Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 8 S 1477/15

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich gegen den Regionalplan für die Region Stuttgart vom 22.07.2009, soweit der in dem Plan enthaltene Plansatz 3.1.1 (Z) - Regionaler Grünzug - in Verbindung mit der Raumnutzungskarte des Regionalplans für die Flächen zweier seiner Grundstücke Geltung beansprucht.

Der Antragsteller ist Eigentümer der zusammen ca. 3 ha großen Grundstücke mit den Flst.-Nrn. ... und ... („Streitäcker)“ im Gebiet der Gemeinde Alfdorf. Diese Grundstücke, für die im Regionalplan der Antragsgegnerin vom 01.03.1999 keine Festlegungen getroffen worden waren, befinden sich ausweislich der Raumnutzungskarte - Ostteil - des angegriffenen Regionalplans nunmehr innerhalb eines regionalen Grünzugs.

Das Kapitel 3 des Regionalplans vom 22.07.2009 behandelt die regionale Freiraumstruktur. Nach Plansatz Nr. 3.0.1 (Z) sind im Regionalplan zur Sicherung und Ordnung der vegetationsbestimmten Landschaft und ihres natürlichen Leistungsvermögens Regionale Grünzüge als Vorranggebiet (VRG) (Plansatz 3.1.1) festgelegt.

Plansatz Nr. 3.1.1 (Z) Regionale Grünzüge lautet:

(1) Die in der Raumnutzungskarte festgelegten Regionalen Grünzüge sind Vorranggebiete für den Freiraumschutz mit dem Ziel der Erhaltung und Verbesserung des Freiraumes und der Sicherung des großräumigen Freiraumzusammenhangs. Die Regionalen Grünzüge dienen der Sicherung der Freiraumfunktionen Boden, Wasser, Klima, Arten- und Biotopschutz, der naturbezogenen Erholung sowie insbesondere der land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung und Produktion. Regionale Grünzüge dürfen keiner weiteren Belastung, insbesondere durch Bebauung ausgesetzt werden. Funktionswidrige Nutzungen sind ausgeschlossen. Die Erweiterung bestehender standortgebundener technischer Infrastruktur ist ausnahmsweise zulässig.

(2) Neue raumbedeutsame, auf den Außenbereich angewiesene privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB, insbesondere der Land- und Forstwirtschaft, können in den Regionalen Grünzügen ausnahmsweise dann zugelassen werden, wenn diese einer bereits rechtskräftig bestehenden baulichen Anlage zugeordnet werden. Soweit eine Zuordnung von landwirtschaftlichen Produktionsstätten aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nicht möglich ist, sind bei der Ansiedlung die landschaftlichen Gegebenheiten besonders zu berücksichtigen.

(3) Die Regionalen Grünzüge enthalten vielerorts nachweislich bestandskräftige, genehmigte bauliche Anlagen, Vorhaben und Bebauungspläne im Außenbereich, wie z.B. Sport- und Freizeiteinrichtungen. Diese haben in den Regionalen Grünzügen im Einzelfall Bestandsschutz. Erweiterungen sind im Rahmen der bisherigen Ausprägung möglich.

(4) Sofern die in der Raumnutzungskarte gebietsscharf festgelegten regionalen Grünzüge Vorranggebiete für den Abbau bzw. für die Sicherung von Rohstoffen gemäß PS 3.5.1 (Z) bzw. 3.5.2 (Z) überlagern, haben diese Vorrang gegenüber anderen im Grünzug zulässigen Nutzungen.

In der Begründung zu diesem Plansatz heißt es u.a., dass die Festlegung der Regionalen Grünzüge gebietsscharf in der Raumnutzungskarte im Maßstab 1:50000 erfolge. Die parzellenscharfe Ausformung erfolge im Rahmen der Bauleitplanung oder der Fachplanung. In der Tabelle zu den Regionalen Grünzügen finden sich zu dem die Gemeinde Alfdorf betreffenden Abschnitt G20 folgende Ausführungen:

Natürliche Eigenart und regional bedeutsame Ausgleichsfunktion: Hoher Waldanteil, Waldfunktionen, Naherholung, , Rottal mit Überflutungsbereichen, Wasserhaushalt, Grundwasserneubildung, Biotope und Biotopverbund, Naturschutz und Landschaftspflege, Sicherung des Freiraumzusammenhangs

Bemerkungen:

Enthält Trassenfreihaltung der stillgelegten Strecke Rudersberg-Welzheim; Enthält Standorte für regionalbedeutsame Windkraftanlagen (VRG); Enthält Weltkulturerbe Limes

Bereits am 07.12.2006 - und damit noch unter Geltung des Regionalplans des Beklagten aus dem Jahr 1999 - erging aufgrund eines Antrags der Gemeinde Alfdorf eine Zielabweichungsentscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart, mit der für das von der Gemeinde geplante Wohnbaugebiet „Rossäcker“ eine Abweichung von den Plansätzen 3.2.2.2 und 3.2.4.4 (schutzbedürftige Bereiche für Landwirtschaft und Bodenschutz sowie schutzbedürftiger Bereich für Erholung) zugelassen wurde. Der Planungsausschuss der Regionalversammlung des Beklagten hatte dieser Zielabweichung in seiner Sitzung vom 21.06.2006 „unter der Bedingung zugestimmt…., dass die Gemeinde Alfdorf im Rahmen der vorgesehenen Fortschreibung des Regionalplans auf dem Gemeindegebiet einem entsprechenden Ausgleich für diesen Eingriff an anderer Stelle zustimmt (z.B. dem vorgeschlagenen Bereich im Gebiet Streitäcker …).“

Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung machte der Antragsteller im Verfahren zur Fortschreibung des Regionalplans unter anderem geltend, dass die ihm gehörenden Grundstücke mit den Flst. Nr. ... und ... bislang sonstige - weiß gekennzeichnete - Freiflächen seien. Im Einzelnen führte sein Prozessbevollmächtigter aus:

„Der Mandant lehnt in allen Planungsphasen der Gemeinde jegliche Bebauung ab, d.h. jede Festlegung einer konkreten Planung für die Zukunft. Hintergrund sind vor allem Planungen der Gemeinde, im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens auf dem Gebiet Streitäcker Ausgleichsflächen vorzusehen, um den Eingriff in Belange der Freiraumhaltung an anderer Stelle auszugleichen. Offenbar soll jetzt das Gebiet im Regionalplan entgegen den bisherigen Festsetzungen als sonstige Freifläche/landwirtschaftlicher Bereich konkret als Gebiet für Landwirtschaft vorgesehen und damit die Fläche Streitäcker (6 Grundstücke) der künftigen wie auch immer gearteten Planung, die sich der Mandant ausdrücklich offen halten möchte, entzogen werden. Außerdem werden konkret Anregungen und Bedenken vorgetragen für die Bereiche: 1 Streitäcker (Flurstück 2835 und 2837): Einer Festsetzung der Flächen als Gebiet für Landwirtschaft, für Landschaftsentwicklung und als Regionaler Grünzug wird entschieden entgegen getreten. Vielmehr wird gefordert, den vormaligen Status wieder herzustellen und die Fläche mit weißer Kennzeichnung/sonstige Freifläche darzustellen. Die vorgesehene Planung wird ausdrücklich abgelehnt. … Auf die Auszüge zum Landschaftsplan „Diskussionsfläche Wohngebiet“ betreffend … Streitäcker wird hingewiesen…“

Die Regionalversammlung beschloss den Regionalplan am 22.07.2009 als Satzung und behandelte die vorgetragenen Anregungen - ausweislich des Beschlusstextes - entsprechend den dokumentierten Vorberatungen im Planungsausschuss. Die Gemeinde Alfdorf hatte angeregt, Alfdorf West (Rossäcker, Streitäcker, Birkach) von Festlegungen freizuhalten. In den Ausführungen der Verwaltung zu diesem Anliegen heißt es:

„Große Teile der genannten Gebiete sind nicht durch Ziele der Regionalplanung (Regionaler Grünzug) belegt. Der Entwicklungsspielraum wird als ausreichend angesehen.“

Zu dem Vorbringen des Antragstellers findet sich folgende „regionalplanerische Wertung“:

„Die nicht parzellenscharfe überörtliche und überfachliche Regionalplanung nennt räumliche Zuordnungen und strukturelle Entwicklungsziele. Die Regionalplanung konkretisiert damit landesgesetzliche Vorgaben und legt die anzustrebende räumliche Entwicklung und Ordnung der Region als Ziele und Grundsätze fest (§ 11 ff. LplG). Hierzu gehören Regionaler Freiraumschutz mit Ausschluss wie auch Gebiete für Besiedelung. Konkrete Bau-Festsetzungen erfolgen durch die kommunale Bauleitplanung. Zu den Flächen im Einzelnen: 1) Streitäcker: Die betreffenden Flächen liegen abgesetzt vom Siedlungsbestand in einem Gebiet mit hervorragenden Böden. Ausgehend von der Zielsetzung des Schutzes zusammenhängender Freiräume sowie hochwertiger Böden vor Überbauung wurde der betreffende Bereich in den Regionalen Grünzug aufgenommen. Es ist kein Änderungsbedarf erkennbar, der Grünzug … wird nicht zurückgenommen.“

Das Wirtschaftsministerium erklärte den Regionalplan am 19.10.2010 für verbindlich, was am 12.11.2010 im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg bekannt gemacht wurde. Dieser Bekanntmachung ist folgender Hinweistext beigefügt:

„Für die Rechtswirksamkeit des Regionalplans von 22.7.2009 ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Landesplanungsgesetzes, die inhaltlich den Verfahrens- und Formvorschriften des Raumordnungsgesetzes (ROG) in der Fassung vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S: 2986), zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes zur Neureglung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl. S. 2585) entsprechen, nach § 12 Abs. 1 ROG nur beachtlich, wenn

1. die Vorschriften des § 10 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 ROG über die Beteiligung verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn …
2. die Vorschriften des § 7 Abs. 5 ROG und des § 10 Abs. 1 ROG über die Begründung des Regionalplans verletzt worden ist;
3. der mit der Bekanntmachung verletzte Hinweiszweck nicht erreicht wurde.

Für die Rechtswirksamkeit des Regionalplans ist nach § 12 Abs. 2 ROG auch unbeachtlich, wenn § 8 Abs. 2 Satz 1 ROG hinsichtlich des Entwickelns des Regionalplans aus dem Landesentwicklungsplan verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Landesentwicklungsplan ergebende geordnete räumliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.
…

Mängel im Abwägungsvorgang sind nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind …

Nach § 12 Abs. 4 ROG …

Für die Rechtswirksamkeit des Regionalplans vom 22.7.2009 ist es ferner gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 LplG unerheblich, wenn die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften des Landesplanungsgesetzes, die die Verfahrens- und Formvorschriften des Raumordnungsgesetzes ergänzen, ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist. Dies gilt nicht, wenn eine Vorschrift über den Beschluss oder die Bekanntmachung des Regionalplans verletzt worden ist … .

Der Regionalplan kann gemäß § 12 Abs. 6 ROG durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Bis zur Behebung solcher Mängel entfaltet der Regionalplan keine Bindungswirkung.

Nach § 12 Abs. 5 ROG werden

1. eine nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ROG beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
2. eine unter Berücksichtigung von § 12 Abs. 2 ROG beachtliche Verletzung des § 8 Abs. 2 Satz 1 ROG,
3. nach § 12 Abs. 3 ROG beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
4. eine nach § 12 Abs. 4 ROG beachtliche Verletzung der Vorschriften über die Umweltprüfung

und nach § 5 Abs. 3 LplG wird eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Landesplanungsgesetzes, die nicht nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 LplG unerheblich oder nach § 5 Abs. 2 LplG heilbar ist, unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres nach dieser Bekanntmachung schriftlich gegenüber dem Verband Region Stuttgart, dem Regierungspräsidium Stuttgart oder dem Innenministerium Baden-Württemberg, Dorotheenstraße 6, 70173 Stuttgart, unter Bezeichnung des Sachverhalts, der die Verletzung begründen soll, geltend gemacht werden.“

Der Antragsteller hat am 11.11.2011 das Normenkontrollverfahren eingeleitet und sich zunächst sowohl gegen die Festlegung des Regionalen Grünzugs für in seinem Eigentum stehende Grundstücke als auch gegen weitere Festlegungen des Regionalplans, die auch andere Grundstück betreffen, gewandt. Der Senat hat den Antrag mit Urteil vom 12.12.2013 - 8 S 3024/11 - unter Verneinung der nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Antragsbefugnis als unzulässig abgewiesen. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die vom Senat zugelassene Revision des Klägers mit Urteil vom 16.04.2015 - 4 CN 6.14 - das Senatsurteil insoweit aufgehoben, als es den Antrag abgelehnt hat, den Plansatz 3.1.1 (Z) in Verbindung mit der Raumnutzungskarte des Regionalplans des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 für die Flächen der Flurstücke 2835 und 2837 der Gemarkung Alfdorf für unwirksam zu erklären. Im Übrigen hat es die Revision zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller sei hinsichtlich der Einbeziehung seiner Grundstücke in die Zielfestlegung „Regionaler Grünzug“ antragsbefugt. Eine Zielfestlegung beschränke für ein Grundstück im Außenbereich wegen der Wirkung des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB die generell mit ihm verbundenen Nutzungsbefugnisse und wirke als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Ihm komme auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zu.

Der Antragsteller führt nunmehr zur Begründung seines Normenkontrollantrags aus, dass der Regionalplan bereits nicht wirksam bekannt gemacht worden sei. Die Bekanntmachung allein der Genehmigung des Plans durch das Wirtschaftsministerium verstoße gegen die Vorgaben aus § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart (GVRS). Selbst wenn die Bekanntmachung grundsätzlich in der gewählten Form hätte erfolgen dürfen, sei der Staatsanzeiger dafür kein geeignetes Medium. Nach Auskunft der Servicestelle des Staatsanzeigers sei dieser in Baden-Württemberg allein im Hauptbahnhof in Stuttgart erhältlich. Art. 19 Abs. 4 GG werde verletzt, wenn - wie hier - das Informations- und Beteiligungsinteresse sowie die verlässliche Kenntnisverschaffung der Privaten und der Öffentlichkeit von der Bekanntmachung in unzumutbarer Weise erschwert werde.

Erhebliche Verstöße gegen das Raumordnungsgesetz oder das Landesplanungsgesetz seien nicht unbeachtlich geworden, weil die nach § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG und § 5 Abs. 4 LplG erforderlichen Hinweise auf die entsprechenden Rechtsfolgen in der Bekanntmachung des Regionalplans nicht zutreffend erfolgt seien. Zunächst sei der gesamte Text unübersichtlich und verwirrend und deshalb nicht geeignet, die Rechtsfolgen der Planerhaltungsvorschriften auszulösen. Zum einen werde auf § 12 Abs. 5 ROG mit Hinweisen auf Ziff. 1 bis Ziff. 4 verwiesen, zum anderen werde pauschal ohne jede Hinweise auf § 5 Abs. 3 LplG verwiesen. Ein Hinweis hinsichtlich der Jahresfrist aus § 12 ROG fehle. Der Hinweis auf § 12 Abs. 5 ROG sei aufgrund der grammatikalisch verunglückten Formulierung derart verwirrend, dass nicht mehr nachvollzogen werden könne, auf welche Tatbestände sich der Hinweis beziehe. Schließlich werde nach dem Hinweis die schriftliche Geltendmachung von Verfahrensfehlern gefordert. Dieses Formerfordernis kenne § 12 ROG nicht.

Beim Erlass des Regionalplans sei gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit, der in § 15 Abs. 5 GVRS in Verbindung mit § 35 GemO normiert sei, verstoßen worden. Es sei davon auszugehen, dass der Planungsausschuss, auf dessen Vorberatungen die Regionalversammlung Bezug genommen habe, nicht öffentlich getagt habe. Eine solche Bezugnahme auf nicht öffentliche Sitzungen sei nicht zulässig. Weiter sei nicht ersichtlich, dass Zeit, Ort und Tagesordnung der öffentlichen Sitzungen öffentlich bekannt gemacht worden seien. Auch sei gegen die Befangenheitsvorschriften verstoßen worden, weil der damalige stellvertretende Bürgermeister von Alfdorf mit über die Satzung abgestimmt habe. Der sei aber Eigentümer des zwischen den Grundstücken des Antragstellers im Streitäcker liegenden Grundstücks mit der Flst.-Nr. ...

Der Abwägungsvorgang leide an einem Abwägungsausfall. Die Zielabweichung für das Gebiet Rossäcker im Jahr 2006 sei schon nur unter der Bedingung des Ausgleichs zu Lasten der Grundstücke im Streitäcker zugelassen worden. Insoweit handele es sich um eine unzulässige Vorwegbindung. Das folge auch aus einem handschriftlichen Vermerk vom 28.10.2009, in dem es heiße, das Gebiet „Rossäcker“ sei als weiße Fläche dargestellt, da es das Zielabweichungsverfahren gegeben habe. Ein Abwägungsausfall sei auch deshalb anzunehmen, weil die Flächen für die Grünzugserweiterung nach Angaben des Antragsgegners gemeinsam mit der Gemeinde Alfdorf ermittelt worden seien und die Planung mit ihr abgestimmt sei.

Darüber hinaus seien Tatsachen nicht richtig erkannt und seine eigenen Belange nicht mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt worden. Es sei unzutreffend, wenn es in der Sitzungsvorlage zum Vorbringen der Gemeinde Alfdorf heiße, dass große Teile der Gebiete Rossäcker, Streitäcker und Birkach nicht durch Ziele der Regionalplanung belegt seien. Abwägungsfehlerhaft sei es weiterhin, dass der Antragsgegner die Flächen aus dem Gebiet „Im Greut“ nicht anstatt der Flächen im Streitäcker in die Abwägung einbezogen habe. Diese Bereiche hätten näher untersucht werden müssen, bevor die im Landschaftsplan zum Flächennutzungsplan als diskutierte Wohnfläche bezeichneten Grundstücke im Streitäcker rechtmäßig in den Regionalen Grünzug hätten einbezogen werden können.

Die Annahme in dem Abwägungsvorschlag, die Flächen in Streitäcker seien abgesetzt vom Siedlungsbestand, stehe im Widerspruch zu den Aussagen aus dem Jahr 2007 zur „Diskussionsfläche Wohngebiet“ im Streitäcker als Teil des Landschaftsplans zum Flächennutzungsplan, wenn dort zur Bewertung eines möglichen Eingriffs in die Biotopstruktur ausgeführt werde, dass dieser als mittel zu bewerten sei. Dort finde nämlich gerade eine Auseinandersetzung mit der Siedlungsnähe statt.

Im Übrigen sei der Antragsgegner offenbar davon ausgegangen, dass ein Privater ohnehin keine Rechtsschutzmöglichkeit habe. Die privaten Belange der Betroffenen seien deshalb nicht gewürdigt worden. Die Gemeinde Alfdorf habe am 10.06.2008 die Freihaltung u.a. von Alfdorf-West (Rossäcker, Streitäcker, Birkach) beantragt. Im Schreiben vom 19.08.2009 stelle der Antragsgegner nun fest, dass große Teile der genannten Gebiete nicht durch Ziele der Regionalplanung belegt seien.

Aus den Sitzungsvorlagen für die Regionalversammlung ergebe sich auch, dass keine Auseinandersetzung mit den privaten Belangen des Antragstellers stattgefunden habe. Gerade aufgrund der Nähe der Flächen zum Siedlungskörper könne das pauschale Argument der groben Rasterung der Regionalplanung nicht überzeugen. In einem Bereich, der sich - wie hier - durch die Straßenführung gut abgrenzen lasse, müssten die privaten Belange abgewogen werden. Der regionale Grünzug bewirke den nahezu vollständigen Ausschluss einer sinnvollen landwirtschaftlichen Nutzung, weil auch privilegierte Außenbereichsvorhaben nur noch ausnahmsweise - wenn sie einer bestehenden baulichen Anlage zuzuordnen seien - zugelassen werden könnten. Dies nehme ihm jede landwirtschaftliche Entfaltungsmöglichkeit.

Der Antragsteller beantragt,

den Plansatz 3.1.1 (Z) in Verbindung mit der Raumnutzungskarte des Regionalplans des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 für unwirksam zu erklären, soweit er die Flächen der Flurstücke 2835 und 2837 der Gemarkung Alfdorf als Teile des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G 20 festlegt.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Er erwidert: Die Hinweise nach § 12 Abs. 5 ROG und § 5 Abs. 3 LplG seien zutreffend formuliert, so dass der Antragsteller mit der Rüge der dort bezeichneten Verstöße präkludiert sei. Die Vorschriften gälten nebeneinander. § 5 Abs. 3 LplG ergänze darüber hinaus als Landesrecht das Bundesraumordnungsrecht. § 12 Abs. 5 ROG sei keine abschließende Regelung, was sich auch aus § 28 Abs. 3 ROG ergebe. Als Folge müssten auch die Rügen nach § 12 Abs. 5 ROG schriftlich erhoben werden, die Belehrung bei der Bekanntmachung sei daher zutreffend erfolgt.

Die Ermächtigung zur Festlegung Regionaler Grünzüge finde sich in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 7 sowie Abs. 7 LplG und im Plansatz 5.1 des Landesentwicklungsplans. Die Grundstücke des Antragstellers seien aufgrund ihrer vom Siedlungsgebiet abgesetzten Lage und der dort vorhandenen Bodenqualität sehr gut für die Festlegung eines Grünzugs geeignet. Es sei nicht ersichtlich, weshalb die Festlegung als Grünzug nicht zulässig sein solle. Für die erfolgte Festlegung stritten überörtliche Interessen. Es sei nicht ersichtlich und werde auch nicht substantiiert vorgetragen, dass es andere Flächen gäbe, die für die Festlegung ebenso gut geeignet seien. Die gewählten Flächen seien im Zielabweichungsverfahren gemeinsam mit der Gemeinde Alfdorf ermittelt worden. Um der Zielsetzung des Landesentwicklungsplans gerecht zu werden, habe er sich im Rahmen seines Ermessens entschieden, schutzbedürftige Bereiche im Rahmen der Fortschreibung des Regionalplans an anderer Stelle festzulegen. Weiter sei zu berücksichtigen, dass aus dem Eigentumsrecht kein Anspruch folge, sich alle Planungen offen halten zu können. Das Ziel, schutzbedürftige Bereiche für den Freiraumschutz festzulegen, habe über Art. 20a GG Verfassungsrang. Die Festlegung erweise sich auch als verhältnismäßig. Auf Art. 14 GG könne sich der Antragsteller nicht berufen. Eigentümer von Grundstücken im Außenbereich könnten keine eigentumsrechtliche Position in der Weise geltend machen, dass jede Erschwerung der Bebaubarkeit eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nach sich ziehe. Die Reichweite von Art. 14 GG werde nämlich durch die Gesetze bestimmt. § 35 BauGB regele, dass Außenbereichsgrundstücke grundsätzlich von jeglicher Bebauung freizuhalten seien. Auch ohne den Bebauungsplan habe der Antragsteller also kein Recht auf eine Bebauung. Deshalb sei Prüfungsmaßstab allein das Abwägungsgebot. Mit dem Freiraumschutz werde hier abwägungsfehlerfrei ein legitimes öffentliches Interesse verfolgt. Die Festlegung stehe nicht außer Verhältnis zum - geringen - Gewicht der Interessen des Antragstellers. Da seine Grundstücke Landwirtschaftsflächen nach § 5 Abs. 2 Nr. 9a BauGB seien, könnten schon im Ansatz nur Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zulässig sein. Doch auch diese seien zu keinem Zeitpunkt zulässig gewesen, weil der öffentliche Belang des Freiraumschutzes schon vor Inkrafttreten des Regionalplans entgegen gestanden habe.

Es seien auch keine Festlegungsalternativen übersehen worden. Die Rüge des Antragstellers, die Flächen „Im Greut“ hätten miteinbezogen werden müssen, gehe an der Tatsache vorbei, dass diese bereits im Regionalen Grünzug lägen. Die Eignung der Flächen „Im Streitäcker“ seien umfassend untersucht worden. Es sei nicht ersichtlich, auf welcher Grundlage der Antragsteller die gute Bodenqualität dort bestreite.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Antragsgegners vor. Auf deren Inhalt wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ebenso Bezug genommen wie auf die Gerichtsverfahrensakten - auch soweit sie unter dem Aktenzeichen 8 S 3024/11 geführt werden.

Entscheidungsgründe

Der zulässige Normenkontrollantrag (§ 144 Abs. 6 VwGO: siehe BVerwG, Urteil vom 16.04.2015 - 4 CN 6.14 -) ist unbegründet. Der angegriffene Regionalplan leidet an keinen beachtlichen Fehlern, die zu einer Unwirksamkeit der Einbeziehung der dem Antragsteller gehörenden Grundstücke Flst.-Nrn. ... und ... der Gemarkung Alfdorf als Teile des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G 20 führten.

Der Regionalplan ist mit der Bekanntmachung seiner Genehmigung durch das Wirtschaftsministerium verbindlich geworden, § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG. Die vom Antragsteller gegen die Form der Ersatzbekanntmachung erhobenen Rügen greifen nicht durch.

1. Der Antragsgegner hat zu Recht in Anwendung von § 13 Abs. 2 Satz 1 LplG nur die Erteilung der Genehmigung nach § 13 Abs. 1 LplG im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg und nicht den gesamten, als Satzung festgestellten Regionalplan (vgl. § 12 Abs. 10 LplG), öffentlich bekanntgemacht. Die vom Antragsteller für seine Auffassung herangezogene Regelung in § 5 Abs. 2 Satz 1 GVRS ist hier nicht einschlägig. In ihr ist zwar bestimmt, dass Satzungen des Antragsgegners öffentlich bekanntzumachen sind. Eine Ersatzbekanntmachung ist in dieser Vorschrift nicht vorgesehen. Jedoch wird sie, ebenso wie § 33 Abs. 2 Satz 1 LplG, durch die spezielleren Vorschriften des § 13 Abs. 2 LplG über die öffentliche Bekanntmachung von Regionalplänen verdrängt.

2. Die gesetzliche Anordnung in § 13 Abs. 2 Satz 1 LplG über die Ersatzbekanntmachung im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Ihre Anwendung kann der Wirksamkeit des Regionalplans daher nicht entgegenstehen. Mit dem Einwand des Antragstellers, der Staatsanzeiger sei ein behördeninternes Mitteilungsblatt und kein geeignetes Medium für die Bekanntmachung sei, lässt sich der von ihm angenommene Verfassungsverstoß nicht begründen. Insbesondere kollidiert die Anordnung der Ersatzbekanntmachung nicht - wie der Antragsteller meint - mit dem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.

Aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben sich Vorwirkungen auf die Ausgestaltung des dem gerichtlichen Rechtsschutzverfahren vorgelagerten Verwaltungsverfahrens. Dieses darf nicht so angelegt werden, den gerichtlichen Rechtsschutz zu vereiteln oder unzumutbar zu erschweren. Daraus ergeben sich in erster Linie Anforderungen an das Verhalten der Verwaltungsbehörde im Verwaltungsverfahren selbst, so etwa die Verpflichtung, den Bürger nicht über seine gerichtlichen Rechtsschutzmöglichkeiten irrezuleiten oder spätere Nachprüfungsmöglichkeiten des Gerichts auszuschalten. In Bezug auf ein Verhalten des Bürgers selbst im Verwaltungsverfahren, das eine Einschränkung oder den Verlust grundrechtsschützender materieller Abwehransprüche zur Folge hat, dürfen solche Ausschlussnormen auch insoweit keine unzumutbaren Erschwerungen für den Zugang zu den Gerichten bewirken, als es darum geht, dem Bürger den Rechtsweg für ein Begehren zu eröffnen (BVerfG, Beschluss vom 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <110>). Ebenso verlangt das Rechtsstaatsprinzip, dass Rechtsnormen so zu verkünden oder bekanntzumachen sind, dass die Betroffenen sich vom Erlass und vom Inhalt der Rechtsnorm verlässlich Kenntnis verschaffen können und dass diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert wird. Dem Rechtsstaatsprinzip ist jedoch grundsätzlich auch bei einer Bekanntmachung von Satzungsrecht in nur einer Zeitung Genüge getan, sofern sichergestellt ist, dass diese Zeitung von interessierten Bürgern erworben werden kann (BVerwG, Beschluss vom 18.10.2006 - 9 B 6.06 - NVwZ 2007, 216 Rn. 4).

Diese Voraussetzungen sind beim Staatsanzeiger für Baden-Württemberg erfüllt. Insbesondere muss der Landesgesetzgeber nicht sicherstellen, an welchen Verkaufsstellen der Staatsanzeiger ohne vorherige Bestellung zum Verkauf vorgehalten wird. Wesentlich ist, dass der Staatsanzeiger - jedenfalls auf Nachfrage - erworben werden kann. Nur ergänzend ist darauf zu verweisen, dass die Ausgaben des Staatsanzeigers auch als „e-paper“, d.h. in elektronischer Form erworben werden können.

II.

Die Festlegung eines Regionalen Grünzugs als Vorranggebiet beruht auf § 11 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 2 Nr. 7, Abs. 7 Satz 2 LplG und Plansatz (Z) Nr. 5.1.3 des Landesentwicklungsplans 2002. Die Festlegung des hier angegriffenen Regionalen Grünzugs als Vorranggebiet hält sich an die gesetzlichen Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage.

Ein gesetzlicher Vor- oder Nachrang zwischen den Regionalen Grünzügen und den anderen Regelungsmitteln besteht nicht. Welches Regelungsmittel zur Anwendung kommen soll, hängt von den konkreten Erfordernissen des jeweiligen Regionalplans ab und ist letztlich auf der Abwägungsebene - bei Prüfung der Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des eingesetzten Mittels zum verfolgten Freiraumschutzzweck - zu entscheiden. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber Regionale Grünzüge - im Verhältnis zu den Grünzäsuren - für größere „regionale“ Bereiche konzipiert hat und dass Regionale Grünzüge - im Unterschied zu den Vorranggebieten für be-sondere Nutzungen (Naturschutz- und Landschaftspflege, Bodenerhaltung, Landwirtschaft etc.) - nicht auf den Schutz bestimmter Funktionen beschränkt sind, sondern grundsätzlich zur Sicherung aller raumordnungsrechtlich relevanten Freiraumschutzzwecke, mithin auch für Zwecke der regionalen Siedlungsstruktur eingesetzt werden können. Mit dieser Bandbreite können Regionale Grünzüge auch mehreren Freiraumschutzzwecken dienen und werden dies typischerweise auch tun. Nach dem Landesplanungsgesetz sind die Regionalen Grünzüge damit als das allgemeinste - räumlich weitreichendste und im inhaltlichen Anwendungsbereich umfassendste, weil multifunktionale -Instrument des Freiraumschutzes ausgestaltet (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris Rn. 34).

Mit diesen Vorgaben steht der angegriffene Plansatz 3.1.1 (Z) des Regionalplans im Einklang, indem er die Sicherung der Freiraumfunktionen Boden, Wasser, Klima, Arten- und Biotopschutz, der naturbezogenen Erholung sowie insbesondere der land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung und Produktion als Ziel der Festlegung Regionaler Grünzüge ausweist.

III.

Auf die Rügen des Antragstellers zu Verstößen gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit und gegen Vorschriften über die Befangenheit kommt es nicht an. Etwaige Verstöße gegen diese Vorschriften wären nämlich unbeachtlich geworden.

1. Die Beachtlichkeit von Verletzungen landesrechtlicher Verfahrens- oder Formvorschriften richtet sich nach § 5 LplG, der insoweit neben den bundesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG 2008 anwendbar ist.

a) Die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG 2008 sind auf den angegriffenen Regionalplan unmittelbar anzuwenden.

Da das Verfahren zur Aufstellung des Regionalplans - als Raumordnungsplan im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ROG 2008 - vor dem 30.06.2009 förmlich eingeleitet worden war, ist es nach den bis zum 29.09.2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abzuschließen, § 28 Abs. 1 Satz 1 ROG 2008. Hinsichtlich der Planerhaltungsvorschriften regelt § 28 Abs. 2 ROG 2008 in Satz 1, dass § 12 Abs. 1 bis 4 ROG 2008 auf Raumordnungspläne der Länder entsprechend anzuwenden ist, die vor dem 30.06.2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetzes der Länder in Kraft getreten sind. Im Umkehrschluss daraus ergibt sich, dass auf Raumordnungspläne, die nach dem 30.06.2009 in Kraft getreten sind, die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG 2008 unmittelbar anzuwenden sind (so im Ergebnis auch: Thüringer OVG, Urteil vom 08.04.2014 - 1 N 676/12 - ThürVBl 2015, 111 juris Rn. 110).

b) Die landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften des § 5 LplG sind neben den bundesrechtlichen Vorschriften des § 12 ROG 2008 anzuwenden, soweit sie diese ergänzen. Deshalb ist § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 2 (soweit er sich auf Verfahrens- und Formvorschriften bezieht) sowie Abs. 3 und Abs. 4 LplG sind deshalb weiterhin anwendbar.

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LplG ist es für die Rechtswirksamkeit eines Regionalplans unerheblich, wenn die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften ohne Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen ist. Nach § 5 Abs. 1 Satz 2 LplG gilt dies nicht, wenn eine Vorschrift über den Beschluss oder die Bekanntmachung des Regionalplans verletzt worden ist. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 LplG wird eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Absatz 1 unerheblich oder nach Absatz 2 heilbar ist, unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres nach der Bekanntmachung schriftlich gelten gemacht wird und zwar gegenüber dem Regionalverband oder dessen oberer oder oberster Rechtsaufsichtsbehörde. Nach § 5 Abs. 4 LplG ist in der öffentlichen Bekanntmachung des Regionalplans auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und die Rechtsfolgen hinzuweisen.

§ 28 Abs. 3 ROG 2008 bestimmt u.a., dass am 30.06.2009 geltendes Landesrecht, das die Vorschriften des Abschnitts 2 des Raumordnungsgesetzes ergänzt, unberührt bleibt. Dies betrifft insbesondere die genannten Regelungen aus § 5 LplG, denn in § 12 ROG 2008 findet sich keine Regelung über die Beachtlichkeit der Verletzung landesrechtlicher Verfahrens- oder Formvorschriften (Schlotterbeck, in: Hager, Kommentar zum Landesplanungsrecht in Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2015, § 5 LplG Rn. 6).

2. Etwaige Verstöße gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit und gegen Vorschriften über die Befangenheit wären - so sie denn vorgelegen haben sollten - zwischenzeitlich in Anwendung von § 5 Abs. 3 LplG unbeachtlich geworden.

a) Bei den vom Antragsteller erstmals am 14.12.2015 gegenüber dem erkennenden Gerichtshof gerügten Verstößen gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit (§ 35 Abs. 10 Satz 3 LplG iVm.§ 35 Abs. 1 GemO), gegen die Verpflichtung zur vorherigen Bekanntgabe von Zeit, Ort und Tagesordnung öffentlicher Sitzungen (§ 35 Abs. 10 Satz 2 LplG iVm. § 29 Abs. 2 LKrO) und gegen die Befangenheitsvorschriften (§ 35 Abs. 7 Satz 2 und 3 LplG iVm. § 18 GemO) handelt es sich um Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 LplG, die den Beschluss des Regionalplans betreffen (Schlotterbeck, in: Hager, Kommentar zum Landesplanungsrecht in Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2015, § 5 LplG Rn. 38) und daher - ungeachtet ihres Einflusses auf das Abwägungsergebnis - zu den nach diesen Vorschriften für die Rechtswirksamkeit eines Regionalplans erheblichen Fehlern rechnen.

b) Die betreffenden Rügen sind aber erst nach Ablauf der Jahresfrist des § 5 Abs. 3 Satz 1 LplG erhoben worden. Die Jahresfrist des § 5 Abs. 3 LplG bestimmt sich nach den §§ 187 ff. BGB entsprechend. Für den Fristbeginn gilt § 187 Abs. 1 BGB mit der Folge, dass der Fristlauf mit der Bekanntmachung beginnt und der Bekanntmachungstag nicht mitzurechnen ist. Das Fristende richtet sich nach den §§ 188 Abs. 2, 193 BGB (vgl. Senatsurteil vom 07.11.2014 - 8 S 1353/12 - BRS 82 Nr. 54 (zu § 215 Abs. 2 BauGB)), mit der Folge, dass die Frist hier mit Ablauf des 14.11.2011, einem Montag, endete. Die am 14.12.2015 erhobenen Rügen sind daher verfristet.

c) Der für den Eintritt der Rechtsfolgen aus § 5 Abs. 3 LplG konstitutive Hinweis (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1995 - 4 NB 16.95 - NVwZ 1996, 372) nach § 5 Abs. 4 LplG ist hier fehlerfrei ergangen.

aa) Für die Vollständigkeit und Klarheit von Bekanntmachungshinweisen nach § 5 Abs. 4 LplG gelten die Grundsätze für Rechtsbehelfsbelehrungen gemäß § 58 VwGO entsprechend (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.10.1989 - 4 NB 7.89 - ZfBR 1990, 32 § 155a BBauGB 1979>; Senatsurteil vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 - VBlBW 2013, 183; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - VBlBW 2009, 186 § 215 BauGB>). Ein Hinweis ist deshalb nicht nur dann fehlerhaft, wenn er die zwingend geforderten Angaben nicht enthält, sondern auch, wenn ihm ein unrichtiger oder irreführender Zusatz beigefügt ist, der geeignet ist, beim Betroffenen einen Irrtum über die formellen oder materiellen Voraussetzungen der Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften hervorzurufen, und ihn dadurch abhalten kann, die Verletzung überhaupt bzw. rechtzeitig geltend zu machen (vgl. Senatsurteil vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 - VBlBW 2013, 183).

bb) Gemessen hieran ist der Hinweis in der Bekanntmachung vom 12.11.2010 bezogen auf § 5 LplG nicht zu beanstanden. Insbesondere ist er nicht deswegen irreführend, weil er zusammen mit den Hinweisen nach § 12 Abs. 5 ROG 2008 in einem Satz zusammengefasst ist. Der Hinweis ist klar strukturiert, führt dem Wortlaut des Gesetzes entsprechend die beachtlichen möglichen Rechtsverstöße auf, die ohne Geltendmachung unbeachtlich werden, und benennt zutreffend die Frist, die erforderliche Form und den möglichen Ort der Geltendmachung. Die hohe Komplexität des Hinweises ist eine Folge der ebenfalls komplexen Gesetzeslage, die durch das Nebeneinander von Bundesrecht und älterem, fortgeltenden Landesrecht (vgl. § 28 Abs. 3 ROG 2008) geprägt ist, und daher nicht zu vermeiden.

Der Hinweistext wird auch nicht dadurch irreführend, dass er sich an einen - gesetzlich nicht geforderten - Hinweis auf die Möglichkeit eines ergänzenden Verfahrens nach § 12 Abs. 6 ROG 2008 anschließt. Denn für den objektiven Empfänger der Hinweise folgt aus Erläuterungen zum ergänzenden Verfahren nicht, dass danach keine Hinweise zu Rügeobliegenheiten mehr folgen werden. Nur in diesem Fall wäre die gewählte Reihenfolge der Hinweise geeignet, den Empfänger davon abzuhalten, die erforderlichen Rügen zu erheben.

d) Unerheblich für den Eintritt der Rechtsfolgen des § 5 Abs. 3 LplG ist, ob die Hinweise bezogen auf § 12 Abs. 5 ROG 2008 zutreffend erfolgt sind (dazu unten unter II. 3. a)).

Defizite in einem kombinierten Bekanntmachungshinweis nach § 12 Abs. 5 ROG 2008 und § 5 Abs. 4 LplG wirken sich nur auf die Vorschriften aus, auf die sich das Defizit im Hinweistext bezieht. Soweit der Hinweis zutreffend ist, löst er die Rechtsfolgen der jeweiligen Planerhaltungsvorschrift aus. Er ist insofern teilbar. Dies folgt aus dem Zweck der genannten Vorschriften als Planerhaltungsvorschriften. Soweit der Hinweis seine Anstoßfunktion gegenüber dem Normunterworfenen erfüllt, gibt es keinen Grund, die Rechtsfolgen der Planerhaltung nicht eintreten zu lassen, da der Normunterworfene insoweit nicht von einer - erforderlichen - Rüge abgehalten werden kann. Dies entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Gerichtshof zu den §§ 214, 215 BauGB (VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.02.2014 - 5 S 3254/11 -BauR 2014, 2014 und vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 - NVwZ 2009, 953), die ohne weiteres auf das Raumordnungsrecht übertragbar ist.

IV.

Die gerügten Abwägungsfehler, die nicht nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG 2008 unbeachtlich geworden wären (a), liegen nicht vor (b).

a) Nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG 2008 werden nach § 12 Abs. 3 ROG 2008 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Raumordnungsplans gegenüber der zuständigen Stelle unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Die vom Antragsteller erst nach Ablauf der Frist (zum Fristlauf nach § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG 2008 siehe III. 2. b entsprechend) geltend gemachten Abwägungsmängel sind dennoch zu prüfen, weil der nach § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG 2008 in der Bekanntmachung des Regionalplans erforderliche Hinweis unzutreffend gewesen ist und deshalb mögliche Fehler im Abwägungsvorgang nicht unbeachtlich werden konnten.

aa) Bekanntmachungshinweise nach § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG 2008 sind an den gleichen Maßstäben wie diejenigen nach § 5 Abs. 4 LplG zu messen (siehe III. 2. c) aa)).

bb) Der Hinweis nach § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG 2008 in der Bekanntmachung vom 12.11.2010 ist fehlerhaft und löst die Rechtsfolgen des § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG 2008 nicht aus, weil in ihm auf ein Schriftformerfordernis für die Geltendmachung von Verstößen gegen das Raumordnungsgesetz hingewiesen worden ist. § 12 Abs. 5 ROG 2008 stellt aber keine Anforderungen an die Form der Geltendmachung von Rechtsverstößen.

(1) Nach dem Wortlaut des § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG 2008 besteht kein Formerfordernis für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften des Raumordnungsgesetztes. Auch aus der Entstehungsgeschichte lässt sich nicht ableiten, dass der Gesetzeswortlaut, der hinsichtlich des (fehlenden) Schriftformerfordernisses insbesondere auch von § 215 BauGB abweicht, nur auf einem gesetzgeberischen Versehen beruht. Bereits im ersten Gesetzesentwurf der Bundesregierung fehlt der Hinweis auf die Schriftlichkeit (BT-Drs. 16/10292, S. 11). Die Begründung geht dabei davon aus, die Regelung entspreche „dem bisherigen § 10 Abs. 1“ (BT-Drs. 16/10292, S. 26). § 10 Abs. 1 ROG 1998 als Rahmenregelung beinhaltete aber keine Vorgaben zur Form der Geltendmachung von Rechtsverstößen.

(2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin wird die Regelung aus § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG 2008 über die Form der Geltendmachung von Mängeln im Abwägungsvorgang bei der Aufstellung von Regionalplänen nicht durch § 5 Abs. 3 LplG ergänzt. Dabei kann offen bleiben, ob § 12 Abs. 5 ROG 2008 hinsichtlich der Art und Weise der Geltendmachung von Verstößen gegen das Raumordnungsgesetz überhaupt der Ergänzung durch älteres Landesrecht zugänglich ist oder ob sich die Ermöglichung der Ergänzung in § 28 Abs. 3 ROG 2008 insoweit allein auf die Möglichkeit der Beibehaltung weiterer Planerhaltungsvorschriften - wie in § 5 Abs. 1 Nr. 3 LplG zu landesrechtlichen Verfahrens- und Formvorschriften - bezieht (vgl. allgemein zur Abgrenzung des Anwendungsbereichs von § 28 Abs. 3 ROG 2008: Runkel, in: Bielenberg/ Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Juli 2015, § 28 ROG 2008 Rn. 24). Denn § 5 Abs. 3 Satz 1 LplG trifft nur eine Aussage über das Unerheblichwerden einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften. Die Bestimmung betraf auch vor Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes 2008 nicht die Geltendmachung von Abwägungsmängeln (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LplG) und kann deshalb insoweit keine Ergänzung des Raumordnungsgesetzes 2008 sein (siehe zur vergleichbaren Rechtslage in Thüringen: Thüringer OVG, Urteil vom 08.04.2014 - 1 N 676/12 -ThürVBl 2015, 111 juris Rn. 110).

(3) Der fehlerhafte Hinweis auf das - nicht bestehende (aA. ohne Begründung: Schlotterbeck in: Hager, Kommentar zum Landesplanungsrecht in Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2015, § 5 LplG Rn. 25) - Schriftformerfordernis ist irreführend und führt dazu, dass die Planerhaltungsvorschrift des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG 2008 nicht zur Anwendung gelangt. Denn er ist objektiv geeignet, einen Betroffenen von der Geltendmachung einer Verletzung von Vorschriften abzuhalten, weil eine zusätzliche Hürde suggeriert wird, die tatsächlich nicht besteht. Denn beispielsweise wird hier der unzutreffende Eindruck erweckt, die Möglichkeit, mit einer einfachen E-Mail Abwägungsmängel geltend zu machen, bestehe nicht.

b) Die gerügten Abwägungsmängel liegen jedoch nicht vor.

aa) Das Abwägungsgebot ist in § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008 verankert und verlangt, dass öffentliche und private Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen sind, wobei bei der Festlegung von Zielen eine abschließende Abwägung erforderlich ist.

§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008 ist hier anzuwenden (Senatsurteil vom 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - DVBl 2013, 384), auch wenn das Verfahren zur Aufstellung des angegriffenen Regionalplans vor dem 30.06.2009 förmlich eingeleitet worden ist und § 28 Abs. 1 ROG 2008 insoweit die grundsätzliche Anwendung der bis zum 29.06.2009 geltenden Raumordnungsgesetzen anordnet. Denn die Übergangsregelung betrifft nur die einschlägigen Verfahrensregelungen, nicht aber das Abwägungsgebot (Thüringer OVG, Urteil vom 08.04.2014 - 1 N 676/12 -ThürVBl 2015, 111 juris Rn. 52). § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008 verdrängt seit dem Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes das landesrechtliche Abwägungsgebot in § 3 Abs. 2 LplG (Schlotterbeck in: Hager, Kommentar zum Landesplanungsrecht in Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2015, § 3 LplG Rn. 1).

bb) Das Abwägungsgebot des § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG 2008 verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, und dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot dagegen nicht verletzt, wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurücksetzung des anderen Belanges entscheidet. Ein solches Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange ist vielmehr Ausdruck der Planungsbefugnis, die eine planerische Gestaltungsfreiheit einschließt.

Bei der Bestimmung der Anforderungen an die Ermittlungstiefe und die Abwägungsdichte innerhalb der raumplanerischen Abwägung ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Raumordnung nicht um eine Fachplanung oder eine verbindliche Bauleitplanung handelt. Die von der Rechtsprechung für die kommunale Bauleitplanung entwickelte Abwägungsdogmatik bedarf für Raumordnungspläne der Anpassung, um dem Auftrag, der Maßstäblichkeit, aber auch den verfassungsrechtlichen Grenzen der Raumordnungsplanung gerecht zu werden. Raumordnungspläne sind rahmensetzende Planungen für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen anderer Stellen und Personen, ersetzen diese aber nicht. Hinsichtlich der bei Raumordnungsplänen zu treffenden abschließenden Abwägung bedeutet dies, dass an diese nur solche Anforderungen gestellt werden können, die dem rahmensetzenden Charakter dieser Pläne gerecht werden. Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte werden einerseits durch die Aufgabenstellung der Raumordnung und andererseits durch den Detaillierungsgrad der jeweils angestrebten Zielaussage bestimmt. Je konkreter die Festlegungen eines Regionalplans sind, umso schärfer sind die Raumverhältnisse im Umfeld und die möglichen konkreten Auswirkungen der Planung in den Blick zu nehmen (Hessischer VGH, Urteil vom 23.09.2015 - 4 C 358/14.N -juris). Angesichts des Charakters des Raumordnungsplans als überörtliche rahmensetzende Planung und wegen des nur groben Rasters der raumordnerischen Abwägung und der damit verbundenen Ungenauigkeiten kann sich der Plangeber deshalb regelmäßig darauf beschränken, private Belange in einer pauschalen, typisierenden Art und Weise, als Gruppenbelange zu berücksichtigen (OVG Niedersachsen, Urteil vom 30.07.2015 -12 KN 220/14 - BauR 2015, 1829), es sei denn, eine spezifische Betroffenheit privater Belange eines Einzelnen drängte sich auf.

cc) Gemessen hieran ist der Abwägungsvorgang bezogen auf die Einbeziehung der Grundstücke des Antragstellers in den Regionalen Grünzug frei von Rechtsfehlern.

(1) Der vom Antragsteller behauptete Abwägungsausfall liegt nicht vor. Weder begründete die Zielabweichungsentscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 07.12.2006 eine unzulässige Vorabbindung des Planungsträgers noch führt eine Zusammenarbeit zwischen dem Antragsgegner und der Gemeinde Alfdorf zu einem Abwägungsausfall.

(a) Entgegen der Behauptung des Antragstellers ist die Zielabweichungsentscheidung vom 07.12.2006 ohne eine Bedingung ergangen. Die Zustimmung zu dieser Entscheidung durch den Planungsausschuss der Regionalversammlung ist zwar bedingt formuliert. Jedoch ist der Abwägungsentscheidung, insbesondere dem dokumentierten Vorschlag der Verwaltung, den die Regionalversammlung als eigenen übernommen hat, nicht zu entnehmen, dass diese bedingte Zustimmung bei der Abwägung eine Rolle gespielt haben könnte. Soweit der Antragsteller zum Beleg seiner These auf handschriftliche Notizen aus dem Herrschaftsbereich des Antragsgegners verweist, dokumentieren diese bereits nicht die Abwägungsentscheidung der Regionalversammlung, auf die es rechtlich ankommt. Weiter ist die (nachvollziehende) Begründung, dass die Zielabweichungsentscheidung dazu geführt hat, dass das Gebiet im Rossäcker nicht Teil des Regionalen Grünzugs geworden ist, im Lichte des Abwägungsgebots für sich genommen unbedenklich. Denn die Fortschreibung eines Regionalplans darf nicht unter Ausblendung bisheriger rechtlicher und tatsächlicher Entwicklungen erfolgen, will sie den Anforderungen des § 7 Abs. 2 ROG 2008 gerecht werden. Die Abwägung erfolgt in aller Regel - wie bei der Bauleitplanung auch - nicht frei von Bindungen oder Sachzwängen unterschiedlicher Art und Intensität. Das Bestehen einer solchen Situation begründet, solange sich der Planungsträger nicht zu der getroffenen Entscheidung rechtlich gezwungen sieht, keinen Abwägungsausfall oder einen anderen Abwägungsfehler (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.1974 - 4 C 50.72 -BVerwGE 45, 309). Überdies lässt der Antragsteller außer Betracht, dass die vom Planungsausschuss erklärte Bedingung sich nicht zwingend auf seine Grundstücke als Ausgleichsflächen bezieht, da sich die Bereiche im Gebiet Streitäcker nur beispielhaft anführt („z.B.“).

(b) Ebenso wenig begründet die vom Antragsteller beanstandete gemeinsame Ermittlung der in den Regionalen Grünzug einzubeziehenden Flächen und die Planungsabstimmung mit der Gemeinde Alfdorf einen Abwägungsausfall. Eine zutreffende und sachgerechte Ermittlung der Belange der Gemeinde Alfdorf, deren Entwicklungsmöglichkeiten durch die Festlegung eines Regionalen Grünzugs auf ihrem Gemeindegebiet erheblich betroffen sind, wäre ohne deren Beteiligung nur schwerlich möglich. Die Regionalversammlung war sodann frei, dem aufgrund dieser Beteiligung entwickelten Entscheidungsvorschlag zu folgen. Dass sie fälschlich von einer Bindung ausgegangen ist, ist nicht ersichtlich.

(2) Auch die anderen vom Antragsteller behaupteten Mängel im Abwägungsvorgang liegen nicht vor.

(a) Die der Abwägung zugrunde liegende Aussage, dass Große Teil von Alfdorf West (Rossäcker, Streitäcker, Birkach) nicht durch Ziele der Regionalplanung (Regionaler Grünzug) belegt seien, ist entgegen der Behauptung des Antragstellers erkennbar zutreffend. Das Gebiet Rossäcker ist gar nicht in den Regionalen Grünzug einbezogen, auch im Gewann Streitäcker sind nicht alle Flächen vom Grünzug erfasst.

(b) Die privaten Belange des Antragstellers sind nach ihrer zutreffenden Ermittlung mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Andere Belange sind demgegenüber nicht zu hoch gewichtet worden.

(aa) Entgegen der im Normenkontrollverfahren von der Prozessbevollmächtigten des Antragsgegners vertretenen Rechtsauffassung stehen auch Grundstücke Privater, die sich im Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB befinden, unter dem Schutz der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes. Die Zielfestlegung Regionaler Grünzug für die Grundstücke des Antragstellers gestalten unmittelbar Inhalt und Schranken seines Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerwG, Urteil vom 16.04.2015 - 4 CN 6.14 - NVwZ 2015, 1540 Rn. 9).

Es ist nicht ersichtlich, dass die Regionalversammlung das sich daraus ergebende Gewicht der Belange des Antragstellers verkannt hat. Dass die Flächen in Privateigentum stehen, ist offenkundig und muss bei der Abwägung nicht ausdrücklich betont werden. Als Belang geltend gemacht hat der Antragsteller darüber hinaus nur, dass er jede Planung ablehne. Diesen Belang kann der Satzungsgeber mit den Erwägungen, weshalb er eine Erforderlichkeit der Planung sieht, jederzeit „wegwägen“. Eine differenzierte Auseinandersetzung mit diesem Belang ist ebenfalls nicht geboten. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass die bislang ausgeübte Nutzung der Grundstücke des Antragstellers von der Zielfestlegung unberührt bleibt und allein bislang nicht ausgeübte, mögliche Nutzungen in der Zukunft erschwert oder unmöglich gemacht werden. Kein abwägungsbeachtlicher Belang ist schließlich die Hoffnung eines Grundstückseigentümers, bei gleichbleibender regionalplanerischer Festlegung werde die Gemeinde die Bebauung der Außenbereichsgrundstücke durch einen Bebauungsplan ermöglichen.

(bb) Soweit der Antragsteller seine Belange deswegen als nicht zutreffend gewichtet erachtet, weil der Antragsgegner andere Varianten der Erweiterung des Regionalen Grünzugs nicht ausreichend in Betracht gezogen habe, kann das Vorbringen schon aus tatsächlichen Gründen keinen Abwägungsfehler aufzeigen. Der Antragsgegner hat nämlich bereits im Revisionsverfahren 4 CN 6.14 unter Vorlage vergrößerter Ausschnitte der Raumnutzungskarte des Regionalplans dargelegt, dass das „FKK-Gelände“ im Gebiet „Im Greut“ von der Festlegung des Regionalen Grünzugs erfasst ist (Schriftsatz vom 17.06.2014 - S. 314 im Verfahren 8 S 3024/11), wovon das erkennende Gericht voll überzeugt ist. Auch die gerügte Nichterwägung der Einbeziehung gemeindeeigener Flächen nordöstlich des Grundstücks des Antragstellers anstatt derjenigen des Antragstellers lässt auf keinen Abwägungsfehler schließen. Die Argumentation geht von der nicht zutreffenden Prämisse aus, dass das vom Antragsteller bezeichnete Grundstück (siehe S. 133 im Verfahren 8 S 3024/11) nicht von der Festlegung Regionaler Grünzug erfasst ist. Die vorgelegte vergrößerte Raumnutzungskarte (S. 315 im Verfahren 8 S 3024/11) belegt aber, dass die Grundstücke nördlich des nordwestlichen „Siedlungszipfels“ der Gemeinde Alfdorf von dieser Festlegung erfasst sind. Darüber hinaus bedarf die raumordnungsrechtliche Abwägung auch grundsätzlich keiner auf einzelne Grundstücke bezogenen Überlegungen, wenn die räumliche Ausdehnung der Festlegung eines Regionalen Grünzugs zu bestimmen ist. Es ist jedenfalls dann nicht Voraussetzung der Rechtmäßigkeit der Abwägungsentscheidung, dass die mögliche Einbeziehung weiterer, geeigneter Grundstücke in einen Regionalen Grünzug erwogen wird, wenn die einzigen Belange, die gegen eine Einbeziehung eines im Eigentum eines Privaten stehenden Grundstücks geltend gemacht werden, das Interesse an der Beibehaltung der bisherigen planungsrechtlichen Situation ist und die bisher ausgeübte Nutzung des Grundstücks durch die regionalplanerische Entscheidung nicht berührt wird.

(cc) Soweit der Antragsteller einen Abwägungsfehler darin sehen will, dass die Regionalversammlung von einer hohen Bodenqualität im Gebiet Streitäcker ausgehe ohne zu belegen, worauf diese Annahme fuße, lässt dies ebenfalls keinen Fehler im Abwägungsvorgang erkennen. Der Antragsgegner hat in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass die Bodenqualität aufgrund der einschlägigen Kartierungen ermittelt worden ist. Im Übrigen hat der Antragsteller als Eigentümer der Grundstücke nichts vorgetragen, was darauf schließen lassen könnte, dass diese Annahme unzutreffend ist. Insbesondere sind die Erläuterungen zum Landschaftsplan des Flächennutzungsplans (Anlage A 10 zum Schriftsatz vom 11.11.2011 im Verfahren 8 S 3024/11) dafür ungeeignet. Die dort vorgenommene Bewertung des Eingriffs äußert sich nämlich nicht zur Qualität des Bodens.

(dd) Die Lage der Grundstücke als „vom Siedlungsbestand abgesetzt“ ist ebenfalls zutreffend erfasst worden. Die Vertreter des Antragsgegners haben in der mündlichen Verhandlung überzeugend dargelegt, dass mit dieser Formulierung Flächen gemeint sind, die nicht unmittelbar an den Bebauungszusammenhang angrenzen, die aber auch nicht fern ab und ohne jede Beziehung zu einer Siedlung stehen. Dies trifft auf die Grundstücke des Antragstellers erkennbar zu.

Die Kostenentscheidung, die sich auch auf das teilweise, endgültige Unterliegen des Antragstellers im Revisionsverfahren bezieht, folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 4. Februar 2016

100

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

101

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

II.