Urteil vom Oberverwaltungsgericht des Saarlandes - 2 C 44/18

Tenor

Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Antragsteller wenden sich gegen eine von der Antragsgegnerin 2017 beschlossene und in Kraft gesetzte Veränderungssperre.

Sie sind Eigentümer der Anwesen A... Straße 2-3 in A-Stadt. Hierbei handelt es sich um zwei Wohn- und Geschäftshäuser, in denen sich fünf Wohneinheiten, eine Gaststätte und ein Ladenlokal befinden. Die Antragsteller planen die Grundstücke zu vereinigen und die beiden Gebäude umzubauen. Dabei soll ein gemeinsamer Eingangsbereich mit Aufzug geschaffen werden. Im Erdgeschoss sollen neben einer Verkaufs- beziehungsweise Ausstellungsfläche eine Gastronomiefläche („Bar/Bistro“) und Nebenräume für in den Obergeschossen sowie im Dachgeschoss geplante insgesamt fünf Wohnungen entstehen. Darüber hinaus sollen die Fassade anders gestaltet und die Dachform geändert werden. Das Dach soll unter Übernahme der bestehenden Trauf- und Firstlinie (Firsthöhe 15,33 m, Trauftiefe 10,67 m) als Zink-Doppelstehfalzdach in Form eines Mansarddaches ausgeführt werden. Im September 2016 reichten die Antragsteller einen entsprechenden Bauantrag bei der Unteren Bauaufsicht der Antragsgegnerin ein.

In einer Stellungnahme des Amts für Stadtplanung und Denkmalpflege der Antragsgegnerin vom 17.5.2017 heißt es unter anderem, das Gebäude befinde sich im unbeplanten Innenbereich. Das Bauvorhaben füge sich in die nähere Umgebung ein. Außerdem liege das Anwesen im Geltungsbereich der „Altstadtsatzung“ aus dem Jahre 1985.(vgl. die Satzung betreffend die örtlichen Bauvorschriften der Kreisstadt S… zur Gestaltung und zum Schutz und zur Erhaltung des Orts- und Straßenbildes sowie zur Durchführung bestimmter gestalterischer Absichten in Teilbereichen der Innenstadt (Altstadtsatzung) vom 11.11.1985) Von deren Vorgaben werde in verschiedener Weise abgewichen. So sollten beispielsweise die Dacheindeckung in Zinkstehfalz errichtet, die „Dominanz des Mauerwerks" gegenüber den Öffnungen reduziert und Schaufenster im Querformat ausgeführt werden. Bereits 2007 sei indes der Neubau des Gebäudes A... Straße 5 mit einer modernen Fassaden- und Dachgestaltung genehmigt worden. Die von den Antragstellern geplanten Abweichungen von den Gestaltungsvorgaben orientierten sich an diesem Gebäude. Die von der geplanten Umbaumaßnahme betroffenen Gebäude der Antragsteller stünden nicht unter Denkmalschutz und seien in einer Erhaltungssatzung als „nicht erhaltenswerte Bauten“ eingestuft. Aufgrund des Gleichheitsgrundsatzes werde dem Bauvorhaben daher zugestimmt.

Anfang Juni 2017 wandten sich die Eigentümer des seitlich angebauten, 1691 bebauten und denkmalgeschützten Nachbaranwesens A... Straße 4 an die Antragsgegnerin und machten geltend, nur durch die „Leidenschaft zum Denkmalschutz und mühevollen Renovierungs- und Pflegeaufwendungen“ hätten sie ihr Anwesen in seiner heutigen Substanz erhalten können. Das Ensemble mit Innenhof sei eines der letzten Zeitzeugnisse aus der „Vaubanzeit“ und eines der Aushängeschilder für A-Stadt. Werde das Gebäude A... Straße 2-3 wie geplant auf ein fünfgeschossiges Gebäude aufgestockt, werde ihr zweigeschossiges Haus „zwischen zwei fünfgeschossigen, modernen Gebäuden eingeklemmt und von diesen schier erdrückt“ und das Stadtbild erheblich negativ beeinträchtigt. Die geplante moderne Fassadengestaltung nehme keine Rücksicht auf die in unmittelbarer Nachbarschaft vorhandene historische Bausubstanz. Die sich über zwei Geschosse erstreckende Dachkonstruktion mit 70° Dachneigung und zahlreichen Fenstern wirke wie ein Fremdkörper und störe ebenfalls das im Übrigen fast einheitlich durch Satteldachkonstruktionen geprägte Stadtbild im Quartier. Das Gebäude A... Straße 5 stelle einen Ausreißer dar. Hier sei erstmals eine fünfgeschossige Bebauung im "Karree" realisiert worden. Das geplante Vorhaben weiche darüber hinaus in einer Vielzahl von Punkten von der Altstadtsatzung ab. Aus heute nicht mehr nachvollziehbaren Gründen seien die Grundsätze der Altstadtsatzung bei der Genehmigung des Gebäudes A... Straße 5 „über Bord geworfen" worden. Nun solle aus Gründen der Gleichbehandlung auch dieses Vorhaben entgegen den Vorgaben der Satzung genehmigt werden. Durch das beantragte Vorhaben schritte eine negative städtebauliche Entwicklung voran, die zu einer Verunstaltung des Stadtbildes und zu einer städtebaulichen Verdichtung führe.

Ebenfalls im Juni 2017 erklärte das Landesdenkmalamt, dass die Baumaßnahme „in verschiedener Hinsicht“ mit dem Amt abgestimmt sei. Die vorhandene Bebauung an der A... Straße sei heterogen und bestehe zum einen aus denkmalgeschütztem Altbestand beziehungsweise Wiederaufbau und zum anderen aus Neubauten. Das Vorhaben greife andere Bauvorhaben der jüngeren Zeit in der Umgebung auf, die zur sinnvollen Verdichtung und Revitalisierung kernstädtischer Strukturen gewählt worden seien. Nach derzeitigem Stand seien keine denkmalschutzrechtlichen Gründe zu erkennen, die eine Versagung der Genehmigung zwingend machten.(vgl. das Schreiben des Landesdenkmalamtes an die Untere Bauaufsichtsbehörde vom 8.6.2017 – LDA Schr/SLS 527 –)

Noch im selben Monat empfahl das Amt für Stadtplanung und Denkmalschutz dem Stadtrat die Aufstellung eines Bebauungsplans.

In der Sitzung des Stadtrats vom 29.6.2017 beschloss der Stadtrat daraufhin die Aufstellung des Bebauungsplans „Quartier F... Straße“ und gleichzeitig – zur Sicherung dieser Planung – eine Veränderungssperre. Der vorgesehene, insgesamt 6.865 qm große Geltungsbereich in der Gemarkung A-Stadt umfasst das bebaute innerstädtische Gebiet zwischen der A...-, der P...-, der K...- und der G... Straße. In der Begründung für den Aufstellungsbeschluss heißt es, Ziel sei die Sicherung der städtebaulich prägenden Struktur im Plangebiet, unter Betonung der noch vorhandenen historischen Substanz und davon beeinflusster späterer Bebauung. In den vergangenen Jahren seien zwei größere fünfgeschossige Objekte auf den Grundstücken A... Straße 5 und P... Straße 25 neu entstanden, die sich hinsichtlich ihrer Kubatur und städtebaulichen Prägung nicht an den Bauten des „Stadtquartiers“ orientierten, sondern sich von dem großen Solitärbau der „Kaserne 1“ in der P... Straße ableiteten. Hierdurch komme es im Umfeld zu städtebaulichen Spannungen. Basierend auf dieser Fehlentwicklung und ohne bauleitplanerische Steuerung könnten weitere große fünfgeschossige Bauten in dem Quartier entstehen und somit das städtebauliche Gefüge „stark belasten, überdehnen sowie zerstören“. Mit dem Bebauungsplan solle die Zerstörung der vorhandenen Quartiersstruktur vermieden werden. Hierzu sei es beabsichtigt, aus dem prägenden baulichen Bestand des Quartiers insbesondere Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche zu treffen. So solle der Bebauungsplan die künftige aus dem jeweiligen Gesamtbestand abzuleitende maximale Zahl der Geschosse, die genaue Trauf- und Firsthöhe sowie die Dachneigung festsetzen. Ferner sei vorgesehen, weitere Vorgaben für die Ausgestaltung der Fassaden und der Dächer zu entwickeln. Im Kern solle das von der A...-, der P...-, der K...- und der G... Straße umgrenzte Quartier vor weiteren baulichen Fehlentwicklungen bewahrt werden. Zielsetzung sei es, den ursprünglichen Charakter als Festungsstadt insgesamt – soweit noch vorhanden – und des Quartierscharakters des Plangebiets im Speziellen zu bewahren und weiterzuentwickeln. Dazu sei es notwendig, die relativ weiten Grenzen des „Einfügens“ nach § 34 BauGB durch einen Bebauungsplan „bedeutend feiner zu steuern“. Die Genehmigungspraxis des letzten Jahrzehnts führe zu dem Wunsch der Grundstückseigentümer, bestehende Dachgeschosse immer weiter auszubauen. Inzwischen finde sich durch die Genehmigung bislang nicht vertretener Dachformen eine Vielzahl von Gestaltungen, die städtebaulich nicht gewünscht seien, da der historische Kontext immer stärker in den Hintergrund trete. Gleichzeitig bestehe die Gefahr, dass bei Anhalten dieses Trends sich immer höhere Trauflinien und immer voluminösere Dachformen bauplanungsrechtlich einfügten und dass immer weiteres Höhen- und damit Nutzflächenwachstum nicht effektiv eingeschränkt werden könne. Ebenfalls komme es dadurch zu einer immer schlechteren Belüftung und Beleuchtung der Hinterhöfe, deren städtebauliche Funktion gerade bei weitgehend geschlossener Bauweise immer mehr in den Hintergrund trete. Die Antragsgegnerin wolle sicherstellen, dass städtebaulich wertvolle Substanz, wie beispielsweise das Haus G... oder das Haus J..., zukünftig noch zur Geltung komme und nicht durch sich immer weiter verdichtende Bebauung irgendwann endgültig einen Fremdkörper darstelle, obwohl es sich in früheren Zeiten einmal um den insgesamt prägenden Baustil gehandelt habe. Bei der Aufstellung des Bebauungsplans seien die Interessen der Eigentümer an einer zukunftsorientierten Bebauung mit dem städtebaulichen Interesse an einer attraktiven, geordneten und historisch hergeleiteten Struktur der Kerninnenstadt abzuwägen. Aktuell erscheine die städtebauliche Sicherung der historisch gewachsenen Struktur noch sicherungsfähig. Ein weiteres Zuwarten berge die Gefahr, dass eine planungsrechtliche Sicherung irgendwann nicht mehr umsetzbar wäre, da sich das Quartier dann soweit auseinanderentwickelt habe, dass eine Rückkehr zum früheren Zustand nicht mehr wahrscheinlich wäre.

Der Aufstellungsbeschluss und die Satzung über die Veränderungssperre (VS) wurden im Wochenspiegel am 12.7.2017 bekannt gemacht.

Im August 2017 wurde der Bauantrag der Antragsteller unter Verweis auf die Veränderungssperre abgelehnt.(vgl. den Bescheid der Antragsgegnerin – UBA – vom 30.8.2017 – 63-436/16-ws/ai –)

Im Februar 2018 haben die Antragsteller den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Sie machen geltend, die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre seien nicht gegeben. Die Maßnahme sei nicht im Verständnis von § 14 Abs. 1 BauGB „zur Sicherung der Planung" beschlossen worden. Ohne den Erlass der Veränderungssperre wäre ihr Bauantrag positiv beschieden worden. Dem stünden die Abweichungen des Bauvorhabens von den Regelungen der „Altstadtsatzung“ nicht im Wege. Dabei könne dahinstehen, ob im Hinblick auf die Bauvorhaben A... Straße 5 und P... Straße 25, die ebenfalls unter Abweichung von den Regelungen der Satzung genehmigt worden seien, nicht bereits der Gleichbehandlungsgrundsatz gebiete, auch ihnen eine Baugenehmigung zu erteilen. Dahinstehen könne ferner, ob aufgrund der über einen langen Zeitraum stattgefundenen Nichtbeachtung der Regelungen der Altstadtsatzung durch die Antragsgegnerin diese Satzung nicht faktisch außer Kraft getreten sei. Jedenfalls könne die Antragsgegnerin sie aufgrund einer Verwirkung nicht auf diese Regelungen verweisen. Die Antragsgegnerin habe über Jahre hinweg abweichende Bauvorhaben genehmigt und auch ihnen in Kenntnis der geplanten Abweichungen signalisiert, nicht auf der Einhaltung der Satzung zu beharren. Vielmehr sei in der Vorlage der Stadtplanung vom Mai 2017 festgehalten, dass sich das Bauvorhaben aus dem Bestand des Hauses A... Straße 5 ableiten lasse und sich somit in die nähere Umgebung einfüge. Sie hätten ihre Planung in enger Abstimmung mit Behörden so vorbereitet, dass nach Auskunft der Antragsgegnerin zunächst keine Bedenken gegen die Zulässigkeit des Bauvorhabens erhoben worden seien und im Vertrauen darauf, dass die Festsetzungen der Altstadtsatzung letztendlich für das Baugenehmigungsverfahren keine Rolle spielen würden, finanzielle Investitionen getätigt. Die Veränderungssperre sei unzulässig, weil Ziel der Antragsgegnerin nicht die Verwirklichung städtebaulicher Vorstellungen sei, sondern allein die Verhinderung ihres Bauvorhabens. Zwar erwecke das Protokoll der Sitzung des Stadtrates vom 29.6.2017 den Anschein der Existenz positiver planerischer Zielsetzungen. In der Tischvorlage vom 27.6.2017 werde darauf hingewiesen, dass in den vergangenen Jahren zwei größere fünfgeschossige Objekte auf den Parzellen A... Straße 5 und P... Straße 25 neu entstanden seien, die sich hinsichtlich ihrer Kubatur und städtebaulichen Prägung nicht an den Bauten des Stadtquartiers orientierten, sondern an dem Solitärbau der „Kaserne 1“ in der P... Straße. Jedoch werde in der Präambel der Altstadtsatzung gerade dieser große Baukörper als das Stadtbild prägend qualifiziert. Andererseits werde beschrieben, welche Maßnahmen im Bebauungsplan zur Erreichung des Ziels ergriffen werden sollten, dass Verbliebenes bewahrt und geschützt werden solle. Zudem sollten weitere Bausünden aufgrund geänderten Zeitgeists verhindert werden. Vordergründig scheine somit zwar eine positive planerische Aussage zu existieren. Bloße Verhinderungsabsichten könnten aber auch durch vorgebliche planerische Zielvorstellungen kaschiert sein. Deswegen sei der wahre Wille der Gemeinde unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls zu ermitteln und zu beurteilen, ob die in den Planungsunterlagen positiv benannten Zielsetzungen im Einzelfall nicht nur vorgeschoben seien. Das Verhalten der Antragsgegnerin in den vergangenen Jahren liefere hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass dies hier der Fall sei. Die zur Begründung des Aufstellungsbeschlusses herangezogenen Argumente wiesen in einem hohen Maße eine Übereinstimmung zu den Regelungen in der „Altstadtsatzung" auf. Nach dieser Satzung seien alle Neu- und Umbauten sowie Fassaden so zu gestalten, dass sie sich in das historische Bild der Altstadt einwandfrei einfügten und beim Errichten, Ändern und Instandhalten nach Maßstab sowie nach Dach- und Fassadenform, nach Farb- und Baustoffen den Nachbargebäuden anzupassen seien, die dem Altstadtbereich das besondere Gepräge gäben. Wenn es der Antragsgegnerin darauf angekommen wäre, die in der Altstadtsatzung genannten Ziele zu verwirklichen und „modische Eingriffe" wie Änderungen der Fassaden oder der Dachgestaltung zu unterbinden, dränge sich die Frage auf, weshalb unter eklatanter Abweichung von diesen Vorschriften in der Vergangenheit unter anderem in der A... Straße 5 das Bauvorhaben der GBS oder das Vorhaben in der P... Straße 25 genehmigt worden seien. In der Sitzungsniederschrift des Stadtrats werde versucht, diese Vorgehensweise damit zu rechtfertigen, dass die Grenzen des § 34 BauGB relativ weit gezogen seien. Dabei werde außer Acht gelassen, dass die Antragsgegnerin selbst für den in Rede stehenden örtlichen Bereich Baugenehmigungsbehörde und insofern für die Erteilung von Baugenehmigungen zuständig gewesen sei und damit auch in den vergangenen Jahren die Möglichkeit gehabt habe, Bauvorhaben, die mit den Vorgaben in der Altstadtsatzung nicht in Einklang zu bringen gewesen seien, nicht zu genehmigen. Es sei schwer nachvollziehbar, weshalb örtliche Bauvorschriften verabschiedet würden, mit denen einer gewissen Art der Modernisierung in optischer Hinsicht Einhalt geboten werden solle, um diese Vorschriften in der Folgezeit nicht anzuwenden und dann in der Begründung eines Aufstellungsbeschlusses von einer durch die eigene Genehmigungspraxis mit hervorgerufenen „Fehlentwicklung" zu sprechen. Es begegne auch in nicht unerheblichem Maße Bedenken, offenbar diejenigen Regelungen aus der Altstadtsatzung, an deren Einhaltung die Antragsgegnerin bisher offensichtlich kein gesteigertes Interesse gehabt habe, nunmehr in einen Bebauungsplan zu übernehmen. Die Satzung regele in ihren §§ 3 und 4 sämtliche vorgesehenen Inhalte mit Ausnahme der überbaubaren Grundstücksfläche. Die formale Aufnahme dieses Regelungsziels sei aufgrund der geschlossenen Bebauung und der „faktischen Baulinien“ im Plangebiet überflüssig und solle die reine Negativplanung kaschieren. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre sei der künftige Inhalt des Bebauungsplans offen gewesen. Die nachträglich ergänzten Regelungsziele seien nicht geeignet, der Satzung zur Rechtmäßigkeit zu verhelfen. Die zeitliche Abfolge lege den Verdacht nahe, dass den „Partikularinteressen“ der Nachbarn durch die Veränderungssperre Rechnung getragen werden solle und dass es der Antragsgegnerin allein darum gehe, ihr Bauvorhaben zu verhindern. Eine Veränderungssperre sei ferner ungültig, wenn bereits bei ihrem Erlass offenkundig sei, dass die Planungsziele, die gesichert werden sollten, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung von vorneherein nicht erreichbar seien. Auch das sei hier der Fall. In der Satzungsbegründung sei als Zielsetzung angegeben worden, den ursprünglichen Charakter als Festungsstadt insgesamt, soweit noch vorhanden, und den Quartiercharakter des Plangebietes im Speziellen zu bewahren und weiterzuentwickeln. Seitens der Denkmalschutzbehörde sei aber festgestellt worden, dass die Bestandsbebauung der A... Straße in Durchmischung von denkmalgeschütztem Altbestand, teilweise denkmalgeschütztem Wiederaufbau und Neubauten vergleichsweise heterogen sei. Weder der Denkmalschutz noch die Antragsgegnerin hätten belastbare Einwände gegen ihr Bauvorhaben. Die Einschätzung des Denkmalschutzes indiziere zudem, dass das vorgeschobene Ziel, das Verbliebene zu bewahren und zu schützen, nicht mehr erreichbar sei. Es bestehe kein Bedürfnis, zur Sicherung der behaupteten planerischen Zielvorstellungen eine Veränderungssperre als Sicherungsmittel anzuerkennen. Das angebliche Ziel der Antragsgegnerin sei eine Verhinderung der immer höheren Trauflinien und immer voluminöseren Dachformen sowie die Erhaltung und der Schutz alter Bausubstanz zur Vermeidung der Zerstörung einer vorgeblich vorhandenen städtebaulichen Quartiersstruktur. Prägend seien bereits heute im Plangebiet nicht mehr die denkmalgeschützten Kleinodien G... und J..., sondern vielmehr Gebäude in der von ihnen geplanten Art und beispielsweise das 2017 neu errichtete Gebäude neben der früheren ehemals denkmalgeschützten „Missione Catolica" an der Ecke P... Straße zur F... Straße. In der A... Straße verfüge lediglich das Haus G... über nur zwei Vollgeschosse und ein Satteldach. Demgegenüber seien die Gebäude A... Straße 1, 2 und 3 bezüglich ihrer Dachlandschaft sehr ähnlich ausgebildet, verfügten über drei Vollgeschosse, Satteldach und Schleppgauben und seien damit deutlich größer als das Haus G..., das nicht mehr als gebietsprägend bezeichnet werden könne. In der F... Straße befänden sich zweigeschossige Gebäude mit Satteldach und Gauben, jedoch auch das Eckgebäude P... Straße 23 mit historischem Mansarddach, das Eckgebäude F... Straße 9 mit drei Geschossen zuzüglich Satteldach sowie das Gebäude F... Straße 1 mit vier Geschossen und Satteldach. Die K... Straße verfüge über eine durchmischte Baustruktur. An der Ecke zur P... Straße sei 2018 ein fünfgeschossiger Neubau mit Mansarddach und zwei Dachgeschossen fertiggestellt worden. Die übrigen Häuser verfügten über drei Vollgeschosse mit Ausnahme des Hauses K... Straße 6 mit seinen nur zwei Vollgeschossen. Das Eckgebäude zur G... Straße sei mit einem Flachdach errichtet. Somit könnten auch in der K... Straße Gebäude in der Art der Häuser G... (wie in der A... Straße) und J... (wie in der G... Straße) nicht mehr als gebietsprägend bezeichnet werden. Bereits die Dachform dieses Gebäudes, das es nach Auffassung der Antragsgegnerin zu bewahren gelte, weiche eindeutig von dem für die Veränderungssperre behaupteten Ziel ab. Durch die Änderung der Gaube sei eine voluminösere Dachform entstanden. In der P... Straße befänden sich die Eckgebäude P... Straße 25 und A... Straße 5 mit großzügig dimensionierten Mansarddächern, ansonsten Gebäude mit zwei oder drei Vollgeschossen. Somit könnten auch in der P... Straße Gebäude in der Art der Häuser G... und J... nicht mehr als gebietsprägend bezeichnet werden. In der G... Straße fänden sich ebenfalls unterschiedliche Baustrukturen. Das historische Haus J... verfüge über zwei Geschosse und ein Mansarddach, während die beiden neueren Gebäude 3 und 5 vier Geschosse zuzüglich Satteldach aufwiesen, das Haus an der Ecke zur K... Straße drei Geschosse und ein Flachdach. Somit könnten auch in der G... Straße Gebäude in der Art der Häuser G... und J... nicht mehr als gebietsprägend bezeichnet werden. Ein Quartiercharakter, in dem Gebäude wie die Häuser G... und J... gebietsprägend seien, existiere nicht mehr. Für das Plangebiet sei ein urbanes Baugebiet angedacht, was nach der Begründung der Eigenart der näheren Umgebung entsprechen solle. Da in den Erdgeschossen nur vereinzelt Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe zu finden seien, entspreche das nicht den tatsächlichen Verhältnissen. Nach der Begründung zu dem Entwurf sollten gewerbliche Nutzungsformen nur in unmittelbarer Nähe des großen Marktes ihren Platz finden. Die Festlegung dieses Gebietstyps für das gesamte Gebiet ermögliche sogar eine stärkere Verdichtung. Mit der Ausweisung einer Grundflächenzahl von 0,8 und einer Geschossflächenzahl von 3,0 würden die Obergrenzen des § 17 BauNVO vollständig ausgeschöpft und in einem Ausnahmefall für denkmalgeschützte Gebäude sogar überschritten. Besondere städtebauliche Rechtfertigungsgründe für die vom vorhandenen Bestand abweichende Nutzungsfestsetzungen seien nicht ersichtlich. Die Festsetzung eines urbanen Gebiets widerspreche offensichtlich dem Ziel, einer innerstädtischen Verdichtung entgegenwirken zu wollen. Bei der jetzigen Ergänzung der Regelungsziele sei augenscheinlich, dass den Eigentümern die Möglichkeit eines weiteren Dachgeschosses genommen und durch aufwändige Gestaltung der Fassaden Mehrkosten auferlegt werden sollten. In dem ohnehin nicht großen Plangebiet sei bereits eine beträchtliche Zahl von „Ausreißern“ vorhanden, die den Planvorstellungen zuwider liefen. Da diese Bauten erst vor nicht allzu langer Zeit realisiert worden seien, sei über Jahrzehnte mit keiner Anpassung der Gebäude an die Planung zu rechnen. Auch gestalterische Vorgaben müssten nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ihre Entsprechung in einem Mindestmaß an Einheitlichkeit des Baugebiets finden. Es fehle an einer einheitlichen Bebauung, welche derart gravierende gestalterische Vorgaben in Bezug auf die Dachform und die Fassadengestaltung rechtfertigen könnte.

In seiner Sitzung am 11.4.2019 hat der Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossen, die Geltungsdauer der Veränderungssperre bis zum 28.6.2020 zu verlängern. Die Verlängerungssatzung wurde am 24.4.2019 bekannt gemacht.

Die Antragsteller beantragen,

die am 29.6.2017 vom Stadtrat der Antragsgegnerin als Satzung beschlossene und am 12.7.2017 bekannt gemachte Veränderungssperre für den Bereich „Quartier F... Straße“ und die am 24.4.2019 bekannt gemachte Verlängerungssatzung vom 11.4.2019 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Sie trägt vor, die Veränderungssperre sei zur Sicherung der Planung erforderlich. Sowohl der amtlichen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses des Bebauungsplans und der Veränderungssperre, als auch den dem Beschluss des Stadtrats zugrunde liegenden Sitzungsunterlagen ließen sich hinreichend konkretisierte planerische und gestalterische Vorstellungen entnehmen, die sie mit der Aufstellung des Bebauungsplans „Quartier F... Straße" erreichen wolle. Die damit verfolgten planerischen und gestalterischen Vorstellungen ließen sich auch durch Festsetzungen eines Bebauungsplans verwirklichen, könnten durch den Erlass einer Veränderungssperre gesichert werden und erschöpften sich nicht in einer reinen Verhinderungsplanung. Sie verfolge mit der Aufstellung des Bebauungsplans zum einen das Ziel, Fehlentwicklungen aus der Vergangenheit im Plangebiet und damit verbundenen städtebaulichen Spannungen zu begegnen. Eine Beeinträchtigung der vorhandenen städtebaulichen Quartiersstruktur solle mit den Festsetzungen eines Bebauungsplans vermieden und der besondere Charakter des Quartiers bewahrt und weiterentwickelt werden. Darüber hinaus wolle sie sicherstellen, dass wertvolle Substanz auch künftig noch städtebaulich zur Geltung komme und nicht durch eine sich immer weiter verdichtende Bebauung zu einem Fremdkörper im Quartier werde, obwohl sie den Baustil des Quartiers präge. Es gehe um die Erhaltung, Fortentwicklung, Anpassung und den Umbau vorhandener Ortsteile, um Belange der Baukultur, der Denkmalpflege, um erhaltenswerte Ortsteile und um die Gestaltung des Ortsbildes sowie um die äußere Gestaltung der baulichen Anlagen im Quartier. Der Bebauungsplan solle künftig die aus dem jeweiligen Gesamtbestand abzuleitende maximale Zahl der Geschosse und genaue Trauf- beziehungsweise Firsthöhen festsetzen. Dasselbe gelte für die ins Auge gefassten gestalterischen Festsetzungen, etwa hinsichtlich der Dachneigung beziehungsweise der Gestaltung der Fassaden und der Dächer. Es sei nichts dafür ersichtlich, dass die planerischen und gestalterischen Ziele mit den Mitteln einer rechtmäßigen Bauleitplanung offenkundig nicht erreicht werden könnten. Auch liege keine unzulässige Verhinderungsplanung vor. Gegen den Einwand der Antragsteller, Planungsabsichten seien im vorliegenden Fall nur „vorgeschoben" worden, um ausschließlich ihr Bauvorhaben zu verhindern, sprächen bereits die Gründe, die sie – die Antragsgegnerin – dazu bewogen hätten, einen Bebauungsplan für das „Quartier F... Straße" zu erlassen. Dagegen spreche auch, dass der räumliche Geltungsbereich des Bebauungsplans sich nicht nur auf die A... Straße, sondern auf einen größeren Innenstadtbereich erstrecke. Innerhalb dieses Karrees sollten Fehlentwicklungen mit den Mitteln eines Bebauungsplans verhindert werden, die sich nach § 34 BauGB nicht bewältigen ließen. Der Bebauungsplan „Quartier F... Straße" erschöpfe sich nicht darin, ausschließlich gestalterische Vorgaben nach Landesrecht festzusetzen. Am 13.9.2018 habe der Stadtrat die planerischen und gestalterischen Vorstellungen, die mit dem Bebauungsplan „Quartier F... Straße" verfolgt würden, weiter konkretisiert. Geplant sei danach der Erlass eines qualifizierten Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB, der auch baugestalterische Festsetzungen über örtliche Bauvorschriften enthalten solle. Der Bebauungsplan „Quartier F... Straße" beschränke sich nicht auf eine Übernahme der Regelungen der Altstadtsatzung. Auch verfolge sie nicht das planerische beziehungsweise gestalterische Ziel, allein die beiden gebietsprägenden Gebäude G... und J... als Maßstab für die künftige Gestaltung der baulichen Anlagen im gesamten Quartier heranzuziehen. Hinter den Überlegungen stehe ein über die bestehenden Anforderungen der Altstadtsatzung hinausgehendes konkretes Planungskonzept. Das bauliche Erscheinungsbild des „Quartiers F... Straße" sei von ganz besonderem Charakter und solle bewahrt werden. Zahlreiche historische Gebäude im Quartier wie die Anwesen A... Straße 4, F... Straße 6a, 8, 10, 12, 14, G... Straße 1, P... Straße 23 und 19 stünden unter Denkmalschutz. Eine städtebauliche Studie für die Kernstadt attestiere dem „Quartier F... Straße" dringenden Handlungsbedarf und empfehle, bauleitplanerisch zu steuern und unverzüglich ein Planverfahren einzuleiten. Als eines der beiden Altstadtquartiere der Kreisstadt A-Stadt komme dem „Quartier F... Straße" als Nebenbereich des „Großen Marktes" eine besondere historische Bedeutung zu. Die Gebäude der Altstadt ließen ein bestimmtes Schema erkennen, das, obwohl ein Großteil der Gebäude im 2. Weltkrieg zerstört worden sei, dem historischen Stadtquartier einen ganz besonderen Charakter verleihe. Dieses städtebaulich schützenswerte Erscheinungsbild trete jedoch zunehmend in den Hintergrund. Seit einigen Jahren herrsche ein Ansiedlungsdruck. In den vergangenen Jahren seien innerhalb des Geltungsbereichs unter anderem zwei Neubauten auf den Parzellen A... Straße 5 und P... Straße 25 entstanden, die sich hinsichtlich ihrer Kubatur und städtebaulichen Prägung nicht an den Bauten des Stadtquartiers orientierten, sondern gemäß den Anforderungen des § 34 BauGB dem Gebot des „Sich-Einfügens" Rechnung tragend sich an dem sich aus der Bebauung der näheren Umgebung abzuleitenden Rahmen hielten. Diese beiden Bauten weiteten den städtebaulichen Rahmen für die künftige Zulässigkeit von Bauvorhaben im Quartier aus. Das sei der Hintergrund für die Entscheidung des Stadtrats gewesen, bei zukünftigen Vorhaben darauf zu achten, das städtebauliche Erbe der historischen Bausubstanz zu schützen und hinsichtlich weiterer baulicher Entwicklungen in Zukunft lenkend insbesondere durch Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, der Grund- und Geschossflächenzahl, der Bauweise sowie der überbaubaren Grundstücksflächen, der Zahl der Vollgeschosse und Vorgaben hinsichtlich der Gestaltung der Gebäude einzugreifen. Die beabsichtigten planerischen Festsetzungen des Bebauungsplans, die die „Kubatur" der Gebäude beträfen, enthielten unterschiedliche Anforderungen je nach Lage des Gebäudes in einem von drei Teilbereichen des Plangebiets. Hintergrund sei, dass sich seit Ende des 19. Jahrhunderts das Plangebiet städtebaulich weiterentwickelt habe und sich diese Entwicklung in drei Stufen unterteilen lasse. Die künftige Entwicklung des Quartiers solle sich an den Gebäuden der 1. und 2. Entwicklungsstufe orientieren. Die Neubauten in der P... Straße 25 und der A... Straße 5 seien Zeugen der 3. Entwicklungsstufe, die aufgrund ihrer Kubatur im Vergleich zu den ursprünglichen Gebäudetypen besonders voluminös wirkten. Diese Gebäude sollen künftig nur Bestandsschutz genießen. Die künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans trügen dem heterogenen Quartiercharakter Rechnung. Die daraus abgeleiteten Vorgaben für eine künftige Bebauung orientierten sich an historisch wertvoller Bausubstanz, die innerhalb des Quartiers noch vorhanden sei. Hinsichtlich der diesen „Rahmen" überschreitenden Bebauung solle langfristig eine „Rückanpassung" auf das durch die planerischen und gestalterischen Festsetzungen Gewollte erfolgen. Allein mit den Mitteln der bestehenden Altstadtsatzung wäre nicht möglich. Es sei nicht so, dass lediglich beabsichtigt sei, Regelungen der bestehenden Altstadtsatzung gleichsam in das „Gewand eines Bebauungsplans gießen“ zu wollen. Demnach bestehe zum einen ein Sicherungsbedürfnis. Zum anderen sei nicht von vornherein offenkundig, dass die planerischen und gestalterischen Zielsetzungen, die sie verfolge, nicht erreicht werden könnten. Wollte man der Auffassung der Antragsteller folgen, wäre es ihr verwehrt, von ihrer verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Planungshoheit Gebrauch zu machen und eine über Jahrzehnte gewachsene innerstädtische Baustruktur städtebaulich zu gestalten. Die Überplanung von Bestand sei zwar eine städtebaulich anspruchsvolle Aufgabe, aber nicht von vorneherein unmöglich. Sie verfolge ein Konzept, das sowohl die Belange der betroffenen Eigentümer berücksichtige, als auch den städtebaulichen Vorstellungen an einer Fortentwicklung des Plangebiets, nicht nur an einer Bewahrung des status quo in dem „Altstadtquartier“ Rechnung trage und beides einem sachgerechten Ausgleich zuführe. Ein städtebauliches „Entwickeln“ könne auch darin bestehen, Fehlentwicklungen zu begegnen. Hinter den bauplanerischen und baugestalterischen Überlegungen stehe nicht nur ein „Bewahren“, sondern ein Fortentwickeln. Unzutreffend sei auch der Einwand, ein urbanes Gebiet könne im konkreten Plangebiet nicht festgesetzt werden. Die vorgesehenen gestalterischen Festsetzungen enthielten unterschiedliche gebiets-, quartiers- beziehungsweise straßenbezogene Anforderungen an den vorhandenen Baubeststand.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen (1 Hefter, 1 Ordner) Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).

1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Normenkontrollantrag der Antragsteller wurde innerhalb der gesetzlich bestimmten Frist gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Gegenstand des Normenkontrollbegehrens sind die Satzung über die Veränderungssperre für den zukünftigen Geltungsbereich des derzeit in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans „Quartier F... Straße“ und die ebenfalls durch Satzung vom 11.4.2019 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossene (erste) Verlängerung ihrer Geltungsdauer.(vgl. dazu zuletzt OVG des Saarlandes, Urteil vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, bei juris)

Die Antragsteller sind als von Regelungen des aufzustellenden Bebauungsplans unmittelbar betroffene Eigentümer im Satzungsgebiet gelegener Grundstücke im Normenkontrollverfahren antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das Vorliegen des dadurch indizierten Rechtsschutzbedürfnisses für den Normenkontrollantrag unterliegt keinen Bedenken. Den Antragstellern wurde keine Baugenehmigung oder eine die planungsrechtliche Zulässigkeit ihres Vorhabens abschließend feststellende Bebauungsgenehmigung (Vorbescheid) erteilt, die gegenüber der Veränderungssperre „Bestandsschutz“ genießen könnten (§ 14 Abs. 3 BauGB). Ein evidenter Anspruch auf Erteilung einer in das Ermessen der Bauaufsichtsbehörde gestellten Ausnahme (§ 14 Abs. 2 BauGB) steht ebenfalls nicht zur Rede.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet. Die vom Stadtrat der Antragsgegnerin im Juni 2017 beschlossene und im April 2019 um ein Jahr verlängerte Veränderungssperre leidet weder in formeller Hinsicht noch inhaltlich an durchgreifenden, den Ausspruch ihrer Unwirksamkeit (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) rechtfertigenden Mängeln. Dabei gehört es nach ständiger Rechtsprechung ungeachtet der gesetzlichen Ausgestaltung des Normenkontrollverfahrens als umfassende Gültigkeitskontrolle der jeweils in Rede stehenden Normen und des im Verwaltungsprozessrecht geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1 VwGO) grundsätzlich nicht zu den Aufgaben der Oberverwaltungsgerichte, in diesen Verfahren „gleichsam ungefragt“ in die Suche nach Fehlern eines Bebauungsplans einzutreten.(vgl. dazu zuletzt OVG des Saarlandes, Urteile vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, vom 7.2.2019 – 2 C 629/17 –, vom 6.9.2018 – 2 C 623/16 –, juris, dazu etwa BVerwG, Urteil vom 3.12.1998 – 4 CN 3.97 -, BRS 60 Nr. 43, dort zur so genannten Funktionslosigkeit von Festsetzungen eines Bebauungsplans; grundlegend Urteile vom 7.9.1979 – 4 C 7.77 –, BRS 35 Nr. 15, und vom 17.4.2002 – 9 CN 1.01 –, BVerwGE 116, 188, 196 f., Beschlüsse vom 4.10.2006 – 4 BN 26.06 –, BauR 2007, 335, und 4 BN 27.06 –, wonach es sich lediglich um eine „Maxime richterlichen Handelns“ handelt, die die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht in Frage stellt, OVG des Saarlandes, Urteile vom 14.4.2004 – 1 N 7/03 – und vom 26.2.2002 – 2 R 3/01 -, SKZ 2002, 297, Leitsatz Nr. 45, und vom 20.9.2007 – 2 N 9/06 –, SKZ 2008, 78 Leitsatz Nr. 28)

1. Im Ergebnis durchgreifende Verfahrensfehler bei dem Erlass und/oder bei der Verlängerung der Veränderungssperre werden von den Antragstellern nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht festzustellen. Der nach § 14 Abs. 1 BauGB erforderliche Beschluss zur Aufstellung des gleichnamigen Bebauungsplans, der ebenso wie seine nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgeschriebene (ordnungsgemäße) Bekanntmachung bei Veränderungssperren eine Wirksamkeitsvoraussetzung darstellt, liegt vor. Aus dem Umstand, dass auch der Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan erst mit seiner Bekanntgabe nach außen wirksam wird, kann nicht abgeleitet werden, dass eine Veränderungssperre erst nach Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses beschlossen werden darf. Dass die Aufstellung des Bebauungsplans und die Veränderungssperre, wie hier ausweislich des Sitzungsprotokolls am 29.6.2017, in dieser Reihenfolge in derselben Sitzung des Stadtrats beschlossen und beide Beschlüsse später am 12.7.2017 gleichzeitig amtlich bekannt gemacht worden sind, unterliegt keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Urteil vom 9.4.2008 – 2 C 309/07 –, AS 36, 242, dazu BVerwG, Beschluss vom 22.7.2008 – 4 BN 18.08 –, juris)

2. Die beiden angegriffenen Satzungen, das heißt die im Juni 2017 beschlossene Veränderungssperre und die Verlängerung vom April 2019 leiden auch nicht an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden materiellen Mangel. Das gilt insbesondere, was den Sicherungszweck der Veränderungssperre angeht.

Will die Gemeinde die bauaufsichtsbehördliche Zulassung nicht ihren Planungen entsprechender Bauvorhaben vor Inkrafttreten des Bebauungsplans verhindern, so gibt ihr das Baugesetzbuch als Instrument die Veränderungssperre (§ 14 BauGB) an die Hand. Diese gehört nicht zu den in § 1 Abs. 2 BauGB genannten Instrumenten der Bauleitplanung und dient nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 BauGB der Sicherung der Bauleitplanung während der oft zeitaufwändigen Aufstellung eines Bebauungsplans. Die Veränderungssperre soll verhindern, dass die Planung durch tatsächliche Veränderungen baulicher oder sonstiger Art während der von der Verwaltung benötigten Erarbeitungszeit durch Schaffung vollendeter Tatsachen vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Das befristete Verbot, in dieser Zeit Bauvorhaben im Sinne des § 29 BauGB durchzuführen, ist Ausdruck zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums.(so etwa BVerwG, Beschluss vom 30.9.1992 – 4 NB 35.92 –, BRS 54 Nr. 72) Diese begrenzte Bausperre müssen die Eigentümer und Eigentümerinnen oder sonst Bauberechtigte für die Geltungsdauer dieser Satzung daher grundsätzlich hinnehmen.(vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.2003 – 4 BN 60.03 –, BauR 2004, 634, speziell für im Flächennutzungsplan als Flächen für Windenergieanlagen dargestellte Gebiete)

Eine Veränderungssperre ist im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB, worauf die Antragstellerin zu Recht hinwiest, allerdings nur dann „zur Sicherung der Planung“ beschlossen, wenn sich die Planung auf mit einer Bauleitplanung im Ergebnis umsetzbare, nicht von vorneherein nicht erreichbare Planungsziele richtet(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.2.2004 – 1 W 1/04 –, BRS 67 Nr. 126) und wenn im maßgeblichen Zeitpunkt ihres Erlasses hinreichend konkrete Vorstellungen der Gemeinde vorliegen, worin diese Ziele bestehen. Dies erfordert ein „Mindestmaß“ an Klarheit darüber, welche – positiven – städtebaulichen Vorstellungen beziehungsweise welche Ziele und Zwecke mit der Planung im konkreten Fall verfolgt werden sollen. Die Anforderungen an dieses „Mindestmaß“ hängen von den Umständen des Einzelfalls ab. Das Konkretisierungserfordernis darf insoweit nicht überspannt werden, da ansonsten die praktische Tauglichkeit des Instruments verloren ginge und es gerade Ziel einer solchen Planung ist, einen Bebauungsplan unter Beachtung des Abwägungsgebots inhaltlich erst zu erarbeiten.(vgl. BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 – 4 CN 16.03 –, BRS 67 Nr. 11; OVG des Saarlandes, Urteil vom 4.4.2019 – 2 C 313/18 –, juris)

Nach § 14 Abs. 1 BauGB sicherungsfähige Planvorstellungen können sich nicht nur aus den Niederschriften über Gemeinderatssitzungen, sondern auch aus allen anderen Unterlagen und Umständen ergeben.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschluss vom 17.11.2016 – 2 B 183/16 –, BRS 84 Nr. 56 („Fröhner Wald“)) Hierzu gehören die anderen Akten beziehungsweise Verwaltungsvorgängen zu entnehmenden Umstände oder unter Umständen auch die bekannte Vorgeschichte des Erlasses der Satzung, wobei eine Veränderungssperre keine so weit fortgeschrittene Konkretisierung der Bauleitplanung voraussetzt, dass eine (Um)Planung eines Bauvorhabens mit Blick auf die Erlangung einer Ausnahmegenehmigung nach § 14 Abs. 2 BauGB „treffsicher“ möglich wäre.(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 2.7.2013 – 2 B 57/13 –, SKZ 2014, 31, Leitsatz Nr. 16) Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses im Sinne des § 14 Abs. 1 BauGB für eine eingeleitete städtebauliche Planung setzt auch nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplans feststeht.(vgl. dazu OVG des Saarlandes, Beschlüsse vom 29.1.2013 – 2 B 340/12, 2 B 341/12 –, SKZ 2013, 166, Leitsatz Nr. 19) Vielmehr ist eine solche Satzung zunächst nur dann als ungültig zu bewerten, wenn bereits bei ihrem Erlass offenkundig ist, dass die Planungsziele der Gemeinde, die gesichert werden sollen, mittels einer rechtmäßigen Bauleitplanung von vorneherein nicht erreichbar sind,(vgl. OVG des Saarlandes, Beschluss vom 25.10.2012 – 2 B 217/12 –, juris, und Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/03 –, SKZ 2003, 152) dem Planungsvorhaben also letztlich wegen eines zwingenden Realisierungshindernisses die Erforderlichkeit fehlt (§ 1 Abs. 3 BauGB).

Ist aber ein solches Konzept feststellbar, so ist es unbedenklich, wenn die Gemeinde ein bestimmtes, ihr bekannt gewordenes Bauvorhaben zum Anlass genommen hat, eine eigene (abweichende) planerische Konzeption für den betreffenden räumlichen Bereich ihres Gebiets zu entwickeln. Dann darf die Veränderungssperre auch gezielt eingesetzt werden, um die rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines aktuell zulassungsfähigen Vorhabens negativ zu verändern. Die Annahme eines Sicherungsbedürfnisses setzt ferner nicht voraus, dass bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über die Veränderungssperre die Rechtmäßigkeit des künftigen Bebauungsplans feststeht.(vgl. zu diesen Grundsätzen allgemein beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteile vom 31.3.2003 – 1 N 1/03 –, BRS 66 Nr. 120) Ob die Planungen nach der durch § 1 Abs. 7 BauGB geforderten umfassenden „gerechten“ Abwägung auch mit Belangen der Eigentümer hier zu einem rechtmäßigen, einer Gültigkeitskontrolle standhaltenden Ergebnis in Form des angestrebten qualifizierten Bauleitplans (§ 30 Abs. 1 BauGB) führen werden, kann derzeit naturgemäß noch nicht abschließend beurteilt werden, da eine solche Abwägung durch den zuständigen Stadtrat der Antragsgegnerin noch nicht erfolgt ist. Ausgeschlossen oder von vorneherein unmöglich ist das jedenfalls nicht und das ist im vorliegenden Zusammenhang ausreichend.

Wird dagegen erkennbar, dass sich die „Planungen“ mangels eines positiv feststellbaren oder wegen eines nur „vorgeschobenen“ planerischen Konzepts allein in der Absicht erschöpfen, ausschließlich ein bestimmtes Bauvorhaben – hier den von den Antragstellern geplanten Umbau des Gebäudes A... Straße 2 und 3 auf der Parzelle Nr. 480/1 in Flur 1 der Gemarkung A-Stadt – zu verhindern, handelt es sich um eine reine Negativ- oder „Verhinderungsplanung“, die mit Blick auf den Art. 14 GG nicht zulässig ist und daher auch nicht nur vorübergehend nach § 14 Abs. 1 BauGB „gesichert“ werden kann. Eine bloße Verhinderungsabsicht oder die Aussage, dass ein bestimmtes Bauvorhaben „unerwünscht“ ist, reichen mit Blick auf die – wie im vorliegenden Fall – unter Umständen ganz gravierenden wirtschaftlichen Auswirkungen für die betroffenen Eigentümer nicht aus.(vgl. hierzu beispielsweise OVG des Saarlandes, Urteil vom 31.3.2003 – 1 N 1/04 –, BRS 67 Nr. 122, Beschlüsse vom 17.11.2016 – 2 B 283/16 –, SKZ 2017, 70, Leitsatz Nr. 33,) Vor dem Hintergrund stellt die in der Rechtsprechung als unzulässig erachtete „Verhinderungsplanung“ letztlich die Kehrseite des Erfordernisses der Feststellung eines (wirklichen) positiven Planungskonzepts dar.

3. Im konkreten Fall ergeben sich aus den vorgelegten Verwaltungsunterlagen entgegen der Auffassung der Antragsteller deutliche Anhaltspunkte und Belange dafür, dass sowohl in dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der ursprünglichen Veränderungssperre im Juni/Juli 2017 (Veröffentlichung) als auch bei der Verlängerung derselben im April 2019 in dem zuvor genannten Sinne sicherungsfähige positive Planungsvorstellungen der Antragsgegnerin bestanden.

In der Begründung für den Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans vom Juni 2017 heißt es unter anderem zusammengefasst, die Planung ziele auf die Sicherung der derzeitigen städtebaulichen Struktur im Plangebiet, wobei noch vorhandene historische Substanz und davon beeinflusste Bebauung erhalten werden solle. Durch in jüngerer Vergangenheit im Geltungsbereich entstandene, als „Fehlentwicklung“ anzusehende größere Gebäude, insbesondere die beiden fünfgeschossigen Mehrfamilienhäuser auf den Grundstücken A... Straße 5 und P... Straße 25, die sich hinsichtlich ihrer Kubatur und städtebaulichen Prägung nicht an den Bauten des „Stadtquartiers“ orientierten, komme es im Umfeld zu städtebaulichen Spannungen. Ohne bauleitplanerische Steuerung könnten in Anwendung des § 34 BauGB weitere derartige Bauten entstehen und somit – aus Sicht der Antragsgegnerin – das städtebauliche Gefüge „stark belasten, überdehnen und zerstören“. Mit den vorgesehenen Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche solle das vermieden werden. Vorgesehen sei ferner die Festsetzung aus dem jeweiligen Gesamtbestand abzuleitender maximaler Geschosszahlen, eine Vorgabe hinsichtlich Trauf- und Firsthöhen sowie zur Gestaltung der Dächer und der Fassaden. Ziel sei es, einen eingestandenermaßen derzeit nur noch teilweise vorhandenen ursprünglichen Charakter des Plangebiets zu bewahren und weiterzuentwickeln sowie sicherzustellen, dass städtebaulich wertvolle, ehemals prägende Bausubstanz, wie beispielsweise das Haus G... oder das Haus J... nicht durch sich immer weiter verdichtende Bebauung irgendwann zu einem Fremdkörper werde. Daher sei beabsichtigt, das „Quartier“, für das eine vom Stadtrat eingeholte städtebauliche Studie für die Kernstadt von A-Stadt (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB) einen „dringenden Handlungsbedarf“ attestiert habe, im Wege des Verfahrens für die Innenentwicklung (§§ 13a, 13 BauGB) zu überplanen.

Ob dieses angesichts des – offensichtlich erkannten – inzwischen sehr unterschiedlichen Baubestands in diesem zentralen, vollständig bebauten Bereich der Innenstadt der Antragsgegnerin „ehrgeizige“ und in der Detailplanung „anspruchsvolle“ Planungsvorhaben letztlich erfolgreich sein wird, kann und muss hier nicht vertieft werden. Die Komplexität der Aufgabe ist dem Stadtrat der Antragsgegnerin bewusst. Dies belegt, dass er im April 2019 die erneute Durchführung des bereits im Oktober und November 2018 erfolgten Beteiligungsverfahrens für Öffentlichkeit und Träger öffentlicher Belange (§§ 3 und 4 BauGB) durch begrenzte (§ 4a BauGB) Offenlage eines überarbeiteten Entwurfs des Bebauungsplans beschlossen hat.

4. Die Veränderungssperre selbst unterliegt als Mittel der Sicherung der Bauleitplanung nicht den Anforderungen des allgemeinen Abwägungsgebots des § 1 Abs. 7 BauGB, sondern der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich ist. Soweit die Antragsteller die Erforderlichkeit der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 3 BauGB) speziell mit Blick auf die vom November 1985 datierende, unstreitig in der Vergangenheit auch von ihr wiederholt ignorierte „Altstadtsatzung“ in Abrede stellen, kann dem nicht gefolgt werden. Wie sich den Planaufstellungsunterlagen entnehmen lässt, plant die Antragsgegnerin offensichtlich nach einem bei ihr stattgefundenen „Sinneswandel“ eine Reihe von Festsetzungen nach Maßgabe der §§ 9 BauGB, 2 ff. BauNVO. Dass diese sich in dem vorhandenen „Bestand“ an mehreren Bauwerken insbesondere aus jüngerer Vergangenheit nicht wiederfinden, und dass die selbst gestellte Planungsaufgabe als durchaus „anspruchsvoll“ zu betrachten ist, ist der Antragsgegnerin bewusst. Ob man in diesem Zusammenhang so weit gehen kann, eine anfängliche „Funktionslosigkeit“ der Planung in Erwägung zu ziehen, mag hier dahinstehen. Evident in dem Sinne, dass bereits der Rückgriff auf das Instrument des § 14 BauGB von vorneherein – rechtlich zwingend – ausgeschlossen wäre, ist das sicher nicht. Entgegen der Ansicht der Antragsteller steht zum gegenwärtigen Zeitpunkt auch nicht bereits mit Sicherheit fest, dass die Planungsziele der Antragsgegnerin mit den Mitteln der Bauleitplanung, konkret dem Erlass eines entsprechenden Bebauungsplans, von vorneherein nicht erreicht beziehungsweise verwirklicht werden können.

In Bebauungsplänen vorgesehene gestalterische Festsetzungen durch örtliche Bauvorschriften gemäß § 85 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LBO können nach dem unter anderem – klarstellend – auf den ersten Abschnitt im zweiten Teil in Kapitel 1 des Baugesetzbuchs verweisenden § 85 Abs. 4 Satz 2 LBO grundsätzlich ebenfalls durch Erlass einer Veränderungssperre gesichert werden.

5. Ob – wie die Antragsteller geltend machen – im Verhältnis zwischen Standortgemeinde und Bauwilligen die im öffentlichen Baunachbarrecht entwickelten Grundsätze der „Verwirkung“ von „Abwehrrechten“ Beachtung finden können, erscheint wegen der Gesetzesbindung der öffentlichen Verwaltung schon im Ansatz sehr zweifelhaft,(vgl. etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 18.6.2014 – 2 B 209/14 –, BauR 2014, 1823, wonach beispielsweise bauaufsichtliche Eingriffsbefugnisse grundsätzlich keiner Verwirkung unterliegen, st. RSpr) mag für ein Einzelgenehmigungsverfahren möglicherweise in sehr begrenzten Fällen in Betracht gezogen werden.(vgl. dazu OVG Koblenz, Urteil vom 5.8.1993 – 1 A 11772/92 –, BRS 55 Nr. 130, wo die Gemeinde sich gegen eine Baugenehmigung wandte, mit der nach umfangreichem Schriftverkehr eine „ziegelrote Dacheindeckung“ bei einem Wohngebäude genehmigt worden war) Ein Ausschluss der Befugnis einer Gemeinde, von ihrem Recht auf bauleitplanerische Steuerung im Wege des Erlasses verbindlicher Bauleitpläne (§§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 BauGB) und – dementsprechend auch – zu einem Rückgriff auf das Sicherungsinstrumentarium der §§ 14 ff. BauGB über das Rechtsinstitut der Verwirkung kommt jedenfalls nicht in Betracht. Die gesetzliche Interessenbewertung bei vor Erlass der Veränderungssperre bereits bauaufsichtlich – gegebenenfalls auch durch das Planungsrecht vorausbeurteilenden Vorbescheid – zugelassenen Bauvorhaben enthält der § 14 Abs. 3 BauGB. Dessen Voraussetzungen sind hier, wie ausgeführt, nicht erfüllt.(vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 30.9.1992 – 4 NB 35.92 –, BRS 54 Nr. 72, insbesondere zur Bedeutung des § 14 Abs. 2 BauGB mit Blick auf den Art. 14 GG) Mit Blick auf den auch den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ansprechenden Sachvortrag der Antragsteller sei hier – nur ergänzend – erwähnt, dass dieses Grundrecht im Rahmen behördlicher Genehmigungsverfahren allein einen ansonsten nach der Gesetzeslage nicht bestehenden Genehmigungsanspruch für ein Bauvorhaben nicht zu begründen vermag. Daher kann auf sich beruhen, zu welchem Zeitpunkt das von dem Antragstellern auch in der mündlichen Verhandlung noch einmal angesprochene, nach ihrem Vortrag für die eigenen Bauabsichten Vorbild gebende Gebäude P... Straße 25 von der Bauaufsicht der Antragsgegnerin genehmigt wurde. Dass – dies dürfte unstreitig sein und wird auch durch den Verweis auf die Existenz von baulichen „Missgriffen“ im „Quartier“ verdeutlicht – zumindest bis zum Sommer 2017 eine im Vergleich zu den ab diesem Zeitpunkt verfolgten Planungsabsichten großzügigere, jedenfalls nicht zu einem „Gegensteuern“ Anlass gebende Genehmigungspraxis auf der Grundlage des § 34 BauGB praktiziert wurde, erlangt daher insoweit keine Bedeutung.

6. Für die erste Verlängerung einer Veränderungssperre um ein Jahr stellt der § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB keine besonderen, gesteigerten Anforderungen. Aus welchen Gründen es zu einer Verzögerung im Verfahren der Bauleitplanung kommt, ist für die Zulässigkeit dieser Verlängerung der Veränderungssperre grundsätzlich unerheblich.(vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 8.1.1993 – 4 B 258.92 –, BRS 55 Nr. 96, wonach es die offensichtliche Absicht des Gesetzgebers ist, die Gemeinde innerhalb von drei Jahren, für welche eine Veränderungssperre und eine erste Verlängerung beschlossen werden kann, nicht unter den Zwang zu stellen, ihre Arbeitsweise nach Zeit und Intensität näher rechtfertigen zu müssen) Das enthob die Antragsgegnerin allerdings nicht der Verpflichtung, zu prüfen, ob die Voraussetzungen der Veränderungssperre im April 2019 fortbestanden, insbesondere ob diese für eine sachgerechte Planung weiterhin erforderlich war.(vgl. etwa Rieger in Schrödter, BauGB, 9. Auflage 2019, § 17 Rn 9 mit Nachweisen aus der Rechtsprechung des BGH) Das ist nach den Abläufen geschehen. Inhaltlich kann im Grundsatz auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Ausweislich der übersandten Aufstellungsvorgänge beabsichtigt die Antragsgegnerin nach einer Bestandsaufnahme der vorhandenen Nutzungen künftig die Festsetzung eines in insgesamt 4 Zonen gegliederten urbanen Gebiets nach § 6a BauNVO 2017 entlang der K... Straße (MU 2) und der Nordostseite der F... Straße (MU 1), an der P... Straße und im nordwestlichen Bereich der A... Straße (MU 3a) sowie an der Westseite der G... Straße einschließlich der Bebauung im Eckbereich G... Straße/A... Straße (MU 3b) mit weiteren detaillierten Maßfestsetzungen (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) jeweils zu der Zahl der zulässigen Vollgeschosse in Anlehnung an verschiedene vorhandene Gebäudetypen (§§ 16 Abs. 2 Nr. 3, 20 BauNVO), zu Grund- und Geschossflächenzahlen (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BauNVO) und zu First- und Traufhöhen (§ 16 Abs. 1 Nr. 4 BauNVO in Verbindung mit § 18 Abs. 1 BauNVO). Insoweit sollen nach gegenwärtigem Stand (Entwurf 15.3.2019) für das auch die Parzelle der Antragsteller umfassende Gebiet MU 3b beispielsweise eine maximale Firsthöhe von 14 m und Traufhöhen zwischen 5,50 m und 10 m vorgegeben werden (Gebäude „Mustertyp 2“). Über Baugrenzen (§§ 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB, 23 Abs. 3 BauNVO) sollen von der überbaubaren Grundstücksfläche innerhalb der Bebauungsblöcke vorhandene bisherige Freiflächen in Form von Innenhöfen ausgenommen werden. Dass in dem Entwurf ungeachtet der erwähnten bauteilbezogenen Höhenbegrenzungen jedenfalls in der Legende zu dem Luftbild auf Seite 12 der Begründung nach wie vor von einer „Geschossigkeit im Dach (I)“ zusätzlich zu 3 Geschossen „in der Fassade“ im Rahmen einer Festsetzung von maximal zuzulassenden vier (Voll-)Geschossen nach §§ 20 BauNVO, 2 Abs. 5 LBO (Planzeichnung zum Bebauungsplan) die Rede ist, muss hier nicht weiter hinterfragt werden. Jedenfalls ist vor dem Hintergrund nach den vorliegenden Unterlagen festzustellen, dass die Antragsgegnerin positive, insbesondere über eine reine Absicht zur Verhinderung des Bauvorhabens der Antragsteller weit hinausreichende planerische Vorstellungen für das Gebiet entwickelt und – bezogen auf den Verlängerungszeitpunkt der Veränderungssperre – fortgeschrieben hat. Auch insoweit kann daher nicht von einer „Negativplanung“ ausgegangen werden. Ob diese nach bauplanungsrechtlichen Maßstäben letztlich rechtlich zulässig in einem Bebauungsplan umgesetzt wird, ist – wie erwähnt – im vorliegenden Verfahren nicht entscheidend.

Insgesamt ist der Normenkontrollantrag daher zurückzuweisen.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO, 100 ZPO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird entsprechend der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 9.2.2018 – 2 C 44/18 – für das Normenkontrollverfahren auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe