Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die von dem Beklagten getroffenen Anordnung, das vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) bei ihr vorgefundene und festgesetzte Pflanzenschutzmittel „Synergy Generics Metamitron“ zu entsorgen. Bei dem Pflanzenschutzmittel Synergy Generics Metamitron handelt es sich um ein Herbizid mit dem Wirkstoff Metamitron in einer Konzentration von 700 g/l in Form eines Suspensionskonzentrats. Das Mittel wurde vom BVL ehemals unter der Zulassungsnummer 00A235-00 zugelassen. Zulassungsinhaber war die Synergy Generics Ltd. Mit Sitz in Großbritannien.

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Bei einer im Zeitraum Februar bis April 2021 unter Federführung von EUROPOL durchgeführten Operation namens "Silver Axe VI“, an der neben den EU-Staaten auch mehrere Drittstaaten teilnahmen, wurde die Einfuhr von illegalen Pflanzenschutzmitteln kontrolliert. Für die Bundesrepublik Deutschland waren neben den Pflanzenschutzdiensten der Länder Bremen, Hamburg und Niedersachsen auch das BVL, das Zollkriminalamt und das Bundeskriminalamt beteiligt. Das BVL erhielt in diesem Zeitraum mehrfach Hinweise des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) zu verdächtigen Importen. Mehrere dieser Hinweise betrafen Importe aus dem Vereinigten Königreich, bei denen der Versender die britische Firma "B." war. Bei einer Kontrolle des klägerischen Betriebes am 16.03.2021 stellte der Pflanzenschutzdienst des Beklagten fest, dass dort Präparate des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron für den Verkauf vorrätig gehalten wurden. Diese waren der Klägerin bereits am 01.07.2020 in 160 Kanistern a 5 l von der R. GmbH, die ihren Hauptsitz in Österreich hat, geliefert worden. Im Rahmen dieser Kontrolle wurden die Mittel festgesetzt und mündlich der Vertrieb der Mittel in Deutschland untersagt.

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Mit Bescheid des Beklagten vom 06.04.2021 wurde unter Bezugnahme auf die anlässlich des Kontrollbesuchs getroffene mündliche Verfügung und unter Berufung auf § 60 Absatz Satz 2 Nr. 2 Pflanzenschutzgesetz (PflSchG) das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron mit der Zulassungsnummer 00A235-00 ab sofort bis zur Neubescheidung auf Grundlage des amtlichen Laborergebnisses untersagt (Ziff. 1) und das sonstige Verbringen innerhalb des Betriebes nur nach ausdrücklicher Zustimmung des Pflanzenschutzdienstes gestattet (Ziff. 2). Gleichzeitig wurde die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung angeordnet. Zur Begründung führte der Beklagte aus: Anlässlich einer Kontrolle seines Pflanzenschutzdienstes im März 2021 sei eine Verdachtsprobe des Pflanzenschutzmittels „Synergy Generics Metamitron“ im deutschen Handel gezogen und durch das Labor des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit chemisch analysiert worden. Erste Ergebnisse hätten gezeigt, dass das Präparat aufgrund einer fehlerhaften Konzentration eines Beistoffes als nicht verkehrsfähig einzustufen sei und somit nicht mehr in Verkehr gebracht werden dürfe. Die auf dem bei der Klägerin vorgefundenen Gebinde angegebene Chargennummer (1522 003) sowie das Herstellungsdatum (04.2020) würden zwar nicht mit den im März andernorts vorgefundenen und festgesetzten Präparaten (94 70347, 02.2021) übereinstimmen. Dennoch bestehe der Verdacht, dass auch dieses Mittel nicht verkehrsfähig sein könnte. Deswegen sei es erforderlich, das Produkt vorerst für den Verkauf sperren zu lassen und eine entsprechende Probe zu ziehen, um zu prüfen, ob die Formulierung der Zulassung entspreche. Das Pflanzenschutzmittel sei gesperrt und mit Siegel gesichert worden.

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Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin - soweit ersichtlich - kein Rechtsmittel eingelegt.

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Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 18.02.2022, dem der Prüfbericht des BVL vom 31.05.21 beigefügt war, ordnete der Beklagte unter Abänderung seines Bescheids vom 16.04.2021 gegenüber der Klägerin hinsichtlich des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron die Entsorgung unverzüglich nach Bestandskraft dieses Bescheides, spätestens jedoch drei Wochen nach Bestandskraft, an (Ziff. 1). Zudem verfügte der Beklagte, dass die Entsorgung nur durch die Klägerin selbst, nicht aber durch den Vorlieferanten und die Entsorgung nur mit vorheriger schriftlicher Absprache und der Möglichkeit der Überwachung durch den Pflanzenschutzdienst erfolgen dürfe (Ziff.2). Der Bescheid enthält zudem Auflagen, wonach die unter Ziff. 1 angeordnete Entsorgung auch unter Bezug auf Ziffer 2. einem regionalen Entsorger zugeführt sowie durch einen entsprechenden Entsorgungsnachweis dokumentiert und dem Beklagten vorgelegt werden soll. Der Zeitpunkt der Entsorgung ist mindestens fünf Werktage vorher mit dem Beklagten abzusprechen.

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Zur Begründung führte der Beklagte in diesem Bescheid aus: Das Laborergebnis des BVL zeige, dass die chemische Zusammensetzung auch dieser Charge aufgrund eines Beistoffes von der zugelassenen Zusammensetzung abweiche und deswegen als nicht verkehrsfähig eingestuft werden könne. Um wirksam zu verhindern, dass die nicht verkehrsfähige Ware in Deutschland oder der EU erneut in Verkehr gebracht werde, sei es erforderlich, das unter Ziffer 1. seines Bescheides aufgeführte Pflanzenschutzmittel ordnungsgemäß zu entsorgen und nicht an den Hersteller zurückzuführen. Der Hersteller Synergy Generics Ltd. und seine mit ihm teils unter gleicher Adresse und gleichen Ansprechpartnern verbundenen Handelsfirmen seien im Zuge aktueller Ermittlungen in erheblichem Umfang mit dem Handel illegaler bzw. nicht zulassungskonformer Pflanzenschutzmittel aufgefallen, so dass eine Rückführung mit der Gefahr eines erneuten Inverkehrbringens, eventuell über einen hauseigenen Mitvertreiber dieses Mittels verbunden wäre. Eine Überlassung an den Hersteller oder Rückführung an diesen berge die Gefahr eines erneuten Rechtsverstoßes und sei auch aus keinen sonstigen Erwägungen zwingend geboten. Ein Nachweis über die zulassungskonforme Aufarbeitung des Produktes oder für eine rechtskonforme Verwendung in einem Drittstaat habe seitens des Herstellers bisher nicht erbracht werden können. Eine Rückführung durch die Klägerin an die Vorlieferantin, die R. GmbH, komme aus vorgenannten Erwägungen auch unter Berücksichtigung des klägerischen Interesses, Entsorgungskosten zu vermeiden, nicht in Betracht. Die Heranziehung der Klägerin und die ausgewählte Maßnahme seien verhältnismäßig. Auch wenn die Klägerin weder Verursacherin der unzulässigen Zusammensetzung des chemischen Inhaltes des Mittels sei noch die Abweichung von der Zulassung äußerlich habe erkennen können, sei sie nach Art. 28 der VO (EG) 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.10.2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln verantwortlich, nur zulassungskonforme Pflanzenschutzmittel zu handeln. In der Kette der Lebensmittelerzeuger müssten sich Anwender von Pflanzenschutzmitteln in einem hohen Maße auf die Produktsicherheit verlassen können. Der Klägerin als Landhändlerin komme eine eigene hohe Verantwortung zu, Lieferanten und deren Produkte bestmöglich auszuwählen. Im Rahmen der Gleichbehandlung mit anderen Marktteilnehmern, denen man ebenfalls die Entsorgung der als nicht-verkehrsfähig analysierten Produktionscharge des Mittels aufgegeben habe, sei gegenüber der Klägerin kein anderes Vorgehen geboten. Eine Nichtbeachtung der Anordnung würde im Sinne von § 68 Abs. 1 Nr. 1 PflSchG in Verbindung mit § 60 Satz 2 PflSchG eine Ordnungswidrigkeit darstellen. Die Vorgabe, die Entsorgung des Pflanzenschutzmittels nur in vorheriger enger Abstimmung und der Möglichkeit der Überwachung mit dem Pflanzenschutzdienst durchzuführen und durch einen entsprechenden Entsorgungsnachweis zu belegen, diene wie auch die Auflage, einen geeigneten regionalen Entsorger auszuwählen, der Nachvollziehbarkeit oder Kontrollierbarkeit der Maßnahme.

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Zum 29. Januar 2024 widerrief das BVL die Zulassung des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron (Zul.-Nr. 00A235-00) mit dem Wirkstoff Metamitron aufgrund des Verdachts des Inverkehrbringens einer wesentlich abweichenden Zusammensetzung. Der Widerruf gilt auch für die Vertriebserweiterungen MTM700 (Zul.-Nr.: 00A235-60), RUTRON (Zul.-Nr.: 00A235-61) und M-tron (Zul.-Nr.: 00A235-62) sowie für zugehörige Pflanzenschutzmittel des Parallelhandels.

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Bereits zuvor, am 23.02.2022, hat die Klägerin gegen den Bescheid des Beklagten vom 18.02.2022 Klage erhoben.

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Sie bestreitet die mangelnde Verkehrsfähigkeit des in Rede stehenden Pflanzenschutzmittels und ist der Ansicht, sie sei nicht die richtige Adressatin der Ordnungsverfügung, weil sie das Produkt nicht hergestellt oder eingeführt habe, sondern erst auf der letzten Handelsstufe abgenommen habe und auch keine Kenntnisse über die konkrete chemische Zusammensetzung des Mittels habe. Zudem habe der Beklagte mit der Anordnung der Entsorgung ermessensfehlerhaft gehandelt. Er habe nicht beachtet, dass es mildere Mittel gebe, nämlich die Rückgabe an die Vorlieferantin oder die Weitergabe an Abnehmer in einem Drittstaat außerhalb der EU.

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Zur Begründung im Einzelnen führt sie aus, die Untersuchung der Probe sowie die Ergebnisse und deren Zustandekommen könnten anhand des Prüfberichts nicht nachvollzogen werden. Folglich stehe nicht fest, dass die untersuchte Charge (und ggf. weitere Chargen) nicht verkehrsfähig seien. Für den Fall, dass die Ergebnisse zutreffend sein sollten, sei festzuhalten, dass sich die von der Beklagten behauptete Abweichung auf einen Beistoff beziehe, nämlich den Gehalt des Frostschutzmittels. Es werde bestritten, dass der festgestellte Wert gegenüber einem Sollwert von 5,95 g/l bei einer zulässigen Toleranz von +/- 30% (= 4,17 g/l - 7,74 g/l) 17,6 g/l betragen habe.

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Als Marktpartner für ca. 350 landwirtschaftliche Betriebe, sowohl im Bezugsgeschäft mit landwirtschaftlichen Betriebsmitteln als auch im Absatzgeschäft mit Erzeugnissen der angeschlossenen landwirtschaftlichen Betriebe habe sie zwar von der R. GmbH das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel Synergy Generics Metamitron bezogen. Sie sei jedoch nicht Teil eines wie auch immer gearteten „Firmengeflechts“ und daher jedenfalls die fasche Adressatin der Ordnungsverfügung. Sie habe zwar das streitgegenständliche Produkt lediglich gekauft und auf letzter Stufe der Handelskette zur Abgabe vorrätig gehalten. Sie könne weder die chemischen Angaben prüfen noch dazu vortragen. Als genossenschaftliches Unternehmen habe sie keine Kenntnisse zu den Sollvorgaben. Selbst wenn man einen Verstoß gegen pflanzenschutzrechtliche Bestimmungen durch die streitgegenständliche Charge des Produkts annehme, müsse die daran anknüpfende Rechtsfolge verhältnismäßig sein und die Beklagte ihr Ermessen sachgerecht ausüben. Dies sei hier nicht der Fall. Insbesondere sei nicht nachvollziehbar, warum eine Rückgabe an den Vorlieferanten ausgeschlossen sein solle. Die Rückgabe würde nicht an ein „Firmengeflecht“ erfolgen, sondern an die R. GmbH. Sie - die Klägerin - sei zivilrechtlich aufgrund der Mangelhaftigkeit des Produkts zur Rückgabe an den Lieferanten berechtigt. Es werde von der Beklagten nicht nachvollziehbar begründet, dass mit der Rückgabe an die Vorlieferantin eine Gefahr für Mensch, Tier oder Pflanze verbunden wäre. Selbst wenn die Gefahr bestünde, dass das Mittel in einen Drittstaat verbracht werden könnte, wäre dies unerheblich. Denn es sei nicht Sinn und Zweck der Zulassungsverordnung, die Ausfuhr von Pflanzenschutzmitteln in Drittstaaten zu unterbinden. Insbesondere bedürfe es nach Art. 28 Abs. 2 Buchst. d) VO (EG) 1107/2009 für das Verbringen eines Pflanzenschutzmittels in einen Drittstaat keiner Zulassung.

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Auch wenn das BVL inzwischen die Zulassung für das Mittel Synergy Generics Metamitron per 29.01.2024 widerrufen habe, sei damit eine Rückgabe an den Vorlieferanten nicht ausgeschlossen. Ohne Zulassung könne das Mittel in Deutschland nicht wieder in den Verkehr gebracht werden. Die Rechtslage sehe bei einem fehlerhaften Pflanzenschutzmittel die Rückgabe an den Vorlieferanten - hier also die R. GmbH - ausdrücklich vor. Gegen diese lägen nach dem Vortrag des Beklagten keine Verdachtsmomente vor. Wenn im Sinne der Gefahrenabwehr ein milderes Mittel zur Verfügung stehe, hier die Rückgabe an den Vorlieferanten, sei dieses zu wählen. Der Beklagte habe auch nicht nachvollziehbar dargelegt, aus welchen Gründen eine Rückgabe an den Hersteller ausscheiden müsse. Es sei nicht einleuchtend, dass ein von einem Zulassungsinhaber in den Verkehr gebrachtes Produkt nicht an diesen zurückgeführt werden dürfe. Folgerichtig habe das Verwaltungsgericht (VG) Aachen mit Urteil vom 28.09.2022 - 7 K 612/22 -, welches ebenfalls das Pflanzenschutzmittel „Synergy Generics Metamitron“ betreffe, in einem vergleichbaren Fall im Sinne des Händlers entschieden und das Verbot der Rückgabe an den Lieferanten für rechtswidrig erklärt. Zu Unrecht gehe der Beklagte davon aus, dass die Entscheidung des VG Aachen dem generalpräventiven Gedanken des Art. 138 Abs. 1) Buchst. b) der VO (EU) 625/2017 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel, nicht Rechnung trage. Abgesehen davon, dass das Unionsrecht ausdrücklich die Rückgabe der Ware an den Vorlieferanten vorsehe, dürften die vorgesehenen Sanktionen für eine Generalprävention ausreichend sein. Auch mache sich derjenige strafbar oder handele ordnungswidrig, was wirksam, abschreckend und verhältnismäßig im Sinne des 90. Erwägungsgrunds zur Verordnung sei.

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Die Befürchtung des Beklagten, ein Mittel könne in einem Drittstaat verwendet werden, sei unerheblich. Abgesehen davon, dass es sich um eine generell-abstrakte Gefahr handele, endeten der Anwendungsbereich des PflSchG und die Zuständigkeit des Beklagten an den Grenzen NRWs. Das Unionsrecht reiche ebenfalls nicht weiter als die Grenzen der EU, zumal das Pflanzenschutzmittelrecht in Drittstaaten anders geregelt sein könne als in der EU, z.B. zugelassen sein könne. Die Überlegungen des Beklagten zur Einfuhr und Ausfuhr von Pflanzenschutzmitteln und welche Fälle der Verordnungsgeber, insbesondere bei der VO (EU) 1107/2009, gesehen habe, griffen nicht durch. Das Problem der „gefährlichen Chemikalien“ sei hinlänglich bekannt. Wenn der Verordnungsgeber einen Regelungsbedarf gesehen hätte, wäre dies in den Verordnungstext eingeflossen. Es stehe dem Verordnungsgeber frei, Vorschriften zu erlassen, die die Umwelt strenger schützen würden als das Übereinkommen, dies aber nur innerhalb des eigenen Zuständigkeitsbereichs und nicht darüber hinaus.

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Ob sich - wie vom Beklagten vorgetragen werde - eine Firma B. eine Mitvertriebsgenehmigung für das Produkt habe erteilen lassen, sei unerheblich, schon deswegen, weil das BVL auch diese - und alle anderen - Genehmigungen zusammen mit der „Hauptzulassung“ widerrufen habe. Falsch sei die Behauptung der Beklagten, das Mittel können mit den Parallelhandels-Genehmigungen in den Verkehr gebracht werden. Mit dem Widerruf des Referenzmittels ende auch die Parallelhandels-Genehmigung. Es könne auch nicht Aufgabe der Klägerin zu sein, den Drittstaat zu benennen, in welchem das Mittel in dieser Formulierung zugelassen sei. Die Klägerin kenne nicht einmal die konkrete Formulierung, die ein Geschäfts- und Betriebsgeheimnis des Zulassungsinhabers darstelle. Der Wirkstoff und dessen Konzentration seien allgemein bekannt. Mehr Kenntnisse habe sie nicht. Diese Kenntnis könne der Zulassungsinhaber haben, aber nicht die Klägerin, die zum Zulassungsinhaber in keinem Vertragsverhältnis stehe. Ein solches bestehe allein zur R. GmbH. Die Klägerin sei dazu bereit, das Produkt an dieses Unternehmen in Österreich zurückgeben und den Kaufpreis erstattet zu bekommen. Da das Mittel in Deutschland keine Zulassung mehr habe, sei es praktisch ausgeschlossen, dass es wieder nach Deutschland gelange. Immerhin werde R. GmbH ein Interesse daran haben, an den Vorlieferanten heranzutreten und diesem gegenüber in gleicher Weise zu verfahren.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 18.02.2022 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es liege ein Verstoß i.S.d. Art. 138 Abs. 1 VO (EU) 2017/625 vor. Konkret bestehe dieser in der mangelnden Verkehrsfähigkeit der in Rede stehenden Partie des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron. Die auf dem Gebinde angegebene Chargennummer 1522 03 sowie das Herstelldatum 04.2020 fänden sich in der vom BVL analysierten Verdachtsprobe wieder. Es sei eine Substanz untersucht worden, die der Klasse der Frostschutzmittel zugeordnet werde. Hier sei die Substanz aber nicht als Frostschutzmittel zugegeben worden, sondern sei Bestandteil eines im Pflanzenschutzmittel enthaltenen Beistoffes. Da die Substanz im entsprechenden Beistoff aber höchstwahrscheinlich die Funktion eines Frostschutzmittels erfülle, sei diese im Prüfbericht als Frostschutzmittel ausgewiesen. Die Laboruntersuchung durch das BVL habe ergeben, dass sich die chemische Zusammensetzung in Bezug auf den Beistoff Propylenglykol von der zugelassenen Zusammensetzung unterscheide und damit das Pflanzenschutzmittel nicht verkehrsfähig mache. Der ermittelte Gehalt liege mit 17,6 g/L außerhalb der für den deklarierten Gehalt zulässigen Toleranz von 7,74 g/L. Der Sollwert für das Propylenglykol liege bei 5,95 g/L mit einer zulässigen Toleranz von +/- 30% (4,17-7,74 g/L). Die Probe sei insgesamt als nicht verkehrsfähig einzustufen. Gemäß Art. 28 VO (EG) 1107/2009 dürften Pflanzenschutzmittel nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie in der Bundesrepublik Deutschland durch das BVL zugelassen seien. Für das Pflanzenschutzmittel Synergy Generics Metamitron habe ursprünglich eine solche Zulassung bestanden. Allerdings stehe fest, dass es sich bei der Partie, die bei der Klägerin vorgefunden worden sei, aufgrund der Abweichung in der chemischen Zusammensetzung nicht um das ursprünglich zugelassene Produkt handele. Der Beklagte lege seiner Entscheidung regelmäßig die amtlichen Untersuchungsergebnisse des BVL zu Grunde. Es lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass die Testergebnisse unrichtig seien. Die Klägerin habe in Bezug auf diese Probe keine konkreten Anhaltspunkte dafür dargelegt, dass das amtliche Labor zu falschen Ergebnissen gekommen sei. Schlichtes Bestreiten reiche vor diesem Hintergrund nicht aus. Es sei weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die hier beanstandete Charge/Probe durch andere Labore anderweitig untersucht worden sei. Von der Klägerin herangezogene Aussagen der Herstellerin seien viel zu allgemein und könnten dem amtlichen Laborergebnis nicht erfolgreich entgegengehalten werden. Ohnehin habe das BVL inzwischen die Zulassung des streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittels (Zul.-Nr. 00A235-00) mit dem Wirkstoff Metamitron widerrufen. Hintergrund sei die Vielzahl vorgefundener Mittel, bei denen ab 2020 eine Abweichung festgestellt worden sei.

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Das ihm zustehende Ermessen habe er bei seiner Entscheidung, die Entsorgung anzuordnen, fehlerfrei ausgeübt. Soweit die Klägerin geltend mache, die geforderte Maßnahme, den gesamten Bestand an Synergy Generics Metamitron zu vernichten, sei nicht hinreichend bestimmt und auch weder erforderlich noch angemessen, verfange dieser Einwand nicht. Im Bescheid werde ausdrücklich Bezug genommen auf die Mittel der Charge 1522 003. Nur diese Mittel seien vorgefunden worden. Auch nur für diese habe er die Entsorgung angeordnet. Die Anordnung sei insoweit hinreichend bestimmt, denn es werde jedenfalls in der Begründung des Bescheides deutlich, auf welche Mittel sich die Anordnung der Vernichtung beziehe, nämlich auf die vorgefundene und in der Anordnung vom 16.04.2021 genannte Chargennummer 1522 003 des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron (Zulassungsnummer: 00A235-00) der Firma Synergy Generics Limited. Die Störerauswahl sei ebenfalls ermessensfehlerfrei erfolgt. Es sei nicht zu beanstanden, dass er die Klägerin als Zustandsstörerin in Anspruch genommen habe. Von den nicht verkehrsfähigen Pflanzenschutzmitteln gehe - sofern diese in den Verkehr gebracht würden - eine unmittelbare Gefahr aus. Auch sei nicht etwa die Verkäuferin vorrangig in Anspruch zu nehmen, denn diese habe weder die tatsächliche Gewalt über die festgesetzten Produkte noch sei sie Eigentümerin der Mittel. Es obliege der zuständigen Behörde, denjenigen Störer in Anspruch zu nehmen, bei dem die Gefahr am effektivsten beseitigt werden könne. Die Polizei bzw. Ordnungsbehörde übe ihr Ermessen dann pflichtgemäß aus, wenn sie nach dem Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr den Störer in Anspruch nehme, der die Gefahr voraussichtlich am schnellsten und wirkungsvollsten beseitigen könne. Zwischen dem Verhaltens- und dem Zustandsstörer besteht kein prinzipielles Rangverhältnis. Der Verhaltensstörer müsse nicht stets vor dem Zustandsstörer in Anspruch genommen werden. Ebenso seien bei mehreren Zustandsstörern der Inhaber der tatsächlichen Gewalt und der Eigentümer grundsätzlich gleichermaßen verantwortlich.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die gewählte Maßnahme verhältnismäßig. Mit ihr werde damit das legitime Ziel, Gefahren für Menschen, Tiere und die Umwelt, die von nicht zulassungskonformen Pflanzenschutzmitteln bzw. Mitteln, die unter Verstoß gegen die europäischen Vorschriften zum Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln in die Union eingeführt wurden, zu beseitigen, verfolgt. Um dieses sich aus den europarechtlichen Ermächtigungsgrundlagen, insbesondere dem Erwägungsgrund 58 der VO (EU) 2017/625 sowie die Erwägungsgründe 7 ff. der VO (EG) 1107/2009, ergebende Ziel zu erreichen, sei die streitgegenständliche Anordnung geeignet, erforderlich und angemessen. Eine Rückführung an den Hersteller komme nicht in Betracht und stelle insbesondere kein gleich geeignetes, milderes Mittel dar. Die Abweichung im Beistoff habe keinen Einzelfall dargestellt. Sowohl in Verfahren vor dem VG Aachen wie auch in Verfahren vor dem VG Köln sei es bei dem hier streitgegenständlichen Mittel Synergy Generics Metamitron zu Abweichungen im identischen Beistoff gekommen, wobei jeweils andere Chargen betroffen gewesen seien. Insgesamt seien nach Auskunft des BVL vier Chargen des Mittels mit nicht zugelassener chemischer Zusammensetzung vorgefunden worden. Der Hersteller Synergy Generics Ltd. sei Teil eines Firmenkonsortiums (Firmengeflechts), in dessen Mittelpunkt I. und die U. stehe. Ein (schon älteres) Gerichtsurteil aus England verdeutliche, dass U. bereits früher mit dem illegalen Parallelhandel von Pflanzenschutzmitteln aufgefallen sei. Der Klägerin werde nicht vorgeworfen, „Teil“ dieses Firmengeflechts zu sein. Jedoch ergebe sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass eine Rückführung an den Hersteller, also an die Herstellerfirma H., nicht in Betracht komme. Auch eine Rückführung an die Vorlieferantin - also die R. GmbH stelle keine mildere und insbesondere gleich geeignete Maßnahme dar, denn die Verbringung der beanstandeten Mittel würde das Problem lediglich verlagern und die Gefahr damit nicht beseitigen. Die R. GmbH habe ihren Sitz in Österreich. Folglich würde das nicht verkehrsfähige Pflanzenschutzmittel lediglich an einem anderen Ort liegen. Das mache im Gefahrenabwehrrecht - und insbesondere in Bezug auf Pflanzenschutzmittel - keinen Sinn. Es sei nicht ersichtlich, was mit den nicht verkehrsfähigen Pflanzenschutzmitteln, sollten sie nicht entsorgt werden, passieren solle. Anderweitige Vertriebsmöglichkeiten, etwa in Drittstaaten, seien nicht konkret benannt; es sei auch nicht ersichtlich, dass das Produkt in dieser Formulierung im Drittstaat zugelassen sei und dass die Klägerin einen entsprechenden Abnehmer habe, der das Produkt in genau dieser Formulierung abnehmen könne. Das beschriebene „Firmengeflecht“ - welches mit einer Vielzahl von Pflanzenschutzmitteln handele - lege wenig Wert auf die Einhaltung der in Deutschland geltenden gesetzlichen Bestimmungen. So seien seit 2021 mehrfach Pflanzenschutzmittel aufgefunden worden, die in Deutschland nicht hätten in den Verkehr gebracht werden dürfen. Sämtliche dieser Produkte seien durch denselben Handelsvertreter in Deutschland gehandelt worden. Dieser Handelsvertreter stehe in engem Kontakt zu den bereits erwähnten Firmen.

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Das VG Aachen berücksichtige in der vom Kläger herangezogenen Entscheidung den Umstand nicht, dass nur ein ganz geringer Anteil an Warenlieferungen überprüft werde, was in der Branche bekannt sei. Hierbei handele es sich nicht um ein Vollzugsdefizit. Eine vollumfängliche Kontrolle des Handels sei weder gewollt noch möglich. Das Risiko, die Sache lediglich zurückgeben, nicht jedoch entsorgen zu müssen, würde einen weiteren Anreiz darstellen, mit nicht zugelassenen Pflanzenschutzmitteln zu handeln. Das VG Aachen übersehe, dass die Maßnahme - d.h. in diesem Fall die singuläre Rückgabe an den Vorlieferanten - keinerlei generalpräventiven Charakter aufweise. Aber genau das sei ausgewiesenes Ziel von Art. 138 Abs. 1 Buchst. b) der VO (EU) 625/2017. Es sei nicht Sinn und Zweck des europäischen Pflanzenschutzmittelrechts, bei Verstößen gegen europarechtliche bzw. nationalrechtliche Vorschriften dem Betroffenen die Möglichkeit zu verschaffen, beanstandete und nachweislich nicht verkehrsfähige Ware auf anderem Wege - sei es an den Vorlieferanten, sei es an einen Abnehmer aus einem Drittstaat - weiterzugeben. Dies wäre ein fatales Zeichen für die gesamte Branche, die nach Kenntnis des Beklagten bestens vernetzt sei. Der Argumentation des Verwaltungsgerichts liege ein falsches Verständnis von der Marktsituation im Bereich der Pflanzenschutzmittel zugrunde und führe daher zu einem unzutreffenden Ergebnis. Das VG Aachen habe außer Acht gelassen, dass die angeordneten Maßnahmen gem. Art. 138 VO (EU) 625/2017 (auch) präventiven Charakter aufweisen müssten und dass dieser Präventivgedanke von der zuständigen Behörde im Rahmen der Abwägung einzubeziehen sei. Wenn die mögliche Rückgabe der Mittel und die Erstattung des Kaufpreises letztlich nur »lästig« seien, gebe es keinen Grund für ein Unternehmen, das Risiko mit dem Handel mit nicht verkehrsfähigen Pflanzenschutzmitteln zu minimieren oder zu unterlassen. Mit den nicht verkehrsfähigen und ggfs. rückgeführten Mitteln werde daher weiterhin Umsatz gemacht. Es bestehe für das betroffene Unternehmen kein Grund, den mühseligen Weg eines Exports in einem Drittstaat zu wählen, als es stattdessen noch einmal innerhalb der EU zu versuchen. Das gleiche gelte auch für die Konstellation der Rückgabe an den Lieferanten: Habe der Betroffene lediglich die Rückabwicklung des Kaufvertrages zu befürchten, mache das den Handel mit nicht zugelassenen Mitteln attraktiv. Das VG Aachen berücksichtige zudem nicht in gebotener Weise, dass eine Rückgabe des in dieser Form nicht zugelassenen Pflanzenschutzmittels an seinen Vorlieferanten/Verkäufer den Verstoß nur regional begrenzt, nämlich im Zuständigkeitsbereich des Beklagten beseitigen würde, allerdings mit der Folge, dass der Verstoß in ein anderes Bundesland (oder Land - hier Österreich) verlagert würde, für das der Beklagte nicht mehr zuständig wäre. Es würde dann den dort zuständigen Behörden obliegen, gleiche Maßnahmen zu ergreifen. Dies könne im Gefahrenabwehrrecht nicht richtig sein, da es aufgrund des hohen Schutzgutes zwingend sei, sofortige und effektive Maßnahmen zu ergreifen, also auch die Untersagung der Rückgabe an den Verkäufer. Das VG Aachen verkenne in seiner Entscheidung zudem, dass es bei den europarechtlich getroffenen Regelungen, jenen der VO (EG) 1107/2009 oder jenen der VO (EU) 649/2012, nicht um das nationale Gefahrenabwehrrecht gehe, sondern vielmehr um einheitliche Regelungen zur Ausfuhr von gefährlichen Chemikalien. Der Verordnungsgeber habe mit den o.g. Vorschriften gerade nicht das nationale Ordnungsrecht regeln wollen, wie insbesondere aus dem Erwägungsgrund 4 folge. Hiernach könnten die Vertragsparteien Maßnahmen treffen, die die menschliche Gesundheit und die Umwelt strenger schützen würden als die in dem Übereinkommen verlangten, sofern diese Maßnahmen im Einklang mit dem Übereinkommen und dem Völkerrecht stünden. Damit die Umwelt und die Öffentlichkeit in den einführenden Ländern stärker geschützt werden, sei es erforderlich und angemessen, dass einige Vorschriften über die Bestimmungen des Übereinkommens hinausgingen.

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Ferner sei zu berücksichtigen, dass es auch nach Rückgabe an den Vorlieferanten mehr als einfach sei, die identischen Gebinde neu zu etikettieren und entsprechend wieder in den Markt zu drücken. Es handele sich hierbei nicht lediglich um eine theoretische Möglichkeit der Verschleierung, sondern es sei bspw. bereits ein Logistiker „auf frischer Tat“ bei der Umetikettierung „ertappt“ worden. Auch im Rahmen von Aufzeichnungskontrollen sei bereits festgestellt worden, dass das Herstellungsdatum bspw. dem „Umetikettierungsdatum“ angepasst und somit verfälscht wurde.

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Nicht unberücksichtigt dürfe zudem bleiben, dass zwischenzeitlich die Zulassung des hier streitgegenständlichen Mittels widerrufen worden sei - und zwar gerade aus dem Grund, dass der Hersteller des Mittels vielfach mit der Einfuhr nicht der Zulassung entsprechender Mittel - aufgefallen sei. Hierbei seien unterschiedliche Chargen mit unterschiedlichen Herstellungsdaten betroffen. Werde eine Zulassung widerrufen, finde in der Regel - so die Auskunft des BVL - eine Rückabwicklung „über die Handelskette“ statt. Es bestehe daher eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass das nicht zulassungskonforme Mittel wieder bei dem Hersteller und Zulassungsinhaber lande.

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Unabhängig davon sei es jedenfalls nicht zu beanstanden, wenn sich die Behörde in einem solchen Fall von Effektivitätserwägungen leiten lasse und das Verbringen an einen Dritten nicht gestatte, sondern denjenigen in Anspruch nehme, bei dem sich das Mittel derzeit tatsächlich befinde. Effektive Gefahrenabwehr bedeute auch, dass größtmögliche Sicherheit gewährleistet werde. Dies bedeute dann aber nicht Rückgabe an einen Verkäufer, egal ob dieser in Österreich, einem Drittstaat oder nur in einem anderen Bundesland seinen Sitz habe. Das gelte jedenfalls umso mehr, wenn - wie hier - ein konkreter Abnehmer für das beanstandete Mittel nicht benannt werden könne. Es obliege der Klägerin, einen konkreten Abnehmer - etwa in einem Drittstaat - zu benennen, bei dem das Pflanzenschutzmittel in dieser Formulierung zugelassen sei und in Verkehr gebracht werden könne. Es sei nicht unüblich, dass in vergleichbaren Fällen andere Zielländer für ein nicht verkehrsfähiges Mittel benannte würden.

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Bei einer Rückgabe der streitgegenständlichen Mittel an die Vorlieferantin - die R. GmbH - sei unklar, was mit dem Mittel anschließend passiere. Die Klägerin habe weder dargelegt noch sei ersichtlich, dass das Pflanzenschutzmittel in dieser konkreten Formulierung in Österreich verkehrsfähig sei. Der Auffassung der Klägerin, eine effektive Gefahrenabwehr sei bereits darin gegeben, wenn eine Gefahr aus dem eigenen Zuständigkeitsbereich verbracht werde, sei dem nicht zu folgen. Weder die Rückgabe an den Lieferanten noch an den Hersteller stellten eine gleichgeeignete Maßnahme im Gegensatz zur Entsorgung dar. Es könne nicht ermessensfehlerhaft sein, wenn es der anordnenden Behörde nicht egal sei, was mit dem nicht zulassungskonformen Pflanzenschutzmittel passiere. Es sei keine anderweitige - legale - Verwertungsmöglichkeit für die vorgefundenen Mittel ersichtlich. Das hier zur Entsorgung angeordnete Pflanzenschutzmittel sei schlicht wertlos. Dies werde auch durch Herrn S. vom BVL bestätigt. Insbesondere werde die Gefahr nicht dadurch beseitigt, dass der Pflanzenschutzdienst in NRW das nicht verkehrsfähige Synergy Generics Metamitron - bildlich gesprochen - „hinter die eigene Landesgrenze“ stelle.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtene Entscheidung des Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

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Die Anordnung des Beklagten, die bei der Klägerin aufgefundenen und festgesetzten Bestände des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron mit der Chargennummer 1522 003 unverzüglich nach Bestandskraft dieses Bescheides, spätestens jedoch drei Wochen nach Bestandskraft, zu entsorgen, findet ihre Rechtsgrundlage in Artikel 138 VO (EU) 2017/625.

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Nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b VO (EU) 2017/625 ergreift die zuständige Behörde, wenn ein Verstoß festgestellt wird, geeignete Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert. Als unmittelbar in allen Mitgliedstaaten geltendes EU-Recht hat Art. 138 VO (EU) 2017/625 in seinem Anwendungsbereich Vorrang vor nationalem Recht (vgl. Artikel 288 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -).

33

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 12. August 2021 - 20 CS 21.688 -, juris Rn. 8; VGH BW, Beschluss vom 17. September 2020 - 9 S 2343/20 -, juris Rn. 8; VG Aachen, Urteil vom 28. September 2022 - 7 K 612/22 -, juris Rn. 48; VG Berlin, Beschluss vom 21. Februar 2022 - 14 L 611/21 -, juris Rn. 20; VG Hannover, Urteil vom 15. Januar 2020 - 15 A 819/18 -, juris Rn. 20.

34

Die Anordnung ist formell rechtmäßig.

35

Insbesondere war der Beklagte für die von ihm getroffene Maßnahme - Entsorgungsanordnung - zuständig. Gemäß Art. 138 VO (EU) 2017/625 ergreifen die zuständigen Behörden die geeigneten Maßnahmen. Was unter dem Begriff „zuständige Behörde“ zu verstehen ist, wird in Art. 3 Nr. 3 VO (EU) 2017/625 legal definiert. Danach bezeichnet der Begriff die zentralen Behörden eines Mitgliedstaats, die für die Durchführung amtlicher Kontrollen und anderer amtlicher Tätigkeiten nach dieser Verordnung und den Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 verantwortlich sind (Buchst. a); sowie alle anderen Behörden, denen diese Verantwortung übertragen wurde (Buchst. b). Nach Art. 4 Abs. 1 VO (EU) 2017/625 benennen die Mitgliedstaaten für jeden der durch die Vorschriften gemäß Art. 1 Absatz 2 der Verordnung geregelten Bereiche, eine oder mehrere zuständige Behörden, denen sie die Verantwortung für die Organisation oder die Durchführung amtlicher Kontrollen und anderer amtlicher Tätigkeiten übertragen.

36

Für den innerdeutschen Bereich bestimmt § 59 Abs. 1 PflSchG, dass in den Ländern u.a. die Durchführung dieses Gesetzes einschließlich der Überwachung der Einhaltung seiner Vorschriften und der Kontrollen nach Art. 68 VO (EG) 1107/2009 den nach Landesrecht zuständigen Behörden obliegt. Als Pflanzenschutzdienst sind sie insbesondere mit der Überwachung des Inverkehrbringens, des innergemeinschaftlichen Verbringens sowie des Verbringens im Inland (§ 59 Abs. 2 Nr. 8 PflSchG) betraut. Landesrechtlich bestimmt § 1 der Verordnung zur Durchführung des Pflanzenschutzgesetzes vom 4. Oktober 1988 (GV. NW. S. 420, zuletzt geändert durch Art. 17 des Gesetzes vom 15. November 2016 (GV. NW. S. 934), dass der Direktor der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragter - hier als Pflanzenschutzdienst - zuständige Behörde gemäß § 59 PflSchG ist. Zwar nimmt § 59 Abs. 1 PflSchG nach seinem Wortlaut nicht auf die neue Verordnung (EU) 2017/625 Bezug, sondern verweist nur auf die Kontrollen nach Art. 68 VO (EG) 1107/2009. Daraus folgt jedoch nicht, dass die Länder nunmehr keine amtlichen Kontrollen in Bezug auf die Einhaltung der in der VO (EG) 1107/2009 enthaltenen pflanzenschutzrechtlichen Regelungen durchführen dürfen.

37

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 19. Oktober 2022 - 9 L 1449/22 -, juris Rn. 21 ff.; VG Aachen, Urteil vom 28. September 2022 - 7 K 612/22 -, juris Rn. 51 ff.

38

Auch die nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW vorgeschriebene Anhörung ist erfolgt. Sie ist zwar nicht vor Erlass der Entsorgungsanordnung durchgeführt, jedoch in ausreichender Weise nachgeholt und der Mangel gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW geheilt worden, indem der Beklagte mit Schreiben vom 27. November 2024 der Klägerin Gelegenheit gab, sich zu der streitgegenständlichen Anordnung sowie zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern und zugleich in Aussicht stellte, auf Grundlage der klägerischen Stellungnahme seine Entscheidung erneut überdenken. Dadurch ist dem wesentlichen Zweck des Anhörungserfordernisses,

39

vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 24. Mai 2024 - 19 L 690/24 - juris, Rn. 10 ff.,

40

nachträglich genügt worden. Dass eine Rückäußerung der Klägerin auf dieses Schreiben außerhalb des Gerichtsverfahrens nicht erfolgt ist, steht einer Heilung des formellen Fehlers nicht entgegen.

41

Die angegriffene Verfügung ist auch materiell rechtmäßig.

42

Im für die Anfechtungsklage grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der bei der letzten Behördenentscheidung geltenden Sach- und Rechtslage,

43

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 - 4 B 132/88 -, juris Rn. 3,

44

lag ein Verstoß i.S.d. Art. 138 Abs. 1 Satz 1 VO (EU) 2017/625 vor, der den Beklagten nach Abs. 1 Satz 1 Buchst. b) zum Tätigwerden nicht nur berechtigte, sondern dazu verpflichtete, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert.

45

Denn gemäß Art. 28 VO (EG) 1107/2009 dürfen Pflanzenschutzmittel nur in den Verkehr gebracht werden, wenn sie in der Bundesrepublik Deutschland durch das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) zugelassen sind. Die Formulierung eines Pflanzenschutzmittels ist unter anderem Gegenstand der Zulassung. Das Anbieten der Mittel ohne gültige Zulassung und ohne gültige Kennzeichnung stellt nach § 68 Abs. 2 Nr. 1 PflSchG eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit dar, die mit einem Bußgeld geahndet werden kann. Für das Pflanzenschutzmittel Synergy Generics Metamitron bestand zwar zum Zeitpunkt der Entsorgungsanordnung (noch) eine solche Zulassung. Allerdings handelte es sich bei der Partie, die bei der Klägerin vorgefunden wurde, nicht um das ursprünglich zugelassene Produkt. Vielmehr hat die Laboruntersuchung durch das BVL ergeben, dass die chemische Zusammensetzung - wie in dem vom VG Köln entschiedenen Fall - in Bezug auf den Beistoff Propylenglykol von der zugelassenen Zusammensetzung abweicht und damit nicht verkehrsfähig ist. Dies ergibt sich aus dem Prüfbericht Plan-, Verdachts- und Sonstige Kontrollproben des BVL vom 31. Mai 2021. Die Probe wurde ausweislich der Ergebnisbewertung auf den Gehalt an einem Frostschutzmittel, das Bestandteil eines Dispergiermittels ist, untersucht. Der ermittelte Gehalt liegt mit 17,6 g/L außerhalb der für den deklarierten Gehalt zulässigen Toleranz von 7,74 g/L. Der Sollwert für das Propylenglykol liegt bei 5,95 g/L mit einer zulässigen Toleranz von +/- 30% (4,17-7,74 g/L). Begründete Zweifel hieran sind von der Klägerin durch ihr Vorbringen, der Bericht lasse nicht erkennen, wie das Ergebnis zustande gekommen sei, nicht aufgezeigt worden. Ein etwaiges Nichtwissen der Klägerin um den Verstoß bei der Formulierung des Pflanzenschutzmittels ist im verschuldensunabhängigen Gefahrenabwehrrecht unerheblich.

46

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 19. Oktober 2022 - 9 L 1449/22 -, juris Rn. 36 unter Verweis auf VG Köln, Beschluss vom 28. Juli 2021 - 13 L 1018/21 -, juris Rn. 22.

47

Ungeachtet dessen ist nach dem Erlass der streitgegenständlichen Entsorgungsanordnung, nämlich im Januar 2024 - was die Klägerin auch einräumt - die Zulassung des Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron widerrufen worden. Selbst wenn das seinerzeit ermittelte Laborergebnis fehlerhaft gewesen sein sollte, ist spätestens infolge des Widerrufs ein Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels und damit auch das Inverkehrbringen der bei der Klägerin lagernden Bestände unzulässig geworden.

48

Zwar gilt für Anfechtungsklagen der Grundsatz, dass für die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme in der Regel auf die zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung geltende Sach- und Rechtslage abzustellen ist.

49

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 - 4 B 132/88 -, juris Rn. 3.

50

Das Bundesverwaltungsgericht hat aber auch wiederholt darauf hingewiesen, dass die Frage nach dem maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei Anfechtungsklagen fallbezogen zu beantworten ist.

51

Vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 - 4 B 132/88 -, juris Rn. 3, ebenso: BayVGH, Urteil vom 5. Februar 2015 - 2 BV 14.1202 -, juris Rn. 22.

52

Nach allgemeinen gefahrenrechtlichen Grundsätzen ist auf Ebene der Rechtmäßigkeit der Ordnungsmaßnahme grundsätzlich auf Basis einer pflichtgemäßen, verständigen und besonnenen Lagebeurteilung der entscheidenden Behörde zu deren Entscheidungszeitpunkt, mit den ihr zur Verfügung stehenden und ermittelbaren Informationen und aus ihrem Blickwinkel ("ex ante"-Betrachtung) zu bestimmen.

53

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1974 - 1 C 31.72 -, juris, Rn. 32; OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2013 - 2 A 1674/10 -, juris, Rn. 19, und Urteil vom 15. Juli 2002 - 7 A 1717/01 -, juris, Rn. 89; VG Freiburg, Urteil vom 22. April 2021 - 10 K 2592/19 -, juris, Rn. 28.

54

Für die Frage, ob eine konkrete Gefahr vorliegt, dürfen auch solche gefahrbegründenden Umstände, die der handelnden Behörde im Zeitpunkt ihres Eingreifens ("ex ante") noch nicht bekannt waren, Berücksichtigung finden. Hierfür spricht eine grammatische und teleologische Auslegung des Gefahrbegriffs in den Generalermächtigungen des Polizei- und Ordnungsrechts.

55

Vgl. VG Münster, Urteil vom 23. September 2021 - 5 K 938/20 -, juris Rn. 98 ff.

56

Mithin ist im hier zur Beurteilung stehenden Fall der später erfolgte Widerruf der Zulassung zu berücksichtigen.

57

Die Klägerin ist auch taugliche Adressatin einer Anordnung nach Art. 138 VO (EU) 2017/625, da sie als Unternehmerin im Sinne des Art. 3 Ziffer 29 VO (EU) 2017/625 den Pflichten aus Art. 1 Abs. 2 Buchst. h) VO (EU) 2017/625 unterliegt.

58

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 28. Juli 2021 - 13 L 1018/21 - juris Rn. 21.

59

Sie hielt ein Gebinde von 160 Kanistern à 5 L (insgesamt 800 L) des nicht verkehrsfähigen Pflanzenschutzmittels Synergy Generics Metamitron zum Zwecke des Verkaufs bereit und brachte sie damit im Sinne des Art. 3 Ziffer 9 VO (EG) 1107/2009 in Verkehr.

60

War der Beklagte aufgrund dieses Verstoßes zum Einschreiten gegenüber der Klägerin berechtigt, so erweist sich auch die Rechtsfolge, nämlich die Forderung, das bei der Klägerin aufgefundene, nicht verkehrsfähige Pflanzenschutzmittel zu entsorgen, als rechtmäßig.

61

Gemäß Art. 138 Abs. 2 VO (EU) Nr. 2017/625 ergreifen die zuständigen Behörden, wenn sie im Einklang mit Absatz 1 dieses Artikels tätig werden, alle ihnen geeignet erscheinenden Maßnahmen, um die Einhaltung der Vorschriften gemäß Artikel 1 Absatz 2 zu gewährleisten; dazu gehören u.a. - nicht ausschließlich - gemäß Buchst. g) der Rückruf, die Rücknahme, die Beseitigung und die Vernichtung von Waren. Aus dieser Vorschrift folgt, dass dem Beklagten nach Feststellung eines Verstoßes grundsätzlich kein Entschließungsermessen hinsichtlich der Frage des "Ob" des Einschreitens zusteht. Er ist dazu angehalten, tätig zu werden. Lediglich bei der Frage des "Wie" des Einschreitens steht ihm ein Ermessen zu, wobei er insoweit die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit zu beachten und die Erforderlichkeit der zu treffenden Maßnahmen in den Blick zu nehmen hat.

62

Vgl. VG Aachen, Urteil vom 28. September 2022 - 7 K 612/22 -, juris Rn. 65 ff., m.w.N.

63

Der Prüfungsumfang des Gerichts bemisst sich bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen gemäß § 114 VwGO danach, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

64

Gemessen daran liegt kein Ermessensfehler des Beklagten vor. Der Beklagte hat das ihm zustehende Ermessen erkannt, die von ihm angeordnete Maßnahme - Entsorgung der Charge des nicht verkehrsfähigen Pflanzenschutzmittels - bewegt sich in dem als Rechtsfolge vorgesehenen Rahmen; er hat die Klägerin mit nachvollziehbarer und vertretbarer Begründung als Störerin ausgewählt, hat bei der Auswahl des Adressaten und des Mittels keine sachfremden Erwägungen angestellt und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet, insbesondere andere Maßnahmen als die geforderte Entsorgung in den Blick genommen, diese jedoch in vertretbarer Weise als nicht gleich geeignet und nicht gleich effektiv verworfen. Soweit er im Hinblick auf das Vorbringen der Klägerin im Gerichtsverfahren Erwägungen nachgeschoben hat, liegt hierin eine zulässige Ergänzung der Ermessenserwägungen i.S.d. § 114 Satz 2 VwGO.

65

Dass der Beklagte die Klägerin und keinen anderen Störer zur Gefahrenbeseitigung herangezogen hat, ist nicht zu beanstanden. Dabei hat der Beklagte nicht verkannt, dass der Klägerin trotz ihrer Störereigenschaft hinsichtlich des von ihr begangenen Verstoßes kein schuldhaftes Verhalten vorzuwerfen ist. Ihre Inanspruchnahme zur Beendigung des Verstoßes hat er mit der nicht zu beanstandenden Erwägung begründet, dass er sich bei der Auswahl von der Effektivität der Gefahrenabwehr hat leiten lassen.

66

Die Entsorgungsanordnung ist auch verhältnismäßig. Sie hat das legitime Ziel, den Verstoß zu beenden, ein erneutes Inverkehrbringen des nicht zulassungsfähigen Pflanzenschutzmittels für die Zukunft zu unterbinden und sie ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet, weil mit der Vernichtung der bei der Klägerin vorhandenen Bestände diese nicht mehr in den Handelsverkehr gelangen können.

67

Ein milderes und gleich geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich.

68

Eine dauerhafte Lagerung oder Umlagerung wäre im Verhältnis zur Entsorgung nicht in gleichem Maße wirksam, um ein ungewolltes Inverkehrbringen der streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel, z.B. durch einen Diebstahl, durch irrtümliche Abgabe o.ä. zu verhindern.

69

Vgl. in Bezug auf eine Umlagerung: VG Köln, Beschluss vom 19. Oktober 2022 - 9 L 1449/22 -, juris Rn. 53

70

Der Beklagte war auch nicht gehalten, statt der Entsorgung der Pflanzenschutzmittel deren Rückgabe an die Verkäuferin anzuordnen. Insoweit ist bereits zweifelhaft, ob der Beklagte dazu berechtigt wäre, die grenzüberschreitende Rückgabe an die Vorlieferantin anzuordnen. Um sicherzustellen, dass die Vorlieferantin die Rücknahme nicht verweigert, dürfte bei einem solchen Vorgehen zusätzlich eine entsprechende Duldungsverfügung gegenüber der R. GmbH erforderlich sein, wofür es ihm an der Zuständigkeit fehlen dürfte. Die Sinnhaftigkeit eines solchen Vorgehens begegnet auch deshalb Bedenken, weil es dem Beklagten an Vollstreckungsbefugnissen gegenüber der Vorlieferantin der Klägerin fehlen dürfte.

71

Der Beklagte hat auch nicht in ermessenfehlerhafter Weise Rückgaberechte der Klägerin unberücksichtigt gelassen. Dass durch die Entsorgungsanordnung eine mögliche Rückgabe der Pflanzenschutzmittel an den Verkäufer ausgeschlossen wird, macht seine Entscheidung nicht ermessensfehlerhaft. Die Gestattung einer Rückgabe an die Firma R. GmbH erweist sich in dem hier zu entscheidenden Fall nicht als ebenso effektiv, um die Gefahr im Sinne eines Verstoßes gegen die pflanzenschutzrechtlichen Vorschriften zu beseitigen. Eine Gestattung der Rückführung - welche durch die Entsorgungsanordnung zwingend ausgeschlossen wird - wäre nicht zielführend. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass nach der konkreten Vertragsgestaltung auf Grundlage des einschlägigen Internationalen Privatrechts und des UN-Kaufrechts (CSIG) der Klägerin Mängelgewährleistungsansprüche in Gestalt eines Rückgaberechts zustünden und wirksam durchgesetzt werden könnten, oder dass die Vorlieferantin ungeachtet des Fehlens eines solchen Anspruchs freiwillig zur Rückabwicklung des Kaufvertrages bereit wäre. Antworten auf entsprechende Nachfragen ist die Klägerseite in der mündlichen Verhandlung schuldig geblieben. Andererseits kann jedenfalls nicht ausgeschlossen werden, dass die Klägerin im Fall der Entsorgung gesetzliche oder vertragliche Schadensersatzansprüche gegen die Vorlieferantin geltend machen könnte, sodass finanzielle Nachteile durch die Entsorgung möglicherweise nicht entstehen bzw. ausgeglichen werden können.

72

Angesichts dessen, dass eine Rücknahmebereitschaft der R. GmbH weder vorgetragen noch ersichtlich ist, kann auch dahingestellt bleiben, ob gegenüber der Vorlieferantin mit Sitz in Österreich ein Recht auf (grenzüberschreitende) Rückgabe aus § 27 Abs. 1 PflSchG folgen könnte. Danach ist nach Beendigung der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels dessen Rückgabe an den Zulassungsinhaber (Nr. 1), den Einführer oder dessen Vertreter (Nr. 2) oder an einen von Personen nach den Nummern 1 oder 2 beauftragten Dritten (Nr. 3) zulässig. Die Rückgabe gilt nicht als Inverkehrbringen. Zweifel hinsichtlich des Bestehens eines solchen Anspruchs sind hier schon deshalb angezeigt, weil nicht die (reguläre) Beendigung der Zulassung, sondern deren Widerruf und eine unzulässige Spezifikation des Pflanzenschutzmittels in Rede steht.

73

Vgl. hierzu auch VG Oldenburg (Oldenburg), Beschluss vom 15. Februar 2024 - 7 B 2582/23 -, juris VG Aachen, Urteil vom 28. September 2022 - 7 K 612/22 -, juris Rn. 77.

74

Zu Recht verweist der Beklagte zudem darauf, dass die Vorlieferantin ggf. ihrerseits Ansprüche gegen die ihr vorgeschaltete Lieferantin geltend mache könne und dass bei einer Rückabwicklung „über die Handelskette“ eine hohe Wahrscheinlichkeit bestehe, dass das nicht zulassungskonforme Mittel wieder bei dem Hersteller und (früheren) Zulassungsinhaber lande.

75

Ferner ist es nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte im Rahmen seines Auswahlermessens die Gefahr berücksichtigt, dass es nach Rückgabe an den Vorlieferanten zu einer Neuetikettierung der identischen Gebinde kommt, und die Ware erneut in den Markt gelangt. Diese Gefahr hat der Beklagte nachvollziehbar dargelegt und insoweit auf entsprechende Erkenntnisse und Erfahrungen aus der Vergangenheit verwiesen.

76

Auch die Erwägung, dass eine Verbringung der beanstandeten Mittel das Problem lediglich (nach Österreich) verlagert und die Gefahr damit nicht beseitigt würde, ist nicht sachfremd, sondern durfte von dem Beklagten im Zuge der Ermessensentscheidung unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr Berücksichtigung finden. Wie aus den Erwägungsgründen 7 ff zu der VO (EG) 1107/2009 folgt, hat die Verordnung zum Ziel, ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt zu gewährleisten und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft der Gemeinschaft sicherzustellen (vgl. Erwägungsgrund 8). Da die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln Risiken und Gefahren für Mensch, Tier und Umwelt bergen kann, insbesondere dann, wenn sie ungeprüft und ohne amtliche Zulassung in den Verkehr gebracht und unsachgemäß verwendet werden (vgl. Erwägungsgrund 7), ist es sachgerecht, dass der Beklagte mit seiner Maßnahme ein erneutes Inverkehrbringen des nicht zugelassenen und nicht zulassungsfähigen Pflanzenschutzmittels auf dem EU-Binnenmarkt verhindern möchte.

77

Unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten ist es ferner nicht zu beanstanden, dass durch die angeordnete Entsorgung eine ggf. mögliche Verwertung der Pflanzenschutzmittel durch Ausfuhr in einen Drittstaat ausgeschlossen wird. Ein Anspruch der Klägerin, die Pflanzenschutzmittel für den Drittstaatsexport verwenden zu können, besteht nicht. Ein solcher ergibt sich nicht aus Art. 28 Abs. 2 Buchst. d) VO (EG) 1107/2009. Nach dieser Vorschrift bedarf die Herstellung, Lagerung und Verbringung eines Pflanzenschutzmittels, das zur Verwendung in einem Drittland bestimmt ist, keiner Zulassung, sofern der Mitgliedstaat, in dem es hergestellt, gelagert oder transportiert wird, Inspektionsanforderungen festgelegt hat, um sicherzustellen, dass das Pflanzenschutzmittel aus seinem Hoheitsgebiet ausgeführt wird. Aus dem Begriff „zur Verwendung in einem Drittland bestimmt“ ist erkennbar, dass diese Ausnahmevorschrift grundsätzlich Konstellationen in den Blick nimmt, in denen in einem Mitgliedstaat ansässige Unternehmen in Europa nicht zulassungsfähige Pflanzenschutzmittel herstellen und vertreiben, die von vornherein für den Export in einen Drittstaat bestimmt sind. Die Klägerin hat bis heute nicht aufgezeigt, dass in Bezug auf das hier streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel die genannten Voraussetzungen - insbesondere dessen Bestimmung zur Verwendung in einem Drittland - erfüllt sind. Sie hat zudem keine konkrete Ausfuhrmöglichkeit (z.B. in ein bestimmtes Drittland oder ein bestimmtes Unternehmen) aufgezeigt.

78

Auch aus anderen Vorschriften - etwa denen der Verordnung (EU) 649/2012 des europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 über die Aus- und Einfuhr gefährlicher Chemikalien (PICVerordnung) - ist ein Anspruch der Klägerin, die Pflanzenschutzmittel für den Drittstaatsexport verwenden zu können, nicht ersichtlich. Den objektiv-rechtlichen Regelungen lässt sich nicht entnehmen, dass diese dem einzelnen ein subjektives Recht auf einen Drittstaatsexport vermitteln.

79

Es ist auch nicht ermessensfehlerhaft, dass die theoretische und von der Klägerin nicht konkret dargelegte Möglichkeit, die festgesetzten Pflanzenschutzmittel durch eine Ausfuhr in ein Drittland zu verwerten, den Beklagten nicht zu einer anderen Entscheidung bewogen hat. Es ist mit Sinn und Zweck des Pflanzenschutzrechtes und der VO (EG)1107/2009 nicht vereinbar, ein nicht zugelassenes und in der EU nicht zulassungsfähiges Produkt aus dem Geltungsbereich eines Mitgliedstaates oder der entsprechenden EU-Verordnung zu schaffen. Die Vertretbarkeit der Sichtweise des Beklagten, dass einmal unzulässig in die Union eingeführte Produkte nirgendwo mehr in den Verkehr gebracht werden dürfen, findet seine Bestätigung unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr und generalpräventiven Erwägungen. Müssten die Betroffenen bei Feststellung eines Verstoßes gegen das Pflanzenschutzrecht stets nur die Rückführung an den Hersteller oder die weitere Veräußerung an einen Drittstaat fürchten, wäre der illegale Handel mit nicht verkehrsfähigen Produkten nur mit einem geringen wirtschaftlichen Risiko für die verantwortlichen Unternehmer verbunden. Der Beklagte hat insoweit zu Recht darauf hingewiesen, dass dies dem Zweck der VO (EG) 1107/2009 und der VO (EU) 2017/625 entgegenstehen würde, der darin liegt, den Handel mit illegalen, nicht dem europäischen Pflanzenschutzrecht entsprechenden Pflanzenschutzmitteln wirksam zu verhindern bzw. zu unterbinden.

80

Dass die Entsorgung nur durch die Klägerin selbst, nicht aber durch den Vorlieferanten und die Entsorgung nur mit vorheriger schriftlicher Absprache und der Möglichkeit der Überwachung durch den Pflanzenschutzdienst erfolgen darf (Ziff. 2 des angefochtenen Bescheides) ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

81

Die Auflagen, wonach die unter Ziff. 1 angeordnete Entsorgung einem regionalen Entsorger zugeführt sowie durch einen entsprechenden Entsorgungsnachweis dokumentiert und dem Beklagten vorgelegt werden soll, dient - wie auch die angeordnete vorherige Absprache mit dem Beklagten - der möglichst einfachen und praktikablen Nachvollziehbar- und Nachprüfbarkeit einer fachgerechten Entsorgung und ist daher eine geeignete, angemessene und von Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b VO (EU) 2017/625 umfasste Maßnahme. Ein die Klägerin weniger belastendes Mittel ist nicht aufgezeigt worden. Die Zuführung an ein regionales Entsorgungsunternehmen verhindert lange Transportwege,

82

ebenso: VG Oldenburg (Oldenburg), Beschluss vom 15. Februar 2024 - 7 B 2582/23 -, juris,

83

und verringert hierdurch die mit einem Transport verbundenen Gefahren, wie z.B. ein Abhandenkommen der Lieferung oder Umweltgefahren durch unkontrolliertes Versickern im Erdreich aufgrund eines Unfalls.

84

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

85

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

86

Rechtsmittelbelehrung

87

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

88

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

89

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

90

Beschluss

91

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf die Wertstufe bis

92

3.000,- Euro

93

festgesetzt.

94

Gründe

95

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache und orientiert sich an der voraussichtlichen Höhe der Kosten, die bei der geforderten fachgerechten Entsorgung entstehen.

96

Rechtsmittelbelehrung

97

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.