Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. August 2016 geändert. Der Bescheid der Thüringer Landesfinanzdirektion vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Thüringer Landesfinanzdirektion vom 3. September 2014 wird aufgehoben.

Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung eines Teils seiner früheren Ministerbezüge durch den Beklagten.

Im Zeitraum 12. Dezember 2005 bis 3. November 2009 war er als Staatssekretär im Bundesministerium für ... (BesGr B 11 BBesO) tätig. In unmittelbarem Anschluss an seine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand ernannte ihn die Thüringer Ministerpräsidentin mit Wirkung vom 4. November 2009 zum Thüringer Minister für ... . In der Folgezeit erhielt er das Amtsgehalt als Minister in voller Höhe. Aufgrund seines früheren Beamtenverhältnisses als Bundesstaatssekretär erhielt er ferner noch Besoldungsbezüge für die Monate November 2009 bis Februar 2010.

Durch Bescheid vom 12. Februar 2010 setzte die Bundesfinanzdirektion Mitte (im Folgenden: Bundesfinanzdirektion) die Versorgungsbezüge des Klägers für die Zeit ab 1. März 2010 fest und ordnete zugleich deren vollumfängliches Ruhen wegen ihres Zusammentreffens mit dem Ministergehalt an.

Aufgrund einer erneuten rechtlichen Prüfung gelangte die Bundesfinanzdirektion schon im Verlaufe des Jahres 2010 zu der Auffassung, dass die Ruhegehaltsansprüche des Klägers zu Unrecht zum Ruhen gebracht worden seien. Bereits ab November 2010 kam es wieder zu einem Versorgungsbezug seitens der Bundesfinanzdirektion. Darüber hinaus erhielt der Kläger, im Wesentlichen bereits im November 2010, nachträglich die Versorgungsbezüge für die vergangenen Monate bis Oktober 2010. Durch Bescheid vom 10. März 2011 teilte die Bundesfinanzdirektion dem Kläger gesondert ihre geänderte Rechtsauffassung zu seinen Ruhegehaltsansprüchen mit. Über den Erlass dieses Bescheids informierte weder der Kläger noch die Bundesfinanzdirektion die Thüringer Landesfinanzdirektion (im Folgenden: Landesfinanzdirektion) oder eine andere Behörde des Beklagten.

Durch Schreiben vom 16. September 2013 wandte sich der Kläger an die Landesfinanzdirektion. Er teilte mit, dass es in den Medien eine Diskussion über seine Ansprüche aus dem Beamtenversorgungsgesetz gebe, und bat um Bestätigung, "dass alles nach Recht und Gesetz geprüft und vollzogen worden ist". Daraufhin bestätigte die Landesfinanzdirektion dem Kläger mit Schreiben vom selben Tag, "dass Amtsbezüge als Thüringer Minister auf der Grundlage des Thüringer Ministergesetzes zutreffend berechnet wurden".

Mit Schreiben vom 17. September 2013 übersandte der Kläger den Bescheid der Bundesfinanzdirektion vom 10. März 2011 an das Thüringer Finanzministerium, das ihn sodann an die Landesfinanzdirektion zur Prüfung weiterleitete, "inwieweit die Amtsbezüge an Herrn Minister ... in korrekter Höhe gezahlt wurden". Daraufhin wandte sich die Landesfinanzdirektion mit Schreiben vom 14. Oktober 2013 an die Bundesfinanzdirektion und teilte mit, sie beabsichtige, die nach Anwendung von Anrechnungs-, Ruhens- und Kürzungsvorschriften verbleibenden Versorgungsbezüge des Klägers gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. auf dessen Amtsbezüge anzurechnen. Diesbezüglich sei eine Abstimmung mit der Bundesfinanzdirektion hinsichtlich der möglichen Anwendungsproblematik im Hinblick auf die konkurrierenden Normen des § 53 BeamtVG und des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. notwendig, um eine Reihenfolge der Anwendung der Rechtsvorschriften festzulegen und eine mehrfache Anrechnung von Bezügen zu vermeiden. Hiervon ausgehend führte die Landesfinanzdirektion in dem Schreiben aus:

"Insoweit bitte ich um Zustimmung zu folgender Verfahrensweise:

- Auf die Versorgungsbezüge des Herrn ... sind die Amtsbezüge vom Freistaat Thüringen (vor Anwendung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F.) gemäß § 53 BeamtVG anzurechnen.

- Anschließend sind die Amtsbezüge des Herrn ... gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. durch Anrechnung der nach Anwendung von Anrechnungs-, Ruhens- und Kürzungsvorschriften verbleibenden Versorgungsbezüge zu kürzen.

- Durch die o. g. Verfahrensweise ist die Reihenfolge der Anwendung der Rechtsvorschriften festgelegt. Weitere Verrechnungen finden nicht statt."

In dem Antwortschreiben der Bundesfinanzdirektion vom 28. Oktober 2013 heißt es:

"… der von Ihnen mit Schreiben vom 14.10.2013 vorgeschlagenen Verfahrensweise bezüglich der Anwendung von Anrechnungs- und Kürzungsregelungen im Falle des Herrn ..._ wird gefolgt. Die hier vorzunehmende Regelung der Versorgungsbezüge des Bundes wird ungeachtet einer nachfolgend auf Landesseite erfolgenden (weiteren) Ruhensregelung nach Maßgabe des § 15 Abs. 4 ThürMinG (in der vom 01.04.2009 bis einschließlich 04.11.2011 geltenden Fassung) vorgenommen werden. Grundlage des bei der Anwendung des § 53 Abs. 8 BeamtVG herangezogenen Verwendungseinkommens werden dabei also die ungekürzten Amtsbezüge (brutto) von Seiten des Freistaates Thüringen bilden …"

Durch Bescheid vom 19. Dezember 2013 forderte ihn die Landesfinanzdirektion auf, einen Teil seines für den Zeitraum November 2009 bis Oktober 2013 bezogenen Ministergehalts in Höhe von 150.572,39 € zurückzuzahlen. Die Verfügung stützte die Behörde auf § 9 Abs. 2 ThürMinG a. F. i. V. m. § 7 Abs. 2 ThürBeamtVG und § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, nach der Übergangsregelung des § 18 Abs. 1 ThürMinG seien die Bestimmungen des Ministergesetzes in der bis zum 4. November 2011 geltenden früheren Fassung anzuwenden. Der Kläger habe aufgrund der unterbliebenen Anrechnung der Bezüge des Bundes Amtsgehalt ohne Rechtsgrund erhalten, weshalb er zur Herausgabe verpflichtet sei. Die Berechnung des Rückforderungsbetrags erfolge zutreffend auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung zwischen der Landesfinanzdirektion und der Bundesfinanzdirektion. Die Anwendung dieser Verwaltungsvereinbarung führe zu keinem wirtschaftlichen Nachteil für den Kläger. Nach itle="">§ 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. hätten seine Ruhegehaltsansprüche bis zur Höhe seines Amtsgehalts geruht. Von der Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge könne vorliegend auch nicht aus sachlichen Billigkeitsgründen abgesehen werden.

Die Landesfinanzdirektion wies den Widerspruch des Klägers gegen ihren Rückforderungsbescheid vom 19. Dezember 2013 durch am 5. September 2014 zugestellten Widerspruchsbescheid vom 3. September 2014 als unbegründet zurück. In den Gründen vertiefte die Behörde ihre im Ausgangsbescheid enthaltenen Ausführungen.

Der Kläger hat am 6. Oktober 2014, einem Montag, vor dem Verwaltungsgericht Klage erhoben. Durch Urteil vom 30. August 2016 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und in den Entscheidungsgründen im Wesentlichen ausgeführt:

Sie ist insbesondere zulässig. Der Kläger hat das Rechtsmittel mit am 7. August 2017 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz und damit innerhalb der von der Senatsvorsitzenden gemäß § 124a Abs. 3 Satz 3, Abs. 6 Satz 3 VwGO bis zum selben Tag verlängerten Berufungsbegründungsfrist (§ 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO) den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4, Abs. 6 Satz 3 VwGO entsprechend begründet.

Das Rechtsmittel hat auch in der Sache Erfolg.

Die Klage ist zulässig. Insbesondere wahrt sie im Hinblick auf ihren Eingang beim Verwaltungsgericht am 6. Oktober 2014 die gemäß § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO maßgebliche einmonatige Klagefrist, die mit der Zustellung des Widerspruchsbescheids der Thüringer Landesfinanzdirektion am 5. September 2014 an die Bevollmächtigten des Klägers zu laufen begann und demgemäß erst mit dem 6. Oktober 2014, einem Montag, endete (§ 57 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 222 Abs. 1 und 2 ZPO, § 188 Abs. 2 und § 193 BGB).

Ferner ist die Klage auch begründet. Der Rückforderungsbescheid der Landesfinanzdirektion vom 19. Dezember 2013 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 3. September 2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Es kann offenbleiben, ob die Landesfinanzdirektion befugt war, den streitgegenständlichen Rückforderungsanspruch durch Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger geltend zu machen. Jedenfalls steht dem Beklagten ein solcher Anspruch gegen den Kläger in der Sache nicht zu.

Die erst durch Art. 1 Nr. 2 Buchst. c des Dritten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Ministergesetzes vom 29. Juni 2018 (GVBl. S. 303) in das Thüringer Ministergesetz mit Wirkung vom 27. Juli 2018 eingefügte Bestimmung des § 8 Abs. 8 ThürMinG, die für die Rückforderung zu viel gezahlter Ministerbezüge auf die für Beamte geltenden besoldungsrechtlichen Vorschriften und damit auch auf <span>§ 13 Abs. 2 ThürBesG i. V. m. §§ 812 ff. BGB verweist, scheidet als Anspruchsgrundlage für die Rückforderung aus. Sie findet auf das Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten keine Anwendung. Gemäß § 18 Abs. 1 ThürMinGan> ist für die Rechtsverhältnisse der sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Ministergesetzes vom 25. Oktober 2011 - GVBl. S. 265 - (im Folgenden: Änderungsgesetz) am 5. November 2011 (Art. 2 Änderungsgesetz) im Amt befindlichen Mitglieder der Landesregierung grundsätzlich das vor Inkrafttreten des genannten Änderungsgesetzes geltende Recht maßgeblich. Dieses enthielt noch keine der aktuellen Bestimmung des § 8 Abs. 8 ThürMinG entsprechende Regelung über eine Rückforderung zu viel gezahlter Amtsbezüge. Vor diesem Hintergrund könnte sich die vom Beklagten geltend gemachte Rückforderung allenfalls unter dem Gesichtspunkt des gewohnheitsrechtlich anerkannten allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ergeben (zu diesem Rechtsinstitut vgl. nur BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 - 7 C 48.82 - Juris, Rn. 12 ff., und Urteil vom 15. Juni 2006 - 2 C 10.05 - Juris, Rn. 16, jeweils m. w. N.). Die hierfür erforderlichen Anspruchsvoraussetzungen sind jedoch nicht erfüllt.

Entgegen der Auffassung des Klägers ist in seinem Falle diese Bestimmung, die die Anrechnung von Einkünften vorsieht, soweit ein Ruhen der entsprechenden Ansprüche nach § 15 Abs. 1 bis 3 ThürMinG a. F. nicht möglich ist, gemäß § 18 Abs. 1 ThürMinG ebenso anwendbar wie die vorgenannten Regelungen. Das trifft vornehmlich für die Bestimmung des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. zu, die das Ruhen u. a. von Ruhegehaltsansprüchen aufgrund einer früheren Verwendung im öffentlichen Dienst anordnet.

Die Übergangsregelungen des § 18 ThürMinG sind nach ihrem Wortlaut eindeutig. Keine von ihnen ordnet für zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes zum 5. November 2011 bereits amtierende Minister einen Anwendungsausschluss für die Bestimmungen des § 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F. an. Entgegen der Auffassung des Klägers scheidet insoweit ferner eine entsprechende restriktive Auslegung des § 18 Abs. 1 ThürMinG aus.

Eine solche ist insbesondere nicht aus rechtlichen Gründen geboten. Wie schon die Vorinstanz ausgeführt hat, steht dem Gesetzgeber bei der Festlegung von Übergangs- und Stichtagsvorschriften auch hinsichtlich der in Rede stehenden Ruhens- und Anrechnungsbestimmungen des § 15 ThürMinG a. F. ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dieser ist nicht überschritten, wenn der Gesetzgeber für bereits zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes amtierende Minister einerseits und erst nach diesem Zeitpunkt ernannte Minister andererseits unterschiedliche Regelungen (auch) hinsichtlich des Amtsgehalts vorsieht. Insbesondere erweist sich eine solche Differenzierung nicht als willkürlich. Das gilt ungeachtet dessen, dass nach § 18 Abs. 4 ThürMinG die neuen Anrechnungsregelungen des § 17 Abs. 1 und 2 ThürMinG auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes bereits amtierenden Minister ebenfalls Anwendung finden; so werden auch bei ihnen nach Beendigung des Amtsverhältnisses als Minister etwa Einkünfte aus einer Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes auf ihr Ruhegehalt (§ 11 ThürMinG) angerechnet (vgl. insbesondere § 18 Abs. 4 i. V. m. § 17 Abs. 2 ThürMinG). Damit werden sie zwar - ebenso wie die erst nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes ernannten Minister - neuen Belastungen unterworfen, obwohl ihnen andererseits - im Gegensatz zu letzteren - eine Entlastung durch Wegfall des Ruhens bzw. der Anrechnung von Versorgungsbezügen auf das Amtsgehalt vorenthalten wird. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung liegt in dieser unterschiedlichen Ausgestaltung der Amtsverhältnisse der bereits amtierenden und der erst später ernannten Minister indessen nicht. Denn entgegen der Ansicht des Klägers stehen die in Rede stehenden Bestimmungen über das Ruhen bzw. die Anrechnung von Ruhegehaltsansprüchen (§ 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F.) in keinem sachlichen Zusammenhang mit den neuen Anrechnungsregelungen des § 17 Abs. 1 und 2 ThürMinG.

Die damit an sich anwendbare Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. ist insofern einschlägig, als ein Ruhen der Versorgungsansprüche des Klägers aus seiner früheren Tätigkeit als Bundesstaatssekretär nach § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. "nicht möglich ist". Denn diese Ruhensvorschrift erfasst keine Versorgungsansprüche früherer Bundesbeamter.

Eine solche Einschränkung des Anwendungsbereichs dürfte sich bereits unmittelbar aus einer fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Beklagten für das Ruhen von Versorgungsansprüchen ehemaliger Bundesbeamter ergeben. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes gemäß Art. 70 Abs. 1 GG erstreckt sich im Bereich des Ministerrechts unmittelbar nur auf Regelungen über die Rechtsstellung der Landesminister, ihrer Amts- und sonstigen Bezüge sowie ihrer Versorgung nach Beendigung des Amtsverhältnisses. Zum Erlass von Normen über das Ruhen von Versorgungsansprüchen aus einer früheren Tätigkeit als Bundesbeamter ist der Landesgesetzgeber grundsätzlich nicht befugt. Etwas anderes dürfte nicht aus einer ungeschriebenen Gesetzgebungszuständigkeit kraft Sachzusammenhangs folgen. Eine solche ist nur anzunehmen, wenn eine einem Hoheitsträger ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne dass zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in den Kompetenzbereich eines anderen Hoheitsträgers für die Regelung der zugewiesenen Materie nicht nur zweckmäßig, sondern unerlässlich ist (vgl. nur BVerfG, Senatsurteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u. a. - Juris, Rn. 158 f., sowie BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 2 C 57.09 - Juris, Rn. 20, jeweils m. w. N.). Eine solche Annexkompetenz verleiht dem betreffenden Hoheitsträger nicht die Befugnis, eine einem anderen Gesetzgeber vorbehaltene Materie insgesamt an sich zu ziehen. Er darf vielmehr nur diejenigen Einzelregelungen treffen, ohne die er seine ausdrücklich zugewiesene Kompetenz nicht sinnvoll nutzen könnte (vgl. nur BVerfG, a. a. O., Juris, Rn. 159 m. w. N.). Ob ein solch zwingender Konnex zwischen den Rechtsverhältnissen der Mitglieder der Landesregierung, für die der Beklagte die Gesetzgebungszuständigkeit hat (Art. 70 GG), und dem Ruhen von Versorgungsansprüchen Thüringer Minister aus deren früherer Tätigkeit als Beamte besteht, für die sich die Frage einer Annexkompetenz kraft Sachzusammenhangs stellt, muss der Senat nicht abschließend entscheiden (zum umgekehrten Fall der Regelung des Ruhens versorgungsrechtlicher Ansprüche eines Bundesministers gegen das Land als früheren Dienstherrn gemäß § 20 Abs. 1 BMinG vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 2 C 57.09 - Juris, Rn. 18 ff.).

Denn jedenfalls konnte der Beklagte von einer Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich des Ruhens beamtenrechtlicher Versorgungsansprüche seiner Minister schon zum Zeitpunkt des Erlasses der in Rede stehenden Bestimmungen (§ 15 ThürMinG a. F.) keinen Gebrauch mehr machen, soweit es sich hierbei um Ruhegehaltsansprüche aufgrund einer früheren Tätigkeit als Bundesbeamte handelt. Der Bundesgesetzgeber hatte das Ruhen von Versorgungsansprüchen vormaliger Beamter aufgrund des Zusammentreffens mit Erwerbseinkommen bereits in § 53 BeamtVG inhaltlich abschließend und abweichend von den Vorgaben des § 15 ThürMinG a. F. geregelt. Das trifft vornehmlich in Bezug auf den Umfang des Ruhens solcher Ansprüche zu. Der Bundesgesetzgeber hat sich insoweit mit der Vorschrift des § 53 BeamtVG für eine im Einzelnen differenzierte Regelung entschieden, die bezogen auf verschiedene Fallkonstellationen ein Ruhen der beamtenrechtlichen Versorgungsansprüche in jeweils unterschiedlichem Umfang vorsieht (vgl. im Einzelnen insbesondere die Regelungen des § 53 Abs. 1, 2, 5, 6, 8 und 9 BeamtVG). Sie führt in der Regel zu einem geringeren Ausmaß des Ruhens als die Bestimmung des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. Diese ordnet ein Ruhen der Versorgungsansprüche "bis zur Höhe der Summe des Amtsgehalts und der Wohnungsentschädigung", d. h. bis zur Höhe des Ministergehalts und des - der früheren Wohnungsentschädigung entsprechenden - Familienzuschlags zusammen und damit in einem sehr weitgehenden Umfang an. Das gilt umso mehr, als § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. die Berücksichtigung eines Mindestbelassungsbetrags (§ 53 Abs. 5 Satz 1 BeamtVG) nicht zulässt. Angesichts der Kollision zwischen den Normaussagen des § 15 Abs. 2 ThürMinG a. F. einerseits und des § 53 BeamtVG andererseits zu den Voraussetzungen und zum Umfang des Ruhens kann gemäß Art. 31 GG der erstgenannten Vorschrift keine Geltungswirkung zukommen, soweit Versorgungsansprüche aus einer Tätigkeit als Bundesbeamter betroffen sind.

Die genannte Vorschrift ordnet zwar nach ihrem Wortlaut umfassend die Anrechnung u. a. von Versorgungseinkünften i. S. v. § 15 Abs. 2 ThürMinGan> a. F. auf das Ministergehalt an. Auf Ruhegehaltsansprüche ehemaliger Bundesbeamter ist sie jedoch nicht anzuwenden. Sie ist vielmehr verfassungskonform dahin auszulegen, dass einem Minister das Amtsgehalt ohne Anrechnung seiner beamtenrechtlichen Versorgungsbezüge aus einer Tätigkeit als Bundesbeamter zu gewähren ist. Denn im Hinblick auf solche Versorgungsbezüge kollidiert die Anrechnungsregelung mit den Regelungen des § 53 BeamtVG, weil sie die dort enthaltenen Vorgaben zum Umfang des Ruhens beamtenrechtlicher Versorgungsbezüge im Falle des Zusammentreffens mit Erwerbseinkommen sowohl praktisch unanwendbar macht als auch, vornehmlich in Bezug auf den beamtenversorgungsrechtlichen Mindestbelassungsbetrag (§ 53 Abs. 5 BeamtVG), inhaltlich konterkariert.

So begegnet die durch § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angeordnete Anrechnung der "Einkünfte" aus den Versorgungsansprüchen praktischen Umsetzungsproblemen, soweit mit diesem Begriff der Gesetzgeber an die Höhe der Versorgungsbezüge aus einer Tätigkeit als Bundesbeamter anknüpft. Denn deren Höhe hängt gemäß § 53 BeamtVG von der Höhe des Erwerbseinkommens ab, zu dem auch gerade die in Rede stehenden Ministerbezüge gehören. Beide gesetzliche Vorschriften knüpfen wechselseitig und dynamisch an ein Alternativeinkommen an, dessen jeweilige Höhe sich nicht bestimmen lässt. Weder das Thüringer Ministergesetz noch das Beamtenversorgungsgesetz enthält Bestimmungen darüber, auf welche Weise die wechselseitigen Bezugnahmen auf das jeweils andere Einkommen aufzulösen sind. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht das Problem der wechselseitigen Anknüpfungen dahin beschrieben, dass sich mit § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. und § 53 BeamtVG zwei Rechtsvorschriften gegenüberstehen, die eine (nicht endende) Anknüpfungskette entstehen lassen. Vor diesem Hintergrund erweisen sich bei einer nur am Wortlaut orientierten Auslegung die inmitten stehenden Regelungen aufgrund ihrer wechselseitigen Anknüpfungen an ein nicht feststehendes Alternativeinkommen als inhaltlich unbestimmt.

Ferner konterkariert die in § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. vorgesehene Anrechnung beamtenrechtlicher Versorgungsbezüge in der Sache die rechtlichen Vorgaben des § 53 BeamtVG. Sie widerspricht dem der Vorschrift des § 53 BeamtVG immanenten Grundsatz "Besoldung vor Versorgung". Den Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG über eine nach unterschiedlichen Fallkonstellationen differenzierte Berücksichtigung von Erwerbseinkommen liegt der Gedanke zugrunde, dass ein solches Einkommen auch realisiert, d. h. die Bezüge in der entsprechenden Höhe tatsächlich vom Versorgungsempfänger vereinnahmt werden; für die Berücksichtigung von Erwerbseinkommen in der Form von Ministerbezügen gilt nichts anderes. Der gesetzlichen Anordnung über das (teilweise) Ruhen von Versorgungsansprüchen (§ 53 BeamtVG) wird die Grundlage entzogen, wenn das zu berücksichtigende Ministergehalt nicht (vollumfänglich) bezogen wird, weil auf jenes (fiktive) Einkünfte (zuvor) nach § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angerechnet werden.

Aus dem rechtsstaatlichen Kooperationsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgt für Bund und Länder ein Gebot der Rücksichtnahme bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen dergestalt, dass sie die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaats und auf gewichtige Belange und Zuständigkeiten des jeweils anderen Hoheitsträgers nehmen müssen. Im Zusammenhang mit dem im Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) verankerten Grundsatz der Bundestreue wird von der Bund und Länder treffenden Pflicht zur Kooperation und Abstimmung gesprochen, die eine wechselseitige Rücksichtnahme auf die Erfordernisse verlangt, die sich für die Aufgabenerfüllung des jeweils anderen Hoheitsträgers ergeben. Der prinzipiell auf Wechselseitigkeit angelegte Kooperationsgrundsatz bezweckt, die Funktionsfähigkeit der Einheit des Staates sicherzustellen. Unzulässig sind hiernach Handlungen, die offensichtlich in unverhältnismäßigem Maße unmittelbar schädigend auf übergeordnete Gemeinschafts- oder Interessen anderer Hoheitsträger einwirken oder mit großer Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit einwirken werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. September 2013 - 8 C 11.12 - Juris, Rn. 41; ThürOVG, Urteil vom 13. November 2013 - 4 KO 217/12 - Juris, Rn. 75 ff.; Hillgruber in Kahl/Waldhoff/Walter, Stand: Februar 2025, Rn. 244 ff. zu Art. 30 GG; jeweils m. w. N.).

Der Kooperationsgrundsatz in Gestalt des Grundsatzes der Bundestreue wirkt im Bereich der Gesetzgebung als eine Kompetenzausübungsschranke (vgl. BVerfG, Senatsbeschlüsse vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95 u. a. - Juris, Rn. 58 f., und vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 - Juris, Rn. 60 ff., m. w. N.). Er verpflichtet alle rechtsetzenden Organe des Bundes und der Länder nicht nur sicherzustellen, dass den Normadressaten nicht gegenläufige Regelungen erreichen, die die Rechtsordnung widersprüchlich machen. Er begründet darüber hinaus im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen auch Schranken der Kompetenzausübung insofern, als die rechtsetzenden Organe ihre Regelungen inhaltlich dahin aufeinander abstimmen müssen, dass einem Hoheitsträger nicht die Grundlagen seiner eigenen Gesetzgebung durch den anderen Hoheitsträger entzogen werden (vgl. insbesondere BVerfG, Senatsbeschluss vom 27. November 2024 - 1 BvR 1726/23 - Juris, Rn. 69 f., m. w. N.).

Konkretisiert wird das aus dem Kooperationsgrundsatz folgende Abstimmungsgebot vorrangig für denjenigen Hoheitsträger, der im Rahmen der Normsetzung in einem bestimmten Sachbereich inhaltlich an Fragen anknüpft, die - für ihn erkennbar - gerade Gegenstand der schon von einem anderen Hoheitsträger getroffenen Regelungen sind. Unter diesen Umständen ist es dem erstgenannten Hoheitsträger grundsätzlich verwehrt, sich in Ausübung seiner Gesetzgebungskompetenzen gewissermaßen "blind zu stellen". Vielmehr kann von ihm erwartet werden, dass er den Bestand der vom anderen Hoheitsträger getroffenen Einzelregelungen und deren Gesamtkonzeption hinreichend erfasst und hieran seine Entscheidungen danach ausrichtet, wie mögliche Schnittstellenprobleme zwischen unterschiedlichen Regelungen, namentlich aufgrund von Auswirkungen wechselseitiger Bezugnahmen, verhindert oder gelöst werden können. Demgegenüber wird ein entsprechender Abstimmungsbedarf in der Regel nicht für denjenigen Normgeber erkennbar sein, der zum Zeitpunkt seiner eigenen Normsetzungen noch keine mit den betreffenden Fragen im Zusammenhang stehenden gesetzlichen Regelungen eines anderen Normgebers vorfindet.

Diese in erster Linie im Rahmen nachfolgender Normsetzungen bestehenden Abstimmungsanforderungen wirken sich maßgeblich auf das Verhältnis zwischen der Regelung der Versorgung von Bundesbeamten einschließlich des Ruhens ihrer Versorgungsansprüche (§ 53 BeamtVG) und der Regelung des Amtsgehalts für Thüringer Minister (§§ 8 und 15 ThürMinG a. F.) aus. Der Thüringer Gesetzgeber war bereits zum Zeitpunkt der erstmaligen Regelung der Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Landesregierung im Thüringer Ministergesetz vom 14. Mai 1991 (GVBl. S. 86) mit gesetzlichen Bestimmungen über das Ruhen beamtenrechtlicher Versorgungsansprüche aufgrund des Zusammentreffens mit Erwerbseinkommen (§ 53 BeamtVG) konfrontiert. Schon im Hinblick auf die damals in § 15 ThürMinG in dessen ursprünglicher Gesetzesfassung für das Zusammentreffen beamtenrechtlicher Versorgungs- und Ministerbezüge getroffenen Anrechnungsregelungen ergaben sich für den Thüringer Gesetzgeber konkrete Abstimmungsanforderungen in Bezug auf die seit dem 1. Januar 1977 geltenden Bestimmungen des Beamtenversorgungsgesetzes vom 24. August 1976, insbesondere hinsichtlich der Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG. Ein entsprechender Abstimmungsbedarf bestand ebenso im Zusammenhang mit der Neuregelung des Verhältnisses zwischen Ministerbezügen und beamtenrechtlichen Versorgungsbezügen durch das Erste Gesetz zur Änderung des Ministergesetzes vom 23. März 1994 (GVBl. S. 328), durch das die inmitten stehenden Bestimmungen des § 15 Abs. 2 und 4 ThürMinG a. F. über das Ruhen und die Anrechnung beamtenrechtlicher Ruhegehaltsansprüche Eingang in das Thüringer Ministergesetz fanden. Angesichts der Chronologie der in Rede stehenden Gesetzgebungsprozesse war der Thüringer Gesetzgeber gehalten, die gesetzlichen Regelungen insbesondere des § 53 BeamtVG über das Ruhen beamtenrechtlicher Ruhegehaltsansprüche in den Blick zu nehmen und hieran seine eigenen gesetzgeberischen Entscheidungen über die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen beamtenrechtlicher Versorgung und Ministerbezügen auszurichten.

Ausgehend von der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 15 Abs. 4 ThürMinGn> a. F. war dem Kläger das Ministergehalt (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG a.F.) ohne Anrechnung seiner beamtenrechtlichen Ruhegehaltsansprüche gegen den früheren Dienstherrn zu gewähren.

Über dieses Ergebnis konnte sich die zwischen der Thüringer Landesfinanzdirektion und der Bundesfinanzdirektion durch Schreiben vom 14. und 28. Oktober 2013 geschlossene Verwaltungsvereinbarung über die Anrechnung und Berechnung der Höhe der Versorgungs- und Ministerbezüge nicht hinwegsetzen. Eine Minderung des Rechtsanspruchs des Klägers auf die Ministerbezüge vermochte die genannte Vereinbarung nicht zu bewirken. Das gilt ungeachtet dessen, dass in ihr ein öffentlich-rechtlicher Vertrag (§ 54 Satz 1 VwVfG bzw. ThürVwVfG in der früheren Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 2009 [GVBl. S. 699] - a. F.) zu sehen ist. Nach der genannten Vereinbarung sollten zunächst die Versorgungsbezüge des Klägers gegen die Bundesrepublik Deutschland aufgrund seiner früheren Tätigkeit als Bundesstaatssekretär - auf der Grundlage des ungekürzten Ministergehalts (§ 8 Abs. 1 Nr. 1 ThürMinG a. F.) - nach § 53 BeamtVG ermittelt und sodann - in einem zweiten Schritt - auf den Anspruch auf das Ministergehalt gemäß § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. angerechnet werden. Im Ergebnis sah die Vereinbarung damit eine Kürzung der Ministerbezüge um die Höhe der - wegen des anteiligen Ruhens nach § 53 BeamtVG - ermäßigten Versorgungsbezüge vor. Unabhängig davon, ob die Vereinbarung als Vergleichsvertrag (§ 55 VwVfG bzw. ThürVwVfG a. F.) - mangels einer Regelung über eine abweichende beamtenrechtliche Versorgung (vgl. § 3 BeamtVG)grundsätzlich zulässig ist (vgl. Wittmer in Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, Beamtenversorgungsgesetz des Bundes und der Länder, Stand: Mai 2020, Rn. 25 zu § 3 BeamtVG), sind jedenfalls die weiteren an einen solchen Vertrag zu stellenden Wirksamkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt. Bei einem Vertrag, der in Rechte eines Dritten eingreift, gehört hierzu dessen schriftliche Zustimmung (§ 58 Abs. 1 VwVfG bzw. ThürVwVfG a. F.). Da der Kläger als Dritter der in Rede stehenden Verwaltungsvereinbarung zu keinem Zeitpunkt zugestimmt hat, stellt sie sich als rechtlich unwirksam dar, weil ihre Umsetzung in seine Rechte im vorbezeichneten Sinne "eingreift". Zwar ist - entsprechend der ganz überwiegenden Auffassung in der Rechtsprechung und im Schrifttum (vgl. dazu nur Mann in ders./Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage 2019, Rn. 20 zu § 58 VwVfG, und Spieth/Hellermann in BeckOK VwVfG, Stand: 1. April 2025, Rn. 5 zu § 58 m. w. N.) - ein Eingriff in die Rechte des Dritten erst dann zu bejahen, wenn über die bloße Verschlechterung, Verminderung oder Beeinträchtigung seines Rechtsstatus hinaus der Eingriff auch rechtswidrig ist. Diese Voraussetzungen sind im Falle der inmitten stehenden Verwaltungsvereinbarung aber gerade erfüllt, weil sie einen rechtswidrigen Eingriff in die Rechte des Klägers begründet. Die vereinbarte Kürzung der Ministerbezüge durch Anrechnung der bereits zuvor teilweise zum Ruhen gebrachten Versorgungsbezüge widerspricht, wie bereits ausgeführt worden ist, der gebotenen verfassungskonformen Auslegung der Regelung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F., wonach die Versorgungsbezüge aufgrund der früheren Tätigkeit des Klägers als Bundesstaatssekretär bei der Anrechnung der "Einkünfte" im Rahmen des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. unberücksichtigt bleiben.

Hat mithin die Berufung des Klägers Erfolg, hat der Beklagte als unterlegener Beteiligter die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG genannten Gründe für eine Zulassung vorliegt. Eine Zulassung der Revision kommt insbesondere nicht unter dem Gesichtspunkt einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) in Betracht. Ein Revisionsverfahren könnte nicht dazu beitragen, klärungsbedürftige Rechtsfragen mit einer über den Einzelfall hinausgehenden Bedeutung einer Klärung zuzuführen. Nichts anderes gilt im Hinblick auf das Konkurrenzverhältnis zwischen den Ruhensregelungen des § 53 BeamtVG einerseits und der Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. andererseits. Die in Rede stehende Kollisionslage wird zu einem wesentlichen Teil durch die Regelungen des § 15 ThürMinG a. F., insbesondere die frühere Anrechnungsbestimmung des § 15 Abs. 4 ThürMinG a. F. begründet. Da es sich hierbei um ausgelaufenes Recht handelt, ist nicht ersichtlich, inwiefern den damit verbundenen Auslegungsfragen überhaupt noch eine verallgemeinerungsfähige Bedeutung zukommen könnte (zur Grundsatzbedeutung von ausgelaufenes Recht betreffenden Rechtsfragen vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 9. Juni 2000 - 4 B 19.00 - Juris, Rn. 4 m. w. N.).

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