Urteil vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg - 6 S 4216/20

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 5. November 2020 - 10 K 2788/19 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, welche diese selbst tragen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für den Abbau von Phonolith.

Die Klägerin betreibt auf der Gemarkung der Gemeinde ... im Gewann „F...“ bereits seit 1964 einen Steinbruch zur Gewinnung von Phonolith. Das im Steinbruch „F...“ gewonnene Phonolith kommt u.a. in der Umwelttechnik, für Naturfango, in Tiernahrung, in der Glasindustrie, als Zementsubstitution sowie in der Rauchgasreinigung zum Einsatz.

In den Jahren 1996 und 1997 fanden Untersuchungsbohrungen und geoelektrische Aufsuchungsarbeiten im Gewann „E...“ statt. Nachdem die Untersuchungen ergeben hatten, dass es sich um ein abbauwürdiges Vorkommen handelt und das Phonolith-Vorkommen im Gewann „E...“ über eine andere chemische und mineralogische Zusammensetzung verfügt, beantragte die Klägerin im Jahr 1998 die Zulassung eines Hauptbetriebsplans für einen Probebetrieb auf in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken. Mit Bescheid vom 21.09.2000 ließ das damalige Landesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau Baden-Württemberg - Landesbergdirektion - den Betriebsplan für einen Probebetrieb des Phonolith-Abbaus im Gewann „E...“, befristet bis 30.09.2005, zu. Nach erfolglosen Widerspruchs- und Gerichtsverfahren wurde die Zulassung bis 30.09.2009 verlängert.

Mit Schreiben vom 03.12.2009 leitete die Klägerin beim Regierungspräsidium Freiburg - Landesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau - (im Folgenden: Landesamt) die Durchführung eines bergrechtlichen Planfeststellungsverfahrens für die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für die Gewinnung von Phonolith sowie Wiedernutzbarmachung der abgebauten Flächen im Steinbruch „E...“, Gemarkung ..., ein. Mit Schreiben vom 17.05.2010 setzte das Landesamt den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen der Umweltverträglichkeitsstudie fest. Mit Schreiben vom 25.04.2014 beantragte die Klägerin die Zulassung des geplanten Phonolith-Abbaus „E...“ im Planfeststellungsverfahren und legte zahlreiche Unterlagen und Gutachten vor, welche mit Schreiben vom 18.11.2014, 18.12.2014 sowie endgültiger Antragstellung mit Schreiben vom 20.04.2015 in überarbeiteter Form ergänzt wurden.

Die nach dem beantragten Rahmenbetriebsplan zum Abbau vorgesehene Fläche im Gewann „E...“ befindet sich ca. einen Kilometer nördlich des aktiven Steinbruchs „F...“ und wird im Norden begrenzt durch die Gemarkungsgrenze der Gemeinde .... Zwischen dem geplanten Steinbruch „E...“ und dem bestehenden Steinbruch „F...“ befindet sich das ... Tal. Auf der geplanten Abbau-Fläche wird derzeit überwiegend Weinbau betrieben. Das Vorhaben befindet sich im Vogelschutzgebiet „...-...“ Gebietsnr. ....

Die im beantragten Rahmenbetriebsplan vorgesehene Rahmenbetriebsplanfläche hat eine Größe von 8,96 ha. Davon sind ca. 3,56 ha für den Rohstoffabbau geplant. Die restlichen Flächen dienen u.a. zur Lagerung von Abraum und als Betriebsflächen. Der Rohstoff soll in fünf Abbauabschnitten im Tagebau mittels Bohr- und Sprengarbeit gewonnen werden. Der gewonnene Rohstoff soll mittels einer Gurtbandanlage in einem Tunnel zu den bestehenden Aufbereitungs- und Verarbeitungsanlagen im Steinbruch „F...“ transportiert werden. Unter Berücksichtigung von Gewinnungs- und Aufbereitungsverlusten sollen aus dem geplanten Steinbruch „E...“ ca. 2,036 Mio. Tonnen verwertbarer Phonolith gewonnen werden können. Der Gewinnungsbetrieb soll sich über einen Zeitraum von ca. 26 Jahren erstrecken.

Mit Stand vom 11.11.2014 befanden sich ca. 70 % der Rahmenbetriebsplanfläche im Eigentum der Klägerin. Insbesondere das zentral im Abbaugebiet gelegene Grundstück Flst.-Nr. ... mit einer Größe von 18,14 ar befindet sich nicht im Eigentum der Klägerin. Dieses Grundstück erwarben mit notariellem Kaufvertrag vom 05.06.2003 der Beigeladene zu 5 zu 40 %, die Beigeladenen zu 2, 3 und 4 sowie eine weitere Privatperson zu jeweils 6,5 % sowie die zu 1 beigeladene Gemeinde zu 34 % als Miteigentümer. In dem Kaufvertrag verpflichteten sich die Käufer, nicht ohne die Zustimmung aller anderen Miteigentümer ihren Miteigentumsanteil an einen Außenstehenden zu veräußern. Außerdem wurde die Grundstücksfläche an den Beigeladenen zu 5 für die Dauer von 20 Jahren ab dem 01.07.2003 unentgeltlich für den Weinbau zur Verfügung gestellt.

Die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen wurden vom Landesamt verschiedenen Behörden sowie Dritten, u.a. Umweltschutzverbänden, zur Stellungnahme übersandt. Gleichzeitig wurden die Unterlagen in der Standortgemeinde ... nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung vom 28.09. bis 27.10.2015 ausgelegt. Am 14.10.2015 fand zudem eine Bürgerinformationsveranstaltung in ... statt. Daraufhin gingen zahlreiche Stellungnahmen und Einwendungen ein, in denen u.a. eine Vervollständigung der vorgelegten Unterlagen erbeten wurde. Mit Schreiben vom 16.11.2017 legte die Klägerin ergänzende Unterlagen und Gutachten vor.

Mit Schreiben vom 11.01.2018 wies das Landesamt die Klägerin darauf hin, dass die Möglichkeit des Erwerbs des Grundstücks Flst.-Nr. ... im Zentrum des geplanten Abbauvorhabens sehr fraglich sei. Wegen der enteignungsgleichen Vorwirkung eines Rahmenbetriebsplans müsse vor Erlass geprüft werden, ob eine bergrechtliche Enteignung jedenfalls dem Grunde nach durchgeführt werden könne (Grundabtretungsprognose). Nach vorläufiger Einschätzung der Rechtslage könne nicht davon ausgegangen werden, dass der beabsichtigte Phonolith-Abbau derart bedeutsam sei, dass beim Bergbauvorhaben ein Gemeinwohlziel bejaht werden könnte. Die Grundabtretungsprognose würde also voraussichtlich negativ ausfallen. Es werde eine Frist bis 01.07.2018 gesetzt, um die diesbezüglichen Verhandlungen zum Erwerb des Eigentums oder der Nutzungsberechtigung der Grundstücke bzw. Eintragung der Grunddienstbarkeiten erfolgreich abzuschließen.

Mit Schreiben vom 05.07.2018 übersandte die Klägerin eine Liste der Grundstücke innerhalb der Rahmenbetriebsplangrenze bzw. für eine Untertunnelung, welche nicht im Eigentum der Klägerin stünden. Mit vielen auf der Liste aufgeführten Grundstücksbesitzern würden Gespräche laufen, einige stünden kurz vor dem Abschluss.

Mit Schreiben vom 16.10.2018 bat das Landesamt mehrere Grundstückseigentümer, deren Grundstücke im geplanten Abbaubereich liegen, um Mitteilung, ob sie bereit seien, ihr jeweiliges Grundstück an die Klägerin zu verkaufen oder eine Nutzungsberechtigung zum Abbau des Bodenschatzes zu erteilen. Sollte bis 30.11.2018 keine Rückmeldung erfolgen, gehe das Landesamt davon aus, dass derjenige nicht bereit sei, sein Grundstück der Klägerin zur Verfügung zu stellen. Die antwortenden Eigentümer lehnten den Verkauf ihrer Grundstücke an die Klägerin überwiegend ab und waren auch nicht bereit, der Klägerin eine Nutzungsberechtigung einzuräumen.

Nach Anhörung der Klägerin lehnte das Landesamt mit Bescheid vom 14.06.2019 den Antrag auf Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Neuaufschluss des Abbauvorhabens „E...“ vom 20.04.2015 ab. Zur Begründung führte es aus, dass der Rahmenbetriebsplan in der beantragten Form nicht zugelassen werden könne, da der Klägerin mehrere, teilweise zentral im Abbaugebiet gelegene Grundstücke nicht zur Verfügung stünden und auch feststehe, dass sie im Laufe des Verfahrens keine Verfügungsberechtigung an diesen Grundstücken erlangen werde. Im Zuge des Zulassungsverfahrens für den Rahmenbetriebsplan - und nicht erst in einem später folgenden Hauptbetriebsplan - sei daher eine sog. Grundabtretungsprognose zu treffen gewesen, d.h. zu prüfen, ob die rechtlichen Voraussetzungen für eine Grundabtretung im Sinne der §§ 77 ff. BBergG vorlägen oder nicht. Denn in einem erst mehrere Jahre später durchzuführenden Hauptbetriebsplanverfahren wären die Grundstückseigentümer faktisch in ihren Rechten am Grundstückseigentum bereits soweit beeinträchtigt, dass ihnen ein effektiver Rechtsschutz nicht mehr in ausreichendem Umfang möglich wäre. Eine Grundabtretung der betroffenen Grundstücke gemäß §§ 77 ff. BBergG zugunsten der Klägerin sei nicht möglich. Nachdem die Klägerin noch für mindestens 22 weitere Jahre Phonolith am „F...“ gewinnen werde, fehle es an einem dringenden öffentlichen Interesse, das die Enteignung von 15 Grundstücken rechtfertigen würde. Sowohl die aktuelle als auch die künftig erwartbare Nachfrage würden durch den schon laufenden Phonolith-Abbau nach den Angaben der Klägerin ausreichend bedient, da sie eine Produktionssteigerung (je Zeiteinheit) auch bei Nutzung der neuen Förderstätte „E...-...“ ausschließe. Nachdem die Produkte der Klägerin zu großen Teilen durch andere Produkte ersetzt werden könnten und es auch weitere Phonolith-Lagerstätten und Abbaubetriebe gebe, müsse das für eine Enteignung erforderliche besonders gewichtige, dringende öffentliche Interesse verneint werden.

Die Klägerin hat am 28.06.2019 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und beantragt, den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zulassung des Rahmenbetriebsplans zum Vorhaben „E...“ vom 20.04.2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, und den Bescheid des Landesamts vom 14.06.2019 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht; hilfsweise für den Fall, dass der Hauptantrag wegen Spruchreife abgewiesen wird, den Bescheid des Landesamts vom 14.06.2019 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, auf den Antrag der Klägerin vom 20.04.2015 den Rahmenbetriebsplan zum Vorhaben „E...“ zuzulassen.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Urteil vom 05.11.2020 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Zulassung des Rahmenbetriebsplans zum Vorhaben „E...“ vom 20.04.2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, und hat den Bescheid des Landesamts vom 14.06.2019 aufgehoben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig und die Klägerin habe auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis an der Beschränkung auf einen Bescheidungsantrag, da es sich um eine „steckengebliebenes“ Genehmigungsverfahren handele, bei dem komplexe technische oder naturschutzfachliche Sachverhalte erstmals im gerichtlichen Verfahren erschöpfend geprüft werden müssten. In diesen besonderen Einzelfällen sei es nicht Aufgabe der Gerichte, das Genehmigungsverfahren in den Einzelheiten durchzuführen. Im vorliegenden Verfahren der Rahmenbetriebsplanzulassung seien neben den bergrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen insbesondere auch sämtliche naturschutzrechtlichen Fragen keiner abschließenden Prüfung unterzogen worden. Die Klage sei auch begründet. Ein Unternehmer habe Anspruch auf Erteilung der Vorhabengenehmigung, wenn die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 Abs. 1 BBergG vorlägen und zwingende Versagungsgründe - insbesondere solche nach § 48 Abs. 2 BBergG - nicht gegeben seien. Die Entscheidung über die Nichtzulassung des Rahmenbetriebsplans für den Neuaufschluss des Abbauvorhabens „E...“ sei in materieller Hinsicht rechtswidrig. Bei der Entscheidung über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans sei im Rahmen des § 48 Abs. 2 BBergG eine Abwägung der widerstreitenden öffentlichen Interessen zu treffen. Ein Tagebauvorhaben widerspreche dann dem öffentlichen Interesse im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG, wenn bereits bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans erkennbar sei, dass die Verwirklichung des Vorhabens daran scheitern müsse, dass die dafür erforderliche Inanspruchnahme des Eigentums privater Dritter nicht durch Belange des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei. Der mit der Zulassung des Rahmenbetriebsplans verbundene Eingriff in das Eigentum der Grundstückseigentümer sei daher nur gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen einer Enteignung, insbesondere des zur Verwirklichung des Abbauvorhabens unverzichtbaren Grundstücks Flst.-Nr. ..., für den Tagebau jedenfalls dem Grunde nach erfüllt seien. Bei dem Abbauvorhaben „E...“ handele es sich um ein komplexes Großverfahren, bei dem bereits im Zeitpunkt der Entscheidung über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans eine Grundabtretungsprognose von Verfassungs wegen zu fordern sei. Mit Blick auf Art. 14 Abs. 3 GG erfordere die Zulässigkeit der Grundabtretung eine Gesamtabwägung der im einzelnen Fall für die Grundstücksinanspruchnahme streitenden öffentlichen Belange mit den gegebenenfalls entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen. Die vom Landesamt vollzogene Abwägungsentscheidung sei rechtsfehlerhaft. Die Grundabtretungsprognose habe grundsätzlich am Ende des Verfahrens der Zulassung des Rahmenbetriebsplans stattzufinden. Ein Vorziehen der Grundabtretungsprognose könne nur in Evidenzfällen erfolgen, wenn das dem Abbauvorhaben entgegenstehende Eigentum privater Dritter auf der Hand liege und offensichtlich schon allein aus diesem Grund die Zulassung des Betriebsplans zu versagen sei. Das Landesamt habe seine Abwägungsentscheidung vorgezogen, obwohl kein Evidenzfall in diesem Sinne vorgelegen habe. Es habe seine Abwägung auf die Gegenüberstellung der Interessen der Eigentümer der vom Rahmenbetriebsplan überplanten Grundstücke und des Gemeinwohlnutzens von Phonolith bzw. von dessen Abbau an dem Vorhabenstandort beschränkt. Andere für und gegen das Vorhaben sprechende öffentliche Belange habe es - wenn überhaupt - nur im Ansatz in seine Abwägungsentscheidung einfließen lassen. Auf dieses begrenzte Abwägungsmaterial habe sich das Landesamt jedoch nicht beschränken dürfen. Die vorgezogene Abwägungsentscheidung sei verfrüht erfolgt. Es liege kein offensichtlich gelagerter Ausnahmefall vor, in dem bei der Grundabtretungsprognose auf eine umfassende Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange verzichtet werden könnte. Auch wenn nur ca. 70 % der insgesamt für die Realisierung des Abbauvorhabens erforderlichen Flächen im Eigentum der Klägerin stünden, zeigten doch bereits die umfänglichen Ausführungen des Landesamts, dass es gerade nicht auf der Hand liege, dass die Gemeinwohldienlichkeit des Phonolith-Abbaus derart gering zu gewichten sei, dass sie im Rahmen einer Abwägung offensichtlich hinter den Interessen von Oberflächeneigentümern zurücktrete. Dies gelte umso mehr, als die in Ansatz gebrachten Interessen der Eigentümer zu Unrecht im Wesentlichen nur formal begründet worden seien und eine dem Grunde nach auf Art, Dauer und Umfang der jeweiligen Inanspruchnahme Bezug nehmende Gewichtung unterblieben sei. Die nicht auf der Grundlage einer umfassenden Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange erfolgte Abwägungsentscheidung habe die berücksichtigten Belange im Übrigen auch nicht in jedem Falle rechtsfehlerfrei gewichtet. Die vom Landesamt vorgenommene Gewichtung der Gemeinwohlbedeutung der Versorgung des Marktes mit Phonolith und der Gemeinwohldienlichkeit des konkreten Gewinnungsvorhabens „E...“ sei im Hinblick auf die Rohstoffsicherungsklausel in § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG, die regionalplanerischen Belange, die Einsatz- und Verwendungsmöglichkeit des Phonoliths des ... mit einem im Vergleich zu anderen Vorkommen hohen Zeolithgehalt u.a. im Bereich des Umweltschutzes, die getätigten Investitionen und die Erhaltung von Arbeitsplätzen sowie die Schutzwürdigkeit von als „Sperrgrundstücken“ erworbenen Grundstücken im Abbaugebiet nicht rechtsfehlerfrei erfolgt.

Gegen das am 23.11.2020 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 21.12.2020 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Innerhalb der einmalig durch den Vorsitzenden verlängerten Begründungsfrist hat der Beklagte die Berufung begründet. Er trägt im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Zulassung des Rahmenbetriebsplans bereits deshalb abzulehnen gewesen sei, weil die Klägerin die Berechtigung für die Gewinnung von Phonolith nicht nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG für die gesamte im Rahmenbetriebsplan vorgesehene Abbaufläche nachgewiesen habe. Bei dem hier in Rede stehenden grundeigenen Bodenschatz folge die Bergbauberechtigung aus dem Grundeigentum. Bei grundeigenen Bodenschätzen könne und müsse somit die Berechtigung zur Gewinnung nicht erst - wie bei bergfreien Bodenschätzen - durch die Erteilung einer Bewilligung begründet werden. Die geplante Rahmenbetriebsfläche stehe nur zu 70 % im Eigentum der Klägerin. Die 30 %, die nicht im Eigentum der Klägerin stünden, befänden sich ganz oder teilweise auf der Abbaufläche sowie auf dem Bereich der Untertunnelung und auf den Flächen, die für Kompensationsmaßnahmen vorgesehen seien. Die Gewinnungsberechtigung, die aus dem Grundeigentum der Klägerin folge, erstrecke sich nur auf ihre eigenen Grundstücke. Sie verleihe ihr nicht das Recht, die Gewinnungsberechtigung für die fremden Grundstücke zu erwerben. Eine Gewinnungsberechtigung werde auch nicht mit der Zulassung der Betriebspläne erteilt. Die betroffenen Grundstückseigentümer seien nicht bereit, der Klägerin die erforderliche Gewinnungsberechtigung durch Verkauf ihrer Grundstücke zu übertragen. Es sei außerdem ausgeschlossen, dass die Grundstückseigentümer der Klägerin die Ausübung ihrer Abbaurechte einräumten. Scheitere ein freihändiger Erwerb oder eine schuldrechtliche Vereinbarung, könne ein Bergbauunternehmen seine Gewinnungsberechtigung nur im Wege der Zulegung nach § 35 BBergG über die Grenzen des eigenen Grundstücks hinaus ausdehnen. Die Enteignung der Grundstückseigentümer mittels Grundabtretung könne der Klägerin die erforderliche Gewinnungsberechtigung nicht verschaffen. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans hänge damit bereits von einem positiven Nachweis einer Gewinnungsberechtigung und nicht nur von einer Grundabtretungsprognose ab. Eine Zulegung könne die Klägerin aber nicht beanspruchen. Die Klägerin habe schon keinen Antrag auf Zulegung gestellt oder eine solche Antragstellung angekündigt. Zudem sei Gegenstand des Rahmenbetriebsplans der Neuaufschluss des Steinbruchs, also der Beginn eines Abbaus und nicht seine Fortführung. Eine Zulegung komme damit nicht in Betracht. Denn nach dem Gesetzeswortlaut werde mit der Zulegung die Fortführung eines Abbaus im Hauptfeld in das Nachbarfeld ermöglicht. Dies setze voraus, dass im Hauptfeld bereits ein zugelassener und begonnener Gewinnungsbetrieb bestehe. Eine unmittelbare Nachbarschaft müsse im Fall des beantragten Abbaus der Klägerin bei einer Entfernung von ca. 1,1 Kilometer zwischen den beiden Abbaustätten „F...“ und „E...“ verneint werden. Auch spreche die Klägerin in ihrem Rahmenbetriebsplan von zwei (unterschiedlichen) Phonolith-Vorkommen. Mit der Differenzierung zwischen Grundabtretung und Zulegung und den engen gesetzlichen Voraussetzungen der Zulegung bestätige das Bundesberggesetz die Unterscheidung zwischen grundeigenen und bergfreien Bodenschätzen und die damit verbundenen unterschiedlichen Zugriffsmöglichkeiten auf fremdes Grundstückseigentum. Aufsuchung und Gewinnung bergfreier Bodenschätze, denen im volkswirtschaftlichen Interesse an einer gesicherten Rohstoffversorgung eine besondere Bedeutung zukomme, sollten daher unabhängig vom Willen des jeweiligen Grundeigentümers, ohne Rücksicht auf Eigentumsgrenzen und unter Beachtung und ggf. Sicherstellung öffentlicher Interessen erfolgen. Das heiße im Umkehrschluss, dass der Gesetzgeber bei grundeigenen Bodenschätzen bewusst den Grundeigentümern die Entscheidung überlasse, ob, wann und wie sie die auf ihren Grundstücken gelegenen Bodenschätze gewinnen möchten. Die Zulässigkeit einer Enteignung sei deshalb bezüglich der Gewinnungsberechtigung bewusst auf den Sonderfall der Zulegung beschränkt. Außerdem gehe das Verwaltungsgericht darüber hinaus fehlerhaft davon aus, die vorgenommene Gesamtabwägung der Grundabtretungsprognose sei rechtswidrig. Das Landesamt habe die Abwägungsentscheidung auch treffen dürfen, bevor die für eine Zulassung des Rahmenbetriebsplans erforderliche weitere Sachverhaltsermittlung abgeschlossen gewesen sei.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 05.11.2020 - 10 K 2788/19 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt zur Begründung vor, dass die Praxis der Bergbehörden im Bundesgebiet übereinstimmend so sei, dass bei der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans keinesfalls alle vorgesehenen Grundstücke der Abbaufläche zur Verfügung stehen müssten. In der Begründung des Rahmenbetriebsplans werde in solchen Fällen der Hinweis erteilt, dass mit dem Abbau erst nach Vorliegen des Hauptbetriebsplans und des Berechtigungsnachweises für die Abbauflächen begonnen werden dürfe. Im Übrigen stelle sich diese Frage erst dann, wenn die Zulassung des Hauptbetriebsplans zur Diskussion stehe. Somit sei festzuhalten, dass eine Zulegung oder - was vorliegend zu diskutieren sei - eine Grundabtretung erst dann in Betracht komme, wenn ein Gewinnungsvorhaben durch einen Rahmenbetriebsplan und weitergehend durch einen Hauptbetriebsplan zugelassen sei. Denn die Rahmenbetriebsplanzulassung setze noch nicht den Nachweis der Gewinnungsberechtigung (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG) für den gesamten Abbaubereich voraus.

Mit Beschluss vom 15.03.2022 wurden die Beigeladenen zu 1 bis 6 nach § 65 Abs. 1 VwGO zum Verfahren beigeladen.

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

Die Beigeladene zu 1 trägt vor, das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil u.a. den Grad der vom Beklagten angenommenen Schutzwürdigkeit der Eigentümerposition als fehlgewichtet eingestuft. Insbesondere die Annahme, das Grundstück Flst.-Nr. ..., welches in ihrem Miteigentum stehe, sei lediglich als „Sperrgrundstück“ erworben worden, sei falsch. Das schon immer landwirtschaftlich für Weinbau genutzte Grundstück sei erworben worden, um die Flächen für den Weinbau zu sichern.

Die Beigeladenen zu 2 bis 6 tragen vor, das Verwaltungsgericht nehme rechtsfehlerhaft an, dass die Grundabtretungsprognose grundsätzlich am Ende des Verfahrens zu erfolgen habe und die Entscheidung ansonsten verfahrensfehlerhaft sei. Es verkenne auch, dass die gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen und privaten Belange die für das Vorhaben sprechenden öffentlichen Belange erkennbar überwögen und die Voraussetzungen für eine Grundabtretung im vorliegenden Fall daher nicht gegeben seien. Weiter habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass sich der ablehnende Bescheid neben der negativen vorgezogenen Grundabtretungsprognose auch auf die fehlende Bergbauberechtigung nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG stützen lasse, die von der Klägerin auch in Zukunft nicht zu erlangen sein werde. Über die Grundabtretung sei eine Bergbauberechtigung nicht zu erlangen. Während die Bergbauberechtigung das Recht dazu verschaffe, auf einen bestimmten Bodenschatz zuzugreifen, verschaffe die Grundabtretung die zur Ausübung dieser Berechtigung erforderlichen Zugriffsrechte auf das Grundstück, auf bzw. unter dem der Bodenschatz liege. Da ein zivilrechtlicher Erwerb des Grundeigentums infolge der Weigerung der Grundstückseigentümer ausgeschlossen sei, verbleibe für den Erwerb einer Bergbauberechtigung nur die Zulegung nach § 35 BBergG. Deren Voraussetzungen seien vorliegend aber nicht erfüllt. Die Flächen, die Gegenstand des abgelehnten Rahmenbetriebsplans seien, seien keine benachbarten Flächen des bestehenden Abbaus im Gewann „F...“. Da auch auf dem geplanten Gewinnungsfeld „E...“ derzeit kein Abbaubetrieb stattfinde, könne dieser auch nicht auf den Grundstücken der angrenzenden Grundeigentümer „fortgesetzt“ werden. Für eine Zulassung mit einer Nebenbestimmung, bevor die Berechtigungen vorlägen, bestünde kein Sachbescheidungsinteresse, da mit den jeweiligen Grundstückseigentümern bereits Verhandlungen geführt worden seien, die endgültig gescheitert seien.

Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Landesamts (sechs Ordner), die Akten zu dem vollzogenen Probeabbau (fünf Ordner des Landesamts und die Gerichtsakten 1 K 899/01 und 1 K 1287/01) sowie die Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Die Berufung des Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet.

Die auf Zulassung eines Rahmenbetriebsplans gerichtete Klage der Klägerin ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.). Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.

1. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist dem Verwaltungsgericht darin zuzustimmen, dass für den als Hauptantrag gestellten Antrag auf erneute Bescheidung auch ein Rechtsschutzbedürfnis besteht.

Zwar sind Ansprüche auf Erlass gebundener Verwaltungsakte grundsätzlich mit der Verpflichtungsklage als Vornahmeklage und nicht als Bescheidungsklage geltend zu machen. Denn das Verwaltungsgericht hat die Sache grundsätzlich durch eigene Aufklärungsmaßnahmen spruchreif zu machen. Dies gilt aber nicht ausnahmslos. Maßgeblich ist vielmehr, ob im konkreten Fall ein Rechtsschutzbedürfnis für die Beschränkung auf einen Bescheidungsantrag besteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.11.2019 - 8 B 32.19 -, ZOV 2020, 68 ).

Dies ist vorliegend der Fall, weil bei Klageerhebung wie auch im maßgeblichen Zeitpunkt des Abschlusses der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof die Sache nicht im Sinn einer weitergehenden Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung des Rahmenbetriebsplans spruchreif gewesen ist und nicht spruchreif gemacht werden konnte, vielmehr ein sogenanntes „steckengebliebenes Genehmigungsverfahren“ vorliegt (vgl. BayVGH, Urteil vom 12.11.2019 - 22 BV 17.2448 -, juris Rn. 42; OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 11.05.2005 - 8 A 10281/05 -, BauR 2005, 1606 ).

In der Situation eines „steckengebliebenen“ Genehmigungsverfahrens entfällt die Verpflichtung des Gerichts zur Herbeiführung der Spruchreife, wenn ansonsten im Verwaltungsverfahren noch nicht behandelte komplexe technische Fragen erstmals im gerichtlichen Verfahren erschöpfend geprüft werden müssten. In derartigen besonders gelagerten Fällen ist es nicht Aufgabe der Gerichte, ein „steckengebliebenes“ Genehmigungsverfahren in allen Einzelheiten durchzuführen. Es kann daher ausnahmsweise gerechtfertigt sein, dass das Tatsachengericht davon absieht, die Sache spruchreif zu machen, und ein Bescheidungsurteil im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO erlässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1989 - 4 C 52.87 -, NVwZ 1990, 257 ; BayVGH, Urteil vom 26.10.2021 - 15 B 19.2130 -, juris Rn. 69; OVG NRW, Urteil vom 21.04.2020 - 8 A 311/19 -, UPR 2020, 305 ; SächsOVG, Urteil vom 11.09.2018 - 4 A 162/16 -, juris Rn. 53; OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 25.02.2015 - 8 A 10945/14 -, juris Rn. 62; OVG Schlesw.-Holst., Urteil vom 04.04.2013 - 1 LB 7/12 -, ZUR 2013, 551 ; für ein bergbaurechtliches Verfahren vgl. VG Chemnitz, Urteil vom 15.02.2012 - 2 K 1330/08 -, ZfB 2012, 270 ). Dies kommt u.a. in Fällen in Betracht, in denen streitgegenständlich eine Genehmigung ist, die im Allgemeinen nicht ohne zahlreiche Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedingungen usw.) erteilt wird, insbesondere in Bezug auf bislang nichtgeprüfte Genehmigungsvoraussetzungen. Grundsätzlich könnte zwar auch das Gericht mit Hilfe kundiger Sachverständiger ein Auflagenprogramm entwickeln und ihm mit dem Tenor des Verpflichtungsurteils Verbindlichkeit verschaffen. Im Allgemeinen sind jedoch individuelle Einschätzungen und Zweckmäßigkeitserwägungen dafür erheblich, ob diese oder jene häufig gleichermaßen geeignete Auflage oder sonstige Nebenbestimmung anzufügen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1989 - 4 C 52.87 -, NVwZ 1990, 257 zu einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung; BayVGH, Urteil vom 26.10.2021 - 15 B 19.2130 -, juris Rn. 69 zu einer Baugenehmigung).

Im vorliegenden Fall hat das Landesamt den Antrag auf Zulassung eines Rahmenbetriebsplans zum Abbau von Phonolith im Gewann „E...“ keiner vollständigen und abschließenden Prüfung unterzogen, sondern hat das Verfahren nach der Prüfung der Grundabtretungsprognose abgebrochen. Eine Prüfung insbesondere naturschutzrechtlicher und immissionsschutzrechtlicher Fragen ist daher bislang unterblieben. Außerdem wurden wichtige Verfahrensschritte des Planfeststellungsverfahrens daraufhin nicht mehr durchgeführt. So wurden die im Jahr 2017 von der Klägerin ergänzend vorgelegten Unterlagen in der Gemeinde ... nicht erneut ausgelegt und diesbezüglich keine Stellungnahmen der entsprechenden Fachbehörden eingeholt. Auch eine gegebenenfalls noch erforderliche Auslegung in der Gemeinde ...-... ist bislang unterblieben.

2. Die zulässige Klage ist jedoch unbegründet. Der Bescheid des Landesamts vom 14.06.2019 ist (im Ergebnis) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat wegen Fehlen der Tatbestandsvoraussetzungen weder im Hauptantrag einen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) noch im Hilfsantrag auf Zulassung des beantragten Rahmenbetriebsplans (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Begründetheit der vorliegenden Klage ist der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11.05.2015 - 7 B 18.14 -, ZfB 2015, 85 ; SächsOVG, Urteil vom 11.01.2013 - 1 A 258/12 -, ZfB 1014, 149 ).

Rechtsgrundlage für die hier beantragte Zulassung eines Rahmenbetriebsplans zur Gewinnung von Phonolith im Steinbruch „E...“ sind die §§ 51 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 2a Satz 1 BBergG.

Nach der Übergangsvorschrift des § 171a Satz 1 Nr. 1 BBergG sind Verfahren u.a. nach § 52 Abs. 2a BBergG nach der Fassung des Bundesberggesetzes, die vor dem 29.07.2017 galt, zu Ende zu führen, wenn vor dem 16.05.2017 das Verfahren zur Unterrichtung über Gegenstand, Umfang und Methoden der Umweltverträglichkeitsprüfung nach § 52 Abs. 2a Satz 2 BBergG in der bis dahin geltenden Fassung dieses Gesetzes eingeleitet wurde. Dieses sogenannte Scoping-Verfahren wurde im vorliegenden Fall bereits im Jahr 2010 eingeleitet und durchgeführt, so dass das hiesige Verfahren nach der Fassung des Bundesberggesetzes vor dem 29.07.2017 (im Folgenden: BBergG a.F.) zu Ende zu führen ist.

Gemäß § 51 Abs.1 Satz 1 BBergG dürfen u.a. Gewinnungsbetriebe nur auf Grund von Plänen (Betriebsplänen) errichtet, geführt und eingestellt werden, die vom Unternehmer aufgestellt und von der zuständigen Behörde zugelassen worden sind. Die Aufstellung eines Rahmenbetriebsplanes ist nach § 52 Abs. 2a Satz 1 BBergG a.F. zu verlangen und für dessen Zulassung ein Planfeststellungsverfahren nach Maßgabe der §§ 57a und 57b BBergG durchzuführen, wenn ein Vorhaben nach § 57c BBergG einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf.

Für das vorliegende Vorhaben ist nach § 57c Satz 1 Nr. 1 BBergG a.F. (Verordnungsermächtigung) in Verbindung mit § 1 Satz 1 Nr. 1 lit. b lit. aa Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben (UVP-V Bergbau) eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, da es sich hier um ein betriebsplanpflichtiges Vorhaben zur Gewinnung eines sonstigen nicht-energetischen Bodenschatzes im Tagebau in einem Natura 2000-Gebiet handelt. Natura 2000-Gebiete sind nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 BNatSchG auch Europäische Vogelschutzgebiete. Das Vorhaben befindet sich im Europäischen Vogelschutzgebiet „...“ Gebietsnr. ... (vgl. Anlage 1 der Verordnung des Ministeriums Ländlicher Raum zur Festlegung von Europäischen Vogelschutzgebieten (VSG-VO) vom 05.02.2010; Karte abrufbar unter ....

Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist, auch soweit über sie gemäß § 52 Abs. 2a BBergG durch Planfeststellung zu entscheiden ist, eine gebundene Entscheidung ohne planerischen Gestaltungsspielraum der Planfeststellungsbehörde. Liegen die gesetzlich normierten Versagungsgründe nicht vor, hat mithin die zuständige Bergbehörde über die Zulassung des Vorhabens nicht aufgrund einer umfassenden Abwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange zu entscheiden. Das allgemeine (und drittschützende) fachplanerische Abwägungsgebot gilt für die bergrechtliche Planfeststellung nicht (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.12.2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 , und vom 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 sowie Beschluss vom 05.07.2016 - 7 B 43.15 -, ZfB 2016, 205 ; Stüer/Probstfeld, Die Planfeststellung - Fachplanung in der Praxis, 2. Auflage 2016, Rn. 1851).

Ein (Rahmen-)Betriebsplan ist zuzulassen, wenn die Voraussetzungen des § 55 BBergG vorliegen und Versagungsgründe nach § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG nicht vorliegen (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.12.2013 - 1 BvR 3139/08, 1 BvR 3386/08 - , BVerfGE 134, 242 ; BVerwG, Urteile vom 29.06.2006 - 7 C 11.05 -, BVerwGE 126, 205 , vom 15.12.2006 - 7 C 1.06 -, BVerwGE 127, 259 , und vom 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 ; Boldt/Weller/ Kühne/von Mäßenhausen, Bundesberggesetz, 2. Auflage 2016, § 55 Rn. 4).

a) Vorliegend erfüllt das Vorhaben der Klägerin bereits nicht die Voraussetzungen des § 55 BBergG.

Nach § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG ist die Zulassung eines Betriebsplans im Sinne des § 52 BBergG nur zu erteilen, wenn u.a. für die im Betriebsplan vorgesehene Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen die erforderliche Berechtigung nachgewiesen ist (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG).

aa) Das hier abzubauende Phonolith zählt als Traß (vgl. zur Einordnung von Phonolith als „Traß“ im Sinne von § 3 Abs. 4 BBergG: Gutachterliche Äußerung von Dipl.-Geologe Prof. Dr. ... vom 03.11.1999; Gutachterliche Stellungnahme für die Amtsleitung von Obergeologierat Dr. ... vom 01.02.2000; Rechtsgutachten von Prof. Dr. ... vom April 2000) zu den grundeigenen Bodenschätzen (§ 3 Abs. 4 Nr. 1 BBergG), welche nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BBergG im Eigentum des Grundeigentümers stehen und bei denen die Gewinnungsberechtigung (§ 4 Abs. 6 BBergG) unmittelbar aus dem Eigentum selbst und nicht erst durch Erteilung einer besonderen Bergbauberechtigung folgt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.06.1995 - 4 B 115.95 -, DVBl. 1995, 1018 ).

Will ein Bergbauunternehmer grundeigene Bodenschätze auf einem fremden Grundstück abbauen, so bedarf er hierfür eines besonderen Rechtstitels. Die nach den bergrechtlichen Vorschriften erforderliche Bergbauberechtigung kann er sich verschaffen, indem er das Eigentum an dem fremden Grundstück erwirbt mit der Folge, dass auch das Recht, die dort vorhandenen grundeigenen Bodenschätze zu gewinnen, auf ihn übergeht, oder indem er mit dem Eigentümer einen Gewinnungsvertrag abschließt. Scheitert ein freihändiger Erwerb oder eine schuldrechtliche Vereinbarung, so eröffnet § 35 BBergG die Möglichkeit, die Bergbauberechtigung im Wege der Zulegung über die Grenzen des eigenen Grundstücks hinaus auszudehnen; denn auch der Eigentümer eines Grundstücks mit grundeigenen Bodenschätzen ist Inhaber einer Gewinnungsberechtigung im Sinne dieser Vorschrift (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 07.06.1995 - 4 B 115.95 -, DVBl. 1995, 1018 , und vom 28.06.2019 - 7 B 22.18 -, ZfB 2019, 270 ; Stüer/Probstfeld, Die Planfeststellung - Fachplanung in der Praxis, 2. Auflage 2016, Rn. 1863; vgl. hierzu auch Niermann, Betriebsplan und Planfeststellung im Bergrecht, 1992, S. 145). Die Zulegung verändert zwar nicht die Eigentumsverhältnisse an dem Grundstück selbst. Ebenso wenig wird die mit dem Grundeigentum verbundene Berechtigung zur Gewinnung und Aneignung des Bodenschatzes vom Grundeigentum abgespalten und dem begünstigten Inhaber der benachbarten Abbauberechtigung übertragen. Ihm wird nur die Ausübung der Gewinnungsberechtigung für das benachbarte Grundstück übertragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2008 - 7 C 10.08 -, BVerwGE 132, 261 ). Der Begünstigte erhält damit das Recht, sich einen Bodenschatz (vollständig) anzueignen, der im Eigentum des Grundstückseigentümers steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2008 - 7 C 10.08 -, BVerwGE 132, 261 ).

Allerdings darf die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans nicht versagt werden, wenn der Unternehmer die erforderliche Berechtigung zwar noch nicht für das gesamte Abbaufeld nachweisen kann, jedoch nicht auszuschließen ist, dass er den Nachweis zu gegebener Zeit erbringen kann. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist in diesen Fällen aber mit der einschränkenden Nebenbestimmung zu erteilen, dass die Gewinnungsberechtigung für die Zulassung des einschlägigen Hauptbetriebsplans nachzuweisen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.06.2019 - 7 B 22.18 -, ZfB 2019, 270 , sowie Urteile vom 20.11.2008 - 7 C 10.08 -, BVerwGE 132, 261 , und vom 02.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 ; Boldt/Weller/ Kühne/von Mäßenhausen, Bundesberggesetz, 2. Auflage 2016, § 55 Rn. 10).

bb) Nach diesen Maßstäben hat die Klägerin eine Gewinnungsberechtigung nicht für alle im direkten Abbaufeld liegenden Grundstücke nachgewiesen.

(1) Sie ist nicht Eigentümerin der innerhalb des direkten Abbaugebiets liegenden Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ..., ..., ..., ..., ... und .... Die Klägerin hat auch kein zivilrechtlich vereinbartes Nutzungsrecht an diesen Grundstücken nachgewiesen.

(2) Die Klägerin ist daher auf den Erwerb der Gewinnungsberechtigung über die Zulegung nach § 35 BBergG zu verweisen.

(a) Sie kann die Gewinnungsberechtigung für die fremden Grundstücke, auf denen unmittelbar der Abbau des Phonoliths stattfinden soll, nicht durch eine Grundabtretung (§§ 77 ff. BBergG) erlangen (vgl. BT-Drs. 8/1315, S. 125; BVerwG, Beschluss vom 07.06.1995 - 4 B 115.95 -, DVBl. 1995, 1018; Piens/Schulte/Graf Vitzthum, Bundesberggesetz, 3. Auflage 2020, § 77 Rn. 10 und § 35 Rn. 2; Stüer/Probstfeld, Die Planfeststellung - Fachplanung in der Praxis, 2. Auflage 2016, Rn. 1863).

Denn die in §§ 77 ff. BBergG geregelte Grundabtretung bietet keine Grundlage dafür, auf das fremde Grundstück zuzugreifen. Scheidet sie aus, so ist auch für eine Vorabentscheidung nach § 91 BBergG, durch die die Grundabtretung „dem Grunde nach“ zugelassen wird, kein Raum. Allerdings gewährt die Befugnis, grundeigene Bodenschätze zu gewinnen, ausweislich des § 34 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Nr. 4 BBergG auch das Recht, Grundabtretung zu verlangen. Einrichtungen zur Gewinnung grundeigener Bodenschätze erfüllen nach § 4 Abs. 8 BBergG die Merkmale eines Gewinnungsbetriebes im Sinne des § 77 Abs. 1 BBergG. Eine Grundabtretung nach dieser Bestimmung kommt indes nur in Betracht, soweit für die Errichtung oder Führung eines Gewinnungsbetriebes oder Aufbereitungsbetriebes einschließlich der dazugehörigen, in § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BBergG bezeichneten Tätigkeiten und Einrichtungen die Benutzung eines Grundstücks notwendig ist. Dies kann der Fall sein, wenn die Gewinnung grundeigener Bodenschätze auf dem eigenen Grundstück den Zugriff auf ein fremdes Grundstück erforderlich macht. Dagegen gibt § 77 BBergG kein Mittel an die Hand, mit dessen Hilfe sich die Voraussetzungen dafür schaffen lassen, auf dem fremden Grundstück einen Betrieb zur Gewinnung grundeigener Bodenschätze aufzunehmen. Die Grundabtretung eignet sich nicht dazu, eine Gewinnungsberechtigung zu begründen oder räumlich zu erweitern. Sie setzt diese Berechtigung vielmehr voraus. Dies gilt gleichermaßen für die Gewinnung bergfreier wie für die Gewinnung grundeigener Bodenschätze. Die Gewinnungsberechtigung erstreckt sich nur auf das eigene Grundstück; sie verleiht dem Grundeigentümer nicht das Recht, unter Abweichung von § 35 BBergG unter erleichterten Voraussetzungen die Gewinnungsberechtigung für ein fremdes Grundstück zu erwerben. Soll ein Tagebau, in dem grundeigene Bodenschätze gewonnen werden, über die Grenzen des eigenen Grundstücks hinaus ausgedehnt werden, so muss sich der Unternehmer zunächst die Bergbauberechtigung für das fremde Grundstück verschaffen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 07.06.1995 - 4 B 115.95 -, DVBl. 1995, 1018 ). Den erschwerten Anforderungen, von denen § 35 BBergG die Erstreckung der Gewinnungsberechtigung im Wege der Zulegung abhängig macht, kann er sich nicht dadurch entziehen, dass er auf das Regelungsinstrumentarium der §§ 77 ff. BBergG ausweicht. Im Unterschied zur Grundabtretung kommt eine Zulegung nämlich u.a. nur dann in Betracht, wenn aus bergwirtschaftlichen oder bergtechnischen Gründen ein grenzüberschreitender Abbau geboten ist, nicht damit gerechnet werden muss, dass die in dem Feld der benachbarten Berechtigung anstehenden Bodenschätze von einem anderen Gewinnungsbetrieb auch ohne Zulegung ebenso wirtschaftlich gewonnen werden, und Bodenschätze, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, durch die Zulegung nicht beeinträchtigt werden (vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 07.06.1995 - 4 B 115.95 -, DVBl. 1995, 1018 ; Stüer/Probstfeld, Die Planfeststellung - Fachplanung in der Praxis, 2. Auflage 2016, Rn. 1863).

Die vorherige Zulegung erübrigt sich nicht deshalb, weil im Falle einer Grundabtretung, die mit einer Entziehung des Eigentums verbunden ist, die Berechtigung, grundeigene Bodenschätze zu gewinnen, automatisch auf den neuen Grundeigentümer übergeht. Die Grundabtretung ist im Bundesberggesetz als Enteignung zugunsten des Bergbauunternehmers ausgestaltet. Durch sie wird sichergestellt, dass die zum Zwecke der in § 77 Abs. 1 BBergG bezeichneten Tätigkeiten notwendige Benutzung eines Grundstücks auch gegen den Willen des Grundeigentümers durchgesetzt werden kann. Wie aus § 81 Abs. 1 BBergG zu ersehen ist, darf sie nur in dem Umfang durchgeführt werden, in dem sie zur Verwirklichung des Grundabtretungszwecks erforderlich ist. Vorrang hat die Begründung eines dinglichen Nutzungsrechts. Die Entziehung des Eigentums stellt das äußerste Mittel dar und kommt nur unter den in § 81 Abs. 2 BBergG genannten besonderen Voraussetzungen in Betracht. Die Absicht eines Unternehmers, der auf seinem Grundstück grundeigene Bodenschätze abbaut, den Gewinnungsbetrieb auf ein fremdes Grundstück zu erstrecken, scheidet als Rechtfertigungsgrund von vornherein aus. Die Automatik, die darin liegt, dass die Bergbauberechtigung bei grundeigenen Bodenschätzen dem Grundeigentum folgt, lässt sich nicht durch eine Grundabtretung auslösen. Auch beim Abbau grundeigener Bodenschätze macht nicht die Grundabtretung die Zulegung, sondern umgekehrt die vorherige Zulegung ggf. die Grundabtretung überflüssig. Sollen grundeigene Bodenschätze auf einem fremden Grundstück im Tagebau gewonnen werden, so bedarf es für die Inanspruchnahme der Oberfläche außer der Zulegung notwendigerweise noch einer Grundabtretung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.06.1995 - 4 B 115.95 -, DVBl. 1995, 1018 ).

Wie der Beklagte zutreffend ausführt, entspricht dies auch der Unterscheidung zwischen grundeigenen und bergfreien Bodenschätzen. Während bergfreie Bodenschätze aufgrund ihrer Wichtigkeit für die Volkswirtschaft unabhängig vom Willen der Grundeigentümer gewinnbar sind, bleibt die Verfügungsbefugnis über grundeigene Bodenschätze beim Grundeigentümer und gibt ihm - mit Ausnahme der Fälle einer Zulegung nach § 35 BBergG - das Recht zu entscheiden, ob und wann ein grundeigener Bodenschatz abgebaut werden soll.

(b) Eine Gewinnungsberechtigung durch Zulegung wurde von der Klägerin bisher nicht beantragt.

Die Zulegung nach § 35 BBergG ist aber keine Entscheidung, die der Betriebsplanung nachfolgt. Vielmehr verhält es sich grundsätzlich umgekehrt. Nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 BBergG kann ein Betriebsplan nur zugelassen werden, wenn die erforderliche Berechtigung für die vorgesehene Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen nachgewiesen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2008 - 7 C 10.08 -, BVerwGE 132, 261 ; vgl. auch Bund-Länder-Ausschuss Bergbau: „Vollzugsempfehlungen zur Umsetzung des Garzweiler-Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 17.12.2013 (1 BvR 3139/08 und 1 BvR 3386/08) in bergrechtlichen Verfahren“, Stand: 13.11.2014, S. 26, 27; Niermann, Betriebsplan und Planfeststellung im Bergrecht, 1992, S. 14).

Im Übrigen liegen auch die Voraussetzungen der Zulegung nach § 35 BBergG im vorliegenden Fall nicht vor.

Nach § 35 BBergG kann die zuständige Behörde auf Antrag dem Inhaber einer Gewinnungsberechtigung durch Zulegung das Recht erteilen, den Abbau eines Bodenschatzes aus dem Feld seiner Gewinnungsberechtigung (Hauptfeld) in das Feld einer benachbarten fremden Gewinnungsberechtigung, die sich auf den gleichen Bodenschatz bezieht, fortzuführen (grenzüberschreitender Abbau), wenn die weiteren Voraussetzungen der Nrn. 1 bis 6 vorliegen.

Die Zulegung ist eine gebundene Entscheidung. Das Wort „kann“ in § 35 BBergG bezeichnet nur die Befugnis der Behörde zur Erteilung des Rechts auf grenzüberschreitenden Abbau unter den dort genannten Voraussetzungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.2008 - 7 C 10.08 -, BVerwGE 132, 261 ; mit ausführlicher Begründung OVG Rheinl.-Pf., Urteil vom 29.08.2007 - 1 A 10211/07 -, ZfB 2007, 283 ; a.A. das letzten vorgehende Urteil des VG Trier vom 10.01.2007 - 5 K 770/06.TR -, ZfB 2007, 217 ).

Vorliegend fehlt es an der Voraussetzung einer „benachbarten“ fremden Gewinnungsberechtigung. Das Zulegungsfeld muss zwar nicht in jedem Fall eine angrenzende Gewinnungsberechtigung sein, also nicht notwendigerweise immer eine gemeinsame Grenze mit dem Hauptfeld haben. Bei der Zulegung mehrerer Felder oder Feldesteile dürfte es ausreichen, wenn ein Zulegungsfeld räumlich zusammenhängender Berechtigungen zum grenzüberschreitenden Abbau entsteht (vgl. Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, Bundesberggesetz, 2. Auflage 2016, § 35 Rn. 3; a.A. VG des Saarlandes, Beschluss vom 20.06.1983 - 2 F 13/83 -, ZfB 1983, 438 (443), das wohl von der Notwendigkeit einer unmittelbaren Nachbarschaft ausgeht).

Die vorgesehene Abbaufläche liegt im vorliegenden Fall allerdings über einen Kilometer von dem derzeit durch die Klägerin betriebenen Steinbruch „F...-...“, also dem Hauptfeld, entfernt. Bei einer solchen Entfernung mit zahlreichen dazwischenliegenden Grundstücken, welche nicht zur Gewinnung des Rohstoffs genutzt werden sollen und damit den räumlichen Zusammenhang zwischen dem Hauptfeld „F...“ und dem geplanten Abbaufeld „E...-...“ unterbrechen, kann nicht von einer benachbarten Gewinnungsberechtigung ausgegangen werden. Auch die Verbindung des Hauptfelds „F...“ mit dem beabsichtigten Abbaubereich im Gewann „E...“ durch einen Tunnel zur Beförderung des abgebauten Materials vom Gewann „E...“ zum Steinbruch „F...“ führt nicht dazu, dass von „benachbarten“ Feldern ausgegangen werden könnte. Denn bei dem Tunnel handelt es sich lediglich um eine Transportverbindung - ähnlich einer Straße - zwischen zwei voneinander entfernten Feldern, auf der selbst keine Gewinnung von Rohstoffen betrieben werden soll. Auch die beabsichtigte Nutzung der bestehenden technischen Anlagen im Steinbruch „F...“ zur Verarbeitung und Aufbereitung auch des Rohstoffs, welcher im geplanten Steinbruch „E...“ abgebaut werden soll, führt nicht dazu, dass von einer benachbarten Gewinnungsberechtigung im Sinne des § 35 BBergG auszugehen ist. Denn bei der Verarbeitung und Aufbereitung des gewonnenen Rohstoffs in den Betriebsanlagen im Steinbruch „F...“ handelt es sich nicht mehr um die „Gewinnung“ des Rohstoffs (vgl. Definition von „Gewinnen“ in § 4 Abs. 2 BBergG), sondern um dessen „Aufbereitung“ (vgl. Definition in § 4 Abs. 3 BBergG). Entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht kann auch nicht darauf abgestellt werden, dass es sich bei den Phonolith-Vorkommen „F...“ und „E...“ um benachbarte geologische Strukturen handele. Denn diese werden topographisch durch das ... Tal getrennt. Zudem trägt die Klägerin selbst vor, dass die beiden Phonolith-Vorkommen über unterschiedliche chemische und mineralogische Zusammensetzungen verfügen (vgl. streitgegenständlicher Rahmenbetriebsplan der Klägerin, Stand: April 2014 mit Ergänzungen vom November 2014 und April 2015, Seite 8).

Selbst wenn man unterstellen würde, das Hauptfeld befinde sich auf den im Eigentum der Klägerin stehenden Grundstücken im Gewann „E...“ und bei den nicht in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken handele es sich um benachbarte fremde Gewinnungsberechtigungen, lägen die Voraussetzungen für eine Zulegung nicht vor, da § 35 BBergG des Weiteren voraussetzt, dass der Abbau des Bodenschatzes in das benachbarte Feld einer fremden Gewinnungsberechtigung „fortgeführt“ wird. Eine „Fortführung“ des Abbaus in das Nachbarfeld setzt aber voraus, dass im Hauptfeld bereits ein Gewinnungsbetrieb besteht (vgl. Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, Bundesberggesetz, 2. Auflage 2016, § 35 Rn. 4). Die Klägerin betreibt im Gewann „E...“ jedoch (noch) keinen zugelassenen Gewinnungsbetrieb. Auf den früheren Probeabbau kann sie sich diesbezüglich nicht berufen, da dieser bereits im Jahr 2009 endete und aktuell nicht mehr besteht.

Dies zeigt, dass es sich bei dem geplanten Abbau im Gewann „E...“ um einen Neuaufschluss und nicht um die Fortführung eines bestehenden Abbaus handelt.

cc) Es kann auch ausgeschlossen werden, dass die Klägerin den Nachweis des Eigentums bzw. eines Nutzungsrechts an diesen Grundstücken im geplanten Abbaufeld zu gegebener Zeit vor der Zulassung eines Hauptbetriebsplans nachweisen kann, so dass der Rahmenbetriebsplan auch nicht mit einer einschränkenden Nebenbestimmung zu erteilen ist. Denn auf die Anfrage des Landesamts vom 16.10.2018 an die betroffenen Grundstückeigentümer, ob sie bereit seien, ihr jeweiliges Grundstück an die Klägerin zu verkaufen oder eine Nutzungsberechtigung zum Abbau des Bodenschatzes zu erteilen, verweigerte der Großteil der Eigentümer dies ausdrücklich. Außerdem sind einige der beigeladenen Grundstückseigentümer im Vorstand des Vereins für den Erhalt der ... und ihrer Umgebung e.V. (vgl. ..., zuletzt abgerufen am 22.06.2022). Auch unter diesem Gesichtspunkt kann ausgeschlossen werden, dass diese Eigentümer einem Verkauf oder einer Nutzung ihrer Grundstücke zum Bergbau durch die Klägerin zustimmen werden.

Ebenfalls ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin zu gegebener Zeit für die Zulassung eines Hauptbetriebsplans eine Gewinnungsberechtigung aufgrund Zulegung nachweisen kann. Denn nach dem derzeit beantragten Plan für den Abbau von Phonolith im Gewann „E...“ - über den der Senat vorliegend ausschließlich zu entscheiden hat - liegen die Voraussetzungen für eine Zulegung nicht vor, da es sich nicht um eine benachbarte fremde Gewinnungsberechtigung handelt (s.o.). Um diese Voraussetzung zu erfüllen, müsste die Klägerin erst einmal auf ihren eigenen Grundstücken mit dem Abbau des Bodenschatzes beginnen und ein Hauptfeld begründen, um diesen Abbau dann auf einem benachbarten Feld fortführen zu können. Dies würde aber einen stark veränderten Antrag auf Zulassung eines Rahmenbetriebsplans voraussetzen, der die geplante Abbaufläche auf Grundstücke beschränkt, über die die Klägerin verfügen kann.

b) Die Anwendung des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG, also die Notwendigkeit des Nachweises der erforderlichen Gewinnungsberechtigung, ist im vorliegenden Fall auch nicht durch den Einwand der Klägerin, es lägen sogenannte „Sperrgrundstücke“ vor, ausgeschlossen.

Zum einen ist fraglich, ob die zur Klagebefugnis entwickelte „Sperrgrundstücksrechtsprechung“ des Bundesverwaltungsgerichts auf die vorliegende Konstellation, in der die betroffenen Grundstückseigentümer nicht als Kläger auftreten, sondern sich auf die Verteidigung ihres Eigentums beschränken, übertragbar ist (aa). Zum anderen handelt es sich bei den betroffenen Grundstücken jedenfalls überwiegend nicht um „Sperrgrundstücke“ im Sinn dieser Rechtsprechung (bb).

aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis reicht der Hinweis eines Planbetroffenen auf seine Eigentümerstellung in aller Regel aus, um im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO die Möglichkeit einer Rechtsverletzung aufzuzeigen. Grundsätzlich unerheblich ist auch, aus welchen Beweggründen ein Kläger das Eigentum an einem Grundstück erworben hat. Eine andere rechtliche Beurteilung ist nur dann gerechtfertigt, wenn das Eigentum nur deshalb erworben worden ist, um die Voraussetzungen für eine Prozessführung zu schaffen, die nach dem Rechtsschutzsystem der VwGO einem Eigentümer vorbehalten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.01.2012 - 9 A 6.10 -, NVwZ 2012, 567 , vom 09.07.2008 - 9 A 14.07 -, BVerwGE 131, 274 , und vom 27.10.2000 - 4 A 10.99 -, BVerwGE 112, 135 ). Davon ist auszugehen, wenn die konkreten Umstände ohne Weiteres erkennen lassen, dass an der erworbenen Rechtsstellung, welche die Klagebefugnis vermitteln soll, kein über das Führen eines erwarteten Rechtsstreits hinausgehendes Interesse gegeben ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.01.2012 - 9 A 6.10 -, NVwZ 2012, 567 , und vom 27.10.2000 - 4 A 10.99 -, BVerwGE 112, 135 ). Dies ist der Fall, wenn das Eigentum nicht erworben worden ist, um die mit ihm verbundenen Gebrauchsmöglichkeiten auszuüben, sondern wenn es nur als Mittel dafür dient, die formalen Voraussetzungen für eine andernfalls nicht mögliche Prozessführung zu schaffen. Dafür könnte es sprechen, wenn dem betreffenden Kläger aufgrund der vertraglichen Gestaltung lediglich eine Rechtsstellung übertragen worden ist, die auf eine formale Hülle ohne substanziellen Inhalt hinausläuft. Ferner ist von Bedeutung, ob sich an der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks etwas geändert hat und ob für die Eigentumsübertragung ein wirtschaftlicher Gegenwert geflossen ist. Ein weiteres Anzeichen können die zeitlichen Abläufe sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.2008 - 9 A 14.07 -, BVerwGE 131, 274 ).

Ob diese Rechtsprechung, welche vom Bundesverwaltungsgericht für die Zulässigkeit einer Klage entwickelt wurde, im vorliegenden Fall anzuwenden ist, ist fraglich. Die Berücksichtigung eines Grundstücks als „Sperrgrundstück“ im Rahmen einer Abwägung - wie vom Verwaltungsgericht im Rahmen des § 48 Abs. 2 BBergG angenommen -, erscheint vertretbar, da ein „Sperrgrundstück“ eine in der Abwägung berücksichtigungsfähige, weniger schutzwürdige Eigentümerposition darstellen kann (vgl. zur Berücksichtigung einer geringeren Bedeutung der in eine fachplanerische Abwägung einzustellenden privaten Belange bei einem nicht selbst genutzten „Sperrgrundstück“: BVerwG, Urteil vom 27.07.1990 - 4 C 26.87 -, NVwZ 1991, 781 ). Hingegen dürfte eine Anwendung auf den Nachweis der erforderlichen Gewinnungsberechtigung (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBergG) im Sinne eines Ausschlusses dieser Voraussetzung für die Zulassung eines (Rahmen-)Betriebsplans nicht angezeigt sein. Denn würde der Bergbau-Unternehmer für die Gewinnung von grundeigenen Bodenschätzen auf einem fremden Grundstück eine Gewinnungsberechtigung erhalten, nur weil es ein „Sperrgrundstück“ ist, würde auch eine gegebenenfalls nur „formal“ bestehende Eigentümerposition vollständig entleert und dem Eigentümer jegliches Recht an seinem Eigentum genommen. Dem Eigentümer eines „Sperrgrundstücks“ ist jedoch die Geltendmachung und Durchsetzung der ihm aus Art. 14 Abs. 1 GG zukommenden Rechte nur in Bezug auf die Planfeststellung verwehrt, er ist aber im Übrigen an der Geltendmachung der Eigentümerbefugnisse und ihrer gerichtlichen Durchsetzung nicht gehindert (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.01.2012 - 9 A 6.10 -, NVwZ 2012, 567 ). Dies kann letztlich jedoch offen bleiben.

bb) Bei den vorliegend betroffenen Grundstücken handelt es sich jedenfalls überwiegend nicht um „Sperrgrundstücke“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Denn zumindest bezüglich der direkt innerhalb des Abbaufeldes gelegenen Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ..., ..., ..., ... und ... bestehen keinerlei Anhaltspunkte, dass es sich hierbei um „Sperrgrundstücke“ handeln könnte.

Auch hinsichtlich des zentral im Abbaugebiet gelegenen und vom Verwaltungsgericht als „Sperrgrundstück“ eingestuften Grundstücks Flst.-Nr. ... ist zumindest im Hinblick auf den Beigeladenen zu 5 als Miteigentümer nicht von einem „Sperrgrundstück“ auszugehen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Zeitpunkt des Kaufs dieses Grundstücks sowie die konkrete Vertragsgestaltung Anhaltspunkte für den Erwerb als „Sperrgrundstück“ zur Abwehr des in Planung begriffenen Neuaufschlusses im Gewann „E...-...“ sind. Hinsichtlich des Beigeladenen zu 5 stellt das Eigentum an diesem Grundstück jedoch nicht nur eine „formale Hülle“ ohne substantiellen Inhalt dar. Jedenfalls bei ihm ist keine ausschließliche Verhinderungsmotivation erkennbar. Denn dem Beigeladenen zu 5, welcher mit 40 % den größten Miteigentumsanteil an dem Grundstück hat, wurde das Grundstück von den übrigen Miteigentümern für den Weinbau zur Verfügung gestellt. Er hat damit ein Gebrauchsinteresse an dem Grundstück. Demnach liegt bei ihm ein über das Führen eines erwarteten Rechtsstreits hinausgehendes Interesse vor. Von einem nicht oder weniger schutzwürdigen Miteigentum kann daher bei ihm nicht ausgegangen werden.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht nach § 162 Abs. 3 VwGO aus Gründen der Billigkeit für erstattungsfähig zu erklären, da diese keine eigenen Anträge gestellt haben und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen sind (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

III. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 15. Juli 2022

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 85.000,-- EUR festgesetzt.

Die Festsetzung beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 11.1.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Danach ist bei Klagen des Unternehmers auf Planfeststellung eines Rahmenbetriebsplans 2,5 % der Investitionssumme als Streitwert anzusetzen. Die Klägerin hat die Investitionssumme im Schriftsatz vom 16.07.2019 mit 3.400.000,-- EUR angegeben.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe