Urteil vom Verwaltungsgericht Stuttgart - 10 K 1251/13

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und des Beigeladenen zu 2.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines Bescheides der Beklagten vom 08.01.2013, mit dem diese auf Weisung des Regierungspräsidiums Stuttgart als höherer Baubehörde einen von ihr der Klägerin am 20.11.2012 erteilten Bauvorbescheid über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Erweiterung des Einkaufszentrums „BXXX“ zurückgenommen hat.

Am 07.05.2012 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung eines Bauvorbescheids hinsichtlich der Frage, ob das auf den Flurstücken XXX und XXX ihrer Gemarkung stehende Einkaufszentrum um eine Fläche von ca. 15.300 m², verteilt über vier Stockwerke, durch einen westlich der vorhandenen Gebäude anstelle dort vorhandener Parkplätze zu errichtenden Anbau bauplanungsrechtlich zulässigerweise erweitert werden könne, was zu einem Zuwachs an Verkaufsfläche von ca. 9.800 m² führen würde. Das Einkaufszentrum wie auch die vorgesehene Erweiterung liegen in dem als „Sondergebiet Einkaufszentrum und Gewerbe § 11 BauNVO“ bezeichneten Bereich des Bebauungsplans „SXXX Planbereich 23/1 1. Änderung“ vom 19.06.1997. Dem Antrag war ein Gutachten der von der Klägerin beauftragten Kanzlei vom 30.09.2011 beigefügt, wonach die im genannten Bebauungsplan für das Sondergebiet festgesetzte Verkaufsflächenobergrenze von 32.600 m² (Wortlaut in der Tabelle zu Art und Maß der zulässigen Nutzungen: „zulässig sind: 1. der Einzelhandel bis zu einer maximalen gesamten Verkaufsfläche [Definition] von 32 600 qm“) als gebietsbezogen anzusehen und somit unzulässig sei. Sie sei nichtig und dürfe von der Beklagten nicht angewendet werden. Auch ohne diese Festsetzung bleibe der Bebauungsplan im Übrigen wirksam und bilde die Grundlage für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit künftiger Vorhaben.

Die Beklagte forderte zum Nachweis der Sicherung der verkehrlichen Erschließung ein Verkehrsgutachten. Dieses wurde von der Klägerin am 13.06.2012 vorgelegt. Eine revidierte Fassung datiert vom 10.10.2012. Weiter forderte die Beklagte am 28.06.2012 ein „Verträglichkeitsgutachten“ hinsichtlich möglicher Auswirkungen des Vorhabens auf zentrale Versorgungsbereiche. Das im Auftrag der Beklagten erstellte, auf eine Realisierung des Vorhabens im Jahr 2015 bezogene Gutachten „BXXX - Verträglichkeitsgutachten zu den Auswirkungen eines Erweiterungsvorhabens“ von Dr. L. vom Oktober 2012 kommt zu folgendem Ergebnis: Der Schwerpunkt der geplanten Erweiterung des Bxxx von 32.600 m² auf dann 42.400 m² liege auf den Segmenten Bekleidung, Sport und Technik, Elektro, Foto/Film. In den nächsten Jahren werde sich die regionale Wettbewerbssituation des Bxxx durch zahlreiche Einzelhandelsprojekte insbesondere in Bxxx und umfangreiche Neuentwicklungen in der Stuttgarter Innenstadt deutlich verschärfen. Das Erweiterungsvorhaben diene vor allem der Absicherung des aktuellen Einzugsgebiets und zumindest in Teilen auch der Kompensation künftig rückläufiger Umsätze. Die aus der Erweiterung resultierenden Umsatzumverteilungswirkungen würden größtenteils unterhalb des kritischen Schwellenwerts von 10% liegen. Lediglich bei Bekleidung, Sport und Technik, Elektro, Foto/Film seien in Bezug auf die Innenstadt von Bxxx für das ursprüngliche Flächenkonzept Wirkungen in kritischen Größenordnungen zu erwarten. Daher werde eine - relative - Flächenreduzierung von 2.000 m² auf 1.400 m² bei Technik, Elektro, Foto/Film und eine Reduzierung von 6.950 m² auf 6.500 m² bei Bekleidung, Sport empfohlen, ohne dass damit die Gesamterweiterungsfläche von 9.800 m² reduziert würde. Dann könne ausgeschlossen werden, dass die absatzwirtschaftlichen Wirkungen des Erweiterungsvorhabens in städtebauliche Wirkungen im Sinne einer signifikanten Funktionsstörung der zentralen Versorgungsbereiche umschlagen. Damit seien schädliche Auswirkungen im Sinne des § 34 (gemeint: Abs. 3) BauGB nicht zu erwarten.

Nach einer internen Besprechung des Baurechtsamts der Beklagten am 09.10.2012 sollte im Rahmen der Nachbarbeteiligung lediglich der Eigentümer des angrenzenden Flurstücks xxx angehört und keine berührten Stellen „nach § 54 Abs. 3 LBO“ beteiligt werden, da sich die Fragestellung aus der Bauvoranfrage nur auf die planungsrechtliche Zulässigkeit der Verkaufsflächenerweiterung beziehe.

Unter dem 16.10.2012 teilte die Beklagte der Klägerin mit, die erforderlichen Bauvorlagen seien am 16.10.2012 vollständig eingegangen. Nach derzeitigem Kenntnisstand sei mit einer Entscheidung bis spätestens 17.12.2012 zu rechnen. Falls die zur Entscheidung erforderlichen Stellungnahmen und Prüfungen früher als angenommen abgeschlossen werden könnten, könne mit einer vorzeitigen Entscheidung gerechnet werden. Es werde versucht, den Antrag so rasch wie möglich zu bearbeiten.

Zur Bauvoranfrage wurde für die Sitzungen des Gemeinderats der Beklagten am 15. und 20.11.2012 die detaillierte Beschlussvorlage 196/2012 gefertigt, die an die Beschlussvorlage 140/2012 „Erweiterungsvorhaben der Fa. Bxxx- Hintergrundinformationen und Sachstand“ für die Sitzung am 17.07.2012 anknüpft. Darin wird unter 4.1.1 „Regionalplan“ festgestellt, dass das Erweiterungsvorhaben aktuell nicht mit den Vorgaben und Zielen der Raumordnung vereinbar sei, und deutlich gemacht, dass die Stadtverwaltung der insgesamt restriktiven Ansiedlungs- und Erweiterungspolitik der Regionalplanung, die teilweise über die Vorgaben des Landesentwicklungsplans hinausgehe, insbesondere in Bezug auf den Umgang mit bereits bestehenden, regional bedeutsamen Einzelhandelbetrieben („regionale Stars“) kritisch gegenüberstehe. Zur bauplanungsrechtlichen Situation wird unter 4.1.3 „Bebauungsplan“ ausgeführt, die im Bebauungsplan Sxxx, 1. Änderung festgesetzte maximale Gesamtverkaufsfläche von 32.600 m² habe der damaligen Bestandsverkaufsfläche von 32.589 m² entsprochen. Nach der neueren Rechtsprechung seien baugebietsbezogene, vorhabenunabhängige Verkaufsflächenobergrenzen unzulässig. Dies gelte auch im vorliegenden Fall, da der Bebauungsplan die Zulässigkeit nicht auf ein Einkaufszentrum beschränke. Die Unwirksamkeit der Verkaufsflächenbegrenzung habe nach Auffassung der Stadtverwaltung eine Gesamtnichtigkeit des Sondergebiets zur Folge, da es der mutmaßliche Wille des Gemeinderats gewesen sei, das Sondergebiet nur unter der Prämisse auszuweiten, dass die damalige Bestandsverkaufsfläche durch die neue Verkaufsflächenobergrenze festgeschrieben werde. Hinsichtlich des 1971 aufgestellten, bis zur 1. Änderung 1997 geltenden Bebauungsplans „Sxxx“ seien, ebenso wie auch zum aktuellen Bebauungsplan, unzulässige Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung festzustellen, die v.a. eine Überschreitung der Geschossflächenzahl-Obergrenzen aus § 17 BauNVO ermöglichten, ohne dass hierfür städtebauliche Gründe vorgebracht würden. Insgesamt gehe die Stadtverwaltung von der Unwirksamkeit beider Bebauungspläne aus. Daher sei das Erweiterungsvorhaben gegenwärtig nach § 34 BauGB zu beurteilen. Zur positiven Beurteilung der Bauvoranfrage sei es notwendig, dass zwischen der Beklagten und der Klägerin ein städtebaulicher Vertrag gemäß §§ 11 und 124 BauGB abgeschlossen werde. Dieser, zwingend vor Erteilung des Bauvorbescheids abzuschließende, Vertrag diene vorrangig der Sicherung der Genehmigungsvoraussetzungen, der Vermeidung negativer städtebaulicher Auswirkungen und der Gewährleistung der verkehrlichen Erschließung des Vorhabens. Im Vertrag würden u.a. Obergrenzen für Sortimentsgruppen, bezogen auf die Gesamtverkaufsfläche, in Kombination mit zulässigen, dem Verträglichkeitsgutachten entsprechenden Erweiterungen dauerhaft fixiert. Damit verzichte die Klägerin auf Rechte aus der bestehenden Baugenehmigung. In der aktuellen rechtlichen Situation könne das Erweiterungsvorhaben entweder auf der Grundlage des § 34 BauGB zugelassen oder dauerhaft abgelehnt werden. Dabei wird darauf hingewiesen, dass sich für die Gemeinde eine Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 oder Abs. 4 BauGB ergeben könne, die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 BauGB vorliegen dürften und der Verband Region Stuttgart ein Planungsgebot nach § 21 Abs. 1 LplG erlassen könne. Ein bereits erteilter Bauvorbescheid werde durch das Planungsgebot nicht mehr in Frage gestellt und setze sich auch gegen eine nachfolgende Änderung des Planungsrechts durch. Entscheidend sei daher, „ob der Bauvorbescheid vor Erlass eines Planungsgebots erlassen und an die Fa. Bxxx zugestellt wurde“. Als Alternative zu einer Bewertung der Bauvoranfrage auf Grundlage des § 34 BauGB könne ein Bebauungsplanverfahren eingeleitet und entweder die Bauvoranfrage zunächst nach § 15 BauGB für die Dauer von 12 Monaten zurückgestellt oder eine Veränderungssperre erlassen werden. Damit würde die Entscheidung hinsichtlich einer Erweiterungsmöglichkeit für die Klägerin „indirekt“ - und zwar negativ - getroffen. Abschließend erscheint es der Stadtverwaltung „gerechtfertigt, der Fa. Bxxx eine Erweiterung des Bxxx zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit zu ermöglichen, auch wenn regionalplanerische Interessen dem entgegenstehen sollten“, zumal durch das Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche zu erwarten seien.

Der Gemeinderat beschloss in seiner Sitzung am 20.11.2012, die Erteilung der Bebauungsgenehmigung, das unter Punkt 7 „Bewertung der Bauvoranfrage und weiteres Vorgehen“ dargestellte Vorgehen und die Inhalte des städtebaulichen Vertrags zustimmend zur Kenntnis zu nehmen. Die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens zur Änderung des Bebauungsplans Sxxx, 1. Änderung, verbunden mit der Zurückstellung der Bauvoranfrage bzw. dem Erlass einer Veränderungssperre (alternativer Beschlussvorschlag) wurde nicht beschlossen.

Der städtebauliche Vertrag zwischen der Beklagten und der Klägerin wurde von beiden Parteien unter dem 20.11.2012 unterzeichnet und der Bauvorbescheid vom 20. 11.2012 der Klägerin am selben Tag zugestellt. Im Bauvorbescheid wird die Erweiterung der bestehenden Geschossfläche des Einkaufszentrums um 15.300 m² mit einer zusätzlichen Verkaufsfläche von 9.800 m² für bauplanungsrechtlich zulässig erklärt, „wenn die folgenden Inhaltsbestimmungen eingehalten werden. Die Verkaufsfläche wird für folgende Sortimente für den Bestand und die Erweiterung des Einkaufszentrums wie folgt beschränkt: a) Technik/Elektro/Foto/Film: Erweiterung gegenüber der Größe des Verkaufsflächenbestandes von 3.870 m² (Stichtag 01.10.2012) um max. 1.400 m²; b) Bekleidung, Sport: Erweiterung gegenüber der Größe des Verkaufsflächenbestandes von 19.855 m² (Stichtag 01.10.2012) um max. 6.500 m². Einzelhandelsbetriebe mit den Sortimenten „Technik/Elektro/Foto/Film“ bzw. „Bekleidung, Sport“ dürfen innerhalb der sich nach a) und b) jeweils ergebenden Verkaufsflächenobergrenze in dem Einkaufszentrum (Bestandsgebäude und Erweiterungsteil) nach Belieben verlagert oder neu angesiedelt werden.“

Mit Schreiben vom 21.11.2012 wurde der Bauvorbescheid auch der Beigeladenen zu 1 „zur Wahrung ihrer Rechte“ am 23.11.2012 förmlich zugestellt.

Am 22.11.2012 forderte das Regierungspräsidium Stuttgart die Beklagte auf, bis zum 27.11.2012 zum Zwecke einer eigenen Rechtsprüfung alle entscheidungserheblichen Akten vorzulegen und gab Gelegenheit zur Stellungnahme. Diese erfolgte mit Schriftsatz vom 27.11.2012.

Mit Schreiben vom 23.11.2012 legte die Beigeladene zu 1 gegenüber der Beklagten am 28.11.2012 Widerspruch gegen den Bauvorbescheid ein, verurteilte deren Vorgehensweise „aufs Schärfste“ und begehrte ein Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde sowie des Beigeladenen zu 2. Dem schlossen sich die Gemeinden Hexxx, Hoxxx, Wxxx, Schxxx und Mxxx in einem gemeinsamen, an das Regierungspräsidium Stuttgart gerichteten Schreiben vom 28.11.2012 an. Mit Schreiben vom 03.12.2012 folgte ein Widerspruch der Stadt Rxxx. Auch die Stadt Lxxx wandte sich mit Schreiben vom 30.11.2012 an das Regierungspräsidium mit der Bitte um Prüfung bzw. Einschreiten.

Das Regierungspräsidium Stuttgart teilte der Beklagten am 06.12.2012 als Ergebnis einer am 05.12.2012 erfolgten Besprechung mit ihr und der Klägerin mit, dass der Bauvorbescheid als rechtswidrig nach §§ 48, 50 LVwVfG zurückzunehmen sei und gab Gelegenheit zur Stellungnahme bis 12.12.2012. In dieser hielt die Beklagte an der Rechtmäßigkeit ihrer Entscheidung fest. Dem schloss sich die Klägerin in einer eigenen Stellungnahme an, während die Beigeladene zu 1 ihre Sicht durch ein Gutachten ihres Bevollmächtigten vom 17.12.2012 vertrat.

Mit Schreiben vom 20.12.2012 legte auch der Beigeladene zu 2 bei der Beklagten Widerspruch gegen den Bauvorbescheid ein.

Ebenfalls unter dem 20.12.2012, der Beklagten zugestellt am 02.01.2013, wies das Regierungspräsidium Stuttgart die Beklagte „im Rahmen der Fachaufsicht nach § 47 Abs. 5 LBO“ an, den Bauvorbescheid bis spätestens 15.01.2013 nach §§ 48, 50 LVwVfG unter Beachtung der Ausführungen dieser Weisung zurückzunehmen sowie bei der Rücknahme Ermessen gemäß § 40 LVwVfG „nach Maßgabe dieses Erlasses“ auszuüben und den Sofortvollzug anzuordnen. Der Bauvorbescheid sei rechtswidrig, da er gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoße. Das Erweiterungsvorhaben verstoße gegen die Festsetzungen des Bebauungsplans Sxxx, 1. Änderung. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB widerspräche den Grundzügen der Planung. Der Bebauungsplan und die darin enthaltene Festsetzung der Verkaufsflächenbegrenzung seien rechtmäßig. Es liege ein Fall der ausnahmsweisen Zulässigkeit einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenze vor, da ein Sonderfall gegeben sei, in dem im Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig und damit die Begrenzung der Verkaufsfläche konkret vorhabenbezogen sei. Ein Verstoß gegen § 17 BauNVO sei nicht erkennbar. Selbst bei Zweifeln an der Gültigkeit des Bebauungsplans hätte die Beklagte diesen anwenden müssen. Jedenfalls im konkreten Fall bestehe keine Normverwerfungskompetenz der unteren Baurechtsbehörde, da der Bebauungsplan nicht offenkundig rechtsfehlerhaft und nichtig sei. Die Beklagte hätte zudem nicht nach § 34 BauGB entscheiden dürfen, sondern hätte auf Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans mit einem Änderungsverfahren nach § 1 Abs. 8 BauGB, verbunden mit einer Zurückstellungsentscheidung, § 15 BauGB, oder einer Veränderungssperre, § 16 BauGB, reagieren müssen. Weiter verstoße der Bauvorbescheid gegen das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB, das der Nachbargemeinde ein Abwehrrecht vermittele, zumal die Beigeladene zu 1 und die Beklagte nach Plansatz 2.5.9 des Landesentwicklungsplans (LEP) 2002 ein gemeinsames Mittelzentrum bildeten und sich das Vorhaben im Ausschlussbereich der Raumnutzungskarte bezüglich zentrenrelevanten Einzelhandels und zusätzlich an der Grenze zur Nachbargemeinde befinde. Die Planungspflicht ergebe sich auch aus § 1 Abs. 3 und Abs. 4 BauGB und führe zur Nichtanwendbarkeit des § 34 BauGB. Die Anwendung der Norm ermögliche im vorliegenden Fall eine Umgehung einer Planung, die das Erweiterungsvorhaben der Klägerin nicht zulassen könne. Zudem sei § 34 BauGB unrichtig angewandt. § 34 Abs. 2 BauGB sei einschlägig und danach könne das Vorhaben nicht zugelassen werden, da es bodenrechtliche Spannungen auslöse, weswegen ausnahmsweise die Ziele der Raumordnung berücksichtigt werden müssten. Schließlich liege auch ein Verstoß gegen § 34 Abs. 3 BauGB vor, da nicht erwiesen sei, dass von dem Erweiterungsvorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf die Beigeladene zu 1 zu erwarten seien. Vielmehr weise das Verträglichkeitsgutachten von Dr. L. zahlreiche Mängel auf. Zudem sei auch gegen die Beteiligungspflicht nach § 53 Abs. 4 LBO verstoßen worden. Der Beigeladene zu 2 als maßgeblicher Planungsträger sowie das Regierungspräsidium Stuttgart als höhere Raumordnungsbehörde hätten beteiligt werden müssen. Die Voraussetzungen der §§ 48, 50 LVwVfG zur Rücknahme des Vorbescheids während des Widerspruchsverfahrens lägen vor. Ermessen, dessen Gesichtspunkte weiter ausgeführt werden, sei auszuüben.

Unter dem 08.01.2013 erließ die Beklagte unter Beachtung der Weisung des Regierungspräsidiums den Bescheid über die Rücknahme des Bauvorbescheids vom 20.11.2012 und begründete ihn entsprechend.

Gegen den am 10.01.2013 zugestellten Bescheid erhob die Klägerin am 01.02.2013 Widerspruch. Die Beklagte sah sich an einer Abhilfe durch die erteilte Weisung zur Rücknahme des Bauvorbescheids gehindert und legte den Widerspruch am 07.02.2013 dem Regierungspräsidium Stuttgart vor. Dieses wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 15.03.2013 zurück.

Gegen den am 18.03.2013 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 12.04.2013 Klage erhoben und diese in Schriftsätzen vom 14.10.2013, 16.06.2014, 16.04.2015, 31.07.2015, 18.01.2016 und 02.03.2016 begründet bzw. verteidigt. Dabei bezieht sie sich neben dem von der Beklagten in Auftrag gegebenen Verträglichkeitsgutachten Dr. L. vom Oktober 2012 auf Gutachten und gutachterliche Äußerungen dieser Gesellschaft vom Februar und August 2013 sowie vom 14.04.2015 (Erwiderungen auf Stellungnahmen der GMA) und der GfK GeoMarketing GmbH vom Juli 2013 (Wirkungsanalyse / Verträglichkeitsstudie zur geplanten Erweiterung), vom 21.10.2014 (Stellungnahme) und vom 29.02.2016 (aktuelle Entwicklungen).

Die mit Beschluss vom 26.08.2013 Beigeladene zu 1 hat am 11.06.2014 auf die Klage erwidert und ihre Ansicht in weiteren Schriftsätzen vom 31.08.2015 und vom 23.02.2016 bekräftigt. Dabei stützt sie sich ihrerseits auf Gutachten der GMA vom Dezember 2012 (Stellungnahme zur geplanten Erweiterung des Einkaufszentrums), vom April 2013 (Auswirkungsanalyse für die Erweiterung des Bxxx auf die Stadt Bxxx), vom Januar 2014 (Erwiderung auf die Stellungnahmen von Dr. L. und der GfK), vom 21.05.2015 (ergänzende Stellungnahme) und vom 13.08.2015.

Der für die Beklagte ebenso wie für den mit Beschluss vom 17.10.2013 Beigeladenen zu 2 auftretende Bevollmächtigte hat sich für beide Beteiligte mit Schreiben vom 28.02.2014, vom 15.06.2015 und vom 04.03.2016 und vornehmlich für den Beigeladenen zu 2 mit Schreiben vom 24.07.2014 geäußert.

Die Klägerin begründet ihre Ansicht von der Rechtswidrigkeit der Rücknahmeentscheidung im Wesentlichen damit, dass ihr der Bauvorbescheid zu Recht erteilt worden sei. Er sei sowohl formell als auch materiell rechtmäßig ergangen. Ein Anhörungsfehler nach § 53 Abs. 4 Satz 2 LBO liege nicht vor. Meinungen zum Planungsrecht seien für die Baurechtsbehörde der Beklagten nicht entscheidungserheblich gewesen, daher hätte es einer Anhörung des Verbands Region Stuttgart oder des Regierungspräsidiums Stuttgart nicht bedurft.

Materiell-rechtlich sei ihr Vorhaben bereits nach § 30 Abs. 1 BauGB unter Berücksichtigung des Bebauungsplans Sxxx, 1. Änderung zulässig. Zwar sei die Verkaufsflächenobergrenze gebietsbezogen und damit ebenso unzulässig wie die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung. Gleichwohl blieben die übrigen Festsetzungen sinnvoll, so dass das Sondergebiet weiterhin Grundlage der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens geblieben sei. Jedenfalls aber sei das Vorhaben - auch - nach § 34 BauGB als im unbeplanten Innenbereich liegend zulässig. Der Vorgängerbebauungsplan „Sxxx“ von 1971 sei unwirksam, da er nie ausgefertigt worden sei. Auch in diesem Bebauungsplan sei die Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung fehlerhaft und führe mangels vorhandener Umgebungsbebauung zur Unwirksamkeit. Das gelte auch für das GE-Gebiet, weil die Erschließung dieses Gebietes und des Sondergebietes einheitlich hätten erfolgen sollen.

Die Beklagte sei zur Nichtanwendung als unwirksam erkannter Bebauungspläne berechtigt gewesen. Zwar stehe ihr anders als der Rechtsprechung, vgl. § 47 VwGO, keine prinzipale Normverwerfungskompetenz zu, dies gelte aber nicht für den Einzelfall. Jedenfalls bestehe eine Verwerfungskompetenz wegen offenkundiger Fehlerhaftigkeit. Auch könne ihr als zuständiger unterer Baurechtsbehörde ein im Falle der Unwirksamkeit von Bebauungsplänen möglicherweise bestehendes Planungsgebot aus § 1 Abs. 3 oder Abs. 4 BauGB ebenso wenig entgegengehalten werden wie das Gebot, anstelle einer fristgerechten Bescheidung der Bauvoranfrage deren Rückstellung oder eine Veränderungssperre zu beschließen. Alle diese planerischen Elemente, auch das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB, beträfen Fragen der Bauleitplanung, die der Beklagten als Kommune, nicht aber der Baurechtsbehörde zustünden. Der Gemeinderat der Beklagten habe indes beschlossen, von diesen planerischen Möglichkeiten keinen Gebrauch zu machen. Eine Unanwendbarkeit des § 34 BauGB ergebe sich daraus nicht. Im Übrigen komme die Inzidentkontrolle der Wirksamkeit der in Rede stehenden Bebauungspläne jedenfalls im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens dem Gericht zu, so dass es auf eine behördliche Verwerfungskompetenz in diesem Verfahrensstadium nicht mehr ankommen könne.

Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 BauGB lägen vor. Die geplante Erweiterung füge sich in den Bestand, zu dem auch das bereits bestehende Einkaufszentrum zu rechnen sei, ein, seine Erschließung sei, insbesondere durch den mit der Beklagten geschlossenen städtebaulichen Vertrag, gesichert. Das Vorhaben sei auch nach § 34 Abs. 2 BauGB zulässig. Dies gelte in einem „faktischen SO-Gebiet“ ohne weiteres. Ziele der Raumordnung seien dabei nicht zu beachten. Zudem verfolge der Plansatz 2.4.3.2.3 des Regionalplans der Region Stuttgart unabhängig von dem einen benachbarten Plansatz betreffenden Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - kein wirksames Ziel der Raumordnung. Indem er gebietsscharf Vorrang- und Ausschlussgebiete für Einzelhandelsprojekte festlege, gehe er über § 11 Abs. 3 Landesplanungsgesetz hinaus und verletze sowohl die kommunale Planungshoheit wie auch die gewerbliche Wettbewerbsfreiheit, was auch ein von der EU-Kommission gegen Deutschland eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren zeige. Nach dem Verträglichkeitsgutachten Dr. L. vom Oktober 2012 und der Auswirkungsanalyse der GfK vom Juli 2013 seien auch keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB zu erwarten. Nur wenn diese positiv feststünden, könne die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens verneint werden. Dies könne bei einem regelgerecht dargelegten möglichen Umsatzverlust von unter 10% selbst dann nicht angenommen werden, wenn die erlaubten zusätzlichen 6.500 m² Verkaufsfläche für Bekleidung und Sport allein auf das Segment „Sport“ entfielen, denn an keinem der betroffenen Orte spiele diese Sparte eine hinreichend große Rolle. Das Gemeinsame Einzelhandelsentwicklungskonzept der Beklagten und der Beigeladenen zu 2 sei als informelle Planung unverbindlich und daher im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich.

Die Erteilung des Bauvorbescheids sei auch nicht rechtsmissbräuchlich erfolgt. Es habe sich weder um ein „Scheinverfahren“ gehandelt noch hätten Klägerin und Beklagte in unzulässiger „kollusiver“ Weise zusammengewirkt. Bei der Annahme, beide seien sich der planungsrechtlichen Unzulässigkeit des Vorhabens bewusst gewesen, handele es sich um eine böswillige Unterstellung. Dass es zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens eines städtebaulichen Vertrages zwischen beiden bedurft hätte und dass sich die Klägerin auch an den Kosten dieses Vertrages wie auch an der Umsetzung der erforderlichen verkehrlichen Maßnahmen beteilige, bewege sich im Rahmen des Üblichen und sei auch gesetzlich - vgl. § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 3 BauGB - vorgesehen.

Die Klägerin beantragt,

den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 08.01.2013 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.03.2013 aufzuheben

und die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte sowie der Beigeladene zu 2 beantragen,

die Klage abzuweisen.

Für die Beklagte wie auch für den Beigeladenen zu 2 trägt der nach seinem Vortrag gemeinsame Bevollmächtigte vor, der Bauvorbescheid der Beklagten sei formell wie materiell rechtswidrig und dessen Rücknahme rechtmäßig erfolgt.

Sowohl der Beigeladene zu 2 als auch das Regierungspräsidium Stuttgart wären wegen der Erheblichkeit regionalplanerischer Vorgaben am Genehmigungsverfahren zu beteiligen gewesen. Der Bebauungsplan Sxxx 1. Änderung von 1997 sei sowohl hinsichtlich der Verkaufsflächenbegrenzung als auch im Hinblick auf die Vorgaben des § 17 BauNVO wirksam. Das SO-Gebiet, in dem sich das, bereits vorhandene, Einkaufszentrum befinde, bestehe nur aus einem Grundstück im buchrechtlichen Sinne.

Mit der Planung sollte auch nur dieses eine Unternehmen erfasst und beschränkt werden. Die GFZ müsse nicht festgelegt sein. Es genüge, wenn aus dem Bebauungsplan hervorgehe, dass auch § 17 BauNVO gelte. Das sei der Fall, da der Plangeber ausweislich der Begründung von einer Gesamtgeschossfläche von 75.000 m² ausgehe. Im Übrigen hätte der Bebauungsplan auch im Falle eines Verstoßes gegen § 17 BauNVO von der Behörde angewandt werden müssen.

Dagegen sei § 34 BauGB wegen vorrangiger Pflicht zur Aufhebung oder Änderung des Bebauungsplans nach § 1 Abs. 8 BauGB nicht anwendbar, da eine Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 oder Abs. 4 BauGB vorgehe. Dies gelte gegenüber § 34 BauGB ebenso wie bei Anwendbarkeit des § 35 BauGB. Den normativen Vorrang des § 1 Abs. 3 und Abs. 4 BauGB gegenüber § 34 BauGB, dessen Anwendbarkeit gesperrt sei, habe auch das Gericht zu beachten. Dieser Vorrang ergebe sich auch aus § 4 Abs. 1 ROG. Eine Anwendung des § 34 BauGB stelle zudem eine Umgehung des § 2 Abs. 2 BauGB dar. Die maßgeblichen regionalplanerischen Vorgaben seien auch gültig. § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 Landesplanungsgesetz ermächtige zur Festsetzung von „Standorten“. Gegen die Ziele des Landesentwicklungsplanes, hier dessen Plansatz 3.3.7.2, werde nicht verstoßen. Gebietsscharfe Festlegungen seien im Regionalplan zulässig und dieser Plan, wie sich aus dem genannten Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 15.11.2012 ergebe, abgesehen von dem dort für unwirksam erklärten Plansatz, auch gültig. Für die hier zu beachtenden Ziele der Regionalplanung sprächen zwingende Gründe des Allgemeininteresses, wie der Schutz von Versorgungskernen, die Interessen der Verbraucher, der Umweltschutz, der Erhalt städtebaulicher Substanz und der Baukultur. Solche Gründe könnten auch aus Sicht des Europäischen Gerichtshofs die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) in zulässiger Weise beschränken. Eine unangemessene Einschränkung von - auch europarechtlichen - Grundfreiheiten liege daher nicht vor.

Bei Anwendung von § 34 BauGB und dessen Abs. 3 sei der Nachweis, dass mit dem Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der eigenen oder von Nachbargemeinden ausgingen, von der Klägerin zu erbringen.

Aus der Beschlussvorlage 196/2012 der Beklagten für die nichtöffentlichen Sitzungen ihres Gemeinderats am 15.11. und 20.11.2012 ergebe sich, dass der Bauvorbescheid in rechtsmissbräuchlicher Weise erteilt worden sei.

Die Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls,

die Klage abzuweisen,

und führt zur Begründung der Rechtswidrigkeit des Bauvorbescheids im Wesentlichen aus:

Das Vorhaben der Klägerin sei schon wegen Fehlens der Voraussetzungen des - anwendbaren - § 30 Abs. 1 BauGB unzulässig. Die Verkaufsflächenbegrenzung sei im vorliegenden Ausnahmefall wirksam, denn es sei im SO-Gebiet des Bebauungsplans Sxxx, 1. Änderung nur ein Einkaufszentrum zulässig. Diese Begrenzung sei auch von den Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung unabhängig. Für die Annahme einer Ausnahme sei auch die Bestandsbebauung von Bedeutung. Selbst wenn die Verkaufsflächenbegrenzung rechtswidrig sein sollte, so wäre sie von der Beklagten zu beachten gewesen, denn diese verfüge über keine Normverwerfungskompetenz. Schließlich führe eine rechtswidrige Verkaufsflächenbegrenzung zur vollständigen Nichtigkeit jedenfalls der Sondergebietsfestsetzung. Bei Unwirksamkeit der Verkaufsflächenbegrenzung hätte der Gemeinderat der Beklagten den Bebauungsplan Sxxx, 1. Änderung, zumindest dessen SO-Gebiet, nicht beschlossen.

Sollte der vorangegangene Bebauungsplan Sxxx aus dem Jahr 1971 wirksam sein, so führe dies zur Unzulässigkeit des Vorhabens der Klägerin deshalb, weil dann die gewünschte Erweiterung im als Gewerbegebiet ausgewiesenen Teil des Bebauungsplanes läge.

Das Vorhaben sei auch nach § 34 BauGB unzulässig. Die Beklagte hätte einer Planungspflicht nach § 1 Abs. 3 und § 2 Abs. 2 BauGB oder auch nach § 1 Abs. 4 in Verbindung mit dem Regionalplan nachkommen müssen. Diese Planungspflicht habe die Beklagte bewusst umgangen. Die Erweiterung füge sich nicht nach § 34 Abs. 1 BauGB ein. Durch ihre Größe sprenge sie das Maß der - bisherigen - Nutzung. Auch wirke sie sich schädlich auf zentrale Versorgungsbereiche, jedenfalls den der Beigeladenen zu 1, aus. Dies ergebe sich nicht nur aus der Auswirkungsanalyse der GMA vom April 2013, sondern der Verstoß gegen das gemeinsame Einzelhandelsentwicklungskonzept der Beklagten und der Beigeladenen zu 1 führe schon dazu, dass solcherart schädliche Auswirkungen zu vermuten seien. Bereits ein Verkaufsflächenvergleich lege derartige Auswirkungen nahe. Die geplante Erweiterung entspreche 20% bis 25% der Verkaufsfläche des zentralen Bereichs der Beigeladenen zu 1, die Gesamtfläche des Einkaufszentrums entspreche ungefähr der Gesamtverkaufsfläche dieses Bereichs (85% - 106%). Die von der Klägerin angeführte Grenze von 10% des Umsatzes sei nicht in der Weise starr, dass bei geringerem Umsatzverlust keine schädigenden Auswirkungen zu befürchten seien. Hier sei zu berücksichtigen, dass der zentrale Versorgungsbereich der Beigeladenen zu 1 bereits durch die Existenz des bestehenden Einkaufszentrums der Klägerin erheblich vorgeschädigt sei. Dass sich die Erweiterung nicht auch auf die Bestandsflächen attraktivitäts- und damit umsatzfördernd auswirke, sei nicht nachvollziehbar. Gleiches gelte für die Annahme, die Erweiterungsflächen hätten eine deutlich geringere Flächenproduktivität als die Bestandsflächen. Auch Angebotsüberschneidungen könnten nicht ausgeschlossen werden, denn eine Baugenehmigung beziehe sich nicht auf ein bestimmtes Angebotsniveau. Damit sei das der Entscheidung für den Bauvorbescheid zugrunde gelegte „worst-case“-Szenario von Dr. L. unstimmig. Die GfK habe selbst in ihrem Gutachten vom November 1993 von jeder Erweiterung des Bxxx wegen negativer Folgen für die Innenstadt der Beklagten deutlich abgeraten. Zudem habe Dr. L. die Auswirkungen des Gesamtvorhabens nicht geprüft, sei der Bestand der derzeitigen Verkaufsfläche im Bxxx unklar, wären auch Verkaufsflächenobergrenzen für Sortimente des kurzfristigen Bedarfs erforderlich gewesen und seien die von der Klägerin angeführten Gutachten widersprüchlich.

Eine Bewertung nach § 34 Abs. 2 BauGB sei nicht möglich, da § 11 BauNVO keine Regelung zur zulässigen Nutzungsart in Sondergebieten treffe.

Auch alle weiteren Rücknahmevoraussetzungen lägen vor. Insbesondere genüge das der Weisung der Aufsichtsbehörde entsprechend ausgeübte Ermessen den Anforderungen.

Der Kammer liegen die Planungsakten beider Bebauungspläne, die Gemeinderatsprotokolle der Beklagten für das Jahr 1971 sowie die zum Bauvorbescheid wie zu dessen Rücknahme führenden Verwaltungsakten der Beklagten sowie die Widerspruchsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf sowie auf die zahlreichen im Verlauf des vorliegenden Verfahrens gewechselten Schriftsätze sowie gutachterlichen Äußerungen verwiesen und auf deren Inhalt Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Die Rücknahme des Bauvorbescheids vom 20.11.2012 durch Bescheid vom 08.01.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Dies gilt unabhängig davon, ob die Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 10.03.2016 wirksam vertreten war. Sie war zur mündlichen Verhandlung geladen, durch ihre Vertreter anwesend und hätte sich äußern können. Ob die Antragstellung für sie durch den Prozessvertreter, der vom Regierungspräsidium Stuttgart hierzu bevollmächtigt worden ist, wirksam war (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.02.2015 - 3 S 2145/14 -, VBlBW 2015, 485 und in Juris) oder nicht, kann dahinstehen, denn die Frage, ob die Beklagte einen Antrag auf Klagabweisung tatsächlich gestellt hat oder nicht, ist für den Ausgang des Verfahrens ohne Bedeutung. Dieser Antrag ist kein Antrag im Sinne des § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO und hiervon die Zulässigkeit und Begründetheit der Klage nicht abhängig.

2. Die Rücknahme des Bauvorbescheids gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1, § 50 LVwVfG auf Weisung der Fachaufsichtsbehörde ist formell und materiell rechtmäßig. Insbesondere ist das rechtliche Gehör der Klägerin beachtet worden. Sie hat zur möglichen Rücknahme des Bauvorbescheids wegen Rechtswidrigkeit gegenüber dem Regierungspräsidium Stuttgart unter dem 12.12.2012 Stellung genommen und von einer weiteren Stellungnahme nach Aktenlage ausdrücklich abgesehen.

Der Bauvorbescheid ist rechtswidrig erlassen worden, seine Rücknahme ermessensfehlerfrei erfolgt.

a) Zwar steht dem geplanten Bauvorhaben der Klägerin der Bebauungsplan Sxxx 23/1 1. Änderung vom 19.06.1997 nicht entgegen. Dieser Bebauungsplan sieht als Baugebiete ein Sondergebiet (SO) und zwei Gewerbegebiete (GE 1 und GE 2) vor. Das SO-Gebiet ist als „Sondergebiet Einkaufszentrum und Gewerbe, § 11 BauNVO“ bezeichnet und hierzu festgesetzt: „Zulässig sind 1. der Einzelhandel bis zu einer maximalen gesamten Verkaufsfläche … von 32 600 qm; 2. sonstige gewerbliche Nutzungen entsprechend § 8(2) und (3) BauNVO mit Ausnahme von Einzelhandel aller Art, § 11 BauNVO.“

aa) Die Regelung der Verkaufsflächenbeschränkung im Bebauungsplan Sxxx 23/1 1. Änderung ist unwirksam.

Die „maximale gesamte Verkaufsfläche“ ist klar eine auf das gesamte SO-Gebiet bezogene Festsetzung, also gebietsbezogen. Die Festsetzung gebietsbezogener Verkaufsflächenbeschränkungen ist indes grundsätzlich unwirksam, weil sie nicht auf eine Rechtsgrundlage zurückgeführt werden kann. Sie ist weder als Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung zulässig, weil sie nicht mit Hilfe eines der von § 16 Abs. 2 BauNVO zugelassenen Parameter (Grundfläche, Geschossfläche) vorgenommen worden ist, noch ist sie eine nach § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO in sonstigen Sondergebieten zulässige Festsetzung der Art der baulichen Nutzung (BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3/07 -, BVerwGE 131, 86, 89, Juris Rn. 14). Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd. Der Regelungsansatz der Baugebietstypologie der Paragraphen 2 bis 9 BauNVO geht dahin, dass im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Grunde jedes Baugrundstück für jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift zulässige Nutzung in Betracht kommen können soll (BVerwG, a.a.O. BVerwGE 131, 91, Juris Rn. 17). Eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung kann (als Festsetzung der Art der baulichen Nutzung) ausnahmsweise auf § 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist. Dann ist die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung identisch (BVerwG, Beschluss vom 06.08.2013 - 4 BN 24/13 -, Juris Rn. 4 unter Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 09.02.2011 - 4 BN 43.10 -, BRS 78 Nr. 46 Rn. 7; ebenso BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3/07 -, BVerwGE 131, 86, 92 und Juris Rn. 18 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 27.04.1990 - 4 C 36/87 -, Juris Rn. 27-29 und 32). Dabei ergibt sich die ausnahmsweise Zulässigkeit der Festsetzung einer Verkaufsflächenbegrenzung in einem Sondergebiet nach § 11 BauNVO indes nicht allein daraus, dass sie sich auf ein Gebiet mit der Zweckbestimmung „Einkaufszentrum“ bezieht. Ein Einkaufszentrum kann ohne weiteres auch mehrere selbständige (Einzel-)Handelsbetriebe umfassen (OVG NRW, Urteil vom 24.03.2015 - 7 D 52/13. NE -, Juris Rn. 52 und 58). Eine solche Begrenzung bleibt auch dann unzulässig, wenn sich die davon betroffenen Grundstücke oder das davon betroffene Grundstück in der Hand eines einzigen Eigentümers befindet. Auf die - wandelbaren - Eigentumsverhältnisse kommt es nicht an, denn ein Bebauungsplan ist nicht eigentümerbezogen, sondern städtebaulich-bodenrechtlich zu betrachten (BVerwG, Beschluss vom 11.11.2009 - 4 BN 63/09 -, Juris Rn. 2 f. unter Hinweis auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, BRS 74 Nr. 78 und Juris Rn. 33; ebenso OVG NRW, Urteil vom 07.07.2011 - 2 D 39/09.NE -, BRS 78 Nr. 48 und Juris Rn. 60). Nichts anderes gilt, wenn es sich um die Überplanung eines vorhandenen Bestandes mit dem Ziel handelt, einer raum- und landesplanerischen sowie interkommunalen Fehlentwicklung Einhalt zu gebieten. Wenn eine Festsetzung in einem Bebauungsplan nicht auf eine Rechtsgrundlage zurückgeführt werden kann, ist sie unwirksam. Daran ändert sich nichts, wenn für die Festsetzung ein städtebauliches Bedürfnis besteht (BVerwG, Beschluss vom 11.11.2009 - 4 BN 63/09 -, Juris Rn. 4, ebenso OVG NRW, Urteil vom 07.07.2011 - 2 D 39/09.NE -, Juris Rn. 60). Wirksam kann eine Verkaufsflächenobergrenze danach etwa dann sein, wenn durch einen Bebauungsplan ausdrücklich nur „ein HDV“ (Hersteller-Direktverkaufszentrum) zugelassen wurde (vgl. nds. OVG, Beschluss vom 18.02.2011 - 1 ME 252/10 -, Juris Rn. 40 und 113). Anders ist es dann, wenn sich die bestehende Nutzungsstruktur aufgrund sich ständig verändernder wirtschaftlichen Marktbedingungen gleichfalls jederzeit ändern kann und der Bebauungsplan eine solche Änderung zulässt, wenn also eine Aufspaltung eines aktuell bestehenden Betriebs in zwei oder mehr großflächige Einzelhandelsbetriebe nicht ausgeschlossen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, Juris Rn. 33, und OVG NRW, Urteil vom 24.03.2015 - 7 D 52/13. NE -, Juris Rn. 64 m.w.Nachw.).

Letzteres ist vorliegend der Fall, denn auch wenn es sich bei der im SO-Gebiet liegenden Fläche nur um ein Grundstück im grundbuchrechtlichen Sinne handelt oder die beiden Grundstücke zum Zeitpunkt der Erstellung des Bebauungsplans jedenfalls mittels einer öffentlichen Baulast miteinander zur gemeinsamen Nutzung verknüpft waren, so ist eine Aufteilung des aktuell einheitlich vermarkteten Handelsbetriebs in mehrere - auch für sich genommen - großflächige Einzelhandelbetriebe jedenfalls durch Regelungen des Bebauungsplans nicht ausgeschlossen.

bb) Diese Unwirksamkeit führt zur Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplans, da er mit der Verkaufsflächenbegrenzung - die sich auch auf die Gewerbegebiete auswirkt -steht und fällt.

Im Grundsatz führt ein gravierender Mangel eines Bebauungsplans zu dessen Gesamtunwirksamkeit. Die bloße Teilunwirksamkeit stellt eine von besonderen Umständen abhängende Ausnahme dar (BVerwG, Beschluss vom 24.04.2013 - 4 BN 22/13 -, BRS 81 Nr. 77 und Juris Rn. 3 m. Nachw.). Dabei führt die Ungültigkeit eines Teils eines Bebauungsplans dann nicht zur Gesamtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt und nach dem mutmaßlichen Willen des Normgebers mit Sicherheit - oder zumindest „im Zweifel“ (BVerwG, Beschluss vom 24.04.2013 - 4 BN 22/13 -, a.a.O.; ebenso OVG NRW, Urteil vom 24.03.2015 - 7 D 52/13.NE -, Juris Rn. 68) - anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 - 4 C 21/07 -, BVerwGE 133, 310, 319, und Juris Rn. 30).

Nach der Begründung des Bebauungsplans vom 14.02.1994/10.03.1994/31.01.1997 ist Sinn der Planänderung - gegenüber dem Vorgängerplan vom 31.12.1971 - die städtebauliche Konzeption einer Beschränkung der Flächen für Einzelhandel in der Außenstadt. Würde eine Erweiterung der Verkaufsfläche in dem betroffenen Gebiet zugelassen, dann sei „das städtebauliche Ziel einer Stärkung und Entwicklung der xxx Innenstadt nicht mehr zu erreichen“ (S. 12 der Begründung). Eine Erweiterung der Verkaufsflächen über das vorgesehene Maß könne „aus den städtebaulichen Gründen der verfolgten Einzelhandelskonzeption zur Stärkung und Entwicklung der Sxxx Innenstadt nicht in Frage kommen“ (Begründung a.a.O.).

Diese Beschränkung von Einzelhandels-Verkaufsflächen wirkte sich auf die Gebiete GE 1 und GE 2 in der Weise aus, dass auch dort jeglicher Einzelhandel ausgeschlossen worden ist. Die Begründung zum Bebauungsplan führt auf S. 15 hierzu aus: „Die Gewerbegebietsflächen GE 1 und GE 2 orientieren sich am Bestand. Ausgewiesen wird ein Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 2 BauNVO unter Ausschluss von Einzelhandel und Vergnügungsstätten. Zitat GfK-Gutachten 11/93, Seite 58 und 59: Insbesondere in Verbindung mit dem Einkaufszentrum „Bxxx“ wäre die weitere Ansiedlung von zusätzlichen Verkaufsflächen für die Innenstadt schädlich. Schon allein die derzeitige Agglomeration im Einkaufszentrum „Bxxx“ wirkt sich nachteilig auf die Entwicklung der Innenstadt Sxxx aus. Im Einkaufszentrum „Bxxx“ und in seinem Umfeld sollten deshalb keine zusätzlichen Verkaufsflächen über den Bestand hinaus entstehen. Zu verzichten ist gleichermaßen auf innenstadtrelevante und nicht innenstadtrelevante Verkaufsflächen. … Die Gewerbeflächen im Bereich des Bebauungsplanes sollen deshalb schwerpunktmäßig für Gewerbenutzungen ohne Einzelhandel, für Großhandel sowie für Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsnutzungen zur Verfügung gestellt werden.“

Damit stellt sich die Begrenzung der Verkaufsfläche als tragender Grund für die Bebauungsplanänderung in den Jahren 1994 bis 1997 dar, ohne die die gesamte Planung hinfällig ist. Somit führt die Unwirksamkeit der Verkaufsflächenobergrenze zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans.

cc) Diese Unwirksamkeit ist auch im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu beachten unabhängig davon, ob der Beklagten die Kompetenz zur Normverwerfung zukommt oder nicht.

Soweit ersichtlich, hat es die Rechtsprechung bisher offen gelassen, ob eine Behörde bei der Entscheidung eines Einzelfalls dazu berechtigt ist, dann, wenn sie Zweifel an der Gültigkeit eines Bebauungsplans hat und es auf dessen Gültigkeit ankommt, diesen Zweifeln zu folgen und den Bebauungsplan nicht anzuwenden (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 21.11.1986 - 4 C 22/83 -, BVerwGE 75, 142, 146 und Juris, Rn. 14; ebenso OVG MV, Beschluss vom 19.10.2006 - 3 M 63/06 -, Juris Rn. 24; ablehnend: Nds. OVG, Beschlüsse vom 09.03.2012 - 1 LA 231/09 -, Juris Rn. 62, und -1 LA 254/09 -, Juris Rn. 89, und VG München, Urteil vom 13.01.2009 - M 1 K 08.3806 -, Juris Rn. 27; eher bejahend VG Koblenz, Urteil vom 28.07.2009 - 7 K 13/09. KO -, Juris Rn. 39 f.).

Dies kann auch vorliegend offen bleiben, denn für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens von Bedeutung ist allein, ob der Rücknahmebescheid vom 08.01.2013 bereits deshalb rechtswidrig sein könnte, weil der Klägerin ein Anspruch auf Erlass des beantragten Bauvorbescheids zukommt. Zu einer Entscheidung hierüber ist nach erfolgter Klageerhebung das Gericht berufen, das unstreitig über die Kompetenz zur Inzidentkontrolle der Wirksamkeit oder Unwirksamkeit eines Bebauungsplanes verfügt, soweit der genannte Anspruch davon abhängen könnte. Davon, ob die Beklagte selbst dazu befugt gewesen wäre, den Bauvorbescheid vom 20.11.2012 zu erlassen, hängt die genannte Entscheidung nicht ab. Insofern unterscheidet sich das vorliegende Verfahren nicht von der Konstellation, dass nach - unterstellter - Ablehnung des Antrags auf Erteilung eines Bauvorbescheids die Klägerin eine entsprechende Verpflichtung der Beklagten im Klagewege begehrt hätte.

dd) Im Übrigen wäre in beiden anderen Fällen - der unterstellten Gültigkeit der Verkaufsflächenbegrenzung wie auch einer für erheblich gehaltenen fehlenden Normverwerfungskompetenz der Beklagten - der Bauvorbescheid gleichfalls rechtswidrig, denn dann stünde der Bebauungsplan Sxxx 23/1 1. Änderung dem Begehren der Klägerin entgegen. Auch die fehlende Angabe einer Geschossflächenzahl wäre in diesem Fall nicht geeignet, zur Unwirksamkeit der Festsetzung eines SO-Gebietes einschließlich der Verkaufsflächenobergrenze zu führen. Denn auch ohne festgesetzte GFZ wäre der Bebauungsplan geeignet, die angeführte - damalige - Einzelhandelskonzeption der Beklagten umzusetzen, und wäre mit hoher Wahrscheinlichkeit auch in dieser Form vom Gemeinderat der Beklagten so beschlossen worden.

b) Ob dem Bauvorhaben der Klägerin der Bebauungsplan Sxxx 23/1 vom 31.12.1971 deswegen entgegensteht, weil sich das von ihr geplante Vorhaben danach in einem als Gewerbegebiet ausgewiesenen Bereich befände und daher nicht erlaubt werden könnte, kann gleichfalls offen bleiben, auch wenn viel dafür spricht, dass auch dieser Bebauungsplan zumindest aus formalen Gründen - nämlich wegen fehlender Ausfertigung (s. dazu unter aa) und unzureichender und damit unwirksamer Bekanntmachung (s. dazu unter bb) - unwirksam ist.

aa) Die Wirksamkeit eines Bebauungsplanes setzt seine Ausfertigung voraus, also die Bestätigung, dass sein Inhalt mit dem vom Satzungsgeber Beschlossenen übereinstimmt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.09.2006 - 8 S 1989/05 -, VBlBW 2007, 303-305 und Juris Rn. 33). Er muss zu diesem Zwecke vor seiner Bekanntmachung vom Bürgermeister der planenden Gemeinde unterschrieben sein (BVerwG, Beschluss vom 27.01.1999 - 4 B 129/98 -, NVwZ 1999, 878 f. und Juris Rn. 5 f.). Zur Ausfertigung eines Bebauungsplanes reicht es aber auch aus, dass das den Sitzungsbeschluss enthaltende Gemeinderatsprotokoll vom (Ober-)Bürgermeister eigenhändig unterschrieben wurde und in dem Beschluss in einer Weise auf sonstige Bestandteile der Satzung Bezug genommen wird, die Zweifel an der Identität des Norminhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen ausschließt (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.09.2006 a.a.O.), so dass etwa kein Zweifel besteht, welche Planfassung gemeint ist (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2013 - 5 S 913/11 -, Juris Rn. 58).

Ob diese „gedankliche Schnur“ zwischen dem - vorliegend nicht selbst ausgefertigten - Bebauungsplan und dem sich hierauf beziehenden Gemeinderatsbeschluss in der gebotenen Weise vorhanden ist, erscheint zweifelhaft, denn das - vom Oberbürgermeister der Beklagten unterschriebene - Protokoll vom 20.07.1971 bezieht sich nicht unmittelbar auf einen Plan, sondern lediglich auf einen früheren Beschlussvorschlag des technischen Ausschusses vom 17.12.1970, der seinerseits einen Plan betrifft, dessen konkrete Gestalt zum damaligen wie zum Zeitpunkt des Gemeinderatsbeschlusses nicht eindeutig feststeht. Die entscheidende Passage im Protokoll der öffentlichen Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 20.07.1971 unter § 195 (S. 370 des Protokollbandes) lautet (Schreibweise und Hervorhebung im Original): „Auf Vorschlag des Technischen Ausschusses vom 7. [wohl richtig: 17.] 12.70 - § 376 - wird mit 25 : 3 Stimmen (Stimmenthaltungen) der Beschlußvorschlag des Technischen Ausschusses vom 17.12.1970 - § 376 - zum Beschluß erhoben, einschließlich der Anregungen des Tiefbauamts vom 7.9.1970, denen stattgegeben wird.“ Unter „§ 376“ der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Technischen Ausschusses des Gemeinderats vom 17.12.1970 (S. 629-638) findet sich zunächst unter I. bis VI (S. 629-632) eine Wiedergabe der vorgebrachten Anregungen und Bedenken sowie (S. 633) deren Erörterung, dann ein Vorschlag zur Entscheidung über die genannten Anregungen und Bedenken (S. 634-637) und schließlich ein Vorschlag zum Erlass der „Satzung über den Bebauungsplan ‚Sxxx‘ im Planbereich 23/1“ mit folgendem Text:

„Aufgrund von § 10 des BBauG. vom 23.6.1960 (BGBl. I, S 341) und § 111 LBO i.V. mit § 4 Abs. 1 der GO für Baden-Württemberg vom 25.7.1955 (Ges.Bl.S.129) wird folgender Bebauungsplan „Sxxx“ im Planbereich 23/1 beschlossen:

„Einziger Paragraph

(1) Der vorgenannte Bebauungsplan besteht aus den nachstehend bezeichneten Anlagen 1 und 2, die Bestandteil dieser Satzung sind und zwar

1. Bebauungsvorschlag und Begründung des Stadtplanungsamts vom 27.4.1970

2. Lageplan und Textteil zum Bebauungsplan des Stadtvermessungsamts vom 27.4.1970, mit der Änderung vom heutigen Tage.

(2) Der Geltungsbereich des Bebauungsplans ergibt sich aus der Anlage 2 in der seine Grenzen eingezeichnet sind. Auf Anregung des Gewerbeaufsichtsamts Stuttgart werden die Grundstücke westlich der verlängerten Exxxstraße bis zur B 14 von der Feststellung ausgenommen. Dieser Bereich ist im Lageplan entsprechend bezeichnet.“

Auch wenn daran, dass der nun vorliegende Plan mit dem vom Gemeinderat Gewollten identisch ist, kein ernsthafter Zweifel bestehen kann, so steht doch nicht mit derselben Eindeutigkeit fest, in welcher exakten Gestalt der Plan dem Gemeinderat der Beklagten im Moment seiner Beschlussfassung vorlag. Der bestehende Bebauungsplan weist keine Änderung seines darstellerischen Inhalts am 17.12.1970 aus. Auch kann dem Plan nicht entnommen werden, zu welchem Zeitpunkt der Bereich westlich der verlängerten Exxxstraße herausgestrichen wurde. An Daten ist dem zeichnerischen Teil des Bebauungsplans lediglich zu entnehmen, dass er am 27.04.1970 gefertigt wurde und dass unter dem Datum 12.08.1971 seine Ergänzung und Änderung „gemäß Gemeinderatsbeschluss vom 20.07.1971“ bestätigt wird. Welche Änderungen in der Zwischenzeit vorgenommen worden sein mögen, lässt sich nicht nachvollziehen. Damit steht auch nicht eindeutig fest, in welcher Gestalt dieser Plan dem Gemeinderat bei dessen Beschlussfassung am 20.07.1971 vorlag. Wenn aber an die Stelle eines Ausfertigungsvermerks auf dem Plan selbst nach Beschlussfassung über die Satzung die Unterschrift des Bürgermeisters unter das den Satzungsbeschluss enthaltene Gemeinderatsprotokoll treten soll, dann muss auch durch diese Unterschrift eindeutig dokumentiert werden, was exakt vom Gemeinderat beschlossen wurde, damit diese Unterschrift ihre Authentifizierungsfunktion erfüllen kann. Eine spätere Anpassung des in dieser Form dem Gemeinderat noch nicht vorliegenden Plans an Änderungen, von deren Vollzug der Gemeinderat erkennbar ausgeht, wenn er einen früheren Beschlussvorschlag einschließlich darin genannter Änderungen „vom heutigen Tag“ zum Beschluss erhebt, dürfte hingegen nicht genügen.

bb) Noch zweifelhafter erscheint, ob der Bebauungsplan wirksam bekanntgemacht worden ist.

Nach § 12 BBauG in der ursprünglichen und auch noch zum Jahreswechsel 1970/71 gültigen Fassung hatte die Gemeinde den genehmigten Bebauungsplan öffentlich auszulegen und die Genehmigung sowie Ort und Zeit der Auslegung ortsüblich bekanntzumachen. Mit der Bekanntmachung sollte der Bebauungsplan dann rechtsverbindlich werden. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Urteil vom 14.04.1983 - 5 S 628/82 - (BauR 1983, 434) entschieden: „Die Bekanntmachung allein genügt rechtsstaatlichen Anforderungen nicht, weil sie den Inhalt des Bebauungsplanes nicht verlautbart; die öffentliche Auslegung allein ist deshalb ungenügend, weil die Öffentlichkeit von ihr keine Kenntnis erlangt. Dies bedeutet, dass im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Plan ausliegen und die Bekanntmachung erfolgt sein muss. Da § 12 Satz 3 BBauG den Zeitpunkt der (abgeschlossenen) Bekanntmachung als Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bebauungsplans festlegt und dem Ortsgesetzgeber insoweit keinen Spielraum lässt, folgt daraus zwingend, dass zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Plan öffentlich ausliegen muss. Liegt der Plan noch nicht aus, so tritt er nicht in Kraft. Die eindeutige bundesrechtliche Regelung lässt es nicht zu, den Zeitpunkt des Inkrafttretens hinauszuschieben. Die spätere Auslegung des Plans heilt mithin den Mangel der Verkündung nicht.“

Da im vorliegenden Fall die Bekanntmachung in der Sxxx Zeitung vom 31.12.1971 erfolgte, während der Bebauungsplan, dem Hinweis im Bekanntmachungstext entsprechend, erst in der Zeit vom 10.01.1972 bis zum 31.01.1972 ausgelegt worden ist, wäre die Satzung danach weder zum 31.12.1971 noch zum 31.01.1972 in Kraft getreten (ebenso auch nds. OVG, Beschluss vom 16.06.1982 - 1 C 9/81 -, DÖV 1982, 912 f.).

Abweichend hiervon hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 22.03.1985 (- 4 C 63/80 -, BVerwGE 71, 150-162 und in Juris) in einem Fall entschieden, in dem ein Bebauungsplan bereits am 20.12.1968 bekanntgemacht worden war, während die Auslegung erst in der Zeit vom 2. bis 10. Januar 1969 erfolgte. Auch in seiner - ursprünglichen - Fassung vom 23.06.1960 (BGBl. I S. 341) verlange § 12 BBauG keine befristete öffentliche Auslegung des Plans, sondern „ein Bereithalten des Plans mit Begründung zu jedermanns Einsicht“. Es sei „unschädlich, wenn außer dem Bereithalten des Plans zu jedermanns Einsicht auch eine befristete öffentliche Auslegung“ stattfinde. Werde ein Bebauungsplan „für einen befristeten Zeitpunkt, der erst einige Tage nach der Bekanntmachung der Genehmigung beginnt, öffentlich ausgelegt und - … - nicht bereits vorher zu jedermanns Einsicht bereitgehalten“, so möge „dies das Inkrafttreten des Bebauungsplans vielleicht auf den Beginn der öffentlichen Auslegung hinausschieben; die Wirksamkeit des Bebauungsplans“ werde „dadurch jedenfalls nicht in Frage gestellt“ (a.a.O., Juris Rn. 20; ebenso BGH, Urteil vom 08.02.1971 - III ZR 28/70 -, BGHZ 55, 288, 291). Dabei bezieht sich das Bundesverwaltungsgericht auf sein Urteil vom 14.12.1973 - IV C 71.71 -, BVerwGE 44, 244-250 und Juris, dort Rn. 26), wonach die Auslegung gleichzeitig mit der Bekanntmachung, aber auch während der Bekanntmachung beginnen kann. Irritierend erscheint hierbei, dass es im letzteren Fall weniger auf den Beginn der Auslegung - und sein Zusammenfallen mit der Bekanntmachung -, sondern auf deren Dauer ankam und die Formulierung im Urteil vom 22.03.1985 der des Wortlauts des § 12 BBauG in seiner Neufassung vom 18.08.1976 (BGBl. I, S. 2256 ff) entspricht, in der davon (dort Satz 1) die Rede ist, dass der Bebauungsplan „spätestens mit Wirksamwerden der Bekanntmachung“ „mit Begründung zu jedermanns Einsicht bereitzuhalten und über ihren Inhalt auf Verlangen Auskunft zu geben“ sei. Mit dieser Entscheidung, die auf das zitierte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.04.1983 mit keinem Wort eingeht, ist die dort vertretene Ansicht zur gebotenen Gleichzeitigkeit von Bekanntmachung und öffentlicher Auslegung eines Bebauungsplans als Voraussetzung seines Inkrafttretens daher nicht widerlegt.

Dies führt zur Annahme, dass der Bebauungsplan vom 31.12.1971 mangels wirksamer Bekanntmachung nicht in Kraft getreten sein dürfte.

cc) Dagegen dürften materiell-rechtliche Mängel nicht zur Unwirksamkeit dieses Bebauungsplanes geführt haben.

(1) Ebenso wie der Bebauungsplan Sxxx, 1. Änderung enthält auch sein Vorgänger als Angaben zum im SO-Gebiet zulässigen Maß der baulichen Nutzung lediglich die Angaben zur (maximalen) Zahl von sieben Stockwerken, einer Grundflächenzahl (GRZ) von 0,8 und eine Baumassenzahl (BMZ) von 9,0, indes keine Angabe zur zulässigen Geschossfläche. Auch hier gilt - nach § 17 Abs. 7 Satz 1 BauNVO 1968 - neben einer - eingehaltenen - maximalen Baumassenzahl von 9,0 eine maximale Geschossflächenzahl von 2,4. Diese maximal zulässige GFZ darf auch dann nicht überschritten werden, wenn die GFZ selbst nicht ausdrücklich festgesetzt wird. Ob diese Obergrenze überschritten wird, ist bei nicht ausdrücklich festgesetzter GFZ auf der Grundlage des § 20 BauNVO anhand der übrigen Festsetzungen des Bebauungsplans und sonstiger einschlägiger baurechtlicher Vorschriften zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1999 - 4 CN 17/98 -, Juris Rn. 17). Vorliegend wird die GFZ-Obergrenze von 2,4 bei Ausschöpfung der erlaubten Geschosszahl und der BMZ bereits bei Annahme einer Geschosshöhe von drei Metern deutlich überschritten, wie folgende Überlegung zeigt: Die BMZ von 9,0 erlaubt bei siebengeschossiger Bauweise eine Überbauung zu einem Anteil von 0,4285 des Grundstücks (0,4285 x [7x3] = 8,9985). Die Geschossfläche bei 0,4285-facher Überbauung beträgt 2,9995 (0,4285 x 7 = 2,995). Sie steigt deutlich über 3,0, wenn man eine Geschosshöhe von unter drei Metern annimmt.

Zwar enthält der Bebauungsplan einen - neben der Festsetzung der BMZ von 9,0 angebrachten - Hinweis auf § 17 Abs. 7 BauNVO [1968]. Dieser dürfte aber, ebenso wie der Hinweis auf § 17 Abs. 1 BauNVO [1968] im Zusammenhang mit dem Maß der baulichen Nutzung in den angrenzenden Gewerbegebieten, lediglich zur Erklärung dienen, welchen Normen die entsprechenden Festsetzungen entnommen sind. Dagegen sieht die Kammer in diesen Angaben keine eigenständigen zusätzlichen Regelungen etwa in der Art, dass im SO-Gebiet neben der ausdrücklich festgesetzten BMZ von 9,0 auch eine - gerade nicht ausdrücklich festgesetzte - GFZ von 2,4 einzuhalten wäre. Dies ergibt sich zwanglos daraus, dass es einer solchen zusätzlichen Regelung hinsichtlich des in den GE-Gebieten zulässigen Maßes der baulichen Nutzung nicht bedürfte.

Ausnahmsweise könnten die in § 17 Absatz 7 BauNVO [1968] festgesetzten Höchstwerte nach § 17 Abs. 9 BauNVO [1968] dann überschritten werden, „wenn

1. besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen,

2. die Überschreitungen durch Umstände ausgeglichen sind oder durch Maßnahmen ausgeglichen werden, durch die sichergestellt ist, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht beeinträchtigt und die Bedürfnisse des Verkehrs befriedigt werden, und

3. sonstige öffentliche Belange nicht entgegenstehen.“

Diese Ausnahmen müssen nicht nur gegeben sein, sondern dazu muss sich der Satzungsgeber auch verhalten haben, d.h. dem Gemeinderat muss das Erfordernis einer solchen ausnahmsweisen Gestaltung bewusst gewesen sein (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.10.2011 - 3 S 942/10 -, Juris Rn. 26, 60 f.). Beides war vorliegend nicht der Fall. Die Akten enthalten keinen Hinweis darauf, dass der Gemeinderat der Beklagten die zwingende GFZ-Obergrenze von 2,4 gekannt und dass er sich deren Nichteinhaltung bewusst gewesen wäre. Er hat sich dazu jedenfalls in keiner Weise verhalten. Städtebauliche Gründe, die eine solche Überschreitung rechtfertigen könnten, sind zudem nicht erkennbar. Ausweislich der Begründung des Bebauungsplans vom 27.04.1970 sollte die seit Inkrafttreten der BauNVO 1968 erforderlich gewordene Ausweisung eines SO-Gebietes die Errichtung eines Einkaufszentrums oder Verbrauchermarktes ermöglichen. Dabei sollten die überbaubaren Flächen so ausgelegt und durch Baugrenzen fixiert werden, dass „großzügige und großflächige Bauvorhaben geplant und realisiert“ werden könnten. „Die übrigen Festsetzungen“ sollten „auf die vorgesehene Art der Nutzung abgestimmt“ werden. Eine solche Planung für ein großflächiges Bauvorhaben in der damals ins Auge gefassten Größenordnung von ca. 25.000 m² Verkaufsfläche (vgl. Protokoll der nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats der Beklagten vom 14.07.1971, Protokollband S. 249) hätte ohne weiteres auch bei Einhaltung einer GFZ von 2,4 realisiert werden können.

Die Missachtung der maximal zulässigen GFZ stellt nicht nur einen Fehler bei der Ermittlung oder Bewertung des für die Abwägung tatsächlich oder rechtlich bedeutsamen Abwägungsmaterials nach § 214 Abs. 1 BauGB dar (hierzu ausführlich VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.10.2011 - 3 S 942/10 -, Juris Rn. 26 und 59), sondern sie macht auch die Angaben zum zulässigen Maß der baulichen Nutzung materiell rechtswidrig, da sie im Widerspruch zu § 17 Abs. 7 BauNVO [1968] stehen. Dies führt dazu, dass die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, soweit sie das SO-Gebiet betreffen, insgesamt unwirksam sind, denn es muss offen bleiben, wie der Gemeinderat der Beklagten hinsichtlich der weiteren Parameter zur Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung reagiert hätte, wäre ihm das Überschreiten der maximal zulässigen Geschossflächenzahl bewusst gewesen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.10.2011, a.a.O., Juris Rn. 66; ebenso Hess. VGH, Urteil vom 22.04.2010 - 4 C 306/09.N -, Juris Rn. 98; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.09.2015 - 3 S 276/15 -, VBlBW 2016, 27-31 und Juris, dort Rn. 31ff, zu den Folgen der Nichteinhaltung einer in § 17 Abs. 1 BauNVO enthaltenen GFZ-Obergrenze).

(2) Dies dürfte indes lediglich zu einer Teilnichtigkeit des Planes bezogen auf diese Feststellung geführt haben. Denn mit der Festsetzung eines - „unqualifizierten“ - Sondergebiets und weiterer - qualifizierter - Gewerbegebiete stellt der Plan nicht nur eine objektiv mögliche und sinnvolle Planung dar, sondern dieser Inhalt dürfte nach der Begründung des Planes auch dem mutmaßlichen Willen des Gemeinderats entsprochen haben. Ihm ging es, wie ausgeführt, darum, auf dem als SO-Gebiet bezeichneten Bereich ein Einkaufszentrum/einen Verbrauchermarkt zu ermöglichen, was seit Inkrafttreten der BauNVO 1968 die Ausweisung eines Sondergebietes erforderlich machte. Die Festsetzungen zur GFZ spielten in diesem Zusammenhang nur eine untergeordnete Rolle (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.10.2011, a.a.O., Juris Rn. 67).

(3) Dass die Erhaltung einer „einfachen“ Festsetzung eines SO-Gebietes mangels das Maß der Bebauung prägender Umgebungsbebauung allgemein unmöglich wäre, lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin weder der genannten Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 09.09.2015 (a.a.O., Juris Rn. 35 f) noch dem Urteil des VG Stuttgart vom 27.07.2015 (- 11 K 1548/14 -, S. 11 ff des Urteilsumdrucks) entnehmen. Vielmehr stellte der Verwaltungsgerichtshof in dem genannten Urteil entgegen der vorangegangenen erstinstanzlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts fest, die Annahme, zum zwingenden Inhalt eines qualifizierten Bebauungsplans gehörten auch Festsetzungen über das zulässige Maß der baulichen Nutzung und ein Überschreiten der maximalen Geschossflächenzahl des § 17 Abs. 1 BauNVO führe zur Rechtswidrigkeit dieser Festsetzungen, schließe es gerade nicht aus, „dass der Bebauungsplan mit seinem übrigen Inhalt als einfacher Bebauungsplan fort gilt.“ (a.a.O. Rn. 35 a.E.). Der Verwaltungsgerichtshof nahm allein deshalb - ebenso wie das Verwaltungsgericht - eine Gesamtnichtigkeit des Bebauungsplanes an, weil er - ebenfalls - keine Anhaltspunkte dafür sah, „dass die Beigeladene bei Kenntnis von dem Verstoß gegen § 17 Abs. 1 BauNVO auf Festsetzungen in Bezug auf das Maß der baulichen Nutzung insgesamt verzichtet und sich auf die bloße Ausweisung des hier interessierenden Teils des Plangebiets als Industriegebiet beschränkt hätte“ (a.a.O. Rn. 36). Insofern unterscheiden sich die tatsächlichen Umstände jenes Urteils wesentlich von der im vorliegenden Verfahren zu bewertenden Situation. Entsprechend hat auch die 11. Kammer des erkennenden Gerichts in ihrem Urteil vom 27.07.2015 zum einen festgestellt, das Überschreiten einer höchstzulässigen GFZ führe zum Fehlen jeglicher Angaben zum Maß der baulichen Nutzung, und zum anderen daraus lediglich gefolgert, ob damit ein Bebauungsplan oder jedenfalls die darin enthaltenen Regelungen für ein Baugebiet gänzlich nichtig seien, sei eine in jedem einzelnen Fall zu prüfende Frage; sie hat diese Nichtigkeit im konkreten Fall mit Blick auf das Ziel der Einrichtung von Gewerbegebieten bejaht (vgl. S. 11-13 des Urteilsumdrucks).

c) Einer Entscheidung über die Gültigkeit des Bebauungsplans „Sxxx“ vom 31.12.1971 bedarf es indes nicht, denn selbst im Falle des völligen Fehlens eines die Fläche des Erweiterungsvorhabens abdeckenden Bebauungsplans hätte der Bauvorbescheid im vorliegenden Fall nicht ergehen dürfen.

aa) Denn die Beklagte, die Stadt Sxxx, hat durch ihr Vorgehen Informationspflichten gegenüber der Beigeladenen zu 1, der Stadt Bxxx, und gegenüber dem Beigeladenen zu 2, dem Verband Region Stuttgart, verletzt und eine bestehende Planungspflicht jedenfalls aus § 1 Abs. 3 BauGB missachtet.

(1) Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass die städtebauliche Entwicklung nicht vollständig dem „Spiel der freien Kräfte“ oder isolierten Einzelentscheidungen nach §§ 34 und 35 BauGB überlassen bleiben soll, sondern der Lenkung und Ordnung durch Planung bedarf. Die in die Zuständigkeit der Gemeinden fallende Bauleitplanung stellt daher eine öffentliche Aufgabe dar, die diese nach Maßgabe des Baugesetzbuches im Interesse einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zu erfüllen haben (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25, 30, Juris Rn. 12). Dabei verdichtet sich das Planungsermessen der Gemeinde im unbeplanten Innenbereich zur strikten Planungspflicht, wenn qualifizierte städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht vorliegen. Ein qualifizierter (gesteigerter) Planungsbedarf besteht, wenn die Genehmigungspraxis auf der Grundlage von § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB städtebauliche Konflikte auslöst oder auszulösen droht, die eine Gesamtkoordination der widerstreitenden öffentlichen und privaten Belange in einem förmlichen Planungsverfahren dringend erfordern. Die Gemeinde muss planerisch einschreiten, wenn ihre Einschätzung, die planersetzende Vorschrift des § 34 BauGB reiche zur Steuerung der städtebaulichen Ordnung und Entwicklung aus, eindeutig nicht mehr vertretbar ist (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 119, 25, 32 und Juris Rn. 16). Dies ist mit Blick auf die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Rechtsfolgen bei Einkaufszentren regelmäßig der Fall, ohne dass es eigens der Feststellung bedürfte, welche nachteiligen Wirkungen konkret zu erwarten sind. Zumindest gilt diese auf Einkaufszentren bezogene Annahme dann, wenn das Vorhaben deutlich über die Größenvorgaben für Anlagen nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 BauNVO einschließlich der Vermutungsregeln nach § 11 Abs. 3 Satz 3 bis 5 BauNVO hinausgeht. Das ist nicht nur bei einer Verkaufsfläche von 10.000 m² deutlich der Fall (so und zum Ganzen OVG MV, Urteil vom 05.11.2008 - 3 L 281/03 -, Juris Rn. 138 und 139). Auch bei einer Erweiterung um 9.800 m² Verkaufsfläche kann nichts anderes gelten.

Mit Blick auf die Beigeladene zu 1 als Nachbargemeinde ist weiter zu beachten, dass insbesondere in einem verdichteten Siedlungsgebiet städtebauliche Entwicklungen in einer Gemeinde nahezu unweigerlich auch die städtebauliche Ordnung der Nachbargemeinden berühren (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 a.a.O. S. 33, Juris Rn. 18). Daher ist eine gemeindeübergreifende Sichtweise bei der Bestimmung des „städtebaulich Erforderlichen“ im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB zutreffend und geboten. Das gilt in besonderem Maße für die städtebaulich relevanten Auswirkungen von Einkaufszentren auf zentrale Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde. Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO kommt auch den Fernwirkungen dieser Betriebe auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ rechtliche - und das heißt: städtebauliche - Bedeutung zu. Diese räumliche Perspektive ist auch bei der Auslegung von § 1 Abs. 3 BauGB zu beachten (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 a.a.O. S. 33 f., Juris Rn. 19). Einkaufszentren dürfen daher ohne förmliche Planung, die dem Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gerecht wird, nicht zugelassen werden (OVG MV, Urteil vom 05.11.2008 a.a.O., Juris Rn. 138). Ein solcher qualifizierter interkommunaler Abstimmungsbedarf entsteht nicht erst dann, wenn mit einem Einkaufszentrum Kaufkraftabflüsse von mindestens 10% verbunden sind. Vielmehr ist es so, dass im Falle von Einkaufszentren, die gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO außer in Kerngebieten nur in eigens festgesetzten Sondergebieten zulässig sind, eine Abstimmung nach § 2 Abs. 2 BauGB unumgänglich ist und deshalb eine Zulassung ohne jegliche Planung zwangsläufig auf eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange hinausläuft. § 11 Abs. 3 BauNVO ist Ausdruck der Erkenntnis, dass Einkaufszentren regelmäßig geeignet sind, Nachbargemeinden in so gewichtiger Weise zu beeinträchtigen, dass sie ohne förmliche Planung, die dem Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB gerecht wird, nicht zugelassen werden dürfen. Damit die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Rechtsfolgen eintreten, bedarf es deshalb nicht eigens der Feststellung, welche nachteiligen Wirkungen konkret zu erwarten sind (BVerwG, Beschluss vom 22.12.2009 - 4 B 25/09 -, Juris Rn. 5, 6 und 9).

Diese in der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze müssen in gleicher Weise auch dann gelten, wenn es nicht um die Neuerrichtung eines Einkaufszentrums sondern „lediglich“ um dessen Erweiterung geht, wenn diese Erweiterung selbst so umfänglich ist, dass sie die Dimension eines eigenständigen Einkaufszentrums erreicht. Dies ist, wie ausgeführt, bei einer Ausdehnung um - weitere - 9.800 m² Verkaufsfläche eindeutig der Fall.

Diese Planungspflicht wird begleitet von einem entsprechenden subjektiven Anspruch der Beigeladenen zu 1. Wenn eine Gemeinde - hier die Beklagte - gegen ihre materielle Abstimmungspflicht nach § 2 Abs. 2 BauGB verstößt, wird die betroffene Nachbargemeinde in ihren Rechten verletzt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.03.2012 - 3 S 2818/11 -, Entscheidungsumdruck S. 8f; ebenso BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5/01 -, BVerwGE 117, 25, 33 und Juris Rn. 22). Das interkommunale Abstimmungsgebot gewährleistet nicht nur die Planungshoheit der Gemeinde, sondern stellt auch eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots dar. Die Bedeutung des § 2 Abs. 2 BauGB im Rahmen des allgemeinen Abwägungsgebots liegt darin, dass eine Gemeinde, die ihre eigenen Vorstellungen selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen für die Nachbargemeinde durchsetzen möchte, einem erhöhten Rechtfertigungszwang in Gestalt der Pflicht zur (formellen und materiellen) Abstimmung im Rahmen einer förmlichen Planung unterliegt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.03.2012 a.a.O., das Urteil des BVerwG vom 01.08.2002, a.a.O., Juris Rn. 22, zitierend; ebenso BVerwG, Beschluss vom 14.04.2010 - 4 B 78.09 -, DVBl. 2010, 839-443, Juris Rn. 41).

Angesichts der Dimension des Erweiterungsvorhabens, das für sich genommen ein Einkaufszentrum darstellt, das die Grenze des großflächigen Einzelhandels um mehr als das 10fache übersteigt, wäre die Beklagte somit dazu verpflichtet gewesen, aus städtebaulichen Gründen - § 1 Abs. 3 BauGB - ein Planungsverfahren zur Erstellung eines hierauf abgestimmten Bebauungsplanes einzuleiten. Hierauf bestand seitens der Beigeladenen zu 1 auch ein eigener Anspruch.

(2) Öffentliche Stellen haben den Raumordnungsbehörden und den Regionalverbänden Auskunft über die von ihnen beabsichtigten oder im Rahmen ihrer Zuständigkeit zu ihrer Kenntnis gelangenden Planungen oder Maßnahmen zu erteilen, soweit diese für die Raumordnung von Bedeutung sein können (§ 26 Abs. 1 Landesplanungsgesetz - LplG -). Dies ist bei der Erweiterung eines Einkaufszentrums um 9.800 m² Verkaufsfläche fraglos der Fall. Dies wird nicht nur durch die Definition „raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen“ in § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG („Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird“) sondern auch durch den Umstand bestätigt, dass „Einzelhandelsgroßprojekte“ und ihr Warensortiment in Nr. 3.3.7 des Landesentwicklungsplans 2002 und seinen Unterabschnitten wie auch im Abschnitt 2.4.3.2 des Regionalplans für die Region Stuttgart mit mehreren Untergliederungen gesondert genannt sind. Ebenso belegt die Klagebefugnis des Regionalverbands nach § 22 Abs. 1 LplG, die sich ausdrücklich und ausschließlich auf Verwaltungsakte beschränkt, „die die Errichtung, Erweiterung oder wesentliche Nutzungsänderung eines Einkaufszentrums, eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes oder eines sonstigen großflächigen Handelsbetriebes betreffen“, dass jedenfalls Maßnahmen der genannten Art „für die Raumordnung von Bedeutung sein können“.

Diese Informationspflicht bestand für die Beklagte gegenüber dem Regierungspräsidium Stuttgart als der höheren Raumordnungsbehörde (§ 30 Abs. 2 LplG) und gegenüber dem Beigeladenen zu 2 als dem örtlichen Regionalverband. Sie erstreckt sich ausdrücklich auf „die“ - also sämtliche - „beabsichtigten“, im Rahmen ihrer Zuständigkeit liegenden Maßnahmen. Die Beklagte wäre daher verpflichtet gewesen, nicht nur - wie geschehen - von der Bauvoranfrage zu berichten, sondern auch noch rechtzeitig vor der ergriffenen Maßnahme, der - in ihre Zuständigkeit fallenden - Erteilung eines Bauvorbescheids, über diese „beabsichtigte“ Maßnahme zu informieren. Dies hat die Beklagte nicht getan. Vielmehr lag ihr daran, wie sich aus der Beschlussvorlage 196/2012 ergibt, einem - nach § 21 LplG möglichen - vom Beigeladenen zu 2 auszusprechenden Planungsgebot zuvor zu kommen.

Die Informationspflicht bestand unabhängig davon, ob eine Pflicht zur Planung auch nach § 1 Abs. 4 BauGB tatsächlich bestand, denn sie soll ja unter anderem auch eine entsprechende Prüfung ermöglichen. Es kann daher offen bleiben, ob die im Landesentwicklungsplan 2002 wie im Regionalplan für die Region Stuttgart aus dem Jahr 2009 enthaltenen Ziele eine Planungspflicht auslösten, ob sie also rechtmäßig sind. Denn nur hinreichend bestimmte und rechtmäßige Ziele der Raumordnung sind geeignet, eine gemeindliche Planungspflicht auf der Grundlage von § 1 Abs. 4 BauGB auszulösen (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25, 40, Juris Rn. 34).

Nr. 3.3.7.2. Sätze 2 und 3 des LEP 2002 geben vor, dass „Einzelhandelsgroßprojekte … vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden (sollen). Für nicht zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.“ Dieses Ziel gestaltet der Regionalplan der Region Stuttgart vom 22.07.2009 in 2.4.3.2.3 in folgender Weise aus:

„(1) Standorte für zentrenrelevante Einzelhandelgroßprojekte (vgl. Sortimentsliste in der Begründung) sind nur in den zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskernen und nur in den in der Raumnutzungskarte dargestellten und als Vorranggebiete gebietsscharf festgelegten Standorten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte vorzusehen.

100

(2) Außerhalb dieser Vorranggebiete sind Standorte für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte ausgeschlossen.“

101

Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieses Zieles bestehen derzeit und vorbehaltlich des Ausgangs des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens der Europäischen Kommission nicht mit Blick auf das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2. (Z) Sätze 2 und 3 LEP 2002. Insoweit verweist die Kammer auf das Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 04.07.2012 (- 3 S 351/11 -, BauR 2013, 425-437 und in Juris, dort insbes. Rn. 69 ff). Sie könnten indes deshalb bestehen, weil der benachbarte Plansatz 2.4.3.2.2. Abs. 1 des Regionalplans durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - (DVBl. 2013, 384-390 und in Juris) für unwirksam erklärt wurde. Der Verwaltungsgerichtshof führt dazu aus, die Unwirksamkeit ergebe sich daraus, dass der Regionalplan die im Landesentwicklungsplan angelegte Regel-Ausnahme-Struktur hinsichtlich der Zulässigkeit der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten missachtet und solche Projekte generell nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren, jedoch selbst im Ausnahmefall nicht in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion zulasse (Juris Rn. 32-34). Die Regionalplanung verfüge nicht über einen Spielraum im Sinne einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots (Juris Rn. 37). Auch wenn sich diese Entscheidung ausdrücklich nur auf den genannten Plansatz bezieht und die Fortgeltung der übrigen Festlegungen unberührt lässt (Juris Rn. 44), so ließe sich der Grundgedanke dieser Entscheidung doch möglicherweise auf das Verhältnis der hier entscheidenden Planziele übertragen: Auch für die vorliegend entscheidende Frage, an welchem Ort Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevantem Sortiment errichtet oder erweitert werden dürfen, enthält der zitierte Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplanes relativ offene Formulierungen („sollen vorrangig“, „kommen in Frage“), während Plansatz 2.4.3.2.3 des Regionalplans zwingend und gebietsscharf festlegt, wo Vorhaben dieser Art „vorzusehen“ bzw. „ausgeschlossen sind“. Ob auch dieser Plansatz also deshalb unwirksam ist, weil auch er einen Spielraum hin zu einer strikteren Ausgestaltung für sich in Anspruch nimmt, über den die Regionalplanung tatsächlich nicht verfügt, ist bislang noch nicht entschieden worden und braucht wie ausgeführt auch vorliegend nicht entschieden zu werden, da die konstatierte Informationspflicht hiervon unabhängig ist.

102

bb) Die Beklagte hat sich ungeachtet ihrer Planungspflicht aus § 1 Abs. 3 BauGB und damit in rechtswidriger Weise dagegen entschieden zu planen und der Klägerin so in Anwendung des § 34 BauGB eine baurechtliche Position eröffnet, die sie bei rechtmäßigem Verhalten der Beklagten - verstanden als einheitliche juristische Person - nicht hätte erlangen können. Die Beklagte hat sich bewusst dafür entschieden, weder die betroffenen Nachbargemeinden noch den Verband Region Stuttgart oder das Regierungspräsidium Stuttgart als zuständige Raumordnungsbehörde zu informieren, sondern einen Bauvorbescheid ohne vorangehendes Planungsverfahren erteilt.

103

Dies ergibt sich mit aller wünschenswerten Deutlichkeit aus den Akten. Auf der Grundlage der Beschlussvorlage 196/2012 hat der Gemeinderat der Beklagten ausdrücklich die erklärte Absicht der Baurechtsbehörde, nach Abschluss eines städtebaulichen Vertrages den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen, „zustimmend zur Kenntnis“ genommen und sich damit gegen die - alternativ vorgestellte - Möglichkeit der Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens zur Änderung des Bebauungsplans Sxxx, 1. Änderung, verbunden mit der Zurückstellung der Bauvoranfrage bzw. dem Erlass einer Veränderungssperre, entschieden. Bereits am 09.10.2012 hatte die Baurechtsbehörde entschieden, im Rahmen der Nachbarbeteiligung lediglich den benachbarten Grundeigentümer zu hören. Eine förmliche Einbeziehung der beiden Beigeladenen in das Verfahren wurde nicht in Betracht gezogen. Vielmehr wurden am selben Tag sowohl der städtebauliche Vertrag, den die Baurechtsbehörde der Beklagten gegenüber deren Gemeinderat als für die Erteilung des Bauvorbescheids unabdingbar bezeichnet hatte, mit der Klägerin geschlossen als auch der begehrte Bauvorbescheid erteilt. Damit setzte die Beklagte ihre Einschätzung aus der genannten Beschlussvorlage um, wonach es angesichts eines möglichen Planungsgebots nach § 21 Abs. 1 LplG darauf ankomme, „ob der Bauvorbescheid vor Erlass eines Planungsgebots erlassen und an [die Klägerin] zugestellt wurde“.

104

cc) Dieses rechtswidrige Verhalten führt im vorliegenden Fall auch zur Rechtswidrigkeit des der Klägerin erteilten Bauvorbescheids, denn bei rechtmäßigem Verhalten der Beklagten hätte dieser Bescheid nicht ergehen dürfen und dies hätte sich auch der Klägerin aufdrängen müssen.

105

(1) Bei der Erweiterung eines bestehenden Einkaufszentrums im unbeplanten Innenbereich, dem eine - fehlgeschlagene - Planung für diesen Bereich in Form der Ausweisung eines hierfür geschaffenen Sondergebiets vorausging, hat jedenfalls dann, wenn die Erweiterung selbst die Qualität eines Einkaufszentrums erreicht und deshalb zur Planungspflicht führt, diese sich aus § 1 Abs. 3 und § 2 Abs. 2 BauGB ergebende Planungspflicht Vorrang vor der Prüfung eines Erweiterungsantrages nach § 34 BauGB.

106

Dass ein Verstoß gegen eine gegebene Planungspflicht gegenüber einem Einzelvorhaben in der Weise vorrangig zu beurteilen ist, dass dieses Einzelvorhaben nicht zugelassen werden kann, weil diese Zulassung auf einer Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebotes nach § 2 Abs. 2 BauGB beruhe und von diesem Vorhaben unmittelbar negative Auswirkungen gewichtiger Art auf die städtebauliche Ordnung und Entwicklung der Nachbargemeinde ausgehen könnten, hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg bisher - soweit ersichtlich - allein im Zusammenhang mit einer begehrten Baugenehmigung nach § 35 BauGB entschieden (Beschluss vom 03.04.2007 - 8 S 2835/06 -, VBlBW 2007, 310 f. und Juris, dort Rn. 2; ebenso bereits BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5/01 -, BVerwGE 117, 25-42 und Juris). Eine Anwendung dieses Grundsatzes auch auf ein mangels Planung nach § 34 BauGB zu beurteilendes Vorhaben hat etwa das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15.12.1989 (- 4 C 36/86 -, BVerwGE 84, 209-220 und in Juris) ausdrücklich offen gelassen (Juris Rn. 36 a.E.: „Ob dann, wenn eine Gemeinde von einer an sich erforderlichen Bauleitplanung absieht, um der nach § 2 Abs. 4 BBauG / § 2 Abs. 2 BauGB gebotenen Abstimmung auszuweichen, die betroffene Nachbargemeinde erfolgreich geltend machen kann, schon in dieser „Umgehung“ des Abstimmungsgebots liege eine Verletzung des § 2 Abs. 4 BBauG / § 2 Abs. 2 BauGB, kann hier offen bleiben“). Ebenso hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11.02.1993 (- 4 C 15/92 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 156 und in Juris) mit Blick auf eine Planungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB ausdrücklich festgestellt, die Pflicht, zielkonform zu planen, lasse den Anwendungsbereich des § 34 Abs. 1 BauGB unberührt. Ein Vorhaben, das nach dieser Bestimmung zulässig sei, scheitere nicht daran, dass es auf der Grundlage eines an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepassten Bebauungsplans nicht genehmigungsfähig wäre (Orientierungssatz 3 am Ende bei Juris). Ebenso hat es mit Blick auf § 2 Abs. 2 BauGB zwar einerseits festgestellt (a.a.O. Juris Rn. 26): „Ob das interkommunale Abstimmungsgebot auf die Rechtmäßigkeit einer Baugenehmigung durchschlägt, lässt sich nicht losgelöst von den Zulassungsregelungen der §§ 29ff. BauGB beurteilen“, es andererseits aber ausnahmsweise für möglich gehalten, dass dieses interkommunale Abstimmungsgebot ein einzelvorhabenbezogenes Abwehrrecht „allenfalls dann begründen“ könne, „wenn die Gemeinde dem Bauinteressenten unter Missachtung des § 2 Abs. 2 BauGB einen Zulassungsanspruch verschafft hat. Dies setzt voraus, dass sie durch einen nicht abgestimmten Bauleitplan oder im Falle des Fehlens eines solchen Planes auf andere Weise die Weichen in Richtung Zulassungsentscheidung gestellt hat.“ Entsprechend hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 19.11.2007 (- 8 S 1820/07 -, VBlBW 2008, 145-147 und Juris, dort Rn. 7) festgestellt: „Die Möglichkeit, sich gegenüber der Genehmigung von Einzelvorhaben direkt auf eine Verletzung von § 2 Abs. 2 BauGB zu berufen, wurde durch das Bundesverwaltungsgericht … nur in den Fällen anerkannt, in denen ein Planungsakt fehlte bzw. unter Missachtung des § 2 Abs. 2 BauGB, …, dem Bauinteressenten ein Zulassungsanspruch verschafft wurde.“

107

So verhält es sich aber hier. Dass die Einrichtung eines der übergemeindlichen Versorgung dienenden Einkaufszentrums allein nach § 34 BauGB zu beurteilen wäre, ist außerhalb eines faktischen Kerngebiets kaum vorstellbar, denn dessen Zulässigkeit würde ein „Sich-Einfügen“ in eine Umgebung voraussetzen, die bereits durch ein Einkaufszentrum vorgeprägt sein müsste, das seinerseits, jedenfalls seit Geltung des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968, die planerische Entscheidung für ein entsprechendes Sondergebiet voraussetzte. Damit stellt der vorliegende Fall einen - seltenen - Sonderfall dar, in dem einerseits ein Einkaufszentrum prägend auf seine eigene Erweiterung wirken und so zum „Sich-Einfügen“ dieser Erweiterung führen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.1993 - 4 C 17/91 -, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158 und in Juris, dort Rn. 18; ebenso BayVGH, Beschluss vom 15.01.2013 - 1 ZB 11.1874 -, Juris Rn. 11), und sich dieses Einkaufszentrum andererseits im unbeplanten Innenbereich befindet. Erklärbar ist dies nur dadurch, dass vorhergegangene Planungen, die eine planerisch abgewogene Zulassung eines Einkaufszentrums ermöglicht hätten, aus formalen und zunächst nicht erkannten Gründen fehlgeschlagen sind. In diesem seltenen Zustand einer zwingend erforderlichen aber fehlgeschlagenen Planung ist es rechtsmissbräuchlich, sich diesen Fehlschlag der Planung in der Weise zunutze zu machen, dass eine Kommune, die zugleich auch untere Baurechtsbehörde ist, bewusst für eine gewisse Zeit von der an sich bestehenden Planungspflicht absieht und so ein Baurecht im Interesse eines Privaten schafft, das ohne die in diesem Verhalten liegende Umgehung der Planungspflicht nicht hätte entstehen können.

108

Jedenfalls dann, wenn eine das in Rede stehende Vorhaben hindernde Planung bereits erfolgt war und nur aus formalen Mängeln - möglicherweise - von Rechts wegen nicht beachtet werden muss, stellt der bewusste Verzicht auf die „Reparatur“ dieses Mangels in Form der ergänzenden Planung daher eine Umgehung der Planungspflicht dar, die für sich genommen zur Genehmigungsunfähigkeit des Vorhabens führen kann.

109

(2) Dem steht auch § 34 Abs. 3 BauGB nicht entgegen. Das hierdurch seit dem 20.07.2004 (Europarechtsanpassungsgesetz Bau vom 24.06.2004, BGBl. I S. 1359) in ein Prüfungsverfahren nach § 34 aufgenommene Kriterium der fehlenden schädlichen Auswirkungen eines Vorhabens auf zentrale Versorgungsbereiche der eigenen oder von benachbarten Gemeinden ist zwar nach der Begründung dieser Gesetzesänderung durchaus gerade im Blick auf „Vorhaben des großflächigen Einzelhandels“ geschaffen worden, „deren städtebaulichen Auswirkungen über die nähere Umgebung hinausgehen“, da „solche Fernwirkungen“ „von § 34 Abs. 1 nicht erfasst“ würden (BT-Drucks. 15/2250 vom 17.12.2003 S. 54). Dabei ging der Gesetzgeber indes von einem sich ohne Plan entwickelnden Zustand aus, auf dessen städtebauliche Spannungen im Rahmen des „Einfügens“ nach § 34 Abs. 1 BauGB nicht angemessen reagiert werden könne (BT-Drucks. 15/2250 a.a.O.: „Dies betrifft insbesondere solche Situationen, in denen ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 Abs. 1 errichtet werden soll, der bereits durch eine oder mehrere gleichartige Anlagen geprägt ist. Der Genehmigung des Vorhabens kann in diesem Fall nicht entgegengehalten werden, es füge sich wegen nachteiliger Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein, denn nach der Rechtsprechung dürfen solche „Fernwirkungen“ eines Vorhabens nach § 34 Abs. 1 nicht berücksichtigt werden. Von der Möglichkeit, durch Aufstellung eines Bebauungsplans entsprechende städtebauliche nachteilige Vorhaben zu verhindern, wird teilweise nicht oder nicht rechtzeitig Gebrauch gemacht.“), nicht aber davon, dass eine eben diese Spannungen regulierende Planung aus Rechtsgründen gescheitert ist. Hinzu kommt, dass auch nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers § 34 Abs. 3 BauGB nicht geeignet ist, eine - an sich gebotene - Erstplanung vollständig zu ersetzen (ebenso Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. 496: „Nicht zuletzt mit Blick auf die erheblichen Schwierigkeiten bei einer Anwendung von § 34 Abs.3 BauGB ist es primäre Aufgabe der jeweiligen Standortgemeinde, durch ihre eigene Bauleitplanung sicherzustellen, dass gerade auch im nicht beplanten Innenbereich mit § 2 Abs. 2 BauGB unvereinbare Situationen nicht auftreten können“).

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(3) Die Beschränkung der Baufreiheit, die sich im beplanten Innenbereich außerhalb von Kerngebieten für die Errichtung von Einkaufszentren seit 1968 aus § 11 Abs. 3 BauNVO (1968), also der zwingenden Ausweisung eines Sondergebietes und dem damit einhergehenden Abstimmungsbedürfnis ergibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.12.2009 - 4 B 25/09 -, BauR 2010, 740-742 und Juris, dort Rn. 6), setzt sich in Fällen wie dem vorliegenden, in denen eine Umgehung der Planungspflicht angenommen werden muss, auch für ein Bauvorhaben im unbeplanten Innenbereich fort und führt dazu, dass sie gegenüber der Planungspflicht zurücktreten muss. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich ein entgegenstehender Planungswille auch dem Träger des geplanten Erweiterungsvorhabens aufdrängen musste. In diesem Durchschlagen der Missachtung der Planungspflicht auf die Rechtswidrigkeit auch des bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheids für ein Einzelvorhaben liegt somit kein unzulässiger Eingriff in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Baurecht des Privaten, soweit auch für diesen Privaten auf der Hand lag, dass ihm unter regulären Umständen ein solches Baurecht nicht, jedenfalls nicht in dieser Weise und auf diesem Weg zukommen konnte.

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(4) Das ist vorliegend der Fall, denn nicht nur der Beklagten, sondern auch der Klägerin war bewusst, dass die bisherige Haltung der Beklagten, wie sie sowohl in den Regelungen des jüngsten Bebauungsplans wie auch im gemeinsamen Einzelhandelskonzept der Beklagten mit der Beigeladenen zu 1, der Stadt Bxxx, aus dem Jahr 2008 zum Ausdruck kommt, im Widerspruch zu den Erweiterungsplänen der Klägerin stand und ein Erfolg ihres Antrags nur bei Unerheblichkeit dieses Planungswillens in Betracht kam. Auch wenn die Klägerin die genannte Beschlussvorlage 196/2012 nicht gekannt haben mag, ergibt sich dies jedenfalls aus dem Umstand, dass die Klägerin bereits zusammen mit ihrer Bauvoranfrage zwecks Erweiterung ihres Unternehmens eine „Rechtliche Stellungnahme“ vom 30.09.2011 „zur Frage der Zulässigkeit der Verkaufsflächenobergrenze von 32.600 qm in dem Bebauungsplan ‚Gewerbe- und Sondergebiet Sxxx ‘ (Planbereich 23/1, 1. Änderung) der Stadt Sxxx“ vorlegte, die in ihrem Auftrag erstellt wurde und zu dem Ergebnis kommt, dass die im genannten Bebauungsplan festgesetzte Verkaufsflächenobergrenze unzulässig sei.

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d) Wegen der somit rechtswidrig und vorwerfbar erfolgten Umgehung einer Planungspflicht der Beklagten und der jedenfalls im konkreten Fall fehlenden Schutzwürdigkeit der Klägerin, der das Bestehen eines ihrem Erweiterungsvorhaben entgegenstehenden Planungswillen wie auch das bestehende Planungsbedürfnis bekannt war und die sich daher auf den „Normalfall“ eines nach § 34 BauGB zu beurteilenden Vorhabens nicht berufen kann, kommt es auf das - hypothetische - Ergebnis einer Prüfung des Antrags der Klägerin nach § 34 BauGB und damit die Frage, ob sich das Vorhaben in seine nähere Umgebung „einfügt“ und ob seine Errichtung keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in Sxxx, Bxxx oder anderen Gemeinden erwarten lassen, nicht mehr an.

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e) In dieser Situation hat das Regierungspräsidium Stuttgart durch die der Beklagten erteilte Weisung zur Rücknahme des Bauvorbescheids von seinen Fachaufsichtsrechten nach § 47 Abs. 5 Satz 1 LBO zutreffend Gebrauch gemacht. Danach konnte das Regierungspräsidium der Beklagten „unbeschränkt Weisungen erteilen“. Es stand ihm daher frei, die Rücknahme des erteilten Bauvorbescheids anzuweisen und nicht lediglich im Rahmen der durch die eingelegten Widersprüche ausgelösten Widerspruchsverfahren durch eigene Widerspruchsbescheide oder an die Beklagte gerichtete „Bedenkenerlasse“ zu reagieren. Das förmliche Widerspruchsverfahren hat keinen Vorrang vor behördlichen Weisungsrechten. Dies ergibt sich etwa aus § 50 LVwVfG, der die §§ 48 f. LVwVfG modifizierende Regelungen für den - vorliegenden - Fall enthält, in dem ein begünstigender Verwaltungsakt während eines laufenden Vorverfahrens aufgehoben wird. § 50 LVwVfG gilt unabhängig davon, ob die Aufhebung in der Form des Widerrufs oder Rücknahme aus eigenem Antrieb einer zuständigen Behörde oder auf Weisung einer übergeordneten Behörde erfolgt.

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f) Fehler in der Ausübung des Ermessen durch die Beklagte sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere hat die Beklagte eine eigene Ermessensentscheidung getroffen und hierbei auch die Interessen der Klägerin umfassend gesehen und gewichtet.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens trägt. Das gilt auch für die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, denn diese haben durch eigene Antragstellung am Kostenrisiko teilgenommen, § 154 Abs. 3 VwGO.

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4. Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO insbesondere mit Blick auf die Unanwendbarkeit des § 34 BauGB wegen bestehender Planungspflicht im vorliegenden Falle zugelassen.

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5. Der Antrag der Klägerin nach § 162 Abs. 2 Satz 3 VwGO, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, hat sich durch die Abweisung der Klage erledigt.

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B e s c h l u s s
vom 30.03.2016

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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 9.1.2.1 und Nr. 9.2. des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit auf

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150,- EUR/m² x 9.800 m² x 0,5 = 735.000,- EUR

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festgesetzt.

Gründe