Entscheidungsgründe

Die Einzelrichterin kann im Einverständnis der Beteiligten über die Klage ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die zulässige Klage der Klägerin, der Firma, unter der der Kaufmann A. zulässigerweise Klage erhoben hat (§ 17 Abs. 2 HGB), ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I. Rechtsgrundlage für die in Ziff. 2 des angefochtenen Bescheids verfügte Untersagung ist § 16 Abs. 3 Satz 1 HwO. Nach dieser Vorschrift, kann die nach Landesrecht zuständige Behörde die Fortsetzung des Betriebs untersagen, wenn der selbständige Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerks als stehendes Gewerbe entgegen den Vorschriften dieses Gesetzes ausgeübt wird. Es kann dahinstehen, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist (1.), da sie jedenfalls in materieller Hinsicht zu beanstanden ist (2.).

1. Allerdings hat mit dem Beklagten die nach § 1 Abs. 1 i.V.m. Nr. 3.1.1.3 Anlage 1 Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten - ZustVO-Wirtschaft - vom 18. November 2004 (Nds. GVBl. S. 482), zuletzt geändert durch Verordnung vom 6. Juli 2011 (Nds. GVBl. S. 259), zuständige Behörde gehandelt. Auch die besonderen formellen Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 Satz 2 HwO sind offensichtlich erfüllt. Die zuständige Handwerkskammer und die Industrie- und Handelskammer sind vor Erlass der Untersagungsverfügung von dem Antragsgegner angehört worden und haben übereinstimmend mitgeteilt, dass sie die Voraussetzungen einer Untersagung als gegeben ansehen. Nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, vor einseitig motivierten Maßnahmen eine Verständigung und Abstimmung zwischen den Kammern zu erreichen, genügen auch getrennte, aber sachlich übereinstimmende Erklärungen dem Erfordernis "einer gemeinsamen Erklärung" im Sinne des § 16 Abs. 3 Satz 2 HwO (vgl. VG Arnsberg, Beschl. v. 10.2.2005 - 1 L 1582/04 -, juris; VGH BW, Urt. v. 25.6.1993 - 14 S 269/93 - juris Rn. 17).

Soweit die Klägerin rügt, der Bescheid sei zu Unrecht an "A." gerichtet, dringt sie damit gleichfalls nicht durch. Die Klägerin ist die Firma, unter der A. seine Geschäfte betriebt (vgl. § 17 Abs. HGB). Auch wenn der Beklagte seinen Bescheid an A. gerichtet hat, besteht kein Zweifel daran, dass es insoweit um die unter der Firma der Klägerin geführten Geschäfte ging.

Indes bestehen Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit der Untersagungsverfügung. Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG, das gemäß § 1 NVwVfG Anwendung findet, muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein, d.h. für den Adressaten muss die von der Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein, dass er sein Verhalten danach richten kann. Nicht erforderlich ist, dass der wesentliche Inhalt der Regelung getrennt von den übrigen Teilen des Verwaltungsakts, insbesondere seiner Begründung, in einem besonderen Entscheidungssatz nach Art eines Urteilstenors zusammengefasst ist, der alle wesentlichen Punkte vollständig und aus sich allein heraus verständlich wiedergibt. Zur Ermittlung des Inhalts der behördlichen Anordnung darf ergänzend die Begründung des Bescheides herangezogen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.9.1992 - 1 C 36.89 - juris Rn. 18; OVG NRW, Urt. v. 16.7.1997 - 23 A 5331/96 - juris Rn. 20).

Es ist zweifelhaft, ob der angefochtene Bescheid diesen Anforderungen genügt. Denn der Beklagte hat der Klägerin den selbständigen Betrieb des zulassungspflichtigen Handwerks Glaser als stehendes Gewerbe, solange die Klägerin nicht in der Handwerksrolle eingetragen ist, untersagt. Aufgrund des § 16 Abs. 3 Satz 1 HwO kann lediglich die Fortsetzung eines konkreten Handwerksbetriebes, nicht aber die Ausführung eines Handwerks schlechthin untersagt werden (BVerwG, Urt. v. 29.9.1992 - 1 C 36/89 - juris Rn. 17). Soweit der Beklagte der Klägerin "den selbständigen Betrieb des zulassungspflichtigen Handwerks Glaser" untersagt hat, könnte dies so verstanden werden, dass das Verbot sämtliche selbständigen handwerklichen Tätigkeiten umfasst. Möglicherweise lässt sich aber zumindest aus der Begründung ableiten, dass es dem Beklagten (nur) darum geht, der Klägerin die aus seiner Sicht wesentliche Tätigkeit der Durchführung von Reparaturverglasungen (Einpassen, Einsetzen, Klotzen und Einfassung von Glas sowie Abdichten und Versiegeln) zu verbieten. Dass der Untersagungsverfügung tatsächlich nur ein solch beschränkter Regelungsgehalt zukommen soll, hat der Beklagte mit Schriftsatz 13. Februar 2025 vom klargestellt.

2. Die Frage der hinreichenden Bestimmtheit kann hier dahinstehen, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls in materieller Hinsicht zu beanstanden ist. Schon die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 3 HwO liegen nicht vor (a)). Darüber hinaus und selbständig tragend ist die Untersagungsverfügung aber auch ermessensfehlerhaft (b)).

a) Der Beklagte war nicht befugt, die streitgegenständliche Untersagung auszusprechen. Die Klägerin hat den selbständigen Betrieb - gemeint ist insoweit der "Betrieb als Betreiben", also die Tätigkeit (Leisner, in: BeckOK HwO, 27. Ed. 1.12.2024, HwO § 1 Rn. 18, beck-online) - des zulassungspflichtigen Handwerks nicht entgegen den Vorschriften der Handwerksordnung ausgeübt. Denn die Klägerin darf die hier in Rede stehende Tätigkeit der Reparaturverglasung ausführen, ohne in die Handwerksrolle eingetragen zu sein.

aa) Nach § 1 Abs. 1 HwO ist der selbstständige Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerks als stehendes Gewerbe nur den in der Handwerksrolle eingetragenen natürlichen und juristischen Personen und Personengesellschaften gestattet. Nach Absatz 2 Satz 1 dieser Vorschrift ist ein Gewerbebetrieb ein Betrieb eines zulassungspflichtigen Handwerks, wenn er handwerksmäßig betrieben wird und ein Gewerbe vollständig umfasst, das in der Anlage A zur Handwerksordnung aufgeführt ist, oder Tätigkeiten ausgeübt werden, die für dieses Gewerbe wesentlich sind (wesentliche Tätigkeiten).

Da hier, soweit ersichtlich unstreitig, die von der Klägerin ausgeübten Tätigkeiten kein in der Anlage A zur Handwerksordnung aufgeführtes Gewerbe vollständig umfassen, kommt es hier darauf an, ob die Klägerin für das Glaserhandwerk "wesentliche Tätigkeiten" ausführt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 HwO). Handelt es sich um wesentliche Tätigkeiten, besteht die Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle grundsätzlich auch dann, wenn nur ein Teilbereich der Tätigkeit des eintragungspflichtigen Handwerks ausgeübt wird. Wird nämlich eine Tätigkeit ausgeübt, die nach dem Berufsbild zu einem Handwerk gehört und zu deren fachgerechter Verrichtung nach den Regeln der Technik wesentliche Kenntnisse und Fertigkeiten des betreffenden Handwerks beherrscht werden müssen, so besteht die gleiche Verpflichtung zur Eintragung in die Handwerksrolle, wie wenn das Handwerk in seiner gesamten Breite mit allen zu ihm gehörenden Teilen betrieben wird. Maßgeblich sind insoweit also ausschließlich fachliche, nicht aber quantitative oder wirtschaftliche Gesichtspunkte (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 4.2.1998 - 11 A 10814/97 - juris Rn. 35; Detterbeck, in: HwO, 3. Online-Aufl. 2016, § 1 Rn. 38). Insoweit - wenn also nur ein nicht teilbarer Betrieb vorliegt - kommt es also auf den Umfang der Tätigkeit nicht an.

Wesentlich i.S. des § 1 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 HwO sind Tätigkeiten, die nicht nur fachlich zu dem betreffenden Handwerk gehören, sondern gerade den Kernbereich dieses Handwerks ausmachen und ihm sein essentielles Gepräge verleihen. Arbeitsvorgänge, die aus der Sicht des vollhandwerklich arbeitenden Betriebs als untergeordnet erscheinen, also lediglich einen Randbereich des betreffenden Handwerks erfassen, rechtfertigen die Annahme eines handwerklichen Betriebs hingegen nicht. Für die Frage der fachlichen Zugehörigkeit einer Tätigkeit zu einem handwerksfähigen Gewerbe können nach der Rechtsprechung des Eufach0000000009s in Verordnungen über Berufsbilder und Prüfungsanforderungen in der Meisterprüfung veröffentlichte Berufsbilder mit herangezogen werden. Sie enthalten nämlich erläuternde Einzelheiten über das Arbeitsgebiet und die zu dessen Bewältigung benötigten Fertigkeiten und Kenntnisse. Soweit eine Tätigkeit in einer solchen Verordnung aufgeführt ist, ist davon auszugehen, dass die Tätigkeit fachlich dem jeweiligen Handwerk zugehörig ist. Eine Aussage zur Wesentlichkeit dieser Tätigkeit ist hiermit aber noch nicht verbunden. Denn die Meisterprüfungsberufsbilder können eine Reihe unterschiedlichster Tätigkeiten und Kenntnisse enthalten, also sowohl wesentliche Tätigkeiten des betreffenden Handwerks als auch einfache Tätigkeiten sowie Tätigkeiten nicht geregelter Gewerbe. Maßgeblich für die Wesentlichkeit ist vielmehr, ob die jeweilige Tätigkeit bei natürlicher Betrachtung den Kernbereich des Handwerks ausmacht und ihm sein essentielles Gepräge gibt Arbeitsweisen, die aus der Sicht des vollhandwerklich arbeitenden Betriebes als untergeordnet erscheinen, also lediglich einen Randbereich des betreffenden Handwerkes erfassen, rechtfertigen die Annahme eines Handwerkes nicht (NdsOVG, Urt. v. 11.3.2010 - 8 LB 9/08 - juris Rn. 42 ff.; 48 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 23.6.1983 - 5 C 37.81 - juris Rn. 11). Dies trifft namentlich auf Arbeitsvorgänge zu, die wegen ihres geringen Schwierigkeitsgrades keine qualifizierten Kenntnisse und Fertigkeiten erfordern. Zur Konkretisierung des Begriffs der "wesentlichen Tätigkeit" hat der Gesetzgeber, basierend auf der sog. "Kernbereichstheorie" des Eufach0000000009s, eine beispielhafte Negativabgrenzung in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 bis 3 HwO vorgenommen (Leisner, in: BeckOK HwO, 27. Ed. 1.12.2024, HwO § 1 Rn. 40, beck-online). Danach sind nicht wesentliche Tätigkeiten solche, die in einem Zeitraum von bis zu drei Monaten erlernt werden können (Nr. 1), zwar eine längere Anlernzeit verlangen, aber für das Gesamtbild des betreffenden zulassungspflichtigen Handwerks nebensächlich sind und deswegen nicht die Fertigkeiten und Kenntnisse erfordern, auf die die Ausbildung in diesem Handwerk hauptsächlich ausgerichtet ist (Nr. 2), oder die nicht aus einem zulassungspflichtigen Handwerk entstanden sind (Nr. 3).

Nach diesen Vorgaben ist das Gericht schon nicht davon überzeugt, dass hier wesentliche Tätigkeiten des Glaserhandwerks in Rede stehen. Zwar gehört die hier in Rede stehende Reparaturverglasung ohne Zweifel fachlich zum Glaserhandwerk. Eine Reparaturverglasung setzt jedenfalls den Einbau von Glaselementen voraus, was gemäß § 2 Nr. 8 der Verordnung über die Meisterprüfung in den Teilen I und II im Glaser-Handwerk (GlaserMStrV) zum Meisterberufsbild eines Glasers zählt. Die Ausführung einer Reparaturverglasung ist gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 1 GlaserMstrV Gegenstand der Meisterprüfung.

Hieraus folgt aber noch nicht, dass es sich bei der hier in Rede stehenden Reparaturverglasung auch um eine wesentliche Tätigkeit des Glaserhandwerks handeln würde.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 23. Juni 1983 die Einschätzung vertreten, dass das reine Einsetzen vorgefertigter Normfenster in den Baukörper eine nicht wesentliche Tätigkeit sein dürfte. Die hier in Rede stehende Tätigkeit der Klägerin geht über den Einbau vorgefertigter Normfenster zwar hinaus. Wie in der mündlichen Verhandlung herausgearbeitet wurde, hat die Klägerin kein ganzes Fenster, inkl. Rahmen, eingebaut, sondern lediglich eine Scheibe. Dies führt dazu, dass im Vergleich zum Einbau eines ganzen Fensters weitere Arbeitsschritte durchgeführt werden müssen. So müssen im Ausschnitt Klötze eingesetzt werden, die dazu dienen, das Fenster zu stabilisieren. Sofern die alten Klötze behalten werden, muss geprüft werden, ob die vorhandenen Klötze zu dem neuen Fenster passen. Zudem muss die Scheibe abgedichtet werden, wobei eine feuchte oder trockene Dichtung in Betracht kommt. Wie auch beim Einbau eines ganzen Fensters wird das Glasteil als solches jedoch nicht bearbeitet oder verändert. Die Klägerin hat die Scheibe nicht hergestellt, sondern lediglich das Aufmaß genommen und die Scheibe bei der Firma Glas E. bestellt, die die Scheibe auch anlieferte. Die Tätigkeit der Klägerin beschränkte sich darauf, Aufmaß zu nehmen - was möglicherweise durch das schon zuvor vorhandene Fenster bzw. hierzu vorliegende Unterlagen erleichtert wurde - und nach Einsatz der Scheibe den Fensterrahmen wieder zu befestigen. Die Tätigkeit erfordert mit Sicherheit handwerkliches Wissen und Expertise (vgl. insoweit insbesondere auch die vom Beklagten vorgelegte Stellungnahme); es erscheint aber zweifelhaft, dass es sich hierbei um Kenntnisse und Fähigkeiten handelt, die zum Kernbereich des Glaserhandwerks zählen (vgl. LG Bremen, Urt. v. 13.11.2024 - 9 O 1962/23 - juris Rn. 86; sowie VG Braunschweig, Urt. v. 29.3.1999 - 1 A 1027/96 - GewArch 1999, 338 [BVerwG 23.03.1999 - BVerwG 1 C 21/98], das die Wesentlichkeit bei der Autoscheiben-Ersatzverglasung bejahte).

bb) Letztlich kann die Frage, ob es sich bei der hier in Rede stehenden Tätigkeit der Reparaturverglasung um eine wesentliche Tätigkeit des Glasereihandwerks handelt, ebenfalls unentschieden bleiben. Denn sie ist jedenfalls eine solche, die die Klägerin im Rahmen eines sog. Nebenbetriebs nur in unerheblichem Umfang ausübt und die deshalb gemäß § 3 Abs. 1 HwO nicht den Vorschriften der Handwerksordnung unterliegt.

Gemäß § 2 Nr. 3 HwO gelten die Vorschriften der Handwerksordnung auch für handwerkliche Nebenbetriebe, die mit einem Unternehmen u.a. des Handels verbunden sind. Solche handwerklichen Nebenbetriebe sind grundsätzlich also, wie handwerkliche Hauptbetriebe auch, gemäß § 1 Abs. 1 HwO in die Handwerksrolle einzutragen. Gemäß § 3 Abs. 1 HwO liegt ein solcher - eintragungspflichtiger - Nebenbetrieb vor, wenn in ihm Waren zum Absatz an Dritte handwerksmäßig hergestellt oder Leistungen für Dritte handwerksmäßig bewirkt werden, es sei denn, dass eine solche Tätigkeit nur in unerheblichem Umfang ausgeübt wird, oder dass es sich um einen Hilfsbetrieb handelt. Daraus folgt: Die Regelungen der Handwerksordnung und insbesondere die Eintragungspflicht gelten nicht - dies wird durch § 3 Abs. 1 Hs. 2 HwO geregelt - sofern die handwerkliche Tätigkeit des Nebenbetriebs nur in unerheblichem Umfang ausgeübt wird. Im Rahmen eines Nebenbetriebs kommt es also, anders als wenn nur ein einheitlicher Betrieb in Rede steht, auf den Umfang der handwerklichen Tätigkeit an.

(1) Um von einem Nebenbetrieb sprechen zu können, muss es möglich sein, das in Frage stehende Unternehmen in einen Haupt- und in einen Nebenbetrieb aufzuspalten. Ein handwerklicher Nebenbetrieb im Sinne des § 3 Abs. 1 HwO setzt also eine gewisse Eigenständigkeit gegenüber einem anderen Betrieb oder Betriebsteil voraus, der der Hauptbetrieb sein muss (BVerwG, Urt. v. 23.6.1983 - 5 C 37.31 - juris Rn. 13 sowie vom 25.2.1992 - 1 C 27.98 - juris Rn. 13; VGH BW, 25.6.1993 - 14 S 369/93 - juris Rn. 20).

Hier lässt sich der Gesamtbetrieb der Klägerin in zwei Betriebsteile aufteilen. Im Hauptbetrieb handelt es sich um einen Handelsbetrieb, auf den sich nach § 2 Nr. 3 HwO zulässigerweise ein Nebenbetrieb beziehen kann. Die Klägerin verkauft ausweislich ihres Internetauftritts Bauelemente, u. a. Fenster, Türen, Markisen, Rollläden und Insektenschutz und unterhält hierzu auch ein an fünf Tagen in der Woche geöffnetes Ladengeschäft in A-Stadt. Hiervon lässt sich die Montage von Bauelementen sowie die Durchführung von Reparaturen organisatorisch abgrenzen. Dies ist bereits deshalb möglich, weil der Verkauf im Ladengeschäft stattfindet, während die Montage sowie Reparatur jeweils vor Ort durchgeführt werden.

Soweit der Beklagte das Vorliegen eines Nebenbetriebs im Wesentlichen nur mit dem Argument in Frage zu stellen versucht, die Klägerin selbst habe in einem Schreiben vom 15. Januar 2023 ausgeführt, dass es keinen Teilbetrieb gebe, greift dies nicht durch. Das Gericht hat die tatsächlichen Gegebenheiten eigenständig zu beurteilen, eine etwaig abweichende rechtliche Bewertung durch die Beteiligten ist nicht bindend. Im Übrigen kann das Gericht auch nicht erkennen, dass die Klägerin das Vorliegen eines Nebenbetriebs tatsächlich bestritten hätte. Die von dem Beklagten markierte Passage - "...dass es keinen Teilbetrieb gibt, der untersagt werden könnte" kann zwanglos auch so verstanden werden, dass die Klägerin nur zum Ausdruck bringen wollte, dass die Voraussetzungen für die Untersagungsverfügung nicht vorlägen.

(2) Kennzeichnend für einen handwerklichen Nebenbetrieb ist nach § 2 Nr. 2 und 3 HwO weiter, dass der Nebenbetrieb vom wirtschaftlichen Standpunkt und vom Interesse des Kunden her gesehen eine sinnvolle Ergänzung und Erweiterung des Leistungsangebots des Hauptbetriebs der Klägerin darstellt (OVG NRW, Beschl. v. 7.8.2024 - 4 A 594/23 - juris Rn. 5; BVerwG, Beschl. v. 4.11.1993 - 1 B 90/93 - juris Rn. 6). Eine Ergänzung ist sinnvoll, wenn ein wechselseitiger Zusammenhang bei Inanspruchnahme der Leistungen der beiden Betriebe besteht. Wenn die Inanspruchnahme der Leistungen des einen Betriebs wirtschaftlich keine erheblichen Auswirkungen auf die Inanspruchnahme der Leistungen des anderen Betriebs hat, mögen zwar die Leistungen dieser Betriebe in bestimmter Hinsicht (etwa Branchenähnlichkeit oder Befriedigung ähnlicher oder gleichartiger Kundenwünsche) in fachlichem Zusammenhang miteinander stehen, damit liegt aber die erforderliche Verbundenheit der Betriebe noch nicht vor (BVerwG, Urt. v. 19.8.1986 - 1 C 2.84 - juris Rn. 16). Für eine sinnvolle Ergänzung in fachlicher Hinsicht kann dabei sprechen, dass die in Frage stehen Erweiterung des Betriebsprogramms um gewisse Reparaturleistungen es einem nicht handwerklichen Betrieb - bedingt durch deren konkrete Lage und Konkurrenzsituation - erleichtert, in verstärktem Umfang Stammkunden für ihr eigentliches Betriebsprogramm zu gewinnen. Hingegen besteht keine fachliche Verbindung, wenn und soweit - ohne den beschriebenen Zusammenhang - die handwerklichen Tätigkeiten gleichsam parallel zum Einzelhandelsbetrieb - durchgeführt werden (vgl. dazu bezüglich eines auch Kfz-Reparaturen anbietenden Tankstellenbetriebs BVerwG, Urt. v. 19.8.1986 - 1 C 2.84 - juris Rn. 18).

Hier ist der erforderliche Zusammenhang zwischen dem Einzelhandels- und dem Montagebzw. Reparaturbetrieb gegeben. Die Montage von Bauelementen sowie die Durchführung von Reparaturen ergänzen das Einzelhandelsangebot der Klägerin in sinnvoller Weise. Indem sie auch Beratung, Montage und Reparaturen anbietet, kann die Klägerin, wie sie in der mündlichen Verhandlung und nachfolgend mit Schriftsatz vom 27. März 2025 eingehend erläutert hat, etwa im Vergleich zu Baumärkten mehr Service bieten, was ggf. auch eine andere Preisgestaltung ermöglicht und vor allem auch serviceorientierte Kunden anspricht. Der wirtschaftliche Zusammenhang besteht dabei entgegen der Auffassung des Beklagten nicht nur bei Reparaturen vormals von ihr verkaufter Waren, sondern auch bei der Durchführung von Reparaturverglasungen, bei denen die Klägerin - wie etwa im anlassgebenden Fall in der Douglas-Filiale in A-Stadt, aber auch wie bei den für das Gebäudemanagement des Landkreises A-Stadt/Lüchow Dannenberg gAöR der Fall - eine zerstörte Scheibe austauscht. Die Klägerin hat diesbezüglich nachvollziehbar erklärt, dass die Durchführung von Reparaturen und Glasreparaturen der Kundenzufriedenheit, der Kundenbindung und der Neukundengewinnung diene. Wer von der Klägerin eine fachgerechte Reparaturleistung erhalten habe, erinnere sich an sie und wende sich auch beim Neuerwerb vertrauensvoll an sie. Hierbei handelt es sich um einen zulässigen und vom Eufach0000000009s anerkannten Ansatz, um den für die Annahme eines Nebenbetriebs erforderlichen wirtschaftlichen Zusammenhang zu begründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.8.1986 - 1 C 2/84 - juris Rn. 18).

Soweit der Beklagte bei der Reparatur von Fremdware den wirtschaftlichen Zusammenhang in Abrede stellt, überzeugt dies im vorliegenden Einzelfall nicht. Die von der Klägerin im Fall von Reparaturverglasungen angebotene Leistung besteht ausweislich der vorgelegten Rechnungen im Verkauf einer Fensterscheibe - die sie beispielsweise bei dem Herstellerbetrieb Glas E. bezieht - und deren Einbau. Insofern handelt es sich nicht um Arbeiten an "fremder Ware", sondern - wie im Betrieb der Klägerin üblich - um den Verkauf und die Montage von Bauelementen. Das ergibt sich auch aus den von dem Beklagten vorgelegten Rechnungen. Ausweislich der Rechnung der Klägerin vom 12. Mai 2023, die die Reparaturverglasung an der Douglas-Filiale in A-Stadt betrifft, entfällt ein Betrag in Höhe von 1.507,99 EUR - und damit der größte Anteil des Rechnungsendbetrags - auf den Verkauf einer Fensterscheibe. Das Prinzip ist dasselbe, gleich ob die Klägerin ein ganzes Normfenster veräußert und montiert, oder lediglich eine Scheibe. Von wem die kaputte, zu ersetzende Scheibe ursprünglich verkauft wurde, spielt für die Beurteilung, ob ein wirtschaftlicher Zusammenhang vorliegt, keine Rolle.

(3) Auch ist aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls der handwerkliche Nebenbetrieb der Klägerin dem Hauptbetrieb gegenüber untergeordnet. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Internetauftritt der Klägerin, demzufolge sie primär als Verkäuferin von Bauelementen in Erscheinung tritt. Aus dem Vortrag des Beklagten folgt nichts Anderes. Soweit er im angefochtenen Bescheid ausgeführt hat, die Klägerin werbe auf ihrer Homepage mit Glasreparaturen jeder Art, finden sich diese Aussagen mittlerweile nicht mehr im Internetauftritt der Klägerin. Auch im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides war der beschriebene Internetauftritt ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Ausdrucke aber nicht geeignet, bei Kunden den Eindruck entstehen zu lassen, bei der Klägerin handele es sich hauptsächlich um einen Handwerksbetrieb (s. dazu die Ausdrucke in BA 001, Bl. 3 ff.). Dort wird zwar ausgeführt, die Klägerin biete auch Glasreparaturen an. Dieses Angebot erscheint im Vergleich zu den übrigen Verkaufs-Angeboten der Klägerin ("Glas und Spiegel", "Vordächer", "Terrassenüberdachungen und Windergärten") aber nicht als Hauptprodukt. In der von dem Beklagten im Gerichtsverfahren vorgelegten Werbeanzeige der Klägerin tauchen weder das Wort "Glas" noch "Reparatur" auf (GA Bl. 279).

(4) Die handwerkliche Betätigung der Klägerin im somit hier vorliegenden Nebenbetrieb wird im Sinne des § 3 Abs. 1 HwO nur in unerheblichem Umfang ausgeübt, sodass der Nebenbetrieb den Vorgaben der Handwerksordnung nach dieser Vorschrift nicht unterliegt. Nach § 3 Abs. 2 HwO ist eine Tätigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 HwO unerheblich, wenn sie während eines Jahres die durchschnittliche Arbeitszeit eines ohne Hilfskräfte Vollzeit arbeitenden Betriebs des betreffenden Handwerkszweigs nicht übersteigt. Vergleichsmaßstab ist also die Jahresarbeitszeit eines idealtypischen Handwerksbetriebes, in dem nur eine Vollzeitarbeitskraft tätig geworden ist. (Detterbeck, in: ders., HwO, 3. Aufl. 2016, HwO § 3 Rn. 10, beck-online). Als Grenzwert werden hierfür, wie von der Klägerin vorgetragen, von den Industrie- und Handelskammern und vom Deutschen Handwerkskammertag eine Zahl von 1.664 Stunden pro Jahr genannt (s. Leitfaden Abgrenzung, https://www.zdh.de/fileadmin/Oeffentlich/Organisation_und_Recht/Themen/Abgrenzung_HI/20250412_Leitfaden_Abgrenzung_plus_Handreichung_PV-Anlagen.pdf, S. 11).

Hier ist danach davon auszugehen, dass die Klägerin den hier in Rede stehenden handwerklichen Nebenbetrieb nur in unerheblichem Umfang betreibt.

Die Klägerin hat hierzu auf der Grundlage von Angaben ihres Steuerberaters in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, sie habe für Glasarbeiten aller Art in den Jahren 2022 und 2023 jeweils rund 325 Stunden abgerechnet. Diese Stundenzahl liegt deutlich unterhalb des maßgeblichen Grenzwerts. Das Gericht sieht keinen Anlass, diese Angaben in Zweifel zu ziehen.

Auch der Beklagte hat diese Angaben nicht substantiiert angegriffen. Über weite Teile des Gerichtsverfahrens hat er den Umfang der handwerklichen Tätigkeit der Klägerin für irrelevant gehalten, weil er davon ausging, dass dann, wenn eine handwerkliche Tätigkeit nur in unerheblichem Umfang ausgeübt werde, kein Nebenbetrieb vorliege, mit der Folge, dass die Eintragungspflicht in diesem Fall - unabhängig vom Umfang der Tätigkeit - schon aus § 1 Abs. 1 HwO folge (so etwa in den Schriftsätzen vom 16.5.2024; vom 30.7.2024 und vom 13.2.2025). Damit verkennt er jedoch den Regelungsgehalt der Vorschrift des §§ 2 und 3 HwO. Der Beklagte liest das Merkmal der (fehlenden) Unerheblichkeit in § 3 Abs. 1 HwO irrtümlich als tatbestandliche Voraussetzungen für das Vorliegen eines Nebenbetriebs. Richtigerweise entscheidet dieses Merkmal aber nur darüber, ob ein Nebenbetrieb nach § 2 Nr. 3 HwO der Eintragungspflicht unterliegt oder nicht. Anders gewendet: Wird die handwerkliche Tätigkeit in unerheblichem Umfang ausgeübt, liegen die Voraussetzungen eines Nebenbetriebs aber im Übrigen vor, handelt es sich um einen Nebenbetrieb, jedoch nicht um einen "Nebenbetrieb im Sinne des § 2 Nr. 2 und Nr. 3 HwO", sondern um einen (sonstigen) Nebenbetrieb, der - anders als ein Nebenbetrieb im Sinne des § 2 Nr. 2 und 3 HwO - nicht der Pflicht zur Eintragung in die Handwerksrolle unterliegt. Der Gesetzgeber hat mit dieser Regelung den Gegebenheiten des Wirtschaftslebens Rechnung getragen, dass nämlich in gewissem Umfang auch Einzelhändlern gestattet sein muss, handwerkliche Leistungen zu erbringen, ohne in die Handwerksrolle eingetragen zu sein. Zu diesem Zweck hat er den in § 3 Abs. 2 HwO definierten Schwellenwert eingeführt (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 31.3.2000 - 1 BvR 608/99 - juris Rn. 29).

Soweit der Beklagte mit Schriftsatz vom 2. Mai 2025 dann, soweit ersichtlich, erstmals in der Sache "angezweifelt" hat, dass die Klägerin hauptsächlich Handel betreibe, und ausgeführt hat, nach seinen Ermittlungen "scheine" die handwerkliche Betätigung (Montage von genormten Baufertigteilen, Trockenbau und die (rechtswidrige) Ausübung des zulassungspflichtigen Glaserhandwerks mindestens im gleichen Umfang ausgeübt zu werden, stellt dies die Angaben der Klägerin nicht in Frage. Das gilt schon deshalb, weil der Beklagte offenbar von einem falschen Relationsmaßstab ausgeht, indem er bei der Frage, ob die handwerkliche Tätigkeit nur in unerheblichem Umfang ausgeübt wird, sämtliche handwerklichen Umsätze der Klägerin berücksichtigen möchte (einschließlich Montage von genormten Baufertigteilen, Trockenbau). Das wird den - im Lichte des Art. 12 Abs. 1 GG auszulegenden - gesetzlichen Vorgaben nicht gerecht. Denn soweit es um die Montage baufertiger Bauteile und Trockenbau geht, stehen zwar handwerkliche, auch nach Auffassung des Beklagten aber eintragungsfreie Tätigkeiten in Rede. Diese Tätigkeiten, die von der Eintragungspflicht nicht berührt werden, müssen bei der Ermittlung der nach § 3 Abs. 2 HwO maßgeblichen Arbeitszeit außer Betracht bleiben (vgl. BVerfG, Beschl. 31.3.2000 - 1 BvR 608/99 - juris Rn. 32; BVerwG, Urt. v. 18.10.1979 - 5 C 12.79 - juris Rn. 13 zu der alten Rechtslage, nach der auch der Umsatz für die Frage der Unerheblichkeit maßgeblich war). Die Einwände des Antragstellers sind darum nicht geeignet die Angaben der Klägerin in Zweifel zu ziehen, weshalb auch das Gericht keinen Anlass sieht, die Angaben der Klägerin anzuzweifeln.

cc) Ob die Klägerin, wie der Beklagte geltend macht, ihren Auskunftspflichten nach § 17 Abs. 1 HwO nachgekommen ist, ist für die Frage, ob die Voraussetzungen für eine Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 3 HwO vorliegen, ohne Belang. Denn auch wenn die Klägerin nach dieser Vorschrift zur Auskunft verpflichtet gewesen sein und ihren hieraus folgenden Verpflichtungen zuwider gehandelt haben sollte, folgt aus diesem Verstoß nicht, dass sie ihre handwerklichen Tätigkeit deshalb illegal - also im Sinne des § 16 Abs. 3 HwO entgegen den Vorschriften der Handwerksordnung - ausgeübt hätte. Das hängt vielmehr, wie oben ausgeführt davon ab, ob, unter welchen Gegebenheiten und in welchem Umfang die Klägerin wesentliche Tätigkeiten eines Handwerks tatsächlich ausübt. Die Auskunftspflicht soll die zuständige Behörde Handwerkskammer nur in den Stand versetzen, die mitunter komplexen tatsächlichen Grundlagen für diese Prüfungen zu ermitteln. Aus einem Verstoß gegen die Auskunftspflicht folgt aber nicht, dass die Behörde die Ausübung eines Betriebs "ins Blaue hinein", also ohne die erforderlichen Grundlagen zu ermitteln, untersagen darf (vgl. zur gewerberechtlichen Anzeigepflicht nach § 14 Abs. 1 GewOOVG NRW, Beschl. v. 7.8.2024 - 4 A 594/23 - juris Rn. Rn. 1

b) Auch wenn man unterstellt, die Klägerin sei hinsichtlich der von ihr ausgeübten Tätigkeit "Reparaturverglasung" eintragungspflichtig, weil die Tätigkeit für das Glaserhandwerk wesentlich ist und von der Klägerin in mehr als unerheblichem Umfang ausgeübt wird, erweist sich die streitgegenständliche Untersagungsverfügung jedenfalls im Zeitpunkt ihres Erlasses auch auf Rechtsfolgenseite als unverhältnismäßig und damit rechtswidrig. Zwar ist es in der Regel ermessensfehlerfrei bei einem materiellen Verstoß gegen die Eintragungspflicht eine Untersagung auszusprechen, weil das der zuständigen Behörde eingeräumte Ermessen § 16 Abs. 3 HwO dahingehend intendiert ist (VGH, BW Urt. v. 25.6.1983 - 14 S 369/93 - juris Rn. 25). Wenn und soweit die Eintragungspflicht aber nur deshalb begründet ist, wovon hier nach obigen Ausführungen zum Nebenbetrieb auszugehen wäre, weil die Klägerin die wesentliche handwerkliche Tätigkeit im Nebenbetrieb nicht in nur unerheblichem Umfang ausübte, hätten Anlass bestanden zu erwägen, vom Erlass einer Untersagungsverfügung abzusehen. Insbesondere hätte der Beklagte prüfen müssen, ob anstelle einer Untersagung auch in Betracht kommt, der Klägerin aufzugeben, den Umfang ihrer handwerksmäßigen Tätigkeit auf das erlaubte Maß zu reduzieren. Derartige Erwägungen hat der Beklagte nicht angestellt.

3. Hat somit die in Ziff. 1 des Bescheids angeordnete Untersagung keinen Bestand, entfällt auch die Grundlage für die in Ziff. 2 geregelte Kostenfestsetzung, die darum ebenfalls aufzuheben ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 1 und 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.