Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 2100/20

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Oktober 2018 - 4 K 423/18 - geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Kläger wenden sich gegen einen Gebührenbescheid, mit welchem für die von ihnen bewohnte Flüchtlingsunterkunft Gebühren festgesetzt wurden.
2 
Die miteinander verheirateten Kläger, ihr mittlerweile volljähriger Sohn und ihre fünf minderjährigen Kinder wohnen seit ihrer Flucht aus dem Kosovo im Jahr 2000 im Zuständigkeitsbereich der Beklagten.
3 
Ab dem Jahr 2014 bewohnten sie die Flüchtlingsunterkunft ... Straße ... in Freiburg. Hierbei handelt es sich um eine 136 Quadratmeter große Vier-Zimmer-Wohnung. Auf Grundlage der Satzung „über die Benutzung und über die Erhebung von Gebühren der Unterkünfte der Stadt Freiburg i.Br. für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler/innen“ vom 26.07.2005 (im Folgenden Unterkunftsgebührensatzung 2005) setzte die Beklagte mit Bescheid vom 18.07.2014 gegen die Kläger Nutzungsgebühren in Höhe von monatlich 700,00 EUR fest. Die Gebühren wurden von den Klägern zeitweise selbst bezahlt, zeitweise standen sie im Leistungsbezug.
4 
Nachdem eines der Kinder der Kläger, Herr ..., am 10.12.2016 die Volljährigkeit erreichte, erhöhte sich die Gebühr auf 750,00 EUR je Monat. Mit Bescheid vom 13.12.2016 wurde gegen ihn für die Nutzung der Wohnung eine anteilige monatliche Gebühr in Höhe von 90,63 EUR (1/8 von 750,00 EUR) ab 01.01.2017 festgesetzt. Gegen die Kläger wurde für die Nutzung der Wohnung durch sie und die fünf minderjährigen Kinder die monatliche Gebühr ab 01.01.2017 anteilig auf 634,37 EUR (7/8 von 750,00 EUR) festgesetzt.
5 
Mit Beschluss des Gemeinderats der Beklagten vom 06.12.2016 wurde die Unterkunftsgebührensatzung 2005 mit Wirkung zum 01.01.2017 geändert (im Folgenden Unterkunftsgebührensatzung 2017). Insbesondere wurden die Gebührensätze erhöht. Ferner wurden die Gebühren für Wohnungslose einerseits und Geflüchtete und Spätaussiedler andererseits - im Gegensatz zu der bisherigen Regelung - in unterschiedlicher Höhe festgesetzt, und zwar für Letztere um etwa 18 Prozent höher.
6 
Die maßgeblichen Bestimmungen lauten:
7 
§ 1 Kommunale Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler
8 
(1) Die Stadt Freiburg i. Br. betreibt die kommunalen Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler als eine öffentliche Einrichtung.
9 
(2) Kommunale Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler sind die zur Unterbringung von obdachlosen und wohnungslosen Personen und zur Unterbringung von Flüchtlingen und Spätaussiedlern von der Stadt bestimmten Gebäude, Wohnungen und Räume.
10 
§ 2 Zweckbestimmung, Beschaffenheit
11 
(1) Die Unterkünfte dienen der Aufnahme und in der Regel der vorübergehenden Unterbringung von Personen, die wohnungslos und erkennbar nicht fähig sind, die Obdachlosigkeit aus eigenen Kräften und Mitteln zu beseitigen.
12 
(2) Die Unterkünfte dienen der Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen und Spätaussiedlern, die von der Stadt in der Anschlussunterbringung zu versorgen sind und der Aufnahme und Unterbringung von sonstigen Flüchtlingen.
13 
§ 3 Benutzungsverhältnis und Haftung
14 
(1) Das Benutzungsverhältnis ist öffentlich-rechtlich ausgestaltet.
15 
§ 13 Gebührenpflicht und Gebührenschuldner
16 
(1) Für die Benutzung der zugewiesenen Unterkünfte werden Benutzungsgebühren erhoben.
17 
(2) Zur Zahlung der Benutzungsgebühr sind verpflichtet die Benutzerinnen und Benutzer, deren Aufnahme und Einweisung nach dieser Satzung in einer der städtischen Unterkünfte für wohnungslosen Personen, Flüchtlinge oder Spätaussiedler erfolgt ist. Personen einer Haushaltsgemeinschaft, denen eine gemeinsame Unterkunft zugewiesen wurde, haften als Gesamtschuldner.
18 
§ 15 Erhebung, Entstehung und Fälligkeit der Gebühren nach § 16 Abs. 3
19 
(1) Für die sonstigen Unterkünfte im Sinne von § 16 Abs. 3 werden Monatsgebühren erhoben.
20 
(2) Die Gebührenschuld entsteht mit dem Tag der Aufnahme/Einweisung und endet mit dem Tag der Räumung der Unterkunft (§ 4 Abs. 2).
21 
(3) Bei Aufnahme/Einweisung oder Räumung während eines laufenden Monats werden Gebühren anteilmäßig berechnet.
22 
(4) Die Monatsgebühr wird durch Gebührenbescheid festgesetzt. Die Gebühr wird am dritten Werktag eines Monats für den laufenden Monat und im Fall des Absatzes 3 für den zurückliegenden Monat fällig. Bei Auszug ist sie spätestens zum Zeitpunkt des Auszuges zu entrichten.
23 
§ 16 Bemessung der Gebühren
24 
(1) Benutzungsgebühren werden für Notunterkünfte nach Abs. 2 und für sonstige Wohnheime nach Abs. 3 und 4 erhoben.
25 
(3) Andere Unterkünfte als die Notunterkünfte für wohnungslose Personen i.S.d. § 2 Abs. 1 sind sonstige Wohnheime, die der weitergehenden und längeren Unterbringung bis zur Beseitigung der Wohnungslosigkeit bzw. bis zur endgültigen Wohnversorgung dienen. Es handelt sich in der Regel um Einzel- und Mehrbettzimmer für alleinstehende Personen und bei Haushaltsgemeinschaften um Mehrbettzimmer mit Sanitärräumen, Küche und Aufenthalt auf der Etage oder in der Wohneinheit. Erfasst sind auch abgeschlossene Wohneinheiten.
26 
Im Einzelnen gilt:
27 
a) Bei einzelnen Zimmern beträgt die Gebühr:
28 
Monatsgebühr für
Im    
in EUR
Einzelperson
Einzelzimmer
300
Einzelperson
Mehrbettzimmer
260
Paare 
Doppelzimmer
385
Alleinerziehende mit einem Kind
Doppelzimmer
340
29 
Bei Paaren werden je minderjährigem Kind und bei alleinerziehenden Personen je weiterem minderjährigen Kind monatlich 40 EUR, für jeden weiteren volljährigen Familienangehörigen (Eltern oder Kinder) monatlich 85 EUR und für jeden zusätzlichen zugewiesenen Wohnraum monatlich 130 EUR erhoben.
30 
b) Zusätzlich werden bei Unterbringung in Wohneinheiten mit ausschließlich eigengenutzter Küche und / oder Sanitäreinrichtung (Bad oder Dusche mit WC) jeweils monatlich 85 EUR erhoben.
31 
(4) Für die Unterbringung in Unterkünften für Geflüchtete und Spätaussiedler/innen gem. § 2 Abs. 2 werden Gebühren erhoben. Es handelt sich in der Regel um Einzelzimmer und Mehrbettzimmer für alleinstehende Personen und bei Haushaltsgemeinschaften um Mehrbettzimmer mit Sanitärräumen, Küche und Aufenthalt auf der Etage oder in der Wohneinheit. Erfasst sind auch abgeschlossene Wohneinheiten.
32 
Im Einzelnen gilt:
33 
a) Bei einzelnen Zimmern beträgt die Gebühr:
34 
Monatsgebühr für
Im    
in EUR
Einzelperson
Einzelzimmer
350
Einzelperson
Mehrbettzimmer
300
Paare 
Doppelzimmer
450
Alleinerziehende mit einem Kind
Doppelzimmer
400
35 
Bei Paaren werden je minderjährigem Kind und bei alleinerziehenden Personen je weiterem minderjährigen Kind monatlich 50 EUR, für jeden weiteren volljährigen Familienangehörigen (Eltern oder Kinder) monatlich 100 EUR und für jeden zusätzlichen zugewiesenen Wohnraum monatlich 150 EUR erhoben.
36 
b) Zusätzlich werden bei Unterbringung in Wohneinheiten mit ausschließlich eigengenutzter Küche und / oder Sanitäreinrichtung (Bad oder Dusche mit WC) jeweils monatlich 100 EUR erhoben.
37 
In der Begründung der Beschlussvorlage zur Satzungsänderung (Drucksache G-16/265) heißt es:
38 
„Die Jahre 2015 und 2016 waren gekennzeichnet durch einen starken Flüchtlingszustrom. Dadurch bedingt mussten zahlreiche neue Unterkunftsplätze geschaffen werden. Die Kosten für Anmietung, Umbau und Neubau haben sich im Vergleich zur vorherigen Kalkulation stark erhöht.
39 
Bisher erfolgte bei der Gebührenerhebung keine Unterscheidung zwischen Geflüchteten und wohnungslosen Personen. Da auf der einen Seite in die Unterkünfte für Geflüchtete wesentlich mehr für die Sanierung und den Neubau investiert wurde, auf der anderen Seite die Kosten der Unterkunft bei Geflüchteten künftige Erstattungsquoten beeinflussen können, soll zukünftig eine Unterscheidung erfolgen.“
40 
Mit dem hier streitgegenständlichen Bescheid vom 07.06.2017 setzte die Beklagte gegen die Kläger auf Grundlage der Unterkunftsgebührensatzung 2017 eine Gebühr für die Nutzung der Wohnung durch die Kläger und ihre minderjährigen Kinder in Höhe von monatlich 1.268,75 EUR fest, und zwar rückwirkend ab dem 01.01.2017. Der Betrag errechnet sich wie folgt: ein Paar im Doppelzimmer 450,00 EUR, ein weiterer volljähriger Familienangehöriger 100,00 EUR, fünf minderjährige Familienangehörige (jeweils 50,00 EUR) 250 EUR, drei zusätzliche Zimmer (jeweils 150,00 EUR) 450,00 EUR sowie die alleinige Bad- und Küchennutzung (jeweils 100,00 EUR) 200,00 EUR, somit eine Gesamtgebühr in Höhe von 1.450,00 EUR, davon sieben Achtel.
41 
Der Anteil von einem weiteren Achtel (181,25 EUR) wurde mit einem weiteren Bescheid vom 07.06.2017 gegen den volljährigen Sohn der Kläger ... festgesetzt. Dieser Bescheid ist Gegenstand des Berufungsverfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit dem Aktenzeichen 2 S 2101/20.
42 
Gegen den an sie gerichteten Bescheid vom 07.06.2017 erhoben die Kläger am 03.07.2017 Widerspruch. Zur Begründung trugen sie u.a. vor, dass sich bereits ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides aus der hundertprozentigen Erhöhung der Benutzungsgebühren ohne Angabe einer Rechtsgrundlage ergeben würden.
43 
Im erfolglos gebliebenen Verfahren auf Gewährung von einstweiligem Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht Freiburg (4 K 9525/17) trugen sie in Ergänzung zu der Widerspruchsbegründung vor, dass der Bescheid formell rechtswidrig sei, da keine Anhörung stattgefunden habe. Des Weiteren sei das Äquivalenzprinzip verletzt, da der Betrag in Höhe von 1.400,00 EUR nicht dem Wert der dringend renovierungsbedürftigen Wohnung entspreche. Außerdem liege ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip vor, da nicht nachvollziehbar sei, warum die Beklagte im Vergleich zu den Bescheiden aus dem Jahr 2016, die sich auch bereits an den entstandenen Kosten orientiert haben dürften, nun Kosten in doppelter Höhe annehme. Die Kläger gingen davon aus, dass bei der Gebührenkalkulation in unzulässiger Weise auch Kosten für den Sicherheitsdienst und die soziale Betreuung der Flüchtlinge eingestellt worden seien. Der Bescheid verstoße auch gegen § 49 LVwVfG, da er als Widerruf des Bescheides vom 13.12.2016 anzusehen sei. Die rückwirkende Erhöhung der Gebühr zum 01.01.2017 sei als Widerruf für die Vergangenheit unzulässig. Auch sei der Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt. Zusätzlich gelte für die Beklagte das Sozialstaatsprinzip, welches die Möglichkeit des Eigentümers, von seinem Nutzer Zahlungen zu verlangen, der Höhe nach begrenze.
44 
Mit Widerspruchsbescheid vom 18.12.2017 wies die Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Der angegriffene Bescheid sei nicht wegen der fehlenden Anhörung rechtswidrig. Einschlägig sei hier § 91 Abs. 1 Satz 1 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) KAG. Nach dieser Vorschrift sei die Anhörung nicht zwingend vorgeschrieben. Zudem könne davon abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten sei, insbesondere wenn die Finanzbehörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen wolle. Vorliegend erscheine eine Anhörung bei der Erhebung von Unterkunftsgebühren, die sich als ein Massengeschäft darstelle, weder nach den Umständen des Einzelfalls geboten noch durchführbar. Zudem handele es sich vorliegend um eine gebundene Entscheidung, bei der eine Anhörung wenig zweckdienlich sei. Es liege ein Fall des § 91 Abs. 2 Nr. 4 AO vor, da die Beklagte die Unterkunftsgebührenbescheide in größerer Zahl erlasse. Folglich habe es bereits keiner Anhörung bedurft. Jedenfalls sei eine etwaig fehlende Anhörung durch die Durchführung des Widerspruchsverfahrens nach § 126 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 AO geheilt worden.
45 
Die Unterkunftsgebührensatzung 2017 stehe mit dem Äquivalenzprinzip in Einklang. Danach dürfe zwischen der Höhe der Gebühr und der Benutzung kein Missverhältnis bestehen. Zweifel daran, dass vorliegend das Äquivalenzprinzip nicht gewahrt sei, bestünden angesichts der Größe und Lage der Wohnung sowie der Tatsache, dass mit der Gebühr auch die Kosten für Heizung, Strom, Warmwasser, Abfallgebühren, eine Teilmöblierung mit einer Waschmaschine und eine Betreuung durch einen technischen Dienst abgegolten seien, nicht. Ferner liege kein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip aus § 14 Abs. 1 KAG vor, da ausweislich der Drucksache G-16/265 bei der vorzunehmenden Kalkulation ein Kostendeckungsgrad von nur 31,71 % erreicht werde.
46 
Entgegen der Auffassung der Kläger liege auch kein Verstoß gegen § 49 LVwVfG vor. Vorliegend beruhe die Anpassung der Gebührenfestsetzung auf 1.268,75 EUR auf der Satzungsänderung vom 06.12.2016. Eine solche Nacherhebung sei ohne verfahrensrechtliche Einschränkungen zulässig. Unterkunftsgebührenbescheide als ausschließlich belastende Verwaltungsakte beschränkten sich auf die Feststellung der jeweiligen Beitragslast; sie stellten keine begünstigenden Verwaltungsakte des Inhalts dar, dass über die festgesetzten Unterkunftsgebühren hinaus zukünftig keine weiteren Unterkunftsgebühren mehr verlangt würden.
47 
Bei der Festsetzung von Unterkunftsgebühren bedürfe es im Spannungsverhältnis zwischen Rechtssicherheit und Vertrauensschutz auf der einen Seite und der materiellen Gerechtigkeit auf der anderen Seite eines sachgerechten Ausgleichs. Dieser Ausgleich werde angemessen durch die gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG angeordnete entsprechende Anwendung des § 169 Abs. 2 Satz 1 AO erreicht, der eine Nachveranlagung nur innerhalb der vierjährigen Festsetzungsverjährungsfrist erlaube. Diese sei hier nicht verstrichen.
48 
Am 15.01.2018 haben die Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 07.06.2017 und den Widerspruchsbescheid vom 18.12.2017 aufzuheben, soweit die festgesetzte Gebühr einen Betrag von 700,00 EUR pro Monat übersteigt. Zur Begründung haben sie auf ihre Argumente im Eilverfahren vor dem Verwaltungsgericht Freiburg - 4 K 9525/17 - Bezug genommen.
49 
Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat auf ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid verwiesen.
50 
Mit Urteil vom 24.10.2018 hat das Verwaltungsgericht der Klage in vollem Umfang stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die mit dem streitgegenständlichen Bescheid festgesetzte Nutzungsgebühr sei nach den Vorgaben der Unterkunftsgebührensatzung 2017 richtig berechnet. § 16 Abs. 4 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 verstoße allerdings gegen höherrangiges Recht. Die Gebührenregelungen seien insbesondere im Lichte des Sozialstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und den sich daraus ergebenden Anforderungen an die Abgabengerechtigkeit und die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen unvereinbar und daher unwirksam.
51 
Ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung von Geflüchteten und wohnungslosen Personen lasse sich den Satzungsbestimmungen nicht entnehmen. Der primäre Zweck der Unterbringung sei für alle Personengruppen die Vermeidung von Obdachlosigkeit und die Gewährleistung der elementaren Lebensbedürfnisse. Der Umstand, dass die Unterbringung der betreffenden Personengruppen auf Grundlage unterschiedlicher Rechtsgrundlagen erfolge, vermöge eine andere Zielrichtung der jeweiligen Unterbringung - welche in der Folge als sachlicher Grund eine Ungleichbehandlung bei der Bemessung der Gebührenhöhe rechtfertigen könne - nicht zu begründen.
52 
Auch die besonders hohen Investitionen für Flüchtlingsunterkünfte könnten eine Ungleichbehandlung zwischen Flüchtlingen und wohnsitzlosen Personen bei Bemessung der Gebührenhöhe in der gegebenen Situation nicht rechtfertigen. Zwar stehe einer Gemeinde bei der Ausgestaltung der Gebühren für die Nutzung öffentlicher Einrichtungen ein relativ weiter, im Wesentlichen durch die kommunalabgabenrechtlichen Prinzipien von Äquivalenz und Kostendeckung beschränkter Spielraum zu. Allerdings sei die Beklagte bei der Schaffung von Unterkünften für Geflüchtete an die Werteordnung des Grundgesetzes und damit insbesondere auch an das Sozialstaatsgebot gebunden. Bei der Zurverfügungstellung von Wohnraum für Geflüchtete handele es sich um eine Fürsorge für Bedürftige, eine im wahrsten Sinne des Wortes existenzerhaltende Leistung, die ausschließlich von der staatlichen Gemeinschaft erbracht werden könne, weil sie das Leistungsvermögen eines Einzelnen übersteige, und damit um eine der selbstverständlichen Verpflichtungen des Sozialstaates.
53 
Es spreche bereits Überwiegendes dafür, dass die Erhebung von Gebühren im Bereich der existenzsichernden Daseinsvorsorge wie der Flüchtlingsunterbringung generell engeren Grenzen unterliege als denen, die allgemein durch Äquivalenz- und Kostendeckungsprinzip gezogen würden. So komme der Aspekt des Sozialstaatsprinzips hier besonders zum Tragen. Die Unterbringung von Geflüchteten gehe nicht regelhaft mit höheren Kosten einher als diejenige von Wohnsitzlosen. Vielmehr seien vor erstmaligem Erlass der Unterkunftsgebührensatzung im Jahr 2005 die monatlichen durchschnittlichen Kosten je belegtem Unterkunftsplatz in Wohnungslosenunterkünften sowohl im Ist-Vergleich als auch in der Prognose mehr als doppelt so hoch gewesen wie diejenigen für Flüchtlingsunterkünfte. Grund für die deutlich höheren Kosten für die Unterbringung Geflüchteter gegenüber der Unterbringung wohnungsloser Personen sei vielmehr der große Flüchtlingszustrom in den Jahren ab 2015 gewesen, der kurzfristig die Schaffung einer Vielzahl zusätzlicher Unterkunftsmöglichkeiten für Flüchtlinge durch Anmietung, Neubauten und Umbaumaßnahmen erforderlich gemacht habe. Mit Blick auf das Sozialstaatsprinzip verbiete es sich, diese Mehrkosten, für die der einzelne Flüchtling oder Spätaussiedler nicht verantwortlich zeichne und die für ihn auch nicht mit einer Verbesserung der von ihm in Anspruch genommenen Leistung einhergehe, zum Anlass für - gegenüber den Gebühren für die Unterbringung anderer wohnungsloser Personen - erhöhte Gebührenforderungen zu machen.
54 
Der seinerzeitige Flüchtlingszustrom sei als gesamtstaatliche Aufgabe des Sozialstaates zu begreifen, der nicht von den einzelnen Gemeinden - und noch viel weniger von den einzelnen Flüchtlingen als Gebührenschuldnern - zu bewältigen sei. Die mit dem Flüchtlingszustrom zusammenhängenden erhöhten Kosten stellten mithin keinen sachlichen Grund dar für eine Differenzierung in der Gebührenhöhe zwischen Geflüchteten und Spätaussiedlern auf der einen und wohnungslosen Personen auf der anderen Seite.
55 
Gegen das Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Er beruhe auf einer wirksamen Rechtsgrundlage. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass die in der Unterkunftsgebührensatzung festgesetzten Gebühren dem Kostendeckungsgrundsatz widersprächen. Die Gebühren seien den Anforderungen des § 14 KAG entsprechend kalkuliert. Insbesondere führe die Kalkulation zu einer Unterdeckung, nämlich einem Kostendeckungsgrad von 31,71 Prozent. Es lägen auch keine Fehler bei der Gebührenbedarfsberechnung vor, da nur gebührenfähige Kosten angesetzt worden seien. Entgegen den Befürchtungen der Kläger seien weder Kosten für den Sicherheitsdienst noch für die soziale Betreuung eingestellt. Auch das abgabenrechtliche Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Die festgesetzte Gebühr sei für eine Wohnung in der Lage und der Größe und angesichts der Tatsache, dass in der Gebühr eine Teilmöblierung, Neben- und Betriebskosten enthalten seien, nicht ungemessen.
56 
Die mietrechtlichen Regelungen im Bürgerlichen Gesetzbuch, insbesondere die Regelungen zur Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen, seien nicht anwendbar, da mit den Nutzern einer Obdachlosen- oder Asylbewerberunterkunft kein Mietverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis begründet werde, das anderen Regeln unterliege als denen des Mietrechts.
57 
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße die Unterkunftsgebührensatzung nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere sei die Gebührenregelung nicht im Lichte des Sozialstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 1 GG) mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und den sich daraus ergebenden Anforderungen an die Abgabengerechtigkeit und die Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen unvereinbar und daher unwirksam.
58 
Die Beklagte habe das ihr eingeräumte Ermessen nicht überschritten, wenn sie zwischen der Nutzergruppe der Flüchtlinge und der der Wohnungslosen unterscheide. Dafür gebe es hinreichend sachliche Gründe. Wohnungslose einerseits und Flüchtlinge bzw. Spätaussiedler andererseits seien hinsichtlich der Unterbringung rechtlich und tatsächlich unterscheidbar und zu unterscheiden. Die vorübergehende Unterbringung wohnungsloser Personen erfolge auf Grundlage von §§ 1, 3 PolG, verfolge das Ziel der Vermeidung der Obdachlosigkeit und diene der Gefahrenabwehr. Daher gebe es auch keine besonderen gesetzlichen Anforderungen an Wohnungslosenunterkünfte. Es genüge, eine Unterkunft bereitzuhalten, die vorübergehenden Schutz vor den Unbilden des Wetters biete und Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse lasse. Die Unterbringung von Flüchtlingen hingegen erfolge auf der Grundlage des Flüchtlingsaufnahmegesetzes und habe auch eine integrative Zielrichtung. Die Art und der Umfang der Unterbringung von Flüchtlingen sollten dem humanitären Ansatz der Unterbringung Rechnung tragen und spiegelten sich in der Gewährleistung qualitativer Mindeststandards der Unterbringungseinrichtungen wider. Aus den gesetzlichen Vorgaben ergäben sich besondere Anforderungen an Art und Umfang der Flüchtlingsunterbringung. Die für die vorläufige Unterbringung genutzten Liegenschaften sollten nach § 8 Abs. 1 Satz 5 FlüAG aufgrund ihrer Lage und Beschaffenheit geeignet sein, den Bewohnern die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Weitere Anforderungen seien in § 5 DVO FlüAG geregelt; so solle etwa in Gemeinschaftsunterkünften nach § 5 Abs. 6 DVO FlüAG mindestens ein Gemeinschaftsraum eingerichtet werden, und nach § 5 Abs. 8 DVO FlüAG sollten Gemeinschaftsunterkünfte mit Außenanlagen zur Freizeitgestaltung ausgestattet werden.
59 
Im maßgeblichen Kalkulationszeitraum sei es im Bereich der Unterbringung Geflüchteter gegenüber der Unterbringung Wohnungsloser unbestritten zu höheren Aufwendungen gekommen. Diese Mehrkosten stellten einen sachlichen Grund für die von ihr vorgenommene Differenzierung bei der Gebührenhöhe dar. Die Mehrkosten im Bereich der Flüchtlingsunterbringung seien nach dem Verursacherprinzip rechtsfehlerfrei nur bei der Kalkulation der Gebühren für Flüchtlinge eingestellt worden. Zum anderen hätten die Investitionen tatsächlich zu Verbesserungen der Unterbringungssituation im Flüchtlingsbereich gegenüber der Unterbringung im Wohnungslosenbereich geführt. Es liege auf der Hand, dass Neubauten bzw. Investitionen im Bereich der Flüchtlingsunterkünfte zu höheren Standards gegenüber den bestehenden Wohnungslosenunterkünften geführt hätten, womit auch ein höherer Nutzen für die Bewohnergruppe der Flüchtlinge gegenüber der Bewohnergruppe der Wohnungslosen verbunden sei.
60 
Auch das Sozialstaatsgebot aus Art. 20 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Es verlange, öffentliche Einrichtungen zur Daseinsvorsorge zu unterhalten, wozu auch Unterkünfte für Wohnungslose und Flüchtlinge gehörten, die, soweit sie dem Schutz vor Obdachlosigkeit dienten, Bestandteil der Sicherung des Existenzminimums seien. Das Sozialstaatsprinzip sei jedoch nicht verletzt, wenn zunächst eine dem Kostendeckungsgrundsatz und dem Äquivalenzprinzip Rechnung tragende Gebühr erhoben und dann erforderlichenfalls bedürftigen Nutzern finanzielle Beihilfen gewährt würden.
61 
Die Bescheide seien formell rechtmäßig. Soweit die Kläger vor Erlass des Bescheids nicht angehört worden seien, sei ein etwaiger Anhörungsmangel zwischenzeitlich gemäß § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) KAG durch die ausführlichen Auseinandersetzungen im Widerspruchsbescheid und im Klageverfahren geheilt.
62 
Auch im Übrigen sei der Bescheid rechtmäßig. Insbesondere liege angesichts der rückwirkenden Erhöhung der Gebühren keine unzulässige Rückwirkung und kein Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes vor. Vorliegend handele es sich um eine reine Nacherhebung von Gebühren auf Grundlage einer bereits vor Beginn des Erhebungszeitraums erlassenen Satzung. Eine derartige Nacherhebung von Kommunalabgaben sei innerhalb der gesetzlichen Verjährungsfristen des § 169 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c) KAG zulässig und geboten.
63 
Die Beklagte beantragt,
64 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Oktober 2018 - 4 K 423/18 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
65 
Die Kläger sind im Berufungsverfahren nicht mehr anwaltlich vertreten gewesen und haben sich nicht mehr geäußert.
66 
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Vertreterin der Beklagten vorgetragen, die Erhöhung der Unterkunftsgebühren sei den Betreuern der Flüchtlinge mitgeteilt worden und diese hätten sie auch gegenüber den Bewohnern kommunizieren sollen. Ob dies im Fall der Kläger geschehen sei, könne sie aber nicht sagen. Es könne durchaus sein, dass die Kläger erstmals mit der Bekanntgabe des Bescheids von der Erhöhung erfahren hätten.
67 
Im streitgegenständlichen Jahr 2017 hätten die Kläger einen großen Teil der Unterkunftsgebühren selbst aufgebracht. Auf Grundlage der Bescheidlage hätten sie im Jahr 2017 15.225,00 EUR zu bezahlen gehabt, 12.800,00 EUR seien tatsächlich selbst geleistet geworden. Für das Jahr 2017 betrage der derzeitige Rückstand somit 2.405,00 EUR. Der gesamte Rückstand der Kläger belaufe sich derzeit auf etwa 23.000,00 EUR.
68 
Auf Vorschlag des Gerichts hat die Vertreterin der Beklagten erklärt, dass die Beklagte für den Zeitraum vom 01.01.2017 bis einschließlich 31.07.2017 auf die Erhöhung der Benutzungsgebühren/Unterkunftsgebühren gemäß der Änderungssatzung der Stadt Freiburg vom 06.12.2016 in Höhe von 4.440,66 EUR verzichte. Insoweit hebe die Beklagte den Bescheid vom 07.06.2017 auf. Dieses Entgegenkommen beruhe auf dem Umstand, dass den Klägern die Erhöhung erst mit Bescheid vom 07.06.2017 mitgeteilt worden sei und sich der Rückstand der klägerischen Familie inzwischen auf über 23.000,00 EUR belaufe.
69 
Die Akten der Beklagten und die Gerichtsakte 4 K 423/18 des Verwaltungsgerichts Freiburg sowie die Akten des Verfahrens auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes des Verwaltungsgerichts Freiburg 4 K 9525/17 waren Gegenstand des Verfahrens. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf sie sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
70 
Der Senat kann entscheiden, obwohl die Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht anwesend waren, weil sie in der Ladung darauf hingewiesen wurden, dass bei ihrem Ausbleiben auch ohne sie verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 VwGO).
71 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.
72 
1. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens den angefochtenen Bescheid - hinsichtlich der Erhöhung der Unterkunftsgebühren für den Zeitraum vom 01.01.2017 bis 31.07.2017 - teilweise aufgehoben hat, ist die Klage nunmehr unzulässig. Die teilweise Aufhebung führte nach § 124 Abs. 2 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG dazu, dass der Bescheid im Umfang der Aufhebung unwirksam wurde und damit der Anfechtungsklage das Rechtsschutzbedürfnis fehlt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 42 Rn. 14). Da die Sachurteilvoraussetzungen im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vorliegen müssen (vgl. Schmidt-Kötters, BeckOK VwGO, § 42 Rn. 51 mwN), ist die Berufung der Beklagten insoweit begründet.
73 
2. Die Berufung hat auch im Übrigen Erfolg, da die Klage unbegründet ist. Der angegriffene Gebührenbescheid der Beklagten vom 07.06.2017 und ihr Widerspruchsbescheid vom 18.12.2017 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
74 
Der Gebührenbescheid ist formell rechtmäßig (dazu a) und steht mit dem materiellen Recht in Einklang (dazu b). Auch die Tatsache, dass die Benutzungsgebühr für die Kläger in der Höhe verdoppelt wurde, ist rechtlich nicht zu beanstanden (dazu c).
75 
a) Der Gebührenbescheid leidet nicht an einem Verfahrensfehler. Die Tatsache, dass die Kläger vor dem Erlass des angegriffenen Gebührenbescheids nicht angehört wurden, steht seiner Rechtmäßigkeit nicht entgegen.
76 
Nach § 91 AO Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) KAG soll einem Beteiligten, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift, die Gelegenheit gegeben werden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies bedeutet, dass im Regelfall eine Anhörung durchzuführen ist (Rätke in Klein, AO, 15. Aufl., § 91 Rn. 1).
77 
Entgegen der Ansicht der Beklagten greift hier nicht der Ausnahmetatbestand des § 91 Abs. 2 Nr. 4 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) KAG ein, wonach von der Anhörung abgesehen werden kann, wenn die Finanzbehörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will. Unter diese eng auszulegende Vorschrift fallen lediglich formelhafte Verwaltungsakte, denen typischerweise Standardsachverhalte zugrunde liegen; Steuerbescheide sind hiervon nicht erfasst (Kobor in BeckOK AO, § 91 Rn. 19), was auch für einen diesbezüglich wie einen Steuerbescheid zu behandelnden Gebührenbescheid gilt. Ferner handelt es sich bei dem hier streitgegenständlichen Bescheid auch nicht einen formelhaften Verwaltungsakt. Vielmehr liegt der mit ihm festgesetzten Nutzungsgebühr ein individueller Rechenvorgang nach den Vorgaben der Unterkunftsgebührensatzung 2017 zugrunde, der die Zahl und das Alter der Nutzer sowie die Zahl der Wohnräume und die Ausstattung der Wohnung berücksichtigt.
78 
Die unterbliebene Anhörung ist hier jedoch nach § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG unbeachtlich, da sie im Widerspruchsverfahren nachgeholt wurde. Steht eine Nachholung der Anhörung durch einen Widerspruch und dessen Würdigung in Rede, so tritt Heilung nur ein, wenn eine vollwertige Gewährung des Anhörungsrechts sichergestellt wird. Dies ist der Fall, wenn aus der Begründung des angefochtenen Bescheids alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen erkennbar sind, so dass der Betroffene Stellung nehmen kann, und wenn die im Widerspruchsverfahren vorgebrachten (erheblichen) Tatsachen von der Erstbehörde oder der zu einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts befugten Widerspruchsbehörde berücksichtigt worden sind (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.08.2018 - 1 B 1078/18 - juris Rn. 28 zu § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG; vgl. auch Rozek in Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, § 126 AO Rn. 43; Seer in Tipke/Kruse, AO/FGO, § 126 AO Rn. 7).
79 
Diese Voraussetzungen liegen vor. Aus der Begründung des Gebührenbescheids gehen alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen hervor, nämlich die offenkundige Nutzung der Wohnung durch die Kläger sowie die für die Gebührenfestsetzung maßgeblichen Umstände (Zahl und Alter der Personen, Zahl und Art der nutzbaren Räume sowie Nebenleistungen). Ferner hat sich die Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 18.12.2017 mit allen von den Klägern mit dem Widerspruch vorgebrachten Gesichtspunkten auseinandergesetzt und ihn erkennbar unter deren Berücksichtigung zurückgewiesen.
80 
b) Der angegriffene Gebührenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
81 
Rechtsgrundlage für die erfolgte Festsetzung der Nutzungsgebühr sind die §§ 2, 13 und 14 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) vom 17.03.2005 in der hier maßgeblichen Fassung vom 15.12.2015 i.V.m. § 13 Abs. 1 und 2, §§ 15 und 16 Abs. 1 und 4 der Satzung der Stadt Freiburg i. Br. „über die Benutzung und über die Erhebung von Gebühren kommunaler Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler“ vom 26. April 2005 in der Fassung von 06.12.2016 (Unterkunftsgebührensatzung 2017).
82 
Eine Gemeinde kann - wie hier durch § 1 Abs. 1 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 bestimmt - Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler/innen als öffentliche Einrichtung im Sinn von § 1 Abs. 1 KAG betreiben (vgl. Rudisile in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 534, 537). Sie ist nach § 13 Abs. 1 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 i.V.m. §§ 2, 13 und 14 KAG befugt, für deren Nutzung Gebühren zu erheben. Die mit dem angefochtenen Bescheid erhobene Gebühr in Höhe von 1.268,75 EUR monatlich wurde nach Maßgabe der Unterkunftsgebührensatzung 2017 rechnerisch zutreffend ermittelt, was von den Klägern auch nicht in Frage gestellt wird.
83 
Der die Höhe der Gebühr für die Nutzung einer Flüchtlingsunterkunft regelnde § 16 Abs. 4 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 ist rechtmäßig. Er verstößt weder gegen das Kostendeckungsprinzip aus § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG (hierzu aa) noch gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip (hierzu bb). Ferner verletzt er nicht den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu cc) oder das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG (hierzu dd).
84 
aa) Die in § 16 Abs. 4 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 festgelegten Gebühren verstoßen nicht gegen das Kostendeckungsprinzip aus § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG. Danach dürfen Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Dies erfordert eine Gebührenkalkulation, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze hervorgeht. Sie wird ermittelt, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabs verteilt werden, wobei die voraussichtlichen Kosten sowie der voraussichtliche Umfang der Benutzung oder Leistung geschätzt werden müssen. Die Gebührensatzobergrenze ist danach das Ergebnis eines Rechenvorgangs, bei dem die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- oder Leistungseinheiten geteilt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 73). Gebührenfähig sind nur betriebsbedingte Kosten. Das sind solche Kosten, die durch die Leistungserstellung der Gemeinde verursacht oder für solche Neben- und Zusatzleistungen entstanden sind, die mit der eigentlichen Leistungserstellung in einem ausreichend engen Sachzusammenhang stehen (Albrecht in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 571). Dazu gehören die laufenden Unterhaltungskosten (z. B. Personalkosten, Betriebskosten, anteilige Verwaltungskosten, Entgelte für Fremdleistungen) sowie die sogenannten kalkulatorischen Kosten im Sinne von § 14 Abs. 3 KAG, insbesondere Zinsen und Abschreibungen (vgl. Albrecht in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 KAG Rn. 572). Die Kosten sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähig, wobei den Gemeinden ein Ermessenspielraum verbleibt (vgl. Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 14 Anm. 4.1.1).
85 
Die gerichtliche Überprüfung der Kalkulation ist auf eine Plausibilitätskontrolle des Gebührensatzes anhand der dazu vorgelegten Gebührenkalkulation beschränkt und muss grundsätzlich nur substantiierten Rügen nachgehen. Eine ungefragte Detailprüfung bzw. Fehlersuche findet nicht statt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 - juris Rn. 43 f.; Thüringer OVG, Urteil vom 17.08.2017 - 4 KO 74/17 - juris Rn. 74; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.06.2016 - OVG 1 B 2.12 - juris Rn. 186).
86 
Gemessen daran ist die sich aus der mit der Klageerwiderung vorgelegten Drucksache G-16/265 ergebende Kalkulation der Gebühren für die Unterbringung von Flüchtlingen nicht zu beanstanden. Sie hält einer Plausibilitätsüberprüfung stand. Aus der Drucksache G-16/265 geht hervor, dass die Neukalkulation der Gebühren zum Ablauf des Kalkulationszeitraums für den Prognosezeitraum vom 01.01.2017 bis zum 31.12.2017 erfolgte.
87 
Die Gebührenbedarfsberechnung ist nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt zutreffend die Abschreibungen von Anschaffungs- und Herstellungskosten (§ 14 Abs. 3 Nr. 1 KAG i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1 GemHVO, vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.1.1), die kalkulatorischen Zinsen nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 KAG (vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.1.3), die Personal- und Sachkosten, die durch den laufenden Betrieb und die Unterhaltung der Einrichtung entstehen (vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.2) sowie die Kosten, die für ihre Verwaltung anfallen (§ 14 Abs. 3 Nr. 2 KAG; vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.3).
88 
Daraus ergeben sich gebührenfähige Gesamtkosten in Höhe von 23.820.754,72 EUR. Bei einer Kapazität von 4.038 Plätzen betragen die gebührenfähigen Kosten pro Monat pro Person durchschnittlich 491,60 EUR. Bei einer nach Art der Unterbringung (Wohnheim oder Wohnung) differenzierenden Kalkulation, hier beispielhaft bezogen auf die Unterbringung in einer 4-Zimmer-Wohnung, entfallen - bei auf die Wohnungen entfallenden Kosten in Höhe von 713.201,48 EUR pro Jahr und 190 in diesen Wohnungen untergebrachten Personen - etwa 313,54 EUR auf jede Person je Monat (Anlage 3 zur Drucksache G-16/265).
89 
Daraus ergibt sich beispielhaft bezogen auf die Situation der Kläger, dass die Gebühren die ansatzfähigen Kosten bei Weitem nicht erreichen. Die gegen die Kläger festgesetzte Gebühr von 1.268,75 EUR pro Monat für sieben Personen ergibt eine Gebühr von 181,25 EUR pro Person pro Monat, bei für eine 4-Zimmer-Wohnung kalkulierten Kosten von 313,54 EUR pro Person und Monat.
90 
Zur Feststellung des Kostendeckungsgrades wurden von der Beklagten ferner die gebührenfähigen Gesamtkosten den erwarteten neu kalkulierten Benutzungsgebühren gegenübergestellt. Diese beruhen auf der Hypothese einer hundertprozentigen Einnahmeerzielung unter Berücksichtigung der am häufigsten vorkommenden Bewohnerstruktur je Unterkunftskategorie. Danach ergeben sich bei Flüchtlingen vereinnahmte Gebühren in Höhe von 7.554.654,09 EUR, was bei den gebührenfähigen Gesamtkosten in Höhe von 23.820.754,72 EUR zu einem Kostendeckungsgrad von 31,71 Prozent führt. Das schließt aus, dass hier das Kostendeckungsprinzip verletzt ist.
91 
Auch die Beanstandungen der Kläger greifen nicht durch. Zwar gehören die Kosten für die Bewachung der Gemeinschaftsunterkünfte sowie die Kosten, die für die soziale Betreuung der dort untergebrachten Personen entstehen, nicht zu den gebührenfähigen Aufwendungen (vgl. Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 14 Rn. 56). Derartige Kosten wurden jedoch nicht in die Kalkulation eingestellt. Das ergibt sich aus dem dahingehenden unbestritten gebliebenen Vortrag in den Schriftsätzen der Beklagten und der Erklärung von Stadtamtmann ... in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 18.06.2021, wonach er zur Vorbereitung der Verhandlung die Kalkulation erneut gezielt daraufhin überprüft habe und daher ausschließen könne, dass Kosten für Bewachung und soziale Betreuung in die Kalkulation eingestellt worden seien.
92 
Selbst wenn die Kosten dennoch in die Kalkulation mit eingeflossen sein sollten, schließt der Senat angesichts einer Unterdeckung von 16.266.100,63 EUR aus, dass dadurch das Kostendeckungsprinzip verletzt ist, da Kosten in dieser Höhe für die Bewachung und die soziale Betreuung kaum anfallen.
93 
bb) Auch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, das der Höhe der Gebühren Grenzen setzt, ist nicht verletzt. Nach diesem Prinzip, das eine beitragsrechtliche Ausformung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt, darf die Höhe der Gebühren nicht in einem Missverhältnis zu dem gebotenen Vorteil stehen; auch dürfen einzelne Abgabenpflichtige nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig belastet werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 33; Urteil vom 12.03.2014 - 8 C 27.12 - juris Rn. 22). So kann ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bei der Gebührenerhebung vorliegen, wenn eine Bemessungsregelung zu Benutzungsgebühren führt, die erheblich über dem Entgelt eines vergleichbaren privaten Dienstleistungsunternehmens liegen. Eine Benutzungsgebühr für eine Unterkunft kann daher mit dem Äquivalenzprinzip kollidieren, wenn sie wesentlich höher ist, als ein Privater für die Überlassung des Wohnraums berechnen würde (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.1994 - 1 S 1027/93 - juris Rn. 72). Einen Anhaltspunkt kann insoweit die ortsübliche Vergleichsmiete geben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.02.1995 - 2 S 542/94 - juris Rn. 14). Dabei ist davon auszugehen, dass es auch bei einer als Flüchtlingsunterkunft genutzten Wohnung regelmäßig zu einer erhöhten Fluktuation und damit zu einer verstärkten Abnutzung der Räumlichkeiten und damit zu höheren von der Gemeinde zu tragenden Kosten kommt, was bei der Beurteilung der Wahrung des Äquivalenzprinzips zu beachten ist (vgl. OVG Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.03.2003 - 9 A 1103/03 - juris Rn. 6 für Wohnheime).
94 
Gemessen daran ist eine Verletzung des Äquivalenzprinzips nicht festzustellen. Zwar ist hier die ortsübliche Vergleichsmiete nicht bekannt. Es liegt aber auf der Hand, dass eine Gebühr, die letztlich ungefähr 10,70 EUR pro Quadratmeter beträgt, für die Nutzung einer 136 Quadratmeter großen Vier-ZimmerWohnung inklusive Kosten für Heizung, Strom, Warmwasser, Abfallgebühren, eine Teilmöblierung mit einer Waschmaschine und eine Betreuung durch einen technischen Dienst, in guter Wohnlage in dem (von den Klägern selbst als Nobel-Vorort bezeichneten) Stadtteil Freiburg-Herdern mit sehr guter Infrastruktur (ca. 1,2 km vom Freiburger Münster), nicht in einem Missverhältnis zur gebotenen Leistung steht.
95 
Zwar bringen die Kläger vor, die Wohnung sei dringend renovierungsbedürftig. Das begründet hier jedoch keinen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Zwar kann das Äquivalenzprinzip verletzt sein, wenn Mängel an der Unterkunft zu ihrer Unbenutzbarkeit führen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.9.2017 - 1 S 1975/17 - juris Rn. 6). Die Kläger haben es jedoch unterlassen, die angebliche Renovierungsbedürftigkeit zu präzisieren, insbesondere haben sie mit keinem Wort erläutert, wie sich die vorgebliche Renovierungsbedürftigkeit auf die Möglichkeit der Nutzung der Wohnung auswirkt, was ihnen aber angesichts der Tatsache, dass sie die Wohnung bewohnen, unzweifelhaft möglich und naheliegend gewesen wäre und von ihnen im Rahmen ihrer Pflicht zu Mitwirkung an der Aufklärung des Sachverhalts (vgl. W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. § 86 Rn. 11) verlangt werden kann. Es liegt daher vielmehr nahe, dass die etwaige Renovierungsbedürftigkeit nicht erheblich gewesen ist, worauf auch der Umstand hinweist, dass die Kläger diesen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip „vorsorglich“ gerügt haben. Jedenfalls gibt es keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die erhobenen Gebühren angesichts möglicher Mängel in einem Missverhältnis zu der Nutzungsmöglichkeit der Wohnung stehen. Der Vortrag der Kläger ist insoweit ohne jede Substanz.
96 
cc) Die von der Beklagten festgelegten Gebührensätze verstoßen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
97 
Zwar wird die Nutzergruppe der Flüchtlinge verglichen mit der der Wohnungslosen ungleich behandelt, da sie bei gleichem Gebührenmaßstab für die gleiche Art der Leistung um etwa 18 Prozent höhere Gebühren zahlen müssen. Wären die Gebühren für die Kläger nach den für Wohnungslose geltenden Sätzen abgerechnet worden, hätten sie für die gesamte achtköpfige Familie 1.230,00 EUR (7/8 = 1.079,75 EUR) betragen (statt 1.450 EUR bzw. 1.268,75 EUR). Die Kläger müssen also 189 EUR (etwa 17 Prozent) mehr bezahlen als Wohnungslose in einer vergleichbaren Situation. Dies verletzt jedoch nicht den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
98 
Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 - juris Rn. 35 mwN). Als nichtsteuerliche Abgaben bedürfen sie zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung. Als solche Zwecke sind die Kostendeckung, der Vorteilsausgleich, die Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 31). Gebühren müssen unter Beachtung ihres Zwecks dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gerecht werden.
99 
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetz- und Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei ist dem Normgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Dies gilt auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Abgabengerechtigkeit. Auch im Abgabenrecht verletzt eine Ungleichbehandlung den Gleichheitssatz nur dann, wenn sie nicht auf sachgerechte Erwägungen zurückzuführen ist. Namentlich können bereits Erwägungen der Praktikabilität eine ungleiche Inanspruchnahme der Abgabenpflichtigen rechtfertigen. Allerdings steht im Gebührenrecht - dem Wesen der Gebühr als eines Entgelts für die Leistung der Verwaltung oder die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung entsprechend - aus der Sicht des Art. 3 Abs. 1 GG der Grundsatz im Vordergrund, dass die nach Art und Umfang gleiche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung regelmäßig ohne Berücksichtigung persönlicher Eigenschaften des Benutzers in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit gleich hohe Gebühren auslösen wird (BVerwG, Beschluss vom 30.01.1997 - 8 NB 2.96 - juris Rn. 14 mwN). Der Grundsatz der Belastungsgleichheit verlangt, dass die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 31).
100 
Gleichwohl gilt dieser Grundsatz auch im Benutzungsgebührenrecht nicht uneingeschränkt. Bundesverfassungsrecht lässt vielmehr dem jeweiligen Gesetzgeber Raum, die Höhe von Benutzungsgebühren aus sachlichen Gründen auch bei gleichartiger Inanspruchnahme unterschiedlich zu bemessen, wie zum Beispiel nach der Höhe der aufgewendeten Kosten, solange der Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung sowie die Beziehung zu den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung nicht verlorengeht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.01.1997 - 8 NB 2.96 - juris Rn. 15). Eine Ungleichbehandlung kann auch durch einen besonderen Vorteil oder eine äquivalente Leistung der Verwaltung ausgeglichen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 - juris Rn. 67 für gestaffelte Kindergartenbeiträge).
101 
Gemessen hieran ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Gebühren für die Nutzergruppe der Flüchtlinge einerseits und die der Wohnungslosen andererseits, die in getrennten Unterkünften untergebracht werden, getrennt kalkuliert.
102 
Die Unterbringung von Flüchtlingen erfolgt unter anderen rechtlichen Voraussetzungen und verfolgt andere Ziele als die Unterbringung von Wohnungslosen. Das hat zur Folge, dass an die Wohnräume zur Aufnahme von Flüchtlingen höhere Anforderungen gestellt werden, deren Einhaltung höhere Kosten verursacht.
103 
Die Unterbringung Wohnungsloser erfolgt als polizeiliche Aufgabe auf Grundlage der §§ 1, 3 PolG, dient der Abwehr von Gefahren und setzt die (regelmäßig bereits eingetretene) unfreiwillige Obdachlosigkeit als Störung der öffentlichen Ordnung voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.01.1996 - 1 S 3042/95 - juris Rn 5). Ziel ist eine vorübergehende Unterbringung zur Beseitigung der akuten Gefahrenlage. Daher gibt es keine besonderen gesetzlichen Anforderungen an Wohnungslosenunterkünfte bezüglich Lage, Größe, Einrichtung und sonstiger Verhältnisse. Die Unterbringung in einer Obdachlosenunterkunft hat lediglich ein vorübergehendes Unterkommen einfacher Art zu gewährleisten. Daher reicht es aus, wenn die zur Verfügung gestellte Unterkunft zeitweilig Schutz vor den Unbilden des Wetters bietet und Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse lässt. Welche Mindestanforderungen bei einer Obdachlosenunterkunft gegeben sein müssen, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.01.1994 - 1 S 3066/93 - juris Rn 3). Dem Rechnung tragend bestimmt § 2 Abs. 1 der Unterkunftsgebührensatzung 2017, dass die für Wohnungslose bestimmten Unterkünfte der Aufnahme und in der Regel der vorübergehenden Unterbringung von Personen dienen, die wohnungslos und erkennbar nicht fähig sind, die Obdachlosigkeit aus eigenen Kräften und Mitteln zu beseitigen.
104 
Demgegenüber erfolgt die Unterbringung von Flüchtlingen auf der Grundlage des Gesetzes über die Aufnahme von Flüchtlingen - Flüchtlingsaufnahmegesetz - vom 19.12.2013 (GBl. S. 493). Es verfolgt neben ihrer bloßen Unterbringung auch eine integrative gesetzliche Zielrichtung: Mit der Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen trägt das Land seiner humanitären und rechtlichen Verantwortung Rechnung. Bereits in der ersten Phase ihres Aufenthalts sollen den Betroffenen Lebensbedingungen gewährleistet werden, die eine spätere Integration in die Aufnahmegesellschaft erleichtern. Ziel ist es dabei auch, den Schutzsuchenden zu einem möglichst frühen Zeitpunkt die Möglichkeit eines weitgehend selbstbestimmten Lebens zu eröffnen. Die Art und der Umfang der Unterbringung von Flüchtlingen sollen dem humanitären Ansatz der Unterbringung Rechnung tragen und spiegeln sich in der Gewährleistung qualitativer Mindeststandards der Unterbringungseinrichtungen wider (LT-Drs. 15/4352, S. 17). Daher ergeben sich aus den Vorgaben des Flüchtlingsaufnahmegesetzes besondere Anforderungen an Art und Umfang der Unterbringung. Die für die vorläufige Unterbringung genutzten Liegenschaften sollen nach § 8 Abs. 1 Satz 5 FlüAG aufgrund ihrer Lage und Beschaffenheit geeignet sein, den Bewohnern die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Weitere Anforderungen sind in § 5 DVO FlüAG geregelt; so soll etwa in Gemeinschaftsunterkünften nach § 5 Abs. 6 DVO FlüAG mindestens ein Gemeinschaftsraum eingerichtet werden, nach § 5 Abs. 8 DVO FlüAG sollen Gemeinschaftsunterkünfte mit Außenanlagen zur Freizeitgestaltung ausgestattet werden. Entsprechend dieser Vorgaben und der unterschiedlichen Bewohnerstruktur befinden sich bei Flüchtlingswohnheimen im Gegensatz zu Wohnungslosenunterkünften etwa Spielplätze sowie Gemeinschaftsräume für verschiedene Angebote (Lernbetreuung, Frauentreff, Nähkurs, etc.).Vor dem Hintergrund dieser unterschiedlichen Anforderungen und Bedarfslagen bei der Unterbringung von Flüchtlingen einerseits und Wohnungslosen andererseits werden diese von der Beklagten getrennt voneinander in für die jeweilige Benutzergruppe bestimmten Unterkünften untergebracht: Die Unterbringung von Flüchtlingen erfolgt in Flüchtlingsunterkünften, die Unterbringung von Wohnungslosen in Wohnungslosenunterkünften.
105 
Die Drucksache G-16/265 vom 23.11.2016 verdeutlicht, dass im Kalkulationszeitraum die Kosten für die Flüchtlingsunterbringung ganz erheblich über den Kosten für die Wohnungslosenunterbringung lagen, da durch den starken Flüchtlingszustrom in den Jahren 2015/2016 zahlreiche neue Unterkunftsplätze geschaffen werden mussten. Die Kosten für Anmietung, Umbau und Neubau haben sich im Vergleich zu der vorherigen Kalkulation daher stark erhöht. In die Unterkünfte für Geflüchtete wurde wesentlich mehr für die Sanierung und den Neubau investiert als bei Wohnungslosenunterkünften. Es liegt auf der Hand, dass Neubauten bzw. Investitionen im Bereich der Flüchtlingsunterkünfte zu höheren Standards gegenüber den bestehenden Wohnungslosenunterkünften führen, womit auch typischerweise ein höherer Nutzen für die Bewohnergruppe der Flüchtlinge gegenüber der Bewohnergruppe der Wohnungslosen verbunden ist.
106 
Die Beklagte überschreitet somit nicht ihren Ermessenspielraum, wenn sie die Gebühren getrennt unter Berücksichtigung der jeweils aufgewandten Kosten berechnet, da die Unterbringung der Flüchtlinge typischerweise höheren Anforderungen genügen muss, welche mit höheren Kosten, aber auch höheren Leistungen verbunden sind als die Unterbringung der Wohnungslosen.
107 
Die Nutzergruppe der Flüchtlinge wird durch die von ihnen erhobenen Gebühren auch nicht stärker an der Finanzierung der von ihnen genutzten Unterkünfte beteiligt als die Gruppe der Wohnungslosen an der Finanzierung der Wohnungslosenunterkünfte.
108 
Aus der Kalkulation der Gebühren für die den Wohnungslosen zur Verfügung gestellten Unterkünfte, in der dieselben Kostenarten eingestellt wurden wie in die Kalkulation für die Flüchtlingsunterkünfte, ergeben sich gebührenfähige Gesamtkosten in Höhe von 1.632.237 EUR. Bei einer Kapazität von 381 Plätzen betragen die gebührenfähigen Kosten pro Monat pro Person durchschnittlich 357,01 EUR. Demgegenüber betragen die gebührenfähigen Kosten pro Monat pro Person bei Flüchtlingsunterkünften 491,60 EUR. Das sind im Durchschnitt 37 Prozent mehr, wohingegen die von den Flüchtlingen erhobenen Gebühren etwa 18 Prozent höher sind. Erkennbar wird dieser Umstand auch am Kostendeckungsgrad. Nach den zu erwartenden Gebühreneinkünften beträgt dieser bei den Wohneinrichtungen für Flüchtlinge 31,71 Prozent und bei den Wohnungslosenunterkünften 75,76 Prozent.
109 
Auch die Tatsache, dass die stark gestiegene Zahl der Flüchtlinge in den Jahren ab 2015 und die damit verbundene kurzfristige Schaffung einer Vielzahl zusätzlicher Unterkunftsmöglichkeiten zu dem Anstieg der gebührenfähigen Gesamtkosten und damit zu einer deutlichen Gebührenerhöhung bei den Flüchtlingsunterkünften geführt hat, begründet keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der Umstand, dass eine höhere Inanspruchnahme durch eine gestiegene Zahl an Nutzern zu höheren Kosten führt und eine Gebührenerhöhung nach sich zieht, ist zunächst folgerichtig und dem Grund nach nicht zu beanstanden, solange das Äquivalenzprinzip gewahrt bleibt. Angesichts des Kostendeckungsgrades von 31,71 Prozent kann auch nicht davon gesprochen werden, dass die Kostenerhöhung im Wesentlichen zu Lasten der Nutzer der Flüchtlingseinrichtung erfolgt, da die verbleibenden 68,29 Prozent von der öffentlichen Hand und damit von der Allgemeinheit getragen werden. Hinzu kommen die öffentlich finanzierten Sozialleistungen für die Gebührenschuldner, welche die Gebühren nicht selbst aufbringen können. Sie erhalten hierfür Unterstützungsleistungen nach dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuchs, dem Zwölften Buch des Sozialgesetzbuchs oder dem Asylbewerberleistungsgesetz. So werden nach § 22 Abs. 1 SGB II bzw. § 35 Abs. 1 und 2 SGB XII die Bedarfe für Unterkunft und Heizung in angemessenem Umfang in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt und nach § 3 Abs. 3 AsylbLG bei einer Unterbringung außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen Geldleistungen zur Deckung des notwendigen Bedarfs gewährt, wozu auch die von Gemeinden erhobenen Gebühren für die Nutzung von Unterkünften gehören.
110 
dd) Auch das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Angesichts der Weite und Unbestimmtheit dieses Prinzips lässt sich daraus jedoch regelmäßig kein Gebot entnehmen, soziale Leistungen in einem bestimmten Umfang zu gewähren. Wie der Gesetzgeber den Gestaltungsauftrag des verfassungsrechtlich nicht näher konkretisierten Sozialstaatsprinzips erfüllt, ist seine Sache. Zwingend ist lediglich, dass der Staat die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner Bürger schafft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.2004 - 2 BvL 5/00 - juris Rn. 96 mwN).
111 
Dazu zählt die Verpflichtung, öffentliche Einrichtungen zur Daseinsvorsorge zu unterhalten, wozu auch die Unterkünfte für Wohnungslose und Flüchtlinge gehören, die, soweit sie dem Schutz vor Obdachlosigkeit dienen, Bestandteil der Sicherung des Existenzminimums sind. Weiter ergibt sich aus dem Sozialstaatsgebot die Pflicht, die Nutzung dieser Unterkünfte durch die berechtigten Personen zu annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen. Diese dürfen unter Berücksichtigung sozialstaatlicher Gesichtspunkte nicht so gestaltet sein, dass sie die Berechtigten abschrecken und somit zu einer prohibitiven Wirkung führen. Gebühren dürfen daher keine unüberwindliche soziale Barriere für den Zugang zur Einrichtung errichten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.05.2013 - 1 BvL 1/08 - juris Rn 40 mwN zu Studiengebühren). Unzulässig ist eine Gebührenregelung, wenn sie ihrer Höhe nach in einem nicht mehr hinnehmbaren Maß abschreckende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2010 - 6 C 9.09 - juris Rn 25 zu Studiengebühren). Bei der Beantwortung der Frage, ab wann eine Gebühr eine abschreckende Wirkung entfaltet, kann nicht lediglich auf ihre Höhe abgestellt werden. Zu berücksichtigen sind ebenso die sie flankierenden sozialstaatlichen Leistungsangebote, die es ermöglichen, bei fehlender eigener Leistungsfähigkeit unter Nutzung staatlicher Mittel den Zugang zur Einrichtung zu erlangen (BVerfG, Beschluss vom 08.05.2013 - 1 BvL 1/08 - juris Rn. 50). Denn es ist dem Staat ohne Verstoß gegen das Sozialstaatsprinzip möglich, auch von bedürftigen Nutzern Gebühren zu fordern, und ihnen anschließend finanzielle Beihilfen zu gewähren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 - juris Rn.69).
112 
Die hier maßgeblichen Gebühren sind weder abschreckend noch prohibitiv. Soweit ein Gebührenschuldner Selbstzahler ist, ist das schon deswegen nicht der Fall, weil die Gebühr das Äquivalenzprinzip nicht verletzt und daher nicht unverhältnismäßig ist. Eine der Höhe nach angemessene Gebühr wirkt aber nicht abschreckend. Gebührenschuldner, welche die Gebühr mit eigenen finanziellen Mitteln nicht aufbringen können, erhalten hierfür - wie bereits ausgeführt - Unterstützungsleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuchs oder dem Zwölften Buch des Sozialgesetzbuchs. Dadurch ist gewährleistet, dass sie Zugang zu der Einrichtung erhalten.
113 
Das Sozialstaatsprinzip verlangt auch nicht, dass der Erhebung von Gebühren im Bereich der existenzsichernden Daseinsvorsorge, wie der Unterbringung von Wohnungslosen und Flüchtlingen, durch das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip engere Grenzen gezogen werden als der Erhebung sonstiger Gebühren. Dazu besteht kein Anlass, da die Kosten der Unterkunft im Fall der Bedürftigkeit, eventuell anteilig, durch Sozialleistungen gedeckt werden. Da- rüber hinaus ist nicht ersichtlich, nach welchen Maßstäben diese „engeren“ Grenzen gezogen werden sollen. Demgegenüber bestimmen das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip greifbare und überprüfbare Grenzen für eine zumutbare Belastung des Einzelnen mit Gebühren.
114 
c) Auch die Tatsache, dass die Benutzungsgebühr für die Kläger von 634,37 EUR auf 1.268,75 EUR pro Monat erhöht wurde, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen die Kappungsgrenze des § 558 Abs. 3 BGB, wonach sich die Miete auch bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen für ein Mieterhöhungsverlangen nach § 558 Abs. 1 BGB innerhalb von drei Jahren nicht um mehr als 20 vom Hundert erhöhen darf, ist entgegen der Ansicht der Kläger nicht gegeben, da hier ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis vorliegt, auf das die Vorschriften des Mietrechts keine Anwendung finden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.09.2017 - 1 S 1975/17 - juris Rn. 4, 6).
115 
Die Gebührenerhöhung verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für die Beurteilung der Frage, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt ist, ist nicht der Unterschied zum alten Gebührensystem und mithin die Steigerungsrate in den Blick zu nehmen, sondern allein die Höhe der Gebühr nach dem geltenden Gebührenrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1981 - 4 C 73.78 - juris Rn. 27 betreffend den Fall der Erhöhung einer Sondernutzungsgebühr um das Zehnfache). Und das ist - wie bereits ausgeführt - nicht der Fall.
116 
Ob der angefochtene Bescheid aufgrund der Tatsache, dass die Beklagte zunächst mit Bescheid vom 13.12.2016 die Gebühr ab dem 01.01.2017 auf 634,37 EUR monatlich festgesetzt hatte, unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes möglicherweise rechtswidrig sein könnte, bedarf keiner Entscheidung mehr, nachdem die Beklagte den Gebührenbescheid in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens insoweit aufgehoben hat, als die Gebühr für die Zeit von Januar 2017 bis einschließlich Juli 2017 erhöht wurde. Dadurch entfällt die Verpflichtung der Kläger zur Zahlung der erhöhten Gebühr für diesen Zeitraum. Nach der Bekanntgabe des Bescheids vom 07.06.2017 hatten die Kläger von der Gebührenerhöhung Kenntnis, so dass sie zumindest ab August 2017 nicht darauf vertrauen durften, nach wie vor nur die geringere Gebühr zahlen zu müssen.
117 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
118 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
119 
Beschluss vom 18.06.2021
120 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.825,00 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG). Da die Kläger das Ziel verfolgten, den angefochtenen Bescheid aufzuheben, soweit mit ihm eine monatliche Gebühr von mehr als 700,00 EUR festgesetzt wurde, errechnet sich der Streitwert wie folgt: (1.268,75 EUR - 700,00 EUR) x 12.
121 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
70 
Der Senat kann entscheiden, obwohl die Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht anwesend waren, weil sie in der Ladung darauf hingewiesen wurden, dass bei ihrem Ausbleiben auch ohne sie verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 VwGO).
71 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet.
72 
1. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens den angefochtenen Bescheid - hinsichtlich der Erhöhung der Unterkunftsgebühren für den Zeitraum vom 01.01.2017 bis 31.07.2017 - teilweise aufgehoben hat, ist die Klage nunmehr unzulässig. Die teilweise Aufhebung führte nach § 124 Abs. 2 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG dazu, dass der Bescheid im Umfang der Aufhebung unwirksam wurde und damit der Anfechtungsklage das Rechtsschutzbedürfnis fehlt (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 42 Rn. 14). Da die Sachurteilvoraussetzungen im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vorliegen müssen (vgl. Schmidt-Kötters, BeckOK VwGO, § 42 Rn. 51 mwN), ist die Berufung der Beklagten insoweit begründet.
73 
2. Die Berufung hat auch im Übrigen Erfolg, da die Klage unbegründet ist. Der angegriffene Gebührenbescheid der Beklagten vom 07.06.2017 und ihr Widerspruchsbescheid vom 18.12.2017 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
74 
Der Gebührenbescheid ist formell rechtmäßig (dazu a) und steht mit dem materiellen Recht in Einklang (dazu b). Auch die Tatsache, dass die Benutzungsgebühr für die Kläger in der Höhe verdoppelt wurde, ist rechtlich nicht zu beanstanden (dazu c).
75 
a) Der Gebührenbescheid leidet nicht an einem Verfahrensfehler. Die Tatsache, dass die Kläger vor dem Erlass des angegriffenen Gebührenbescheids nicht angehört wurden, steht seiner Rechtmäßigkeit nicht entgegen.
76 
Nach § 91 AO Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) KAG soll einem Beteiligten, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift, die Gelegenheit gegeben werden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Dies bedeutet, dass im Regelfall eine Anhörung durchzuführen ist (Rätke in Klein, AO, 15. Aufl., § 91 Rn. 1).
77 
Entgegen der Ansicht der Beklagten greift hier nicht der Ausnahmetatbestand des § 91 Abs. 2 Nr. 4 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 a) KAG ein, wonach von der Anhörung abgesehen werden kann, wenn die Finanzbehörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will. Unter diese eng auszulegende Vorschrift fallen lediglich formelhafte Verwaltungsakte, denen typischerweise Standardsachverhalte zugrunde liegen; Steuerbescheide sind hiervon nicht erfasst (Kobor in BeckOK AO, § 91 Rn. 19), was auch für einen diesbezüglich wie einen Steuerbescheid zu behandelnden Gebührenbescheid gilt. Ferner handelt es sich bei dem hier streitgegenständlichen Bescheid auch nicht einen formelhaften Verwaltungsakt. Vielmehr liegt der mit ihm festgesetzten Nutzungsgebühr ein individueller Rechenvorgang nach den Vorgaben der Unterkunftsgebührensatzung 2017 zugrunde, der die Zahl und das Alter der Nutzer sowie die Zahl der Wohnräume und die Ausstattung der Wohnung berücksichtigt.
78 
Die unterbliebene Anhörung ist hier jedoch nach § 126 Abs. 1 Nr. 3 AO i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 b) KAG unbeachtlich, da sie im Widerspruchsverfahren nachgeholt wurde. Steht eine Nachholung der Anhörung durch einen Widerspruch und dessen Würdigung in Rede, so tritt Heilung nur ein, wenn eine vollwertige Gewährung des Anhörungsrechts sichergestellt wird. Dies ist der Fall, wenn aus der Begründung des angefochtenen Bescheids alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen erkennbar sind, so dass der Betroffene Stellung nehmen kann, und wenn die im Widerspruchsverfahren vorgebrachten (erheblichen) Tatsachen von der Erstbehörde oder der zu einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts befugten Widerspruchsbehörde berücksichtigt worden sind (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.08.2018 - 1 B 1078/18 - juris Rn. 28 zu § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG; vgl. auch Rozek in Hübschmann/Hepp/Spitaler, AO/FGO, § 126 AO Rn. 43; Seer in Tipke/Kruse, AO/FGO, § 126 AO Rn. 7).
79 
Diese Voraussetzungen liegen vor. Aus der Begründung des Gebührenbescheids gehen alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen hervor, nämlich die offenkundige Nutzung der Wohnung durch die Kläger sowie die für die Gebührenfestsetzung maßgeblichen Umstände (Zahl und Alter der Personen, Zahl und Art der nutzbaren Räume sowie Nebenleistungen). Ferner hat sich die Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 18.12.2017 mit allen von den Klägern mit dem Widerspruch vorgebrachten Gesichtspunkten auseinandergesetzt und ihn erkennbar unter deren Berücksichtigung zurückgewiesen.
80 
b) Der angegriffene Gebührenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.
81 
Rechtsgrundlage für die erfolgte Festsetzung der Nutzungsgebühr sind die §§ 2, 13 und 14 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) vom 17.03.2005 in der hier maßgeblichen Fassung vom 15.12.2015 i.V.m. § 13 Abs. 1 und 2, §§ 15 und 16 Abs. 1 und 4 der Satzung der Stadt Freiburg i. Br. „über die Benutzung und über die Erhebung von Gebühren kommunaler Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler“ vom 26. April 2005 in der Fassung von 06.12.2016 (Unterkunftsgebührensatzung 2017).
82 
Eine Gemeinde kann - wie hier durch § 1 Abs. 1 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 bestimmt - Unterkünfte für wohnungslose Personen, Flüchtlinge und Spätaussiedler/innen als öffentliche Einrichtung im Sinn von § 1 Abs. 1 KAG betreiben (vgl. Rudisile in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 534, 537). Sie ist nach § 13 Abs. 1 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 i.V.m. §§ 2, 13 und 14 KAG befugt, für deren Nutzung Gebühren zu erheben. Die mit dem angefochtenen Bescheid erhobene Gebühr in Höhe von 1.268,75 EUR monatlich wurde nach Maßgabe der Unterkunftsgebührensatzung 2017 rechnerisch zutreffend ermittelt, was von den Klägern auch nicht in Frage gestellt wird.
83 
Der die Höhe der Gebühr für die Nutzung einer Flüchtlingsunterkunft regelnde § 16 Abs. 4 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 ist rechtmäßig. Er verstößt weder gegen das Kostendeckungsprinzip aus § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG (hierzu aa) noch gegen das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip (hierzu bb). Ferner verletzt er nicht den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu cc) oder das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG (hierzu dd).
84 
aa) Die in § 16 Abs. 4 der Unterkunftsgebührensatzung 2017 festgelegten Gebühren verstoßen nicht gegen das Kostendeckungsprinzip aus § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG. Danach dürfen Gebühren höchstens so bemessen werden, dass die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen insgesamt ansatzfähigen Kosten (Gesamtkosten) der Einrichtung gedeckt werden. Dies erfordert eine Gebührenkalkulation, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze hervorgeht. Sie wird ermittelt, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabs verteilt werden, wobei die voraussichtlichen Kosten sowie der voraussichtliche Umfang der Benutzung oder Leistung geschätzt werden müssen. Die Gebührensatzobergrenze ist danach das Ergebnis eines Rechenvorgangs, bei dem die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- oder Leistungseinheiten geteilt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.02.2020 - 2 S 1504/18 - juris Rn. 73). Gebührenfähig sind nur betriebsbedingte Kosten. Das sind solche Kosten, die durch die Leistungserstellung der Gemeinde verursacht oder für solche Neben- und Zusatzleistungen entstanden sind, die mit der eigentlichen Leistungserstellung in einem ausreichend engen Sachzusammenhang stehen (Albrecht in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 571). Dazu gehören die laufenden Unterhaltungskosten (z. B. Personalkosten, Betriebskosten, anteilige Verwaltungskosten, Entgelte für Fremdleistungen) sowie die sogenannten kalkulatorischen Kosten im Sinne von § 14 Abs. 3 KAG, insbesondere Zinsen und Abschreibungen (vgl. Albrecht in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 KAG Rn. 572). Die Kosten sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähig, wobei den Gemeinden ein Ermessenspielraum verbleibt (vgl. Gössl in Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, § 14 Anm. 4.1.1).
85 
Die gerichtliche Überprüfung der Kalkulation ist auf eine Plausibilitätskontrolle des Gebührensatzes anhand der dazu vorgelegten Gebührenkalkulation beschränkt und muss grundsätzlich nur substantiierten Rügen nachgehen. Eine ungefragte Detailprüfung bzw. Fehlersuche findet nicht statt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1.01 - juris Rn. 43 f.; Thüringer OVG, Urteil vom 17.08.2017 - 4 KO 74/17 - juris Rn. 74; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 30.06.2016 - OVG 1 B 2.12 - juris Rn. 186).
86 
Gemessen daran ist die sich aus der mit der Klageerwiderung vorgelegten Drucksache G-16/265 ergebende Kalkulation der Gebühren für die Unterbringung von Flüchtlingen nicht zu beanstanden. Sie hält einer Plausibilitätsüberprüfung stand. Aus der Drucksache G-16/265 geht hervor, dass die Neukalkulation der Gebühren zum Ablauf des Kalkulationszeitraums für den Prognosezeitraum vom 01.01.2017 bis zum 31.12.2017 erfolgte.
87 
Die Gebührenbedarfsberechnung ist nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt zutreffend die Abschreibungen von Anschaffungs- und Herstellungskosten (§ 14 Abs. 3 Nr. 1 KAG i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1 GemHVO, vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.1.1), die kalkulatorischen Zinsen nach § 14 Abs. 3 Nr. 1 KAG (vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.1.3), die Personal- und Sachkosten, die durch den laufenden Betrieb und die Unterhaltung der Einrichtung entstehen (vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.2) sowie die Kosten, die für ihre Verwaltung anfallen (§ 14 Abs. 3 Nr. 2 KAG; vgl. Gössl in Gössl/Reif, aaO § 14 Anm. 4.2.3).
88 
Daraus ergeben sich gebührenfähige Gesamtkosten in Höhe von 23.820.754,72 EUR. Bei einer Kapazität von 4.038 Plätzen betragen die gebührenfähigen Kosten pro Monat pro Person durchschnittlich 491,60 EUR. Bei einer nach Art der Unterbringung (Wohnheim oder Wohnung) differenzierenden Kalkulation, hier beispielhaft bezogen auf die Unterbringung in einer 4-Zimmer-Wohnung, entfallen - bei auf die Wohnungen entfallenden Kosten in Höhe von 713.201,48 EUR pro Jahr und 190 in diesen Wohnungen untergebrachten Personen - etwa 313,54 EUR auf jede Person je Monat (Anlage 3 zur Drucksache G-16/265).
89 
Daraus ergibt sich beispielhaft bezogen auf die Situation der Kläger, dass die Gebühren die ansatzfähigen Kosten bei Weitem nicht erreichen. Die gegen die Kläger festgesetzte Gebühr von 1.268,75 EUR pro Monat für sieben Personen ergibt eine Gebühr von 181,25 EUR pro Person pro Monat, bei für eine 4-Zimmer-Wohnung kalkulierten Kosten von 313,54 EUR pro Person und Monat.
90 
Zur Feststellung des Kostendeckungsgrades wurden von der Beklagten ferner die gebührenfähigen Gesamtkosten den erwarteten neu kalkulierten Benutzungsgebühren gegenübergestellt. Diese beruhen auf der Hypothese einer hundertprozentigen Einnahmeerzielung unter Berücksichtigung der am häufigsten vorkommenden Bewohnerstruktur je Unterkunftskategorie. Danach ergeben sich bei Flüchtlingen vereinnahmte Gebühren in Höhe von 7.554.654,09 EUR, was bei den gebührenfähigen Gesamtkosten in Höhe von 23.820.754,72 EUR zu einem Kostendeckungsgrad von 31,71 Prozent führt. Das schließt aus, dass hier das Kostendeckungsprinzip verletzt ist.
91 
Auch die Beanstandungen der Kläger greifen nicht durch. Zwar gehören die Kosten für die Bewachung der Gemeinschaftsunterkünfte sowie die Kosten, die für die soziale Betreuung der dort untergebrachten Personen entstehen, nicht zu den gebührenfähigen Aufwendungen (vgl. Faiß, Kommunalabgabenrecht in Baden-Württemberg, § 14 Rn. 56). Derartige Kosten wurden jedoch nicht in die Kalkulation eingestellt. Das ergibt sich aus dem dahingehenden unbestritten gebliebenen Vortrag in den Schriftsätzen der Beklagten und der Erklärung von Stadtamtmann ... in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 18.06.2021, wonach er zur Vorbereitung der Verhandlung die Kalkulation erneut gezielt daraufhin überprüft habe und daher ausschließen könne, dass Kosten für Bewachung und soziale Betreuung in die Kalkulation eingestellt worden seien.
92 
Selbst wenn die Kosten dennoch in die Kalkulation mit eingeflossen sein sollten, schließt der Senat angesichts einer Unterdeckung von 16.266.100,63 EUR aus, dass dadurch das Kostendeckungsprinzip verletzt ist, da Kosten in dieser Höhe für die Bewachung und die soziale Betreuung kaum anfallen.
93 
bb) Auch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip, das der Höhe der Gebühren Grenzen setzt, ist nicht verletzt. Nach diesem Prinzip, das eine beitragsrechtliche Ausformung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt, darf die Höhe der Gebühren nicht in einem Missverhältnis zu dem gebotenen Vorteil stehen; auch dürfen einzelne Abgabenpflichtige nicht im Verhältnis zu anderen übermäßig belastet werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 33; Urteil vom 12.03.2014 - 8 C 27.12 - juris Rn. 22). So kann ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bei der Gebührenerhebung vorliegen, wenn eine Bemessungsregelung zu Benutzungsgebühren führt, die erheblich über dem Entgelt eines vergleichbaren privaten Dienstleistungsunternehmens liegen. Eine Benutzungsgebühr für eine Unterkunft kann daher mit dem Äquivalenzprinzip kollidieren, wenn sie wesentlich höher ist, als ein Privater für die Überlassung des Wohnraums berechnen würde (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.1994 - 1 S 1027/93 - juris Rn. 72). Einen Anhaltspunkt kann insoweit die ortsübliche Vergleichsmiete geben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.02.1995 - 2 S 542/94 - juris Rn. 14). Dabei ist davon auszugehen, dass es auch bei einer als Flüchtlingsunterkunft genutzten Wohnung regelmäßig zu einer erhöhten Fluktuation und damit zu einer verstärkten Abnutzung der Räumlichkeiten und damit zu höheren von der Gemeinde zu tragenden Kosten kommt, was bei der Beurteilung der Wahrung des Äquivalenzprinzips zu beachten ist (vgl. OVG Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.03.2003 - 9 A 1103/03 - juris Rn. 6 für Wohnheime).
94 
Gemessen daran ist eine Verletzung des Äquivalenzprinzips nicht festzustellen. Zwar ist hier die ortsübliche Vergleichsmiete nicht bekannt. Es liegt aber auf der Hand, dass eine Gebühr, die letztlich ungefähr 10,70 EUR pro Quadratmeter beträgt, für die Nutzung einer 136 Quadratmeter großen Vier-ZimmerWohnung inklusive Kosten für Heizung, Strom, Warmwasser, Abfallgebühren, eine Teilmöblierung mit einer Waschmaschine und eine Betreuung durch einen technischen Dienst, in guter Wohnlage in dem (von den Klägern selbst als Nobel-Vorort bezeichneten) Stadtteil Freiburg-Herdern mit sehr guter Infrastruktur (ca. 1,2 km vom Freiburger Münster), nicht in einem Missverhältnis zur gebotenen Leistung steht.
95 
Zwar bringen die Kläger vor, die Wohnung sei dringend renovierungsbedürftig. Das begründet hier jedoch keinen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip. Zwar kann das Äquivalenzprinzip verletzt sein, wenn Mängel an der Unterkunft zu ihrer Unbenutzbarkeit führen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.9.2017 - 1 S 1975/17 - juris Rn. 6). Die Kläger haben es jedoch unterlassen, die angebliche Renovierungsbedürftigkeit zu präzisieren, insbesondere haben sie mit keinem Wort erläutert, wie sich die vorgebliche Renovierungsbedürftigkeit auf die Möglichkeit der Nutzung der Wohnung auswirkt, was ihnen aber angesichts der Tatsache, dass sie die Wohnung bewohnen, unzweifelhaft möglich und naheliegend gewesen wäre und von ihnen im Rahmen ihrer Pflicht zu Mitwirkung an der Aufklärung des Sachverhalts (vgl. W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. § 86 Rn. 11) verlangt werden kann. Es liegt daher vielmehr nahe, dass die etwaige Renovierungsbedürftigkeit nicht erheblich gewesen ist, worauf auch der Umstand hinweist, dass die Kläger diesen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip „vorsorglich“ gerügt haben. Jedenfalls gibt es keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die erhobenen Gebühren angesichts möglicher Mängel in einem Missverhältnis zu der Nutzungsmöglichkeit der Wohnung stehen. Der Vortrag der Kläger ist insoweit ohne jede Substanz.
96 
cc) Die von der Beklagten festgelegten Gebührensätze verstoßen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
97 
Zwar wird die Nutzergruppe der Flüchtlinge verglichen mit der der Wohnungslosen ungleich behandelt, da sie bei gleichem Gebührenmaßstab für die gleiche Art der Leistung um etwa 18 Prozent höhere Gebühren zahlen müssen. Wären die Gebühren für die Kläger nach den für Wohnungslose geltenden Sätzen abgerechnet worden, hätten sie für die gesamte achtköpfige Familie 1.230,00 EUR (7/8 = 1.079,75 EUR) betragen (statt 1.450 EUR bzw. 1.268,75 EUR). Die Kläger müssen also 189 EUR (etwa 17 Prozent) mehr bezahlen als Wohnungslose in einer vergleichbaren Situation. Dies verletzt jedoch nicht den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.
98 
Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 - juris Rn. 35 mwN). Als nichtsteuerliche Abgaben bedürfen sie zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung. Als solche Zwecke sind die Kostendeckung, der Vorteilsausgleich, die Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 31). Gebühren müssen unter Beachtung ihres Zwecks dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gerecht werden.
99 
Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetz- und Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei ist dem Normgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Dies gilt auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Abgabengerechtigkeit. Auch im Abgabenrecht verletzt eine Ungleichbehandlung den Gleichheitssatz nur dann, wenn sie nicht auf sachgerechte Erwägungen zurückzuführen ist. Namentlich können bereits Erwägungen der Praktikabilität eine ungleiche Inanspruchnahme der Abgabenpflichtigen rechtfertigen. Allerdings steht im Gebührenrecht - dem Wesen der Gebühr als eines Entgelts für die Leistung der Verwaltung oder die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung entsprechend - aus der Sicht des Art. 3 Abs. 1 GG der Grundsatz im Vordergrund, dass die nach Art und Umfang gleiche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung regelmäßig ohne Berücksichtigung persönlicher Eigenschaften des Benutzers in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit gleich hohe Gebühren auslösen wird (BVerwG, Beschluss vom 30.01.1997 - 8 NB 2.96 - juris Rn. 14 mwN). Der Grundsatz der Belastungsgleichheit verlangt, dass die Beiträge im Verhältnis der Beitragspflichtigen zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2015 - 9 C 23.14 - juris Rn. 31).
100 
Gleichwohl gilt dieser Grundsatz auch im Benutzungsgebührenrecht nicht uneingeschränkt. Bundesverfassungsrecht lässt vielmehr dem jeweiligen Gesetzgeber Raum, die Höhe von Benutzungsgebühren aus sachlichen Gründen auch bei gleichartiger Inanspruchnahme unterschiedlich zu bemessen, wie zum Beispiel nach der Höhe der aufgewendeten Kosten, solange der Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung sowie die Beziehung zu den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung nicht verlorengeht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.01.1997 - 8 NB 2.96 - juris Rn. 15). Eine Ungleichbehandlung kann auch durch einen besonderen Vorteil oder eine äquivalente Leistung der Verwaltung ausgeglichen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 - juris Rn. 67 für gestaffelte Kindergartenbeiträge).
101 
Gemessen hieran ist nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Gebühren für die Nutzergruppe der Flüchtlinge einerseits und die der Wohnungslosen andererseits, die in getrennten Unterkünften untergebracht werden, getrennt kalkuliert.
102 
Die Unterbringung von Flüchtlingen erfolgt unter anderen rechtlichen Voraussetzungen und verfolgt andere Ziele als die Unterbringung von Wohnungslosen. Das hat zur Folge, dass an die Wohnräume zur Aufnahme von Flüchtlingen höhere Anforderungen gestellt werden, deren Einhaltung höhere Kosten verursacht.
103 
Die Unterbringung Wohnungsloser erfolgt als polizeiliche Aufgabe auf Grundlage der §§ 1, 3 PolG, dient der Abwehr von Gefahren und setzt die (regelmäßig bereits eingetretene) unfreiwillige Obdachlosigkeit als Störung der öffentlichen Ordnung voraus (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.01.1996 - 1 S 3042/95 - juris Rn 5). Ziel ist eine vorübergehende Unterbringung zur Beseitigung der akuten Gefahrenlage. Daher gibt es keine besonderen gesetzlichen Anforderungen an Wohnungslosenunterkünfte bezüglich Lage, Größe, Einrichtung und sonstiger Verhältnisse. Die Unterbringung in einer Obdachlosenunterkunft hat lediglich ein vorübergehendes Unterkommen einfacher Art zu gewährleisten. Daher reicht es aus, wenn die zur Verfügung gestellte Unterkunft zeitweilig Schutz vor den Unbilden des Wetters bietet und Raum für die notwendigsten Lebensbedürfnisse lässt. Welche Mindestanforderungen bei einer Obdachlosenunterkunft gegeben sein müssen, richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 03.01.1994 - 1 S 3066/93 - juris Rn 3). Dem Rechnung tragend bestimmt § 2 Abs. 1 der Unterkunftsgebührensatzung 2017, dass die für Wohnungslose bestimmten Unterkünfte der Aufnahme und in der Regel der vorübergehenden Unterbringung von Personen dienen, die wohnungslos und erkennbar nicht fähig sind, die Obdachlosigkeit aus eigenen Kräften und Mitteln zu beseitigen.
104 
Demgegenüber erfolgt die Unterbringung von Flüchtlingen auf der Grundlage des Gesetzes über die Aufnahme von Flüchtlingen - Flüchtlingsaufnahmegesetz - vom 19.12.2013 (GBl. S. 493). Es verfolgt neben ihrer bloßen Unterbringung auch eine integrative gesetzliche Zielrichtung: Mit der Aufnahme und Unterbringung von Flüchtlingen trägt das Land seiner humanitären und rechtlichen Verantwortung Rechnung. Bereits in der ersten Phase ihres Aufenthalts sollen den Betroffenen Lebensbedingungen gewährleistet werden, die eine spätere Integration in die Aufnahmegesellschaft erleichtern. Ziel ist es dabei auch, den Schutzsuchenden zu einem möglichst frühen Zeitpunkt die Möglichkeit eines weitgehend selbstbestimmten Lebens zu eröffnen. Die Art und der Umfang der Unterbringung von Flüchtlingen sollen dem humanitären Ansatz der Unterbringung Rechnung tragen und spiegeln sich in der Gewährleistung qualitativer Mindeststandards der Unterbringungseinrichtungen wider (LT-Drs. 15/4352, S. 17). Daher ergeben sich aus den Vorgaben des Flüchtlingsaufnahmegesetzes besondere Anforderungen an Art und Umfang der Unterbringung. Die für die vorläufige Unterbringung genutzten Liegenschaften sollen nach § 8 Abs. 1 Satz 5 FlüAG aufgrund ihrer Lage und Beschaffenheit geeignet sein, den Bewohnern die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Weitere Anforderungen sind in § 5 DVO FlüAG geregelt; so soll etwa in Gemeinschaftsunterkünften nach § 5 Abs. 6 DVO FlüAG mindestens ein Gemeinschaftsraum eingerichtet werden, nach § 5 Abs. 8 DVO FlüAG sollen Gemeinschaftsunterkünfte mit Außenanlagen zur Freizeitgestaltung ausgestattet werden. Entsprechend dieser Vorgaben und der unterschiedlichen Bewohnerstruktur befinden sich bei Flüchtlingswohnheimen im Gegensatz zu Wohnungslosenunterkünften etwa Spielplätze sowie Gemeinschaftsräume für verschiedene Angebote (Lernbetreuung, Frauentreff, Nähkurs, etc.).Vor dem Hintergrund dieser unterschiedlichen Anforderungen und Bedarfslagen bei der Unterbringung von Flüchtlingen einerseits und Wohnungslosen andererseits werden diese von der Beklagten getrennt voneinander in für die jeweilige Benutzergruppe bestimmten Unterkünften untergebracht: Die Unterbringung von Flüchtlingen erfolgt in Flüchtlingsunterkünften, die Unterbringung von Wohnungslosen in Wohnungslosenunterkünften.
105 
Die Drucksache G-16/265 vom 23.11.2016 verdeutlicht, dass im Kalkulationszeitraum die Kosten für die Flüchtlingsunterbringung ganz erheblich über den Kosten für die Wohnungslosenunterbringung lagen, da durch den starken Flüchtlingszustrom in den Jahren 2015/2016 zahlreiche neue Unterkunftsplätze geschaffen werden mussten. Die Kosten für Anmietung, Umbau und Neubau haben sich im Vergleich zu der vorherigen Kalkulation daher stark erhöht. In die Unterkünfte für Geflüchtete wurde wesentlich mehr für die Sanierung und den Neubau investiert als bei Wohnungslosenunterkünften. Es liegt auf der Hand, dass Neubauten bzw. Investitionen im Bereich der Flüchtlingsunterkünfte zu höheren Standards gegenüber den bestehenden Wohnungslosenunterkünften führen, womit auch typischerweise ein höherer Nutzen für die Bewohnergruppe der Flüchtlinge gegenüber der Bewohnergruppe der Wohnungslosen verbunden ist.
106 
Die Beklagte überschreitet somit nicht ihren Ermessenspielraum, wenn sie die Gebühren getrennt unter Berücksichtigung der jeweils aufgewandten Kosten berechnet, da die Unterbringung der Flüchtlinge typischerweise höheren Anforderungen genügen muss, welche mit höheren Kosten, aber auch höheren Leistungen verbunden sind als die Unterbringung der Wohnungslosen.
107 
Die Nutzergruppe der Flüchtlinge wird durch die von ihnen erhobenen Gebühren auch nicht stärker an der Finanzierung der von ihnen genutzten Unterkünfte beteiligt als die Gruppe der Wohnungslosen an der Finanzierung der Wohnungslosenunterkünfte.
108 
Aus der Kalkulation der Gebühren für die den Wohnungslosen zur Verfügung gestellten Unterkünfte, in der dieselben Kostenarten eingestellt wurden wie in die Kalkulation für die Flüchtlingsunterkünfte, ergeben sich gebührenfähige Gesamtkosten in Höhe von 1.632.237 EUR. Bei einer Kapazität von 381 Plätzen betragen die gebührenfähigen Kosten pro Monat pro Person durchschnittlich 357,01 EUR. Demgegenüber betragen die gebührenfähigen Kosten pro Monat pro Person bei Flüchtlingsunterkünften 491,60 EUR. Das sind im Durchschnitt 37 Prozent mehr, wohingegen die von den Flüchtlingen erhobenen Gebühren etwa 18 Prozent höher sind. Erkennbar wird dieser Umstand auch am Kostendeckungsgrad. Nach den zu erwartenden Gebühreneinkünften beträgt dieser bei den Wohneinrichtungen für Flüchtlinge 31,71 Prozent und bei den Wohnungslosenunterkünften 75,76 Prozent.
109 
Auch die Tatsache, dass die stark gestiegene Zahl der Flüchtlinge in den Jahren ab 2015 und die damit verbundene kurzfristige Schaffung einer Vielzahl zusätzlicher Unterkunftsmöglichkeiten zu dem Anstieg der gebührenfähigen Gesamtkosten und damit zu einer deutlichen Gebührenerhöhung bei den Flüchtlingsunterkünften geführt hat, begründet keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der Umstand, dass eine höhere Inanspruchnahme durch eine gestiegene Zahl an Nutzern zu höheren Kosten führt und eine Gebührenerhöhung nach sich zieht, ist zunächst folgerichtig und dem Grund nach nicht zu beanstanden, solange das Äquivalenzprinzip gewahrt bleibt. Angesichts des Kostendeckungsgrades von 31,71 Prozent kann auch nicht davon gesprochen werden, dass die Kostenerhöhung im Wesentlichen zu Lasten der Nutzer der Flüchtlingseinrichtung erfolgt, da die verbleibenden 68,29 Prozent von der öffentlichen Hand und damit von der Allgemeinheit getragen werden. Hinzu kommen die öffentlich finanzierten Sozialleistungen für die Gebührenschuldner, welche die Gebühren nicht selbst aufbringen können. Sie erhalten hierfür Unterstützungsleistungen nach dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuchs, dem Zwölften Buch des Sozialgesetzbuchs oder dem Asylbewerberleistungsgesetz. So werden nach § 22 Abs. 1 SGB II bzw. § 35 Abs. 1 und 2 SGB XII die Bedarfe für Unterkunft und Heizung in angemessenem Umfang in Höhe der tatsächlichen Aufwendungen anerkannt und nach § 3 Abs. 3 AsylbLG bei einer Unterbringung außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen Geldleistungen zur Deckung des notwendigen Bedarfs gewährt, wozu auch die von Gemeinden erhobenen Gebühren für die Nutzung von Unterkünften gehören.
110 
dd) Auch das Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Angesichts der Weite und Unbestimmtheit dieses Prinzips lässt sich daraus jedoch regelmäßig kein Gebot entnehmen, soziale Leistungen in einem bestimmten Umfang zu gewähren. Wie der Gesetzgeber den Gestaltungsauftrag des verfassungsrechtlich nicht näher konkretisierten Sozialstaatsprinzips erfüllt, ist seine Sache. Zwingend ist lediglich, dass der Staat die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein seiner Bürger schafft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.2004 - 2 BvL 5/00 - juris Rn. 96 mwN).
111 
Dazu zählt die Verpflichtung, öffentliche Einrichtungen zur Daseinsvorsorge zu unterhalten, wozu auch die Unterkünfte für Wohnungslose und Flüchtlinge gehören, die, soweit sie dem Schutz vor Obdachlosigkeit dienen, Bestandteil der Sicherung des Existenzminimums sind. Weiter ergibt sich aus dem Sozialstaatsgebot die Pflicht, die Nutzung dieser Unterkünfte durch die berechtigten Personen zu annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen. Diese dürfen unter Berücksichtigung sozialstaatlicher Gesichtspunkte nicht so gestaltet sein, dass sie die Berechtigten abschrecken und somit zu einer prohibitiven Wirkung führen. Gebühren dürfen daher keine unüberwindliche soziale Barriere für den Zugang zur Einrichtung errichten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.05.2013 - 1 BvL 1/08 - juris Rn 40 mwN zu Studiengebühren). Unzulässig ist eine Gebührenregelung, wenn sie ihrer Höhe nach in einem nicht mehr hinnehmbaren Maß abschreckende Wirkung entfaltet (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.12.2010 - 6 C 9.09 - juris Rn 25 zu Studiengebühren). Bei der Beantwortung der Frage, ab wann eine Gebühr eine abschreckende Wirkung entfaltet, kann nicht lediglich auf ihre Höhe abgestellt werden. Zu berücksichtigen sind ebenso die sie flankierenden sozialstaatlichen Leistungsangebote, die es ermöglichen, bei fehlender eigener Leistungsfähigkeit unter Nutzung staatlicher Mittel den Zugang zur Einrichtung zu erlangen (BVerfG, Beschluss vom 08.05.2013 - 1 BvL 1/08 - juris Rn. 50). Denn es ist dem Staat ohne Verstoß gegen das Sozialstaatsprinzip möglich, auch von bedürftigen Nutzern Gebühren zu fordern, und ihnen anschließend finanzielle Beihilfen zu gewähren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.03.1998 - 1 BvR 178/97 - juris Rn.69).
112 
Die hier maßgeblichen Gebühren sind weder abschreckend noch prohibitiv. Soweit ein Gebührenschuldner Selbstzahler ist, ist das schon deswegen nicht der Fall, weil die Gebühr das Äquivalenzprinzip nicht verletzt und daher nicht unverhältnismäßig ist. Eine der Höhe nach angemessene Gebühr wirkt aber nicht abschreckend. Gebührenschuldner, welche die Gebühr mit eigenen finanziellen Mitteln nicht aufbringen können, erhalten hierfür - wie bereits ausgeführt - Unterstützungsleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz, dem Zweiten Buch des Sozialgesetzbuchs oder dem Zwölften Buch des Sozialgesetzbuchs. Dadurch ist gewährleistet, dass sie Zugang zu der Einrichtung erhalten.
113 
Das Sozialstaatsprinzip verlangt auch nicht, dass der Erhebung von Gebühren im Bereich der existenzsichernden Daseinsvorsorge, wie der Unterbringung von Wohnungslosen und Flüchtlingen, durch das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip engere Grenzen gezogen werden als der Erhebung sonstiger Gebühren. Dazu besteht kein Anlass, da die Kosten der Unterkunft im Fall der Bedürftigkeit, eventuell anteilig, durch Sozialleistungen gedeckt werden. Da- rüber hinaus ist nicht ersichtlich, nach welchen Maßstäben diese „engeren“ Grenzen gezogen werden sollen. Demgegenüber bestimmen das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip greifbare und überprüfbare Grenzen für eine zumutbare Belastung des Einzelnen mit Gebühren.
114 
c) Auch die Tatsache, dass die Benutzungsgebühr für die Kläger von 634,37 EUR auf 1.268,75 EUR pro Monat erhöht wurde, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen die Kappungsgrenze des § 558 Abs. 3 BGB, wonach sich die Miete auch bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen für ein Mieterhöhungsverlangen nach § 558 Abs. 1 BGB innerhalb von drei Jahren nicht um mehr als 20 vom Hundert erhöhen darf, ist entgegen der Ansicht der Kläger nicht gegeben, da hier ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis vorliegt, auf das die Vorschriften des Mietrechts keine Anwendung finden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.09.2017 - 1 S 1975/17 - juris Rn. 4, 6).
115 
Die Gebührenerhöhung verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für die Beurteilung der Frage, ob der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt ist, ist nicht der Unterschied zum alten Gebührensystem und mithin die Steigerungsrate in den Blick zu nehmen, sondern allein die Höhe der Gebühr nach dem geltenden Gebührenrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1981 - 4 C 73.78 - juris Rn. 27 betreffend den Fall der Erhöhung einer Sondernutzungsgebühr um das Zehnfache). Und das ist - wie bereits ausgeführt - nicht der Fall.
116 
Ob der angefochtene Bescheid aufgrund der Tatsache, dass die Beklagte zunächst mit Bescheid vom 13.12.2016 die Gebühr ab dem 01.01.2017 auf 634,37 EUR monatlich festgesetzt hatte, unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes möglicherweise rechtswidrig sein könnte, bedarf keiner Entscheidung mehr, nachdem die Beklagte den Gebührenbescheid in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens insoweit aufgehoben hat, als die Gebühr für die Zeit von Januar 2017 bis einschließlich Juli 2017 erhöht wurde. Dadurch entfällt die Verpflichtung der Kläger zur Zahlung der erhöhten Gebühr für diesen Zeitraum. Nach der Bekanntgabe des Bescheids vom 07.06.2017 hatten die Kläger von der Gebührenerhöhung Kenntnis, so dass sie zumindest ab August 2017 nicht darauf vertrauen durften, nach wie vor nur die geringere Gebühr zahlen zu müssen.
117 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
118 
Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
119 
Beschluss vom 18.06.2021
120 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 6.825,00 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG). Da die Kläger das Ziel verfolgten, den angefochtenen Bescheid aufzuheben, soweit mit ihm eine monatliche Gebühr von mehr als 700,00 EUR festgesetzt wurde, errechnet sich der Streitwert wie folgt: (1.268,75 EUR - 700,00 EUR) x 12.
121 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Zitiert von
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (2. Senat) - 2 S 796/25
18. Dezember 2025
2 S 796/25 18. Dezember 2025
Urteil vom Verwaltungsgericht Berlin (37. Kammer) - 37 K 256/22
28. September 2023
37 K 256/22 28. September 2023
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (2. Senat) - 2 S 1/22
27. April 2023
2 S 1/22 27. April 2023
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 808/22
13. Juli 2022
2 S 808/22 13. Juli 2022
Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 3968/20
8. Juli 2022
2 S 3968/20 8. Juli 2022
Beschluss vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 2 S 809/22
24. Juni 2022
2 S 809/22 24. Juni 2022
Urteil vom Verwaltungsgericht Karlsruhe - 2 K 2472/21
31. Januar 2022
2 K 2472/21 31. Januar 2022

Referenzen