Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 18 K 11422/18

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Verlängerung der Befristung der ihr erteilten Spielhallenerlaubnisse nach dem Landesglücksspielgesetz (LGlüG).

Die Klägerin betreibt die Spielhallen „H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ in ... B., S.- Straße ..., nachdem ihr mit Bescheiden vom 09.08.2011 Erlaubnisse nach § 33i der Gewerbeordnung (GewO) erteilt worden waren. Die Spielhallen werden in einem gemeinsamen Gebäude betrieben.

Mit Schreiben vom 01.04.2015, bei der Beklagten eingegangen am 02.04.2015, beantragte die Klägerin für den Betrieb der von ihr betriebenen Spielhallen eine Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz unter Härtefallbefreiung von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG, jedenfalls bis zum 31.12.2027. Als einen Härtefall begründende Umstände machte sie geltend, dass sie Investitionen getätigt habe, die noch nicht abgeschrieben seien. Zudem habe sie einen Mietvertrag mindestens bis zum 31.12.2022, der vor Ablauf der Festlaufzeit nicht gekündigt werden könne. Bei Wegfall der Spielhallen müsste sie den Mietvertrag weiterhin erfüllen und insbesondere die Miete zahlen, wodurch sie innerhalb kürzester Zeit in Insolvenz geriete. Ferner sei eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen auch aus tatsächlichen Gründen nicht möglich. Am Standort der Spielhallen in einem Gewerbegebiet sei es nicht möglich, einer Spielhalle vergleichbare Betriebe, insbesondere Gaststätten oder Spielhallen mit Unterhaltungsgeräten, wirtschaftlich tragfähig zu betreiben. Überdies würden durch die beantragte Härtefallbefreiung die für den Betrieb von Spielhallen maßgeblichen Gesetzeszwecke der Suchtbekämpfung, des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung nicht gefährdet. Es sei in den vielen Jahren, seitdem sie die Spielhallen betreibe, nicht zu Verstößen oder Auffälligkeiten im Hinblick auf eine etwaige Begleitkriminalität gekommen. Die Jugendschutzvorschriften halte sie genauestens ein und sie sei bereit, über die gesetzlichen Pflichten hinausgehende Schutzmaßnahmen für den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten. Durch die abgelegene Lage der Spielhallen in einem Gewerbegebiet würden Jugendliche weniger gefährdet als bei einer Innenstadtlage. Schließlich würde ihr Alleingesellschafter durch eine Betriebsschließung persönlich schwer getroffen. Weitere Einnahmequellen neben den Spielhallen und zwei ebenfalls von ihr betriebenen Gastronomiebetrieben habe er nicht. Es bestehe keine realistische Perspektive, dass er nach einer erzwungenen Aufgabe der Spielhallen zurück in seinen alten Beruf als Bankkaufmann wechseln könne. Im Alter von Ende 30 oder Anfang 40 einen neuen Beruf zu finden, wäre für ihn nicht einfach. Außerdem habe die Beklagte ihr zugesichert, dass sie ihren Spielhallenbetrieb jedenfalls bis Ende 2032 aufrechterhalten könne. Ihre Vorgängerin und die Beklagte hätten am 07.03.2011 einen Auflösungsvertrag geschlossen, durch den ihre Vorgängerin auf ihren damaligen Standort in der B.-Straße ... verzichtet und die Beklagte im Gegenzug den Betrieb der Spielhallen an dem jetzigen Ersatzstandort bis Ende 2032 zugesichert habe. Auch ein sogenannter „Letter of Intent“ hinsichtlich des Ersatzstandorts, der eine inhaltlich entsprechende Zusicherung enthalten habe, sei am 07.03.2011 zwischen ihr, der Beklagten und den Vermietern des Ersatzstandorts geschlossen worden. Sie und ihre Vorgängerin hätten sämtliche Pflichten aus dem Vertrag mit der Beklagten erfüllt.

Aus einer dem Antrag beigefügten Stellungnahme des Steuerberaters der Klägerin vom 30.03.2015 ergab sich, dass die Abschreibungsdauer der Lüftungsanlage der Firma Z. GmbH, angeschafft am 29.06.2011, sowie der Elektroinstallation der Firma B., angeschafft am 30.06.2011, jeweils noch 75 Monate betrage und am 31.05.2021 ende. Die Abschreibungsdauer der Metallständerwände der Firma L., angeschafft am 01.07.2011, betrage noch 76 Monate und ende am 30.06.2021. Die von der Firma H. ausgeführten Einbauten, angeschafft am 31.07.2011, seien noch 76 Monate abzuschreiben, sodass deren Abschreibungsdauer am 30.06.2021 ende. Die Außenwerbungsanlage der Firma B., angeschafft am 05.09.2011, und der Innenausbau der Firma I., angeschafft am 22.09.2011, seien jeweils noch 78 Monate und mithin bis zum 31.08.2021 abzuschreiben. Mit Schreiben vom 09.02.2016, bei der Beklagten eingegangen am 11.02.2016, legte die Klägerin eine korrigierte Stellungnahme ihres Steuerberaters vom 01.02.2016 vor, wonach sich die Abschreibungsdauer für die Ausstattung ihrer Spielhallen in B. nach einer steuerlichen Betriebsprüfung geändert habe. Danach betrage die Abschreibungsdauer der Lüftungsanlage der Firma Z. GmbH und der Elektroinstallation der Firma B. jeweils noch 185 Monate bis zum 31.05.2031, diejenige der Metallständerwände der Firma L. und der von der Firma H. ausgeführten Einbauten jeweils noch 186 Monate bis zum 30.06.2031, die der Außenwerbungsanlage der Firma B. noch 78 Monate bis zum 31.08.2021 sowie die Abschreibungsdauer des Innenausbaus der Firma I. noch 185 Monate bis zum 31.08.2031.

Mit Bescheiden der Beklagten vom 10.04.2017 wurden die Spielhallen „H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ mit Wirkung vom 01.07.2017 befristet bis zum 30.06.2021 von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG befreit (Ziffer 1) und der Klägerin für deren Betrieb eine Erlaubnis nach § 41 LGlüG mit Wirkung vom 01.07.2017 befristet bis zum 30.06.2021 erteilt (Ziffer 2). Zur Begründung wurde unter anderem angeführt, es sei grundsätzlich hinzunehmen, dass eine Spielhalle, deren Abstand zu anderen Spielhallen zu gering sei, nicht fortbestehen könne. Auch die mit der Aufgabe einer solchen Spielhalle allgemein verbundenen Folgen wie der finanzielle Verlust für den Betreiber oder der Verlust von Arbeitsplätzen seien noch kein Härtefall, sondern eine regelmäßige Folge des Regelungsziels des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG. Hingegen seien der von der Klägerin geschlossene Mietvertrag mit einer festen Laufzeit bis zum 31.12.2022 und die von der Klägerin vorgetragenen langfristigen Investitionen zu berücksichtigen. Die gewährte Befreiung bis zum 30.06.2021 stelle einen angemessenen Zeitraum dar, der einen Interessenausgleich zwischen der wirtschaftlichen Betriebsführung und dem Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes, eine insgesamt konsistente und kohärente Regulierung des Glückspiels zu erreichen, schaffe. Die vertraglich vereinbarte einseitige Verlängerungsoption könne nicht zur Gewährung einer längeren Frist führen, da der Mieter nach Ablauf der Festlaufzeit ohne Pflichtverletzung aus dem Mietvertrag ausscheiden könne. Die von der Klägerin vorgetragene feste Laufzeit des Mietvertrags über den 30.06.2021 hinaus sowie die nach Ablauf der Frist noch nicht vollständig abgeschriebenen Investitionen vermöchten zu keiner über diese Frist hinausgehenden Annahme eines Härtefalls zu führen. Es sei zu berücksichtigen, dass der Klägerin seit der Veröffentlichung der geplanten Neuregelung des Glücksspielrechts am 18.11.2011 annähernd zehn Jahre Bestandsschutz gewährt werden würde. Im Übrigen finde die Befugnis zur Anerkennung eines Härtefalls ihre äußerste zeitliche Grenze in der Geltung des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) bis zum 30.06.2021. Die Umstände im Zusammenhang mit der Auflösung des Pachtverhältnisses am vorherigen Standort schafften keinen Vertrauenstatbestand über die gewährte Frist hinaus. Die dort genannten Regelungen hätten ausdrücklich unter der Voraussetzung gestanden, dass die rechtlichen Voraussetzungen der Genehmigungen vorlägen. Die Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG sei ebenfalls bis zum 30.06.2021 zu befristen.

Mit Schreiben vom 24.04.2017 legte die Klägerin gegen die Befristung der Befreiung und der Erlaubnis bis zum 30.06.2021 Widerspruch ein mit dem Ziel, die Befristung um einen angemessenen Zeitraum zu verlängern. Sie machte geltend, es sei unzutreffend, dass die Befugnis, eine Befreiung bei unbilliger Härte zuzubilligen, ihre äußerste zeitliche Grenze in der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags finde. Bei Abwägung ihrer Vertrauensschutz- und Bestandsschutzinteressen mit den in §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeininteressen sei eine längere Befristung zu erteilen, zumindest bis zum Ablauf der Festlaufzeit des Mietvertrags am 31.12.2022. Bei einer längeren Befristung bestünde keine übermäßige und konkrete Gefährdung des öffentlichen Interesses der Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags. Zudem seien ihre Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen insbesondere aufgrund des mit der Beklagten geschlossenen Auflösungsvertrags über den ehemaligen Standort B.-Straße ... besonders hoch zu gewichten. Darüber hinaus machte sie grundsätzliche Bedenken gegen die Verfassungsgemäßheit und Unionsrechtskonformität des Landesglücksspielgesetzes geltend. Insbesondere sehe es keine Kriterien für eine Auswahlentscheidung vor.

Mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.11.2018, dem Bevollmächtigten der Klägerin zugestellt am 19.11.2011, wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde unter anderem angeführt, dass der Vertrag mit der Beklagten keine Verpflichtung darstelle, auf deren Grundlage die Beklagte die spielhallenrechtliche Erlaubnis zu erteilen habe. Er stelle zwar die Erteilung einer Erlaubnis in Aussicht, sei aber ausdrücklich unter die Bedingung gestellt worden, dass die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt sein müssten. Die bis Ende Dezember 2022 befristete Baugenehmigung entfalte keinerlei Bindungswirkung für die gewerberechtliche Erlaubnis und begründe auch keinen Vertrauensschutz. Überdies sei bisher nicht ausreichend geprüft worden, ob der Mietvertrag außerordentlich gekündigt werden könne, und seien auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass die Klägerin Schritte unternommen habe, eine Einigung über die Beendigung, Anpassung oder Untervermietung des Mietverhältnisses herbeizuführen. Ferner könne für einen angemessenen Befreiungszeitraum die Geltungsdauer des Glückspielstaatsvertrags herangezogen werden. Dass eine Abweichung von den zentralen Neuregelungen nicht auf Dauer sein könne, sei unumstritten. Die Novellierung der bisherigen Rechtslage solle eine deutliche Verbesserung für den Jugend- und Spielerschutz sicherstellen. Nur die Kopplung der zeitlichen Befristung an das Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrags lasse eine rechtmäßige Ausübung des Gesetzes und der darin bestimmten Schutzziele zu. Die Befristung der Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Satz 3 LGlüG diene dazu, die behördliche Überwachung sicherzustellen. Zudem werde der Klägerin die Möglichkeit eingeräumt, ihre Belastungen weiter zu reduzieren. Durch die Erlaubnis bis Juni 2021 könnten sich die getätigten Investitionen zum Teil amortisieren und die Verpflichtungen aus dem Mietverhältnis bis Dezember 2022 erwirtschaftet werden; ein Recht auf Vollamortisation bestehe nicht. Soweit die Klägerin in ihrem Widerspruch ausgeführt habe, dass die angewandte Prüfreihenfolge der Beklagten, die zuerst den Härtefall geprüft habe, anstatt eine Auswahl zu treffen, falsch sei, könne dem nicht gefolgt werden. Der Zweck der neuen Vorgaben stehe dem entgegen.

Die Klägerin hat am 04.12.2018 Klage erhoben, mit der sie im Wesentlichen ihren Vortrag zur Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit der Mindestabstandsvorschriften des Landesglücksspielgesetzes aufrechterhält und vertieft. Die aktuelle Rechts- und Sachlage der Spielhallen- und Glücksspielregulierung in Baden-Württemberg und Deutschland sei inkohärent. Mit den Mindestabstandsvorschriften werde kein legitimes Ziel verfolgt. Die Dezimierung der Anzahl der Spielhallen führe zu einer Verlagerung auf das Spielangebot des Staates, wodurch indirekt fiskalische Interessen der Länder gefördert würden. Die Mindestabstandsgebote verstießen daher gegen Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) und seien verfassungswidrig. Im Entwurf des neuen Glücksspielstaatsvertrags sei zudem eine Öffnung für Online-Glücksspiel und insbesondere virtuelle Automatenspiele vorgesehen, und Lotto Baden-Württemberg habe den Einstieg in den Online-Glücksspielmarkt bereits vollzogen, indem es Anfang April 2020 während der Schließung stationärer Spielhallen aufgrund der „Coronakrise“ Online-Rubbellose mit sofortiger Gewinnchance in sein Sortiment aufgenommen habe. Nach Auffassung des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV holten Sofortlotterien im Internet das Casino in die Wohnung. Steigende Einnahmen von Lotto Baden-Württemberg aus Rubbellos-Verkäufen in den letzten Jahren und fachliche Studien sprächen dafür, dass das langsame Aussterben von Spielhallen zu einer Förderung des staatlichen Angebots, insbesondere von in stationären Annahmestellen angebotenen Rubbellosen und Online-Rubbellosen, führe. Hierdurch habe die Frage der Kohärenz der Spielhallenbestimmungen eine neue Dimension erhalten. Die kommende Neuregulierung sei zu berücksichtigen, da eine hinreichend gesicherte Erwartung bestehe, dass sich die Rechtslage ändern werde. Die Verfassungswidrigkeit der Mindestabstandsgebote ergebe sich daneben auch aus einem nicht gerechtfertigten kumulativen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG. Denn die kumulativen Gebote von Mindestabständen von Spielhallen zu anderen Spielhallen, zu Schulen sowie zu jeglichen Einrichtungen für Kinder und Jugendliche führten zusammen mit dem in B. und anderen Städten bestehenden weitgehenden Ausschluss von Spielhallen durch Vergnügungsstättenkonzepte und bauplanungsrechtliche Regelungen dazu, dass in B. und Baden-Württemberg kein einziger neuer Standort für eine Spielhalle mehr möglich sei. Der Gesetzgeber sei über die verfassungsrechtlichen Grenzen hinausgeschossen, denn die Bestimmungen führten nicht nur zu einer bezweckten maßvollen Reduzierung, sondern zu einer vollständigen Vernichtung von Spielhallen. Schließlich sei das Landesglücksspielgesetz auch deshalb verfassungswidrig, weil es an jeglichen Kriterien für eine Auswahlentscheidung zwischen mehreren Betreibern innerhalb eines 500-Meter-Umkreises fehle.

Im Übrigen sei die Beklagte zu Unrecht davon ausgegangen, dass eine Härtefallbefreiung nur bis zum Auslaufen des Glücksspielstaatsvertrags am 30.06.2021 in Betracht komme. Es sei zu berücksichtigen, dass sich die Rechtslage für Spielhallen nach dem nunmehr vorliegenden finalen Entwurf des neuen Glücksspielstaatsvertrags nicht ändern werde. Überdies seien bei einer längeren Befristung als bis zum 30.06.2021 die öffentlichen Interessen an der Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nicht übermäßig gefährdet. Zudem seien die Vertrauensschutz- und Bestandsschutzinteressen der Klägerin im vorliegenden Fall besonders hoch zu bewerten. Die Abschreibungsdauer ihrer Investitionen laufe noch bis mindestens zum 31.08.2021. Vor allem hätten ihre Spielhallen einen besonderen Bestandsschutz infolge des mit der Beklagten abgeschlossenen Auflösungsvertrags bezüglich des ehemaligen Standorts in der B.-Straße ..., durch den die Beklagte einen Bestand am jetzigen Standort bis mindestens zum 31.12.2022 zugesichert habe.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter entsprechender Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 10.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.11.2018 zu verpflichten, ihr Erlaubnisse für den Betrieb der Spielhallen „H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ in ... B., S.-Straße ..., bis zum 30.06.2032 zu erteilen,

hilfsweise für einen angemessenen Zeitraum zu erteilen, der über den 30.06.2021 hinausgeht,

höchsthilfsweise die Beklagte unter entsprechender Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 10.04.2017 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.11.2018 zu verpflichten, ihre Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen „H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ in ... B., S.-Straße ..., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung tritt sie der von der Klägerin behaupteten Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit des Landesglücksspielgesetzes entgegen. Im Übrigen zeige die Klägerin keine Ermessensfehler hinsichtlich der Dauer der Befristung auf. Sie versuche, ihre eigene Abwägung an die Stelle der Ermessensausübung der Beklagten zu setzen. Insbesondere sei die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags bis zum 30.06.2021 zwar in die Ermessensentscheidung eingeflossen, aber keineswegs alleiniger Grund für die Fristsetzung gewesen. Zudem stehe der Klägerin kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen zu. Soweit die Klägerin auf langfristige Mietverträge verweise, komme ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung in Betracht. Auch aus einer Baugenehmigung ergebe sich kein schützenswertes Vertrauen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und die Behördenakten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Stuttgart Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zwar als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft und auch sonst zulässig, aber nicht begründet.

Die Bescheide der Beklagten vom 10.04.2017 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.11.2018 sind zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt v. 04.04.2014 - 6 S 1795/13 -, juris Rn. 5) rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung von Erlaubnissen für den Betrieb der Spielhallen „H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ über den 30.06.2021 hinaus oder auf Neubescheidung ihres Erlaubnisantrags.

Nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis nach dem Landesglücksspielgesetz, die die Erlaubnis nach § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnis nach Artikel 1 § 24 Abs. 1 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags mit umfasst. Eine Spielhalle im Sinne des Landesglücksspielgesetzes ist ein Unternehmen oder Teil eines Unternehmens im stehenden Gewerbe, das ausschließlich oder überwiegend der Aufstellung von Spielgeräten nach § 33c Abs. 1 Satz 1 GewO oder der Veranstaltung anderer Spiele nach § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO dient, wobei auch Erprobungsgeräte als Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit gelten (§ 40 LGlüG). Nach § 41 Abs. 2 Alt. 2 Nr. 2 LGlüG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind. § 42 Abs. 2 LGlüG bestimmt, dass die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen ist.

Danach bedarf der Betrieb der Spielhallen der Klägerin hier zwar einer Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG, da es sich bei den Spielhallen „H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ unstreitig um Spielhallen im Sinne des § 40 LGlüG handelt. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Erlaubnisvorbehalt in § 41 Abs. 1 LGlüG bestehen nicht (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.07.2015 - 6 S 679/15 -, juris Rn. 9 f.; VG Freiburg, Beschl. v. 15.09.2017 - 3 K 5371/17 -, juris Rn. 6).

Der Verfassungsgemäßheit des Landesglücksspielgesetzes und dessen Vollzug steht entgegen der Auffassung der Klägerin insbesondere nicht entgegen, dass es Kriterien für eine Auswahl zwischen mehreren um eine Erlaubnis konkurrierenden Spielhallen nicht ausdrücklich regelt. Die bei einer Auswahlentscheidung zwischen konkurrierenden Spielhallen heranzuziehenden Auswahlkriterien lassen sich dem Gesetz durch Auslegung und mithin in verfassungsrechtlich hinreichendem Maße entnehmen (vgl. Urt. der erkennenden Kammer v. 12.05.2020 - 18 K 10575/18 -, juris Rn. 62 ff. m.w.N.). Auch ein Verstoß gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot ist nicht ersichtlich. Der danach außerhalb unionsrechtlicher Vergabeverfahren allein erforderliche angemessene Grad an Öffentlichkeit, bei dessen Bestimmung den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen zuzuerkennen ist, wird bereits durch die im Landesglücksspielgesetz enthaltenen restriktiven Regelungen zur Erteilung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle nach dem Glücksspielstaatsvertrag hinreichend hergestellt, zumal die dem Landesglücksspielgesetz jedenfalls durch Auslegung entnehmbaren Kriterien für eine Auswahl zwischen konkurrierenden Spielhallen durch über das Internet allgemein zugängliche Erläuterungen des Wirtschaftsministeriums vom 11.12.2015 und 28.07.2016 näher konturiert wurden (vgl. Urt. der erkennenden Kammer v. 12.05.2020, a.a.O. Rn. 64, 69 m.w.N.).

Die Erlaubnispflicht bleibt auch von den der Klägerin mit Bescheiden vom 09.08.2011 erteilten Erlaubnissen nach § 33i GewO unberührt. Da diese Erlaubnisse bis zum 18.11.2011 beantragt und in der Folge erteilt worden waren, sind nach § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 LGlüG seit dem 01.07.2017 erforderlich. Die in § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG geregelte fünfjährige Übergangsfrist ist sowohl mit der Landesverfassung als auch mit dem Grundgesetz vereinbar (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014 - 15/13, 1 VB 15/13 -, juris Rn. 455 f.; BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris Rn. 176 ff.).

Jedoch sind die Spielhallen des Klägers nach dem 30.06.2021 nicht mehr erlaubnisfähig. Der Erteilung der begehrten Erlaubnisse über den 30.06.2021 hinaus steht nach § 41 Abs. 2 Alt. 2 Nr. 2, § 42 Abs. 2 LGlüG entgegen, dass die Spielhallen in einem gemeinsamen Gebäude betrieben werden (1.). Ein Anspruch auf die begehrten Erlaubnisse aufgrund der geltend gemachten Vereinbarungen der Klägerin beziehungsweise ihrer Rechtsvorgängerin mit der Beklagten besteht nicht (2.). Zudem wurden die Spielhallen ermessensfehlerfrei nur bis zum 30.06.2021 von der Einhaltung des § 42 Abs. 2 LGlüG befreit (3.).

1. Die Voraussetzungen des Verbundverbots in § 42 Abs. 2 LGlüG sind jeweils nicht erfüllt. Nach dieser Vorschrift ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die hier streitgegenständlichen Spielhallen sind gemeinsam in dem Gebäude S.-Straße ... in B. untergebracht und stehen mithin in einem baulichen Verbund miteinander.

Das Verbundverbot in § 42 Abs. 2 LGlüG ist auch verfassungsgemäß und unionsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014, a.a.O. Rn. 307 und 321; BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O. Rn. 96; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2017 - 6 S 1765/15 -, juris Rn. 30, Beschl. v. 16.04.2018 - 6 S 2250/17 -, juris Rn. 6, und. v. 27.11.2019 - 6 S 2384/19 -, juris Rn. 28; OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 29.06.2020 - 4 B 665/19 -, juris Rn. 31 ff.). Insbesondere liegt kein zu einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG führender Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Konsistenzgebot vor. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote im Landesglücksspielgesetz sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O. Rn. 141; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2017, a.a.O. Rn. 36). Es ist auch nicht ersichtlich, dass der mit der Regulierung der Spielhallen verfolgte Regelungszweck durch die Werbepraxis vor allem für staatliche Lotterien konterkariert werden könnte (vgl. Nieders. OVG, Beschl. v. 05.09.2017 - 11 ME 169/17 -, Rn. 23 ff.; Rn. 78; OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 08.06.2017 - 4 B 307/17, Rn. 40; VG Regensburg, Urt. v. 05.08.2019 - RN 5 K 19.76 -, juris Rn. 44). Die Eignung der glücksspielrechtlichen Regelungen für Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung wird schließlich auch nicht dadurch aufgehoben, dass im Bereich des illegalen Angebots von Online-Casinos ein Vollzugsdefizit vorliegen würde (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 29.06.2020, a.a.O. Rn. 45).

Den von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträgen, durch Sachverständigengutachten Beweis zu erheben zu den Tatsachen, „1. dass das Verbundverbot bzw. die Mindestabstandsvorschriften des LGlüG BW und die damit zwingend verbundene deutliche Reduzierung des Spielhallenangebots in Baden-Württemberg indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der staatlichen Lottogesellschaft (hier: Lotto BW) fördern, insbesondere das Angebot in Form von Rubbellosen in Lottoannahmestellen, die wie Geldspielgeräte aufgemacht sind, in Form von Online-Rubbellosen, die seit April 2020 von Lotto BW angeboten werden, aber auch andere Angebote von Lotto BW, vor allen Dingen wenn Lotto BW beabsichtigt – wie schon in Pressemeldungen konkret hervorgehoben – in den Online-Glücksspielmarkt noch weiter einzusteigen mit noch spielhallenähnlicheren Produkten“, und „2. dass das Verbundverbot bzw. die Mindestabstandsvorschriften des LGlüG BW und die damit zwingend verbundene deutliche Reduzierung des Spielhallenangebots in Baden-Württemberg dazu führt, dass die Kunden zu Online-Casino-Angeboten ausweichen, die heute landesweit verfügbar in Baden-Württemberg faktisch geduldet existieren und die durch die bevorstehende Öffnung des Online-Casino-Marktes im Jahr 2021 noch weiter zunehmen werden“, war nicht nachzugehen.

Soweit die Klägerin geltend gemacht hat, dass das Verbundverbot und die Mindestabstandsgebote im Landesglücksspielgesetz zwingend mit einer deutlichen Reduzierung des Spielhallenangebots in Baden-Württemberg verbunden seien und dass Online-Casino-Angebote in Baden-Württemberg faktisch geduldet existierten und „durch die bevorstehende Öffnung des Online-Casino-Marktes im Jahr 2021 noch weiter zunehmen werden“, handelte es sich mangels entsprechender Substantiierung um bloße Tatsachenbehauptungen „ins Blaue hinein“, die die Kammer prozessrechtlich von vornherein nicht zu einer Erforschung des Sachverhalts veranlassen konnten (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 26.06.2020 - 9 A 939/20.A -, juris Rn. 25). Im Übrigen sind die nach den Hilfsbeweisanträgen zu ermittelnden Tatsachen rechtlich unerheblich, da für die Kammer selbst bei deren Wahrunterstellung feststeht, dass das von der Klägerin als verfassungs- und unionsrechtswidrig erachtete Verbundverbot verfassungsgemäß und unionsrechtskonform ist (vgl. Rixen in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 86 Rn. 100; Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 86 Rn. 70).

Das Bundesverfassungsgericht ging in seiner Grundsatzentscheidung vom 07.03.2017 bezüglich der Landesglücksspielgesetze von Berlin und dem Saarland selbst davon aus, dass durch das Verbundverbot und die Abstandsgebote für Spielhallen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder gefördert würden, dort durch Verlagerung auf das Angebot von mit Spielhallen konkurrierenden Spielbanken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O. Rn. 142). Dennoch erachtete es die Landesglücksspielgesetze des Saarlands und von Berlin für verfassungsgemäß, weil der Betrieb der Spielbanken selbst in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen ausgerichtet sei, gesetzlich geregelt sei, dass der Angebotsumfang der Spielbanken sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren dürfe und dementsprechend die Anzahl der Spielbanken in den Ländern begrenzt sei, durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministerien hinreichende strukturelle Sicherungen für die Durchsetzung der Ziele der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs bestünden und das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin und im Saarland auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs widerspreche und sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder orientiere (BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O. Rn. 143-147).

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erklärte die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch für das Landesglücksspielgesetz für anwendbar (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2017, a.a.O. Rn 30) und stellte wiederholt fest, dass keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit und Unionsrechtskonformität des Landesglücksspielgesetzes bestünden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.11.2019, a.a.O. Rn. 28 m.w.N., Beschl. v. 16.04.2018, a.a.O. Rn. 6; Urt. v. 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris Rn. 30 ff.). Zuvor hatte bereits der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass das Verbundverbot und das Mindestabstandsgebot materiell verfassungsgemäß und insbesondere verhältnismäßig seien (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014, a.a.O. Rn. 355, 359) und die für Spielhallen geltenden Regelungen des Landesglücksspielgesetzes nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstießen (StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014, a.a.O. Rn. 343). Der Staatsgerichtshof stellte im Hinblick auf die Geeignetheit des Abstandsgebots auch ausdrücklich fest, dass das Abstandsgebot durch die flächendeckende Verteilung von Annahmestellen der Staatlichen Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg (Lotto Baden-Württemberg) nach § 13 Abs. 2 LGlüG nicht konterkariert werde. Denn auch die Teilnahme an den von Lotto Baden-Württemberg veranstalteten Lotterien unterliege erheblichen Beschränkungen, wie der Spielersperre nach § 22 Abs. 2 GlüStV (vgl. StGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.06.2014, a.a.O. Rn. 365). Schließlich bestätigte erst jüngst das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen unter eingehender Auswertung der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union erneut, dass die mit dem Glücksspielstaatsvertrag in allen Bundesländern im Grundsatz aufeinander abgestimmten Regelungen zur Verringerung der Spielhallendichte das unionsrechtlich legitime Ziel der Spielsuchtbekämpfung und des Spielerschutzes verfolgten und diese Regelungen nicht unionsrechtswidrig seien (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 29.06.2020, a.a.O. Rn. 31 ff.). Dessen überzeugende Ausführungen, insbesondere dazu, dass die Regulierung des Rechts der Spielhallen weder durch massive Werbung staatlicher Lotterieanbieter für den Abschluss von Wetten und Lotterien noch durch ein etwaiges Vollzugsdefizit im Bereich des illegalen Angebots von Online-Casinos in einer Weise konterkariert würden, die ihre Eignung zur Erreichung der gesetzlichen Ziele aufheben würde (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 29.06.2020, a.a.O. Rn. 43 f. und 45 ff.), macht sich die Kammer vollumfänglich zu eigen.

Es ist vor diesem Hintergrund nicht erkennbar, dass der Beweis einer indirekten Förderung fiskalischer Interessen durch die Verlagerung auf das Angebot von Lotto Baden-Württemberg zu einer grundlegenden Änderung der Einschätzung hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit und Unionsrechtskonformität des Landesglücksspielgesetzes führen könnte, zumal auch die Veranstaltung staatlichen Glücksspiels im Sinne von § 10 Abs. 2 LGlüG nach § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 LGlüG, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags in § 1 GlüStV nicht zuwiderlaufen darf, das Land durch seine Beteiligung an der mit der Veranstaltung des Glücksspiels beauftragten Gesellschaft (vgl. § 10 Abs. 4 LGlüG BW und die Internetseite von Wikipedia betreffend Lotto Baden-Württemberg, abrufbar unter https://de.wikipedia.org/wiki/Staatliche_Toto-Lotto_GmbH_Baden-Württemberg ) die Durchsetzung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags hinreichend gewährleisten kann und ausdrücklich geregelt ist, dass die aus dem staatlichen Glücksspiel erwirtschafteten Gewinne zweckgebunden einzusetzen sind (§ 10 Abs. 6, § 12 Abs. 3 LGlüG). Überdies geht es anders als im Verhältnis zwischen Spielhallen und Spielbanken im Verhältnis zwischen Spielhallen und staatlichem Glücksspiel in Gestalt von Rubbellosen trotz eines etwaigen Rückgriffs auf Symbole, Bilder und Geräusche aus dem Glücksspiel mit Geldspielautomaten wie in Spielhallen um völlig unterschiedliche Glücksspielangebote, weshalb weiterhin keine Anhaltspunkte dafür bestehen, die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen seien lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden, dienten tatsächlich aber einem anderen Zweck (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6.15 -, juris Rn. 85).

Auch soweit die Klägerin geltend gemacht hat, dass das Verbundverbot und die Mindestabstandsgebote im Landesglücksspielgesetz bei einer kumulativen Betrachtung mit baurechtlichen Beschränkungen für Spielhallen dazu führten, dass es in B. und ganz Baden-Württemberg keinen neuen Standort für eine Spielhalle mehr gebe, und deshalb nicht gerechtfertigte objektive Berufswahlbeschränkungen darstellten, liegt keine Verletzung des Grundgesetzes vor. Es sind die Auswirkungen der angegriffenen Regelungen in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich und mithin in ganz Baden-Württemberg zu betrachten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2016, a.a.O. Rn. 36). Danach hat die Klägerin bereits nicht substantiiert dargetan, dass tatsächlich in ganz Baden-Württemberg keine neue Spielhalle mehr in Betrieb genommen werden kann. Im Übrigen ist durch das Bundesverfassungsgericht geklärt, dass auch zur Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung hinreichende Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die das Verbundverbot und die Abstandsgebote tragen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O. Rn. 132).

2. Ein Anspruch auf die begehrten Erlaubnisse über den 30.06.2021 hinaus ungeachtet der fehlenden Erlaubnisfähigkeit ergibt sich für die Klägerin nicht bereits aus dem zwischen ihrer Rechtsvorgängerin der W. GmbH als „Pächter“ und der Beklagten als „Verpächterin“ geschlossenen Auflösungsvertrag vom 07.03.2011 hinsichtlich des Pachtvertrags über die Gewerberäume in der B.-Straße ... in ... B. (Auflösungsvertrag) und dem von ihr, der Beklagten und der Verpächterin der Räumlichkeiten in der S.-Straße ... in ... B. am 07.03.2011 unterzeichneten „Letter of Intent“ (Letter of Intent).

In § 3 Nr. 1 Satz 1 des Auflösungsvertrags wird der W. GmbH oder der Klägerin in Aussicht gestellt, dass ausnahmsweise eine Baugenehmigung und eine gewerberechtliche Erlaubnis für den Betrieb von drei Spielhallen in der S.-Straße ..., ... B., erteilt wird. In Nummer 2 Satz 1 des Letter of Intent wird der Klägerin seitens der Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für den Betrieb von drei Spielhallen in der S.-Straße ... in Aussicht gestellt. Diese Regelungen stellen jedoch keine Zusicherungen im Sinne von § 38 Abs. 1 Satz 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) dar, die begehrten Erlaubnisse für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen zu erteilen.

Nach § 38 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LVwVfG bedarf es für eine Zusicherung einer von der zuständigen Behörde erteilten Zusage, einen bestimmten Verwaltungsakt später zu erlassen oder zu unterlassen. Eine Zusage ist die verbindliche Selbstverpflichtung einer Behörde gegenüber bestimmten oder bestimmbaren Adressaten, die auf ein künftiges Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet ist und einen entsprechenden Rechtsanspruch des Adressaten begründet (Tiedemann in: BeckOK VwVfG, 48. Ed., Stand: 01.07.2020, § 38 Rn. 2 m.w.N.). Ob eine behördliche Erklärung mit dem für eine Zusage erforderlichen Bindungswillen abgegeben wurde, ist durch Auslegung nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Regel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) zu ermitteln. Maßgeblich ist danach der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei Würdigung des objektiven Erklärungswerts und der weiteren Begleitumstände, insbesondere des Zwecks der Erklärung verstehen, konnte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.10.1999 - 5 S 2149/97 -, juris Rn. 54; Tiedemann in: BeckOK VwVfG, 48. Ed., Stand: 01.07.2020, § 38 Rn. 4).

Danach können die in dem Auflösungsvertrag und dem Letter of Intent getroffenen Regelungen nicht als Zusagen angesehen werden, die begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen zu erteilen. Bereits der Wortlaut der getroffenen Regelungen bringt deutlich zum Ausdruck kommt, dass die Beklagte keinen Willen zur Selbstverpflichtung hinsichtlich der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis hatte. Der Klägerin wurde jeweils eine Erlaubnis lediglich „in Aussicht gestellt“. Dies spricht gemeinhin maßgeblich gegen das Bestehen eines behördlichen Bindungswillens (Uechtritz in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2019, § 38 Rn. 25). Umstände, die dennoch die Annahme eines entsprechenden Bindungswillens geböten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere heißt es in § 3 Nr. 1 Satz 2 des Auflösungsvertrags ausdrücklich, dass die Genehmigungen jeweils nur bei Erfüllung der rechtlichen Voraussetzungen erteilt werden. Zwar ist dem Letter of Intent kein entsprechender Vorbehalt für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu entnehmen. Dort bestimmt Nummer 2 Satz 2 nur in Bezug auf die Baugenehmigung ausdrücklich, dass diese nur bei Erfüllung der baurechtlichen Vorschriften für den Betrieb von Spielhallen erteilt wird. Jedoch spricht hier bereits die Bezeichnung der Gesamtvereinbarung als „Letter of Intent“ dafür, dass es sich um eine bloße Absichtserklärung handelte und eine mithin unverbindliche Regelung getroffen werden sollte. Jedenfalls musste sich die Klägerin bewusst sein, dass ihr eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nur bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen erteilt werden würde. Denn der Letter of Intent wurde am selben Tag wie der Auflösungsvertrag unterzeichnet, in dem bezüglich der in Aussicht gestellten gewerberechtlichen Erlaubnis ein Vorbehalt hinsichtlich der Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen ausdrücklich vereinbart war. Es ist davon auszugehen, dass der Klägerin der Inhalt dieser Vereinbarung bewusst war. Dem steht nicht entgegen, dass nicht sie selbst, sondern neben der Beklagten nur die W. GmbH Partei des Auflösungsvertrags war. Denn zum einen richtet sich die In-Aussicht-Stellung der gewerberechtlichen Erlaubnis in dem Auflösungsvertrag ausdrücklich auch an die Klägerin. Zum anderen handelte es sich ihren eigenen Angaben zufolge bei der W. GmbH um ihre Rechtsvorgängerin. Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass zwischen der Klägerin einerseits und der W. GmbH andererseits ein Austausch hinsichtlich des Inhalts der jeweiligen Vereinbarungen erfolgte. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung nicht vermocht, diese Annahme zu widerlegen.

3. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf eine Befreiung von der Einhaltung des Verbundverbots nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG über den 30.06.2021 hinaus. Nach den insoweit maßgeblichen Grundsätzen (dazu ) ist die Beklagte im Hinblick auf die geltend gemachten Investitionen in die streitgegenständlichen Spielhallen vor dem 18.11.2011 zwar zu Recht vom Vorliegen einer unbilligen Härte im Sinne der Vorschrift ausgegangen (dazu ). Deren Entscheidung, von dem Verbundverbot in § 42 Abs. 2 LGlüG lediglich bis zum 30.06.2021 zu befreien, ist jedoch rechtlich nicht zu beanstanden (dazu ).

a) § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG bestimmt, dass zur Vermeidung unbilliger Härten die zuständige Erlaubnisbehörde in den Fällen des § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 LGlüG befreien kann, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie der Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes zu berücksichtigen sind. § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG betrifft bestehende Spielhallen, für deren Betrieb – wie im Fall der Spielhallen der Klägerin – bis zum 18.11.2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO beantragt und in der Folge erteilt wurde. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte sind nach § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten.

§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG normiert eine Ausnahme zu der Regel, dass spätestens nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist nach § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG die materiellen Anforderungen der §§ 41, 42 LGlüG für alle Betreiber von Spielhallen gelten. Die fünfjährige Übergangsfrist soll die wirtschaftlichen Einbußen der Spielhallenbetreiber abmildern, indem sie ihnen ermöglicht, sich auf die geänderte Rechtslage einzustellen und neue Geschäftsmodelle zu entwickeln. Die Härtefallklausel soll somit lediglich den unbilligen Härten entgegenwirken, die von der Übergangsfrist nicht erfasst werden können. Dass im Rahmen einer Befreiung aufgrund unbilliger Härte die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind, zeigt den Ausnahmecharakter der Vorschrift (vgl. VGH Bad.-Württ-, Beschl. v. 16.04.2018, a.a.O. Rn. 9).

In Anwendung von § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG können daher nur atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschl. v. 20.03.2020 - 4 B 362/19 -, juris Rn. 42 f.; Sächs. OVG, Beschl. v. 15.01.2019 - 3 B 369/18 -, juris Rn. 23 ff., jeweils m.w.N.).

Die einen Härtefall begründenden Umstände müssen nach Maßgabe des § 51 Abs. 5 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 LGlüG bis spätestens zum 18.11.2011 vorgelegen haben. Denn jedenfalls nach Veröffentlichung des Entwurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags in der entsprechenden Landtagsdrucksache in Baden-Württemberg am 18.11.2011 konnte auf den Fortbestand des § 33i GewO nicht mehr vertraut werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.11.2019, a.a.O. Rn. 7). Sie waren spätestens bis zum 29.02.2016 geltend zu machen. Erst danach geltend gemachte Umstände brauchen im Rahmen der Entscheidungsfindung über das Vorliegen unbilliger Härten nicht mehr berücksichtigt werden. Denn dem nach § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG bis zum 29.02.2016 zu stellenden Erlaubnisantrag sind nach § 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.11.2019, a.a.O. Rn. 24).

b) Nach diesen Grundsätzen kommt hier eine die Befreiung von der Einhaltung des Verbundverbots in § 42 Abs. 1 LGlüG rechtfertigende unbillige Härten nur im Hinblick auf die geltend gemachten Investitionen in die streitgegenständlichen Spielhallen vom 29.06.2011, 30.06.2011, 01.07.2011, 31.07.2011, 05.09.2011 und 22.09.2011 in Betracht, da diese vor dem 18.11.2011 und mithin im Vertrauen auf den Bestand der nach § 33i GewO erteilten Erlaubnisse für den Betrieb der Spielhallen getätigt wurden und ausweislich der vorgelegten Stellungnahmen des Steuerberaters der Klägerin bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht abgeschrieben sind. Im Übrigen sind keine unbilligen Härten erkennbar.

Soweit die Klägerin geltend macht, sie sei an den Mietvertrag hinsichtlich der Räumlichkeiten der streitgegenständlichen Spielhallen bis zum 31.12.2022 gebunden, und eine Anschlussnutzung der Räumlichkeiten sei aufgrund des Standorts der Spielhallen in einem Gewerbegebiet tatsächlich nicht möglich, ist keine unbillige Härte ersichtlich.

Fraglich ist bereits, ob der laut vorgelegter Vertragsurkunde am 08.04.2011 geschlossene Mietvertrag überhaupt geeignet ist, eine unbillige Härte zu begründen. Denn langfristige Miet- oder Pachtverträge stellen im Spielhallengewerbe die Regel und mithin gerade keinen atypischen Fall dar (vgl. Sächs. OVG, Beschl. v. 15.01.2019, a.a.O. Rn. 31). Jedenfalls hat die Klägerin nicht substantiiert dargelegt, welche konkreten Schritte sie unternahm, um den Eintritt eines Härtefalls durch die Bindung an den Mietvertrag abzuwenden. Dies wäre jedoch erforderlich gewesen, da sie sich als Spielhallenbetreiberin darauf einstellen musste, ihren Gewerbebetrieb nach Ablauf der Übergangsfrist schließen zu müssen. Es hätte Angaben dazu bedurft, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen wurden. Dabei gilt der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind (vgl. Nieders. OVG, Urt. v. 12.07.2018 - 11 LC 400/17 -, juris Rn. 70 m.w.N.; Sächs. OVG, Beschl. v. 08.08.2018 - 3 B 351/17 -, juris Rn. 21). Diesen Anforderungen ist die Klägerin hier nicht gerecht geworden.

Insbesondere kann sie sich nicht darauf zurückziehen, dass eine vorzeitige Kündigung des Mietvertrags nicht möglich gewesen sei. Es war und ist ihr zuzumuten, eine außerordentliche Kündigung auszusprechen und diese für den Fall, dass der Vermieter diese nicht akzeptierte, gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtlos wäre, bestehen nicht (vgl. Nieders. OVG, Urt. v. 12.07.2018, a.a.O. Rn. 82). Nach § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB kann jede Vertragspartei das Mietverhältnis aus wichtigem Grund außerordentlich fristlos kündigen. Ein wichtiger Grund liegt nach § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB insbesondere dann vor, wenn dem Mieter der vertragsgemäße Gebrauch der Mietsache ganz oder zum Teil nicht rechtzeitig gewährt oder wieder entzogen wird. Danach kann ein Mangel im Sinne des § 536 Abs. 1 BGB, der einem vertragsgemäßen Gebrauch der Mietsache entgegensteht, zur fristlosen Kündigung im Sinne des § 543 BGB berechtigen (vgl. BGH, Urt. v. 20.11.2013 - XII ZR 77/12 -, juris Rn. 18). Öffentlich-rechtliche Gebrauchshindernisse und Gebrauchsbeschränkungen, die dem vertragsgemäßen Gebrauch eines Mietobjekts entgegenstehen, können dann einen Sachmangel im Sinne der §§ 536 ff. BGB begründen, wenn sie auf der konkreten Beschaffenheit, dem Zustand oder der Lage der Mietsache beruhen und nicht in persönlichen oder betrieblichen Umständen des Mieters ihre Ursache haben (vgl. BGH, Urt. v. 20.11.2013, a.a.O. Rn. 20; Urt. v. 13.07.2011 - XII ZR 189/09 -, juris Rn. 8 f.). Danach dürfte der Klägerin hier ein Recht auf außerordentliche fristlose Kündigung des Mietvertrags zustehen, soweit ihr Erlaubnisantrag am Verbundverbot in § 42 Abs. 2 LGlüG scheiterte, da dies in der Lage der Räumlichkeiten der Spielhallen begründet wäre, was unter den Begriff der „konkreten Beschaffenheit der Mietsache“ zu fassen sein dürfte (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 31.01.2019 - 8 B 225/18 -, juris Rn. 49; Nieders. OVG, Urt. v. 12.07.2018, a.a.O. Rn. 82 jeweils m.w.N.).

Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob sich eine alternative Nutzung der Räumlichkeiten an dem Standort der Spielhallen aufgrund deren Lage in einem Gewerbegebiet realisieren ließe.

Ungeeignet zur Begründung einer unbilligen Härte sind auch die Ausführungen der Klägerin, dass ihr Alleingesellschafter von einer Schließung der Spielhallen persönlich schwer getroffen würde, da er neben den Spielhallen und zwei weiteren Gastronomiebetrieben der Klägerin keine Einnahmequellen habe und insbesondere aufgrund seines Alters keine realistische Perspektive sehe, zurück in seine frühere Tätigkeit als Bankkaufmann zu wechseln. Dass der Betrieb von Spielhallen der Erwirtschaftung des Lebensunterhalts dient und bei einer Schließung Einkommensverluste drohen, ist keine ungewöhnliche, sondern typische Folge des Gesetzesvollzugs. Selbst eine Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz von Spielhallenbetreibern ist eine vom Gesetzgeber grundsätzlich in Kauf genommene Rechtsfolge (vgl. Sächs. OVG, Beschl. v. 15.01.2019, a.a.O. Rn. 29). Dies gilt jedenfalls dann, wenn diese aus der Einstellung des Spielhallenbetriebs selbst folgt (vgl. VG Bremen, Urt. v. 17.03.2020 - 5 K 2875/18 -, juris Rn. 87). Im Übrigen ist eine Existenzbedrohung der Klägerin oder deren Alleingesellschafters mangels substantiierter Darlegung nicht ersichtlich.

Schließlich liegt auch keine unbillige Härte im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerin vor, dass durch die begehrte Befreiung von der Einhaltung des Verbundverbots in § 42 Abs. 2 LGlüG der Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes nicht gefährdet würde. Ein Härtefall ist nicht schon dann anzunehmen, wenn eine Spielhalle dem Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes nicht zuwiderläuft. Der Landesgesetzgeber hat mit dem Abstands- und Verbundverbot abstrakt definiert, wann eine Spielhalle mit dem Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes beziehungsweise des Glücksspielstaatsvertrags nicht vereinbar ist. Eine konkrete Gefahrenprognose wird gerade nicht gefordert. Im Übrigen vermischt die Klägerin hier Tatbestand und Rechtsfolgenseite des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG. Erst wenn eine unbillige Härte vorliegt, sind auf der Rechtsfolgenseite im Rahmen der Ermessensausübung das Alter der Spielhalle und der Schutzzweck des Gesetzes zu berücksichtigen. Dies ergibt sich ausdrücklich aus § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG, der sich eindeutig auf die Ermessensausübung und nicht auf die Tatbestandsvoraussetzung der unbilligen Härte bezieht (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 27.02.2018 - 13 K 1448/16 -, juris Rn. 30).

c) Die im Fall des Vorliegens unbilliger Härten von der zuständigen Erlaubnisbehörde zu treffende Entscheidung über die Befreiung von den Anforderungen des § 41 Abs. 1 und 2 LGlüG und deren Dauer ist eine Ermessensentscheidung, die nur nach Maßgabe des § 114 Satz 1 VwGO der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Im Fall einer Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO wie hier ist die gerichtliche Überprüfung danach darauf beschränkt, ob die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG bestimmt für die Entscheidung, von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG zu befreien, dass dabei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie der Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes zu berücksichtigen sind.

Gemessen daran erweist sich die Ablehnung einer über den 30.06.2021 hinausgehenden Befreiung von dem Verbundverbot in § 42 Abs. 2 LGlüG als nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass nur eine Befreiung bis zum 30.06.2032 ermessensfehlerfrei und das Ermessen der Erlaubnisbehörde insofern auf Null reduziert sein könnte.

Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte hinsichtlich der Dauer der Befreiung an der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags bis zum 30.06.2021 orientierte. Denn das Landesglücksspielgesetz dient der Ausführung des seit dem 01.07.2012 geltenden und zwischenzeitlich mehrfach modifizierten Glücksspielstaatsvertrags vom 15.12.2011, und nach § 51 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 LGlüG ist bei der Entscheidung über die Befreiung von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG ausdrücklich unter anderem gerade der Schutzzweck des Landesglücksspielgesetzes zu berücksichtigen.

Dass es sich bei dem Landesglücksspielgesetz um ein Ausführungsgesetz hinsichtlich des Glücksspielstaatsvertrags vom 15.12.2011 handelt, ergibt sich bereits eindeutig aus § 1 LGlüG, wonach die nachfolgenden Regelungen des Landesglücksspielgesetzes gerade zur Ausführung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags getroffen wurden, und wird überdies durch die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 02.10.2012 bestätigt. Darin heißt es, dass der durch den am 15.12.2011 unterzeichneten Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag gesetzte länderübergreifende Rahmen zu seiner Umsetzung noch der Ergänzung durch Regelungen der Länder bedarf und mit dem Landesglücksspielgesetz als Ausführungsgesetz die zur Ausfüllung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags in Baden-Württemberg erforderlichen landesrechtlichen Regelungen getroffen werden sollen (LT-Drs. 15/2431, S. 47-49). Nach § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV tritt der Glücksspielstaatsvertrag vom 15.12.2011 mit Ablauf des 30.06.2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrags beschließt.

Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, dass es sich bei der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags um eine sachwidrige Erwägung handelte, deren Berücksichtigung zu einem Ermessensfehler führte. Angesichts des Zwecks des Landesglücksspielgesetzes, den Glücksspielstaatsvertrag für Baden-Württemberg auszuführen, und des als Regelfall vorgesehenen Ablaufs der Geltungsdauer des gegenwärtigen Glücksspielstaatsvertrags zum 30.06.2021 steht nicht fest, welchen Inhalt die danach geltenden spielhallenbezogenen Regelungen haben werden. Es muss der Erlaubnisbehörde deshalb zugestanden werden, die Erlaubnisfähigkeit der streitgegenständlichen Spielhallen angesichts möglicherweise veränderter Regelungen ab dem 01.07.2021 neu prüfen zu können.

Unerheblich ist, dass sich die Bundesländer am 12.03.2020 auf eine für die Zeit ab dem 01.07.2021 vorgesehene Nachfolgeregelung in Gestalt des von der Klägerin vorgelegten Staatsvertrags zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glückspielneuregulierungsstaatsvertrag) verständigt haben und dieser gerade keine Änderungen für das Recht der Spielhallen vorsieht. Denn maßgeblich ist allein die derzeit geltende Rechtslage (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.04.2020 - 6 S 387/20 -, n.v. S. 7 f.; ebenso Saarl. OVG, Beschl. v. 13.08.2020 - 1 B 189/20 -, juris Rn. 27). Überdies besteht entgegen der Auffassung der Klägerin auch noch keine hinreichend gesicherte Erwartung, dass sich die Rechtslage hinsichtlich des Rechts der Spielhallen nicht ändern wird. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist noch nicht einmal ersichtlich, dass der konsentierte Entwurf des Glücksspielneuregulierungsstaatsvertrags bereits von amtlicher Seite öffentlich bekannt gemacht worden wäre, etwa durch Veröffentlichung in einer Landtagsdrucksache (vgl. StGH, Urt. v. 17.06.2014, a.a.O. Rn. 461).

Auch ist nicht erkennbar, dass die Beklagte das ihr hinsichtlich der Dauer der Befreiung zustehende Ermessen verkannt hätte, indem sie sich durch den Ablauf der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags gebunden gesehen und eine Befreiung über den 30.06.2021 hinaus nicht einmal erwogen hätte (vgl. zu einem solchen Sachverhalt: VG Koblenz, Urt. v. 24.10.2018 - 2 K 49/18.KO -, juris Rn. 23). Zwar heißt es jeweils auf Seite 7 der angegriffenen Bescheide der Beklagten, dass die Befugnis zur Anerkennung eines Härtefalls ihre äußerste zeitliche Grenze in der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags finde, die gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV auf den 30.06.2021 festgesetzt sei. Aus den Ausführungen auf Seite 6 der Bescheide, dass die von der Klägerin vorgetragene feste Laufzeit des Mietvertrags über den 30.06.2021 hinaus sowie die weiteren nach Ablauf dieser Frist noch nicht vollständig abgeschriebenen Investitionen zu keiner über diese Frist hinausgehenden Annahme eines Härtefalls zu führen vermögen, ergibt sich für die Kammer jedoch (noch) hinreichend, dass die Beklagte die Erteilung einer Befreiung über den 30.06.2021 zumindest abstrakt in Erwägung zog. Davon abgesehen hat jedenfalls das Regierungspräsidium Stuttgart in seinem Widerspruchsbescheid vom 16.11.2018 die von der Klägerin für eine Härtefallbefreiung über den 30.06.2021 hinaus geltend gemachten wirtschaftlichen Interessen berücksichtigt und mit den Interessen der Behörde an einer umfassenden Kontrollmöglichkeit im Hinblick auf die Schutzziele des Glücksspielstaatsvertrages abgewogen. Ein etwaiger Ermessensfehler der Beklagten wäre mithin durch die ermessensfehlerfreien Erwägungen der Widerspruchsbehörde geheilt worden, die im Falle einer Ersetzung, Abänderung oder Ergänzung der Ermessenserwägungen der Ausgangsbehörde für die gerichtliche Entscheidung maßgeblich sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.05.1983 - 1 C 163/80 -, juris Rn. 28).

Weiterhin fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass die schutzwürdigen wirtschaftlichen Interessen der Klägerin durch die Befreiung bis zum 30.06.2021 unverhältnismäßig beeinträchtigt würden. Insbesondere ist eine Befreiung bis zum 30.06.2021 nicht ermessensfehlerhaft, weil die Klägerin ihre bis zum 18.11.2011 getätigten Investitionen bis dahin nicht vollständig abgeschrieben haben wird. Nach der aktualisierten Aufstellung des Steuerberaters der Klägerin vom 01.02.2016 endet die Abschreibungsdauer der Außenwerbungsanlage der Firma B. am 31.08.2021, die der übrigen vor dem 18.11.2011 angeschafften Ausstattungen sogar erst am 31.05.2031 oder 30.06.2031. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht jedoch weder im Hinblick auf die vor der Geltung des Landesglücksspielgesetzes geltenden Rechtslage noch auf vorhandene Betriebserlaubnisse nach § 33i GewO ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.11.2019, a.a.O. Rn. 9 m.w.N.).

Schließlich gebietet auch die der Klägerin mit Bescheid der Beklagten vom 13.07.2011 erteilte Baugenehmigung für die Nutzungsänderung des Gebäudes in der S.-Straße ... in B. bis zum 21.12.2022 keine über den 30.06.2021 hinausgehende Befreiung von den Anforderungen des Verbundverbots in § 42 Abs. 2 LGlüG. Aus einer Baugenehmigung ergibt sich kein schutzwürdiges Vertrauen in Bezug auf die Erteilung einer gewerberechtlichen Spielhallenerlaubnis. Die Baugenehmigung ist lediglich faktische Voraussetzung für die Nutzung der Spielhallenerlaubnis (vgl. BVerfG, Beschl. v. 07.03.2017, a.a.O. Rn. 207). Sie vermittelt keinen eigentumsrechtlichen Schutz in Bezug auf das in der baulichen Anlage ausgeübte Gewerbe (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 25.04.2017, a.a.O. Rn. 35).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. In Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO wird davon abgesehen, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären.

Die Berufung war nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO grundsätzliche Bedeutung hat. Die entscheidungserhebliche und über den Einzelfall hinaus bedeutsame Frage, ob sich die Erlaubnisbehörde bei ihrer Ermessensentscheidung hinsichtlich der Dauer einer Befreiung von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG an der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags bis zum 30.06.2021 orientieren darf, ist in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg noch nicht geklärt.

Beschluss vom 22.09.2020

Der Streitwert wird nach § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG auf 45.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert nach § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) in Orientierung an Nummer 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 in Höhe des Jahresbetrags des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens aber in Höhe von 15.000,00 Euro pro Spielhalle festzusetzen. Der Jahresbetrag des durch den Betrieb der Spielhallen H. P. C.“, „M. P. C.“ und „R. P. C.“ erzielten durchschnittlichen Gewinns ist für die Kammer weder anhand der Aktenlage noch anhand sonstiger Anhaltspunkte ersichtlich. Demzufolge war der Streitwert in Höhe von (3 x 15.000,00 =) 45.000,00 Euro festzusetzen.

Gründe