Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.
Der Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 16.455,10 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 2.3.2015 zu zahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Von den Kosten des Verfahrens tragen der Kläger 1/3 und der Beklagte 2/3.
Das Urteil ist für den Kläger gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.
Das Urteil ist für den Beklagten hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
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| | Der Kläger begehrt die Rückzahlung von zu viel gezahlten Zuwendungen für die Jahre 2011 bis 2013 aufgrund eines Landschaftspflegevertrags. |
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| | Die Beteiligten schlossen am 17.4.2011 vier Zuwendungsverträge nach der Landschaftspflegerichtlinie (Landschaftspflege-Vertrag Nr. ..., Nr. ..., Nr. ... und Nr. ...). |
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| | In diesen verpflichtete sich der Beklagte gemäß der Anlage 2 der Verträge, die dort aufgelisteten Flurstücke durch Beweidung mit Schafen zu pflegen: |
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| „Beweidungsbedingungen:
Einmaliges Beweiden in der zweiten Maihälfte eines jeden Jahres.
Einmaliges Beweiden zwischen dem 15. August und dem 31. Oktober eines jeden Jahres.“ |
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| | Der Kläger verpflichtete sich jeweils zur Zahlung einer jährlichen Zuwendung, deren Höhe in der Anlage 1 der Verträge geregelt wurde: |
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|---|
| Maßnahme: 1 - Beweidung mit Schafen |
| | | | | | | 4.1 Standweide, Koppelweide oder ein bis zwei Beweidungsgänge in Hütehaltung |
| | | | 4.1 Standweide, Koppelweide oder ein bis zwei Beweidungsgänge in Hütehaltung |
| | | | 6.1.2 Zulagen Grünlandbewirtschaftung: zusätzl. Maßn. z. Schutz gefährd. Arten bei gering. Arbeits- und Beratungsaufwand |
| | | | 6.1.2 Zulagen Grünlandbewirtschaftung: zusätzl. Maßn. z. Schutz gefährd. Arten bei gering. Arbeits- und Beratungsaufwand |
| | | |
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| | Eine Ende 2013 erfolgte Überprüfung der Verträge ergab, dass jeweils zweimal Zuwendungen nach Nr. 4.1 und Nr. 6.1.2 festgesetzt worden waren und diese auch gezahlt worden waren, obwohl der Beklagte lediglich zwei Beweidungsgänge in Hütehaltung pro Jahr vorzunehmen hatte und dies in den Jahren 2011 bis 2013 auch nur durchgeführt hatte. |
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| | Gemäß dem Anhang 1 zur Landschaftspflegerichtlinie sind folgende berechnete Ausgaben zuwendungsfähig: |
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|---|
| | Beweidung ohne Einsatz von Pflanzenschutz- und Düngemitteln |
| | | | Standweide, Koppelweide oder ein bis zwei Beweidungsgänge in Hütehaltung |
| | | | Mehr als zwei Weidegänge in Hütehaltung |
| | | | | | | Zulagen Grünlandbewirtschaftung |
| | | | Zusätzliche Maßnahmen zum Schutz gefährdeter Arten |
| | | | bei hohem Arbeits- und Beratungsaufwand |
| | | | bei geringerem Arbeits- und Beratungsaufwand |
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| | Demnach waren die vom Beklagten durchzuführenden zwei Beweidungsvorgänge pro Jahr schon von einer einmaligen Zuwendung nach Nr. 4.1 und Nr. 6.1.2 erfasst. |
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| | Mit Schreiben vom 10.12.2013 erklärte der Kläger die Teilanfechtung der Verträge und forderte mit Schreiben vom 9.10.2014 den Beklagten auf, die Überzahlung von 24.682,65 Euro zurückzuzahlen. Dieser Betrag wurde im „Geodatensystem luK“ berechnet. |
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| | Der Beklagte lehnte jegliche Rückzahlung ab. |
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| | Am 2.3.2015 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass die Verträge wirksam angefochten worden seien und deshalb ein Anspruch auf Rückzahlung aus ungerechtfertigter Bereicherung bestehe. Er sei einem Inhaltsirrtum, nämlich einem Irrtum über den Geschäftsgegenstand, unterlegen. Er habe sich über die Bedeutung, d. h. den Leistungsumfang der Nr. 4.1 des Anhangs der Landschaftspflegerichtlinie geirrt. Er habe nicht das erklärt, was er habe erklären wollen. Vielmehr sei die tatsächliche Erklärung „Gegenleistung für 3-4 Beweidungsgänge“, die gewollte Erklärung aber „Gegenleistung für 1-2 Beweidungsgänge“ gewesen. Demselben Irrtum sei er bezüglich der Nr. 6.1.2 unterlegen gewesen, die auf die Nr. 4.1 aufbaue. Grundlage des Vertrages sei die Landschaftspflegerichtlinie gewesen. Ein Vertrauensschaden sei dem Beklagten nicht zu ersetzen, da dieser bei hinreichender Überprüfung den Fehler, die Doppelzahlung, hätte bemerken können. Auf Entreicherung aufgrund der Lohnzahlung an den mit der Beweidung Beauftragten in Höhe von 20.000. Euro jährlich könne sich der Beklagte nicht berufen, da er neben den jährlich ca. 16.500 Euro Landschaftspflegezuwendung noch weitere umfangreiche Flächenprämien bekommen habe (ca. durchschnittlich 30.000 Euro im Jahr). Die Zuwendungen aufgrund der Landschaftspflegerichtlinie seien anhand von Referenzsystemen festgelegte Beträge und würden den Aufwand für Pflegemaßnahmen bereits abdecken. |
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| | Der Kläger hatte ursprünglich in der mündlichen Verhandlung am 21.12.2017 beantragt, den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger 24.682,65 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit 12.10.2014 zu zahlen. Im Rahmen des in der mündlichen Verhandlung eingeräumten Schriftsatzrechts hat er die Klage mit Schriftsatz vom 11.1.2018 zurückgenommen, soweit sie einen Betrag von 16.455,10 Euro übersteigt; er beschränkt nunmehr sein Rückzahlungsbegehren auf die Vertragsjahre 2011 und 2012. |
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| | Der Kläger beantragt zuletzt, |
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| | den Beklagten zu verurteilen, an ihn 16.455,10 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit 12.10.2014 zu zahlen. |
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| | Zur Begründung macht er geltend, eine Anfechtung der Verträge sei nicht möglich, da der Kläger keinem Irrtum über die von ihm abgegebene Erklärung unterlegen sei. Er habe lediglich Vorschriften fehlinterpretiert und sei einem Fehler bei der Willensbildung und nicht bei der Willensäußerung unterlegen, welcher kein Anfechtungsgrund sei. Er habe eine Leistung zweimal bestellt und deren Bezahlung versprochen (und geleistet), obwohl seine Bedürfnisse bereits mit einmaliger Leistung befriedigt gewesen wären. Außerdem sei die Anfechtungsfrist abgelaufen, da die Anfechtung nicht unverzüglich erklärt worden sei. Der Vertrag sei wirksam und verstoße nicht gegen ein gesetzliches Verbot i. S. d. § 134 BGB. Die Landschaftspflegerichtlinie sei kein Verbotsgesetz. Verbotsgesetze i. S. d. § 134 BGB seien nur solche Gesetze, die den Abschluss des Vertrages als solchen verbieten würden. Dabei ginge es nicht um mögliche Konditionen des Vertrages, sondern um den Vertragsschluss an sich. Er berufe sich auf § 814 BGB, da der Kläger als öffentliche Behörde wissen müsse, was er tun dürfe und was nicht. Man dürfe unterstellen, dass der Kläger seine Hoheitsrechte wissentlich ausübe und nicht etwa versehentlich. Er hätte den Vertrag mit einer geringeren Vergütung nicht abgeschlossen. Insbesondere sei ihm bei einer wirksamen Anfechtung ein Vertrauensschaden zu ersetzen, da er im Hinblick auf die Gültigkeit des Vertrags Personalaufwendungen getätigt habe. Im Übrigen sei er entreichert, da er dem mit der Beweidung Beauftragten im Schnitt jährlich 20.000 Euro für die Durchführung der landschaftspflegerischen Maßnahmen gezahlt habe. |
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| | Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die der Kammer vorliegende Akte des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen. |
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| | Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt. Der Beklagte ist der Rücknahme nicht entgegengetreten. |
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| | Im Übrigen hat die Klage Erfolg, soweit der Kläger die Zahlung von 16.455,10 Euro begehrt. Sie ist insoweit zulässig (1.) und begründet (2.). Soweit der Kläger einen Zinsanspruch geltend macht, ist die Klage zulässig, aber nur im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (3.). |
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| | 1. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet. Gegenstand des Verfahrens sind vier am 17.4.2011 zwischen dem Kläger und dem Beklagten abgeschlossene Zuwendungsverträge nach der landesrechtlichen Richtlinie zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (– Landschaftspflegerichtlinie 2007 – LPR) vom 14.3.2008 (GABl. 2008, S. 151) in der Fassung vom 15.7.2011. Dieses sind öffentlich-rechtliche Verträge gemäß §§ 54 ff. LVwVfG. |
|
| | Die Rechtsnatur eines Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10.4.1986 - GmS-OGB 1.85 - juris Rn. 11). Das Rechtsverhältnis liegt auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, nämlich dem Naturschutzrecht und dem landwirtschaftlichen Subventionsrecht. Die rechtliche Grundlage der Landschaftspflegerichtlinie 2007 ist § 81 Naturschutzgesetz (NatSchG) in der Fassung vom 13.12.2005, der den Auftrag enthielt, Maßnahmen des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsversorgung zu fördern. Art und Inhalt der geförderten Maßnahmen, Vorgaben für den Vertragsnaturschutz sowie Art und Höhe der Zuwendungen waren gemäß § 81 Abs. 3 NatSchG a. F. in einer Verwaltungsvorschrift (Landschaftspflegerichtlinie) zu regeln. Die Landschaftspflegerichtlinie 2007 gewährt Zuwendungen u. a. auf Grundlage der VO (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). |
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| | Der Kläger verfolgt seine Ansprüche zu Recht mit einer Leistungsklage, da er einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend macht. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, da er die Rückforderung nicht durch Verwaltungsakt durchsetzen kann. Dem Beklagten wurden die Zuwendungen nicht durch Verwaltungsakt gewährt, sondern durch Vertrag. Eine im Rahmen eines Vertragsverhältnisses von einer Behörde zu Unrecht gewährte Leistung kann nur dann durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden, wenn bei dessen Erlass hierfür – was hier nicht der Fall ist – eine ausreichende gesetzliche Grundlage vorhanden ist (BVerwG, Urteil vom 24.2.1992 - 3 C 33.86 - juris). Eine Rechtsgrundlage, die vorliegend den Eingriff in Verträge mit Verwaltungsakt erlauben würde, gibt es weder im deutschen noch im europäischen Recht; auch der Vertrag selbst enthält eine solche nicht (vgl. zu dieser Möglichkeit: Bay. VGH, Urteil vom 23.4.2008 -14 B 04.2592 - juris Rn. 20). |
|
| | 2. Der Rückzahlungsanspruch des Klägers richtet sich nach nationalem Recht; Unionsrecht bietet hierfür keine Grundlage. Gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. a VO (EG) Nr. 1290/2005 erlassen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Dies gilt auch, wenn Beihilfen – wie im vorliegenden Fall, vgl. Nr. 13 Spiegelstr. 1 LPR – aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Union kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt werden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 24 und Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 21). |
|
| | Zwar sieht Art. 80 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009, der gemäß Nr. 2 Abs. 3 LPR i. V. m. Art. 86 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 Anwendung findet, die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Rückforderung, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - juris Rn. 17; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 25 und Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 22). |
|
| | Ein Anspruch unmittelbar aus § 5 der Zuwendungsverträge kommt nicht in Betracht. Danach kann die Behörde den Auszahlungsanspruch kürzen und eine Rückerstattung fordern, wenn der Vertragsnehmer seine Verpflichtungen nicht erfüllt. Diese Rückzahlungsansprüche sind vorliegend nicht Streitgegenstand. Streitig ist nicht, ob der Beklagte seine Verpflichtungen gemäß § 2 Abs. 1 i. V. m. Anlage 2 der Verträge („Einmaliges Beweiden in der zweiten Maihälfte eines jeden Jahres. Einmaliges Beweiden zwischen dem 15. August und dem 31. Oktober eines jeden Jahres.“) in den Jahren 2011 und 2012 erfüllt hat und dafür die gemäß § 3 Abs. 1 i. V. m. Anlage 1 der Verträge ihm zustehende Gegenleistung erhalten hat. |
|
| | Der Rechtsgrund, aus dem der Kläger die Zahlung verlangt, ist öffentlich-rechtlicher Art. Er macht einen Erstattungsanspruch geltend, der ebenso wie das zugrundeliegende Rechtsverhältnis dem öffentlichen Recht angehört. Bei diesem handelt es sich um ein Subventionsverhältnis. Mit der an den Beklagten gezahlten Zuwendung sollte dieser im Rahmen der Landschaftspflegerichtlinie gefördert werden. Als Anspruchsgrundlage kommt daher allein der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht. Bei diesem Rechtsinstitut handelt es sich um einen aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleiteten Anspruch, der gegeben ist, „wenn die Gerechtigkeit einen Ausgleich der mit der Rechtslage nicht mehr übereinstimmenden Vermögenslage erfordert“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.6.1975 - VI C 163.73 - juris Rn. 32). Dieser ist mit dem bürgerlich-rechtlichen Anspruch auf Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung vergleichbar (Bay. VGH, Urteil vom 27.10.1999 - 19 B 96.337 - juris Rn. 35). |
|
| | a) Der Beklagte hat die Zuwendungen in Höhe von 16.455,10 Euro ohne Rechtsgrund erlangt. Zu Unrecht empfangen sind Subventionen, wenn sie aufgrund eines unwirksam gebliebenen oder gewordenen öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt wurden (Bay. VGH, Urteil vom 27.10.1999 - 19 B 96.337 - juris Rn. 37). Die Landschaftspflegeverträge sind zumindest insoweit unwirksam, als die Fördermaßnahmen Nr. 4.1 und Nr. 1.6.2 Anhang 1 LPR in diesen nicht nur entsprechend der Landschaftspflegerichtlinie 2007 einmal, sondern doppelt angesetzt wurden. Ob die Verträge insgesamt nichtig sind, kann dahinstehen. Der Kläger begehrt keine vollständige Rückabwicklung. Die Höhe des Rückforderungsanspruchs hat der Kläger schlüssig dargelegt. |
|
| | Die Landschaftspflegeverträge sind nicht durch eine Anfechtung ex tunc unwirksam geworden. Ein Inhaltsirrtum seitens des Klägers liegt nicht vor. Der Kläger hat sich nicht über den Vertragsgegenstand geirrt. Der Kläger hat sich weder über die Höhe der Beihilfe, die er dem Beklagten gemäß den Verträgen gewähren muss, noch über die Gegenleistung von zwei Beweidungsgängen geirrt. Es liegt ein offener Kalkulationsirrtum vor, der nicht zur Anfechtung berechtigt (vgl. Ellenberger in: Palandt, § 119 BGB, Rn. 19). |
|
| | Die Verträge verstoßen jedoch gegen die Landschaftspflegerichtlinie i. V. m. Art. 3 GG und sind deshalb gemäß § 59 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 134 BGB nichtig. |
|
| | Nach § 59 Abs. 1 LVwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich dies aus einer entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) ergibt. Der Verweis auf die Vorschriften des BGB umfasst grundsätzlich auch die Regelung des § 134 BGB. Danach ist ein Rechtsgeschäft (und damit auch ein Vertrag) nichtig, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt. Verbote i. S. d. § 134 BGB sind Vorschriften, die eine nach der Rechtsordnung grundsätzlich mögliche rechtsgeschäftliche Regelung wegen ihres Inhalts oder der Umstände ihres Zustandekommens untersagen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.10.2014 - 3 S 1743/03 - juris Rn. 17). |
|
| | Der differenzierenden Regelung in § 59 VwVfG ist zu entnehmen, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen. Damit ein (objektiver) Rechtsverstoß „qualifiziert“ ist und ein gesetzliches Verbot i. S. d § 59 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 134 BGB vorliegt, muss ein Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm vorliegen; nicht ausreichend sind Regelungen mit Soll- oder Kann-Vorschriften ohne strikte Bindungswirkung. Gesetzliche Verbote in diesem Sinn sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluss eines Vertrages, d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag, den Inhalt der vertraglichen Regelung oder die Herbeiführung eines bestimmten Erfolgs schlechthin verbieten. Verstöße gegen den Grundsatz der materiellen Gesetzmäßigkeit oder gegen materielle Ermächtigungsnormen allein stellen als solche grundsätzlich noch keinen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot dar. Das gilt auch für das Fehlen einer an sich erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsnorm oder für Verstöße gegen Vorschriften, aus denen sich ergibt, dass eine bestimmte Regelung nicht zulässig ist. Ein gesetzliches Verbot kann allerdings nicht nur dann vorliegen, wenn nach dem ausdrücklichen Wortlaut einer Rechtsvorschrift der Eintritt einer bestimmten Rechtsfolge unbedingt ausgeschlossen ist. Aus Sinn, Zweck und Systematik einer gesetzlichen Regelung kann sich ein Verbot auch ohne ausdrückliche Klarstellung im Wortlaut dann ergeben, wenn der Rechtsverstoß objektiv erheblich ist und ein im Einzelfall schutzwürdiges öffentliches Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung besteht, hinter der der Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit zurückzutreten hat (vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.10.2014 - 3 S 1743/03 - juris Rn. 17 m. w. N.). |
|
| | Ein Verstoß gegen unmittelbar geltendes Unionsrecht liegt nicht vor. Die VO (EG) Nr. 1698/2005 und ihre Durchführungsverordnungen enthalten keine konkreten Vorgaben bezüglich der Höhe der Förderung von Beweidungsgängen. Dies findet sich ausschließlich in der nationalen Landschaftspflegerichtlinie zur Umsetzung dieser Verordnungen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen dies für den einzelnen EU-Bürger hätte, liegt auch kein Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV vor. Danach ist bei der Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen ein beihilfeaufsichtliches Verfahren der Kommission vorgeschrieben. Bis zur Entscheidung der Kommission besteht eine Sperrwirkung für die Durchführung der Maßnahme. Als rechtswidrig wird danach eine Beihilfe bezeichnet, wenn ein Verstoß des Mitgliedstaates gegen das Anmeldegebot oder die Sperrwirkung vorliegt. Rechtswidrig ist eine Beihilfe ferner, wenn eine bestandskräftige Entscheidung der Kommission vorliegt, dass die Subvention unionsrechtswidrig ist (vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 157808 - juris Rn 25). Diese Konstellationen sind hier nicht gegeben. Die Landschaftspflegerichtlinie ist notifiziert. Beihilferegelungen werden weder neu eingeführt noch umgestaltet. Die in Anwendung einer Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen sind in der Regel mitgenehmigt und bedürfen keiner Anmeldung. Es handelt sich somit auch nicht um eine anmeldungspflichtige Einzelbeihilfe i. S. d. Art. 108 Abs. 3 AEUV. Die laufende Kontrolle bestehender Beihilferegelungen erfasst keine Einzelmaßnahmen. Eine aufsichtliche Entscheidung nach Art. 108 Abs. 2 AEUV liegt ebenfalls nicht vor. |
|
| | Die Verträge sind aber insoweit rechtswidrig, als sie Beihilfe entgegen Nr. 5.4 Spiegelstr. 3 LPR i. V. m. Anhang 1 LPR gewähren. Der Beklagte war gemäß den Verträgen verpflichtet zweimal im Jahr Beweidungsgänge durchzuführen. Dafür hätte ihm gemäß Nr. 5.4 Spiegelstr. 3 LPR i. V. m. 4.1 Anhang 1 LPR Beihilfe in Höhe von 185 Euro/ha gewährt werden dürfen. Stattdessen wurden ihm in den Verträgen zweimal 185 Euro/ha, also insgesamt 370 Euro/ha gewährt. Auch die Zulage für zusätzliche Maßnahmen zum Schutz gefährdeter Arten bei geringerem Arbeits- und Beratungsaufwand hätte dementsprechend nur einmal gewährt werden dürfen. Anstatt 90 Euro/ha gemäß Nr. 5.4 Spiegelstrich 3 der LPR i. V. m. 6.1.2 Anhang 1 LPR wurden ihm 180 Euro/ha gewährt. |
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| | Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - juris Rn. 33). Subventionsrichtlinien sind vielmehr Verwaltungsvorschriften. Verstöße gegen Verwaltungsvorschriften führen jedoch mangels Außenwirkung derselben nicht zur Rechtswidrigkeit. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch in seinen Urteilen vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 -, vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - und vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - (a. a. O.) angenommen, dass diesen Subventionsrichtlinien – in den entschiedenen Fällen ging es um durch Bescheid gewährte Subventionen aufgrund des Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichs – MEKA – durch Art. 3 GG auch Außenwirkung zukommen kann. Insoweit hat er ausgeführt: |
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| | „Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen [...]. Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus [...].“ |
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| | Bei einer Überprüfung von anderen Verträgen nach der Landschaftspflegerichtlinie 2007 wurde ausweislich der Verwaltungsakte festgestellt, dass eine Doppelberechnung in diesen Verträgen nicht vorkam. Es hat eine einheitliche richtlinienkonforme Vergabepraxis bestanden. Es liegt eine gewollte, aber im Einzelfall, nämlich im Fall des Beklagten irrtümlich nicht umgesetzte Handhabung vor, die zudem nicht vom Willen der für den Erlass der Richtlinie zuständigen Behörde gedeckt war und von dieser nicht geduldet wurde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 31 ff.). |
|
| | Der Verstoß gegen die Landschaftspflegerichtlinie 2007 i. V. m. Art. 3 GG führt nicht nur zur Rechtswidrigkeit, sondern auch zur Nichtigkeit der Verträge, da diese i. V. m. Art. 3 GG ein Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB darstellt. Im Subventionsrecht hat die Rechtsprechung zwar angenommen, die Grundrechte, insbesondere die Berufsfreiheit des nicht geförderten Konkurrenten aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, begründeten mangels Eindeutigkeit keine Verbotsgesetze, die zur Nichtigkeit eines Subventionsvertrags zu Gunsten eines Wettbewerbers führten (OVG NRW, Urteil vom 22.9.1982 - 4 A 989/81 - juris Rn. 63). Die Landschaftspflegerichtlinie i. V. m. Art. 3 GG ist jedoch konkret genug, um ein Verbotsgesetz darzustellen. Die Landschaftspflegerichtlinie i. V. m. Art. 3 GG gibt konkrete Inhaltsgebote bzw. -verbote vor. Vorliegend steht nicht im Streit, dass ein Landwirt gefördert wird und ein anderer nicht. Es geht um die konkrete Ausgestaltung des Inhalts von Verträgen, die auf Grundlage der Landschaftspflegerichtlinie 2007 geschlossen wurden; nämlich z. B. um die Höhe von zu gewährenden Beihilfen. Der Verstoß gegen die Landschaftspflegerichtlinie 2007 ist objektiv erheblich und das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung, nämlich die finanziellen Interessen der Union, überwiegen hier den Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit. Dieses Ergebnis ergibt sich auch mit Blick auf unionsrechtswidrige Beihilfen, die durch Verwaltungsakt gewährt und zurückgefordert werden. Werden Unionsbeihilfen durch Verwaltungsakt gewährt, führt die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts, der die Beihilfe gewährt, und zu dessen Aufhebung, da ein intendiertes Ermessen vorgegeben ist. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinen Urteilen vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 -, vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - und vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - (a. a. O.) ausgeführt: |
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| | „Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. [...] Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar [...].“ |
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| | Ermessenserwägungen bedarf es nur bei außergewöhnlichen Umständen des Einzelfalls (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 40 f.). Die Möglichkeit einen Verwaltungsakt aufzuheben, haben Behörden beim Vertragsnaturschutz, der von der Landschaftspflegerichtlinie vorgegeben wird, nicht. Sie könnten ihrer Pflicht, unionsrechtswidrige Beihilfen zurückzufordern, daher nicht nachkommen. Die Rückforderungsmöglichkeit von unionsrechtswidrigen Beihilfen darf jedoch nicht davon abhängen, wie sie gewährt werden. Wie bereits dargelegt, haben die Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik die Pflicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Insoweit ist bei unionsrechtswidrigen Beihilfen auf § 134 BGB zurückzugreifen. Der auch im öffentlichen Vertragsrecht geltende Grundsatz „pacta sunt servanda“ steht einem Rückgriff auf § 134 BGB nicht entgegen. Denn die Behörden sind bei inhaltlicher Ausgestaltung der Zuwendungsverträge an die Vorgaben der Landschaftspflegerichtlinie 2007 gebunden. Insoweit steht den Beteiligten kein Gestaltungsspielraum zu, ebenso wie wenn die Subvention durch Verwaltungsakt gewährt worden wäre. Anhaltspunkte für einen atypischen Fall ergeben sich vorliegend nicht. Das Unionsrecht sieht in Art. 47 VO (EG) 1974/2006 die Möglichkeit des Verzichts auf eine Rückzahlung vor bei höherer Gewalt oder bei außergewöhnlichen Umstände, beispielsweise bei Tod oder länger andauernder Berufsunfähigkeit des Begünstigten. |
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| | b) Der Beklagte kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts noch des einschlägigen Unionsrechts auf Vertrauensschutz berufen. |
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| | Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit die nationalen Regelungen. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Union sichergestellt werden. Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt (Vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 36, Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 31 und Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 39 f. m. w. N.). |
|
| | Nach Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 spricht in Abs. 2 und 4 konkret vom Rückforderungsbescheid. Es kann jedoch dahinstehen, ob die Vertrauensschutzregelung auch auf Beihilfen, die durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gewährt wurden, Anwendung findet. Der Kläger kann sich jedenfalls nicht auf Vertrauensschutz berufen. |
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| | Unter einem Irrtum i. S. d. Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 ist unter Berücksichtigung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems ein Fehler zu verstehen, der dem behördlichen Verantwortungsbereich zuzuordnen ist; mit dem Irrtumsbegriff der Vorschrift wird nicht nur eine Ursache beschrieben, sondern eine Zurechnung vorgenommen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - juris Rn. 47). Die fehlerhafte Rechtsanwendung bzw. Berechnung fällt vorliegend in den behördlichen Verantwortungsbereich. |
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| | Der Fehler hätte aber vom Beklagten billigerweise erkannt werden können. Zwar handelte der Beklagte unstrittig insoweit gutgläubig, als er keine unzutreffenden Angaben gemacht hat. Er hätte aber bei der gebotenen Sorgfalt den Irrtum der Behörde erkennen können. Spätestens beim Unterschreiben der Verträge hätte der Beklagte erkennen müssen, dass diese in sich widersprüchlich sind. Einerseits wird der Beklagte darin verpflichtet, zwei Beweidungsgänge durchzuführen, andererseits wird ihm aber zweimal für 1-2 Beweidungsgänge Beihilfe gewährt. Dem Beklagten wäre es billigerweise zuzumuten gewesen, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, um eventuelle Unklarheiten zu beseitigen. Aus der Landschaftspflegerichtlinie 2007 geht eindeutig hervor, dass für zwei Beweidungsgänge nur einmal die Leistung nach Nr. 4.1 Anhang 1 LPR gewährt wird. Für mehr als zwei Beweidungsgänge wird gemäß Nr. 4.2 Anhang 1 LPR 310 Euro/ha gewährt. Eine doppelte Anrechnung von Nr. 4.1 Anhang 1 LPR ist somit nicht möglich. Der Umstand, dass die Behörde den Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, liegt in der Natur der Sache und entbindet den Empfänger einer Zuwendung nicht von der Verpflichtung, die Verträge selbst zu überprüfen und die Behörde auf Fehler und Ungereimtheiten aufmerksam zu machen und sich um Aufklärung zu bemühen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 40). Daran ändert auch nichts der Vortrag des Beklagten, er habe die Verträge von dem für die Beweidung bisher zuständigen Vorgänger übernommen. Der Beklagte hat selbst die Verträge unterschrieben und nicht nur einen Übernahmevertrag unterzeichnet. |
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| | Demgegenüber kann sich der Beklagte nicht mit Erfolg darauf berufen, dass von ihm keine bessere Kenntnis als von der Behörde erwartet werden kann. Zwar hat der Kläger den Vertrag gestellt, dies entbindet den Empfänger einer Zuwendung aber nicht von seinen Sorgfaltspflichten, diesen zu überprüfen. Ist der Behörde erkennbar ein Berechnungsfehler unterlaufen, bedeutet der Umstand, dass die Behörde ihren Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, nicht, dass vom Zuwendungsempfänger bessere Rechtskenntnis als von der Behörde erwartet wird. Der Kläger hat den Beklagten nicht dahingehend beraten, dass zwei Beweidungsgänge mit der zweimaligen Zuwendung nach Nr. 4.1 Anhang 1 LPR beihilfefähig seien. In einem solchen Fall könnte es vom Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht erwartet werden, Einzelheiten der europäischen oder nationalen Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen als die damit befasste Fachbehörde. Vorliegend wurde dem Beklagten jedoch kein Rechtsrat erteilt, auf den er sich aufgrund der besonderen Fachkunde der Behörde unter Umständen hätte verlassen können (vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 41). |
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| | c) Gegenüber dem Rückforderungsverlangen des Klägers kann sich der Beklagte schließlich nicht – wie geschehen – auf einen Wegfall der Bereicherung berufen. Es kann daher dahinstehen, ob der Beklagte eine Entreicherung substantiiert vorgetragen hat. Geht man von den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches aus, so ergibt die erforderliche Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Rückerstattung der zu Unrecht gezahlten Beträge und dem Interesse des Beklagten an der Freistellung von der Verpflichtung, dass das öffentliche Interesse überwiegt. Der Beklagte kann sich – wie bereits ausgeführt – nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, sodass er zumindest nicht gutgläubig gehandelt hat. Der Einwand des Wegfalls der Bereicherung kann aufgrund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 51). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. |
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| | 3. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Prozesszinsen ab dem Zeitpunkt der Klageerhebung am 2.3.2015 in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu. Dieser Anspruch ergibt sich aus entsprechender Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1 S. 2 BGB. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die im bürgerlichen Recht historisch begründeten und dort weiterentwickelten Grundsätze über die Zubilligung von Prozesszinsen, die keinen Verzug erfordern, auch im öffentlichen Recht sinngemäß anwendbar, soweit der Gesetzgeber den Zinsanspruch für bestehende Geldforderungen nicht anderweitig geregelt hat. Voraussetzung ist, dass eine Geldforderung rechtshängig gewesen ist. Es muss also – wie vorliegend der Fall – auf Leistung geklagt worden sein (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 24.9.1987 - 2 C 3/84 - juris Rn. 19). Einen Anspruch auf weitergehende Zinszahlungen hat der Kläger nicht. Ein Anspruch auf Verzugszinsen besteht nicht. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, der zur Zahlung von Verzugszinsen verpflichtet. Werden öffentlich-rechtliche Geldforderungen nicht erfüllt, können Zinsen nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage verlangt werden (BVerwG, Beschluss vom 4.7.2003 - 7 B 130/02 - juris Rn. 6). Art. 80 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 findet unmittelbar keine Anwendung, da er sich konkret auf Rückforderungsbescheide bezieht. Ein im Verwaltungsrechtsweg durchsetzbarer Anspruch auf Verzugszinsen kann in analoger Anwendung des § 288 Abs. 1 BGB allerdings dann bestehen, wenn der Schuldner mit einer Geldleistung in Verzug ist, die in einem Austauschverhältnis zur Gegenleistung des anderen Partners eines öffentlich-rechtlichen Vertrages steht. Dasselbe gilt, wenn sich der Anspruch auf die Geldleistung aus einem gesetzlichen Schuldverhältnis herleitet, auf das die Vorschriften über gegenseitige Verträge entsprechend anwendbar sind (BVerwG, Beschluss vom 4.7.2003 - 7 B 130/02 - juris Rn. 8). Diese Voraussetzungen erfüllt der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nicht. Deshalb war die Klage insoweit, wie im Tenor geschehen, abzuweisen. |
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| | Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 1 S. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. |
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| | Soweit das Verfahren eingestellt wurde, ist die Entscheidung auch hinsichtlich der Kostenentscheidung unanfechtbar (§ 92 Abs. 3 S. 2, § 158 Abs. 2 VwGO). |
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| | Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO eingestellt. Der Beklagte ist der Rücknahme nicht entgegengetreten. |
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| | Im Übrigen hat die Klage Erfolg, soweit der Kläger die Zahlung von 16.455,10 Euro begehrt. Sie ist insoweit zulässig (1.) und begründet (2.). Soweit der Kläger einen Zinsanspruch geltend macht, ist die Klage zulässig, aber nur im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (3.). |
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| | 1. Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet. Gegenstand des Verfahrens sind vier am 17.4.2011 zwischen dem Kläger und dem Beklagten abgeschlossene Zuwendungsverträge nach der landesrechtlichen Richtlinie zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (– Landschaftspflegerichtlinie 2007 – LPR) vom 14.3.2008 (GABl. 2008, S. 151) in der Fassung vom 15.7.2011. Dieses sind öffentlich-rechtliche Verträge gemäß §§ 54 ff. LVwVfG. |
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| | Die Rechtsnatur eines Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 10.4.1986 - GmS-OGB 1.85 - juris Rn. 11). Das Rechtsverhältnis liegt auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, nämlich dem Naturschutzrecht und dem landwirtschaftlichen Subventionsrecht. Die rechtliche Grundlage der Landschaftspflegerichtlinie 2007 ist § 81 Naturschutzgesetz (NatSchG) in der Fassung vom 13.12.2005, der den Auftrag enthielt, Maßnahmen des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Erholungsversorgung zu fördern. Art und Inhalt der geförderten Maßnahmen, Vorgaben für den Vertragsnaturschutz sowie Art und Höhe der Zuwendungen waren gemäß § 81 Abs. 3 NatSchG a. F. in einer Verwaltungsvorschrift (Landschaftspflegerichtlinie) zu regeln. Die Landschaftspflegerichtlinie 2007 gewährt Zuwendungen u. a. auf Grundlage der VO (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). |
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| | Der Kläger verfolgt seine Ansprüche zu Recht mit einer Leistungsklage, da er einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend macht. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, da er die Rückforderung nicht durch Verwaltungsakt durchsetzen kann. Dem Beklagten wurden die Zuwendungen nicht durch Verwaltungsakt gewährt, sondern durch Vertrag. Eine im Rahmen eines Vertragsverhältnisses von einer Behörde zu Unrecht gewährte Leistung kann nur dann durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden, wenn bei dessen Erlass hierfür – was hier nicht der Fall ist – eine ausreichende gesetzliche Grundlage vorhanden ist (BVerwG, Urteil vom 24.2.1992 - 3 C 33.86 - juris). Eine Rechtsgrundlage, die vorliegend den Eingriff in Verträge mit Verwaltungsakt erlauben würde, gibt es weder im deutschen noch im europäischen Recht; auch der Vertrag selbst enthält eine solche nicht (vgl. zu dieser Möglichkeit: Bay. VGH, Urteil vom 23.4.2008 -14 B 04.2592 - juris Rn. 20). |
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| | 2. Der Rückzahlungsanspruch des Klägers richtet sich nach nationalem Recht; Unionsrecht bietet hierfür keine Grundlage. Gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. a VO (EG) Nr. 1290/2005 erlassen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Dies gilt auch, wenn Beihilfen – wie im vorliegenden Fall, vgl. Nr. 13 Spiegelstr. 1 LPR – aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Union kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt werden (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 24 und Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 21). |
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| | Zwar sieht Art. 80 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009, der gemäß Nr. 2 Abs. 3 LPR i. V. m. Art. 86 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 Anwendung findet, die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Rückforderung, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - juris Rn. 17; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 25 und Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 22). |
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| | Ein Anspruch unmittelbar aus § 5 der Zuwendungsverträge kommt nicht in Betracht. Danach kann die Behörde den Auszahlungsanspruch kürzen und eine Rückerstattung fordern, wenn der Vertragsnehmer seine Verpflichtungen nicht erfüllt. Diese Rückzahlungsansprüche sind vorliegend nicht Streitgegenstand. Streitig ist nicht, ob der Beklagte seine Verpflichtungen gemäß § 2 Abs. 1 i. V. m. Anlage 2 der Verträge („Einmaliges Beweiden in der zweiten Maihälfte eines jeden Jahres. Einmaliges Beweiden zwischen dem 15. August und dem 31. Oktober eines jeden Jahres.“) in den Jahren 2011 und 2012 erfüllt hat und dafür die gemäß § 3 Abs. 1 i. V. m. Anlage 1 der Verträge ihm zustehende Gegenleistung erhalten hat. |
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| | Der Rechtsgrund, aus dem der Kläger die Zahlung verlangt, ist öffentlich-rechtlicher Art. Er macht einen Erstattungsanspruch geltend, der ebenso wie das zugrundeliegende Rechtsverhältnis dem öffentlichen Recht angehört. Bei diesem handelt es sich um ein Subventionsverhältnis. Mit der an den Beklagten gezahlten Zuwendung sollte dieser im Rahmen der Landschaftspflegerichtlinie gefördert werden. Als Anspruchsgrundlage kommt daher allein der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht. Bei diesem Rechtsinstitut handelt es sich um einen aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleiteten Anspruch, der gegeben ist, „wenn die Gerechtigkeit einen Ausgleich der mit der Rechtslage nicht mehr übereinstimmenden Vermögenslage erfordert“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.6.1975 - VI C 163.73 - juris Rn. 32). Dieser ist mit dem bürgerlich-rechtlichen Anspruch auf Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung vergleichbar (Bay. VGH, Urteil vom 27.10.1999 - 19 B 96.337 - juris Rn. 35). |
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| | a) Der Beklagte hat die Zuwendungen in Höhe von 16.455,10 Euro ohne Rechtsgrund erlangt. Zu Unrecht empfangen sind Subventionen, wenn sie aufgrund eines unwirksam gebliebenen oder gewordenen öffentlich-rechtlichen Vertrages gewährt wurden (Bay. VGH, Urteil vom 27.10.1999 - 19 B 96.337 - juris Rn. 37). Die Landschaftspflegeverträge sind zumindest insoweit unwirksam, als die Fördermaßnahmen Nr. 4.1 und Nr. 1.6.2 Anhang 1 LPR in diesen nicht nur entsprechend der Landschaftspflegerichtlinie 2007 einmal, sondern doppelt angesetzt wurden. Ob die Verträge insgesamt nichtig sind, kann dahinstehen. Der Kläger begehrt keine vollständige Rückabwicklung. Die Höhe des Rückforderungsanspruchs hat der Kläger schlüssig dargelegt. |
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| | Die Landschaftspflegeverträge sind nicht durch eine Anfechtung ex tunc unwirksam geworden. Ein Inhaltsirrtum seitens des Klägers liegt nicht vor. Der Kläger hat sich nicht über den Vertragsgegenstand geirrt. Der Kläger hat sich weder über die Höhe der Beihilfe, die er dem Beklagten gemäß den Verträgen gewähren muss, noch über die Gegenleistung von zwei Beweidungsgängen geirrt. Es liegt ein offener Kalkulationsirrtum vor, der nicht zur Anfechtung berechtigt (vgl. Ellenberger in: Palandt, § 119 BGB, Rn. 19). |
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| | Die Verträge verstoßen jedoch gegen die Landschaftspflegerichtlinie i. V. m. Art. 3 GG und sind deshalb gemäß § 59 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 134 BGB nichtig. |
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| | Nach § 59 Abs. 1 LVwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich dies aus einer entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) ergibt. Der Verweis auf die Vorschriften des BGB umfasst grundsätzlich auch die Regelung des § 134 BGB. Danach ist ein Rechtsgeschäft (und damit auch ein Vertrag) nichtig, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt. Verbote i. S. d. § 134 BGB sind Vorschriften, die eine nach der Rechtsordnung grundsätzlich mögliche rechtsgeschäftliche Regelung wegen ihres Inhalts oder der Umstände ihres Zustandekommens untersagen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.10.2014 - 3 S 1743/03 - juris Rn. 17). |
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| | Der differenzierenden Regelung in § 59 VwVfG ist zu entnehmen, dass bei verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen. Damit ein (objektiver) Rechtsverstoß „qualifiziert“ ist und ein gesetzliches Verbot i. S. d § 59 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 134 BGB vorliegt, muss ein Verstoß gegen eine zwingende Rechtsnorm vorliegen; nicht ausreichend sind Regelungen mit Soll- oder Kann-Vorschriften ohne strikte Bindungswirkung. Gesetzliche Verbote in diesem Sinn sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluss eines Vertrages, d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag, den Inhalt der vertraglichen Regelung oder die Herbeiführung eines bestimmten Erfolgs schlechthin verbieten. Verstöße gegen den Grundsatz der materiellen Gesetzmäßigkeit oder gegen materielle Ermächtigungsnormen allein stellen als solche grundsätzlich noch keinen Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot dar. Das gilt auch für das Fehlen einer an sich erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsnorm oder für Verstöße gegen Vorschriften, aus denen sich ergibt, dass eine bestimmte Regelung nicht zulässig ist. Ein gesetzliches Verbot kann allerdings nicht nur dann vorliegen, wenn nach dem ausdrücklichen Wortlaut einer Rechtsvorschrift der Eintritt einer bestimmten Rechtsfolge unbedingt ausgeschlossen ist. Aus Sinn, Zweck und Systematik einer gesetzlichen Regelung kann sich ein Verbot auch ohne ausdrückliche Klarstellung im Wortlaut dann ergeben, wenn der Rechtsverstoß objektiv erheblich ist und ein im Einzelfall schutzwürdiges öffentliches Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung besteht, hinter der der Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit zurückzutreten hat (vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 1.10.2014 - 3 S 1743/03 - juris Rn. 17 m. w. N.). |
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| | Ein Verstoß gegen unmittelbar geltendes Unionsrecht liegt nicht vor. Die VO (EG) Nr. 1698/2005 und ihre Durchführungsverordnungen enthalten keine konkreten Vorgaben bezüglich der Höhe der Förderung von Beweidungsgängen. Dies findet sich ausschließlich in der nationalen Landschaftspflegerichtlinie zur Umsetzung dieser Verordnungen. Ungeachtet der Frage, welche Rechtswirkungen dies für den einzelnen EU-Bürger hätte, liegt auch kein Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV vor. Danach ist bei der Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen ein beihilfeaufsichtliches Verfahren der Kommission vorgeschrieben. Bis zur Entscheidung der Kommission besteht eine Sperrwirkung für die Durchführung der Maßnahme. Als rechtswidrig wird danach eine Beihilfe bezeichnet, wenn ein Verstoß des Mitgliedstaates gegen das Anmeldegebot oder die Sperrwirkung vorliegt. Rechtswidrig ist eine Beihilfe ferner, wenn eine bestandskräftige Entscheidung der Kommission vorliegt, dass die Subvention unionsrechtswidrig ist (vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 157808 - juris Rn 25). Diese Konstellationen sind hier nicht gegeben. Die Landschaftspflegerichtlinie ist notifiziert. Beihilferegelungen werden weder neu eingeführt noch umgestaltet. Die in Anwendung einer Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen sind in der Regel mitgenehmigt und bedürfen keiner Anmeldung. Es handelt sich somit auch nicht um eine anmeldungspflichtige Einzelbeihilfe i. S. d. Art. 108 Abs. 3 AEUV. Die laufende Kontrolle bestehender Beihilferegelungen erfasst keine Einzelmaßnahmen. Eine aufsichtliche Entscheidung nach Art. 108 Abs. 2 AEUV liegt ebenfalls nicht vor. |
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| | Die Verträge sind aber insoweit rechtswidrig, als sie Beihilfe entgegen Nr. 5.4 Spiegelstr. 3 LPR i. V. m. Anhang 1 LPR gewähren. Der Beklagte war gemäß den Verträgen verpflichtet zweimal im Jahr Beweidungsgänge durchzuführen. Dafür hätte ihm gemäß Nr. 5.4 Spiegelstr. 3 LPR i. V. m. 4.1 Anhang 1 LPR Beihilfe in Höhe von 185 Euro/ha gewährt werden dürfen. Stattdessen wurden ihm in den Verträgen zweimal 185 Euro/ha, also insgesamt 370 Euro/ha gewährt. Auch die Zulage für zusätzliche Maßnahmen zum Schutz gefährdeter Arten bei geringerem Arbeits- und Beratungsaufwand hätte dementsprechend nur einmal gewährt werden dürfen. Anstatt 90 Euro/ha gemäß Nr. 5.4 Spiegelstrich 3 der LPR i. V. m. 6.1.2 Anhang 1 LPR wurden ihm 180 Euro/ha gewährt. |
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| | Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - juris Rn. 33). Subventionsrichtlinien sind vielmehr Verwaltungsvorschriften. Verstöße gegen Verwaltungsvorschriften führen jedoch mangels Außenwirkung derselben nicht zur Rechtswidrigkeit. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch in seinen Urteilen vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 -, vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - und vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - (a. a. O.) angenommen, dass diesen Subventionsrichtlinien – in den entschiedenen Fällen ging es um durch Bescheid gewährte Subventionen aufgrund des Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichs – MEKA – durch Art. 3 GG auch Außenwirkung zukommen kann. Insoweit hat er ausgeführt: |
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| | „Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen [...]. Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus [...].“ |
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| | Bei einer Überprüfung von anderen Verträgen nach der Landschaftspflegerichtlinie 2007 wurde ausweislich der Verwaltungsakte festgestellt, dass eine Doppelberechnung in diesen Verträgen nicht vorkam. Es hat eine einheitliche richtlinienkonforme Vergabepraxis bestanden. Es liegt eine gewollte, aber im Einzelfall, nämlich im Fall des Beklagten irrtümlich nicht umgesetzte Handhabung vor, die zudem nicht vom Willen der für den Erlass der Richtlinie zuständigen Behörde gedeckt war und von dieser nicht geduldet wurde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 31 ff.). |
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| | Der Verstoß gegen die Landschaftspflegerichtlinie 2007 i. V. m. Art. 3 GG führt nicht nur zur Rechtswidrigkeit, sondern auch zur Nichtigkeit der Verträge, da diese i. V. m. Art. 3 GG ein Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB darstellt. Im Subventionsrecht hat die Rechtsprechung zwar angenommen, die Grundrechte, insbesondere die Berufsfreiheit des nicht geförderten Konkurrenten aus Art. 12 Abs. 1 GG sowie der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, begründeten mangels Eindeutigkeit keine Verbotsgesetze, die zur Nichtigkeit eines Subventionsvertrags zu Gunsten eines Wettbewerbers führten (OVG NRW, Urteil vom 22.9.1982 - 4 A 989/81 - juris Rn. 63). Die Landschaftspflegerichtlinie i. V. m. Art. 3 GG ist jedoch konkret genug, um ein Verbotsgesetz darzustellen. Die Landschaftspflegerichtlinie i. V. m. Art. 3 GG gibt konkrete Inhaltsgebote bzw. -verbote vor. Vorliegend steht nicht im Streit, dass ein Landwirt gefördert wird und ein anderer nicht. Es geht um die konkrete Ausgestaltung des Inhalts von Verträgen, die auf Grundlage der Landschaftspflegerichtlinie 2007 geschlossen wurden; nämlich z. B. um die Höhe von zu gewährenden Beihilfen. Der Verstoß gegen die Landschaftspflegerichtlinie 2007 ist objektiv erheblich und das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Rechtsordnung, nämlich die finanziellen Interessen der Union, überwiegen hier den Grundsatz der Vertragsverbindlichkeit. Dieses Ergebnis ergibt sich auch mit Blick auf unionsrechtswidrige Beihilfen, die durch Verwaltungsakt gewährt und zurückgefordert werden. Werden Unionsbeihilfen durch Verwaltungsakt gewährt, führt die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts, der die Beihilfe gewährt, und zu dessen Aufhebung, da ein intendiertes Ermessen vorgegeben ist. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinen Urteilen vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 -, vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - und vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - (a. a. O.) ausgeführt: |
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| | „Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. [...] Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar [...].“ |
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| | Ermessenserwägungen bedarf es nur bei außergewöhnlichen Umständen des Einzelfalls (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 40 f.). Die Möglichkeit einen Verwaltungsakt aufzuheben, haben Behörden beim Vertragsnaturschutz, der von der Landschaftspflegerichtlinie vorgegeben wird, nicht. Sie könnten ihrer Pflicht, unionsrechtswidrige Beihilfen zurückzufordern, daher nicht nachkommen. Die Rückforderungsmöglichkeit von unionsrechtswidrigen Beihilfen darf jedoch nicht davon abhängen, wie sie gewährt werden. Wie bereits dargelegt, haben die Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik die Pflicht alle Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie alle sonstigen Maßnahmen zu erlassen, um einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Union zu gewährleisten, insbesondere um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Insoweit ist bei unionsrechtswidrigen Beihilfen auf § 134 BGB zurückzugreifen. Der auch im öffentlichen Vertragsrecht geltende Grundsatz „pacta sunt servanda“ steht einem Rückgriff auf § 134 BGB nicht entgegen. Denn die Behörden sind bei inhaltlicher Ausgestaltung der Zuwendungsverträge an die Vorgaben der Landschaftspflegerichtlinie 2007 gebunden. Insoweit steht den Beteiligten kein Gestaltungsspielraum zu, ebenso wie wenn die Subvention durch Verwaltungsakt gewährt worden wäre. Anhaltspunkte für einen atypischen Fall ergeben sich vorliegend nicht. Das Unionsrecht sieht in Art. 47 VO (EG) 1974/2006 die Möglichkeit des Verzichts auf eine Rückzahlung vor bei höherer Gewalt oder bei außergewöhnlichen Umstände, beispielsweise bei Tod oder länger andauernder Berufsunfähigkeit des Begünstigten. |
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| | b) Der Beklagte kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts noch des einschlägigen Unionsrechts auf Vertrauensschutz berufen. |
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| | Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit die nationalen Regelungen. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Union sichergestellt werden. Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt (Vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 36, Urteil vom 7.4.2014 - 10 S 870/13 - juris Rn. 31 und Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 39 f. m. w. N.). |
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| | Nach Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 gilt die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 spricht in Abs. 2 und 4 konkret vom Rückforderungsbescheid. Es kann jedoch dahinstehen, ob die Vertrauensschutzregelung auch auf Beihilfen, die durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gewährt wurden, Anwendung findet. Der Kläger kann sich jedenfalls nicht auf Vertrauensschutz berufen. |
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| | Unter einem Irrtum i. S. d. Art. 80 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009 ist unter Berücksichtigung des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems ein Fehler zu verstehen, der dem behördlichen Verantwortungsbereich zuzuordnen ist; mit dem Irrtumsbegriff der Vorschrift wird nicht nur eine Ursache beschrieben, sondern eine Zurechnung vorgenommen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.5.2014 - 10 S 1719/13 - juris Rn. 47). Die fehlerhafte Rechtsanwendung bzw. Berechnung fällt vorliegend in den behördlichen Verantwortungsbereich. |
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| | Der Fehler hätte aber vom Beklagten billigerweise erkannt werden können. Zwar handelte der Beklagte unstrittig insoweit gutgläubig, als er keine unzutreffenden Angaben gemacht hat. Er hätte aber bei der gebotenen Sorgfalt den Irrtum der Behörde erkennen können. Spätestens beim Unterschreiben der Verträge hätte der Beklagte erkennen müssen, dass diese in sich widersprüchlich sind. Einerseits wird der Beklagte darin verpflichtet, zwei Beweidungsgänge durchzuführen, andererseits wird ihm aber zweimal für 1-2 Beweidungsgänge Beihilfe gewährt. Dem Beklagten wäre es billigerweise zuzumuten gewesen, bei der Bewilligungsbehörde nachzufragen, um eventuelle Unklarheiten zu beseitigen. Aus der Landschaftspflegerichtlinie 2007 geht eindeutig hervor, dass für zwei Beweidungsgänge nur einmal die Leistung nach Nr. 4.1 Anhang 1 LPR gewährt wird. Für mehr als zwei Beweidungsgänge wird gemäß Nr. 4.2 Anhang 1 LPR 310 Euro/ha gewährt. Eine doppelte Anrechnung von Nr. 4.1 Anhang 1 LPR ist somit nicht möglich. Der Umstand, dass die Behörde den Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, liegt in der Natur der Sache und entbindet den Empfänger einer Zuwendung nicht von der Verpflichtung, die Verträge selbst zu überprüfen und die Behörde auf Fehler und Ungereimtheiten aufmerksam zu machen und sich um Aufklärung zu bemühen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 40). Daran ändert auch nichts der Vortrag des Beklagten, er habe die Verträge von dem für die Beweidung bisher zuständigen Vorgänger übernommen. Der Beklagte hat selbst die Verträge unterschrieben und nicht nur einen Übernahmevertrag unterzeichnet. |
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| | Demgegenüber kann sich der Beklagte nicht mit Erfolg darauf berufen, dass von ihm keine bessere Kenntnis als von der Behörde erwartet werden kann. Zwar hat der Kläger den Vertrag gestellt, dies entbindet den Empfänger einer Zuwendung aber nicht von seinen Sorgfaltspflichten, diesen zu überprüfen. Ist der Behörde erkennbar ein Berechnungsfehler unterlaufen, bedeutet der Umstand, dass die Behörde ihren Irrtum zunächst selbst nicht bemerkt hat, nicht, dass vom Zuwendungsempfänger bessere Rechtskenntnis als von der Behörde erwartet wird. Der Kläger hat den Beklagten nicht dahingehend beraten, dass zwei Beweidungsgänge mit der zweimaligen Zuwendung nach Nr. 4.1 Anhang 1 LPR beihilfefähig seien. In einem solchen Fall könnte es vom Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht erwartet werden, Einzelheiten der europäischen oder nationalen Subventionsvoraussetzungen besser zu kennen als die damit befasste Fachbehörde. Vorliegend wurde dem Beklagten jedoch kein Rechtsrat erteilt, auf den er sich aufgrund der besonderen Fachkunde der Behörde unter Umständen hätte verlassen können (vgl. zum Ganzen: VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.3.2009 - 10 S 1578/08 - juris Rn. 41). |
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| | c) Gegenüber dem Rückforderungsverlangen des Klägers kann sich der Beklagte schließlich nicht – wie geschehen – auf einen Wegfall der Bereicherung berufen. Es kann daher dahinstehen, ob der Beklagte eine Entreicherung substantiiert vorgetragen hat. Geht man von den Grundsätzen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches aus, so ergibt die erforderliche Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Rückerstattung der zu Unrecht gezahlten Beträge und dem Interesse des Beklagten an der Freistellung von der Verpflichtung, dass das öffentliche Interesse überwiegt. Der Beklagte kann sich – wie bereits ausgeführt – nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, sodass er zumindest nicht gutgläubig gehandelt hat. Der Einwand des Wegfalls der Bereicherung kann aufgrund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18.11.2014 - 10 S 847/12 - juris Rn. 51). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. |
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| | 3. Dem Kläger steht ein Anspruch auf Prozesszinsen ab dem Zeitpunkt der Klageerhebung am 2.3.2015 in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu. Dieser Anspruch ergibt sich aus entsprechender Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1 S. 2 BGB. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die im bürgerlichen Recht historisch begründeten und dort weiterentwickelten Grundsätze über die Zubilligung von Prozesszinsen, die keinen Verzug erfordern, auch im öffentlichen Recht sinngemäß anwendbar, soweit der Gesetzgeber den Zinsanspruch für bestehende Geldforderungen nicht anderweitig geregelt hat. Voraussetzung ist, dass eine Geldforderung rechtshängig gewesen ist. Es muss also – wie vorliegend der Fall – auf Leistung geklagt worden sein (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 24.9.1987 - 2 C 3/84 - juris Rn. 19). Einen Anspruch auf weitergehende Zinszahlungen hat der Kläger nicht. Ein Anspruch auf Verzugszinsen besteht nicht. Es gibt keinen allgemeinen Grundsatz des Verwaltungsrechts, der zur Zahlung von Verzugszinsen verpflichtet. Werden öffentlich-rechtliche Geldforderungen nicht erfüllt, können Zinsen nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage verlangt werden (BVerwG, Beschluss vom 4.7.2003 - 7 B 130/02 - juris Rn. 6). Art. 80 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 findet unmittelbar keine Anwendung, da er sich konkret auf Rückforderungsbescheide bezieht. Ein im Verwaltungsrechtsweg durchsetzbarer Anspruch auf Verzugszinsen kann in analoger Anwendung des § 288 Abs. 1 BGB allerdings dann bestehen, wenn der Schuldner mit einer Geldleistung in Verzug ist, die in einem Austauschverhältnis zur Gegenleistung des anderen Partners eines öffentlich-rechtlichen Vertrages steht. Dasselbe gilt, wenn sich der Anspruch auf die Geldleistung aus einem gesetzlichen Schuldverhältnis herleitet, auf das die Vorschriften über gegenseitige Verträge entsprechend anwendbar sind (BVerwG, Beschluss vom 4.7.2003 - 7 B 130/02 - juris Rn. 8). Diese Voraussetzungen erfüllt der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nicht. Deshalb war die Klage insoweit, wie im Tenor geschehen, abzuweisen. |
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| | Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 1 S. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. |
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| | Soweit das Verfahren eingestellt wurde, ist die Entscheidung auch hinsichtlich der Kostenentscheidung unanfechtbar (§ 92 Abs. 3 S. 2, § 158 Abs. 2 VwGO). |
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