Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beigeladene trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Klägerin, die diese selbst trägt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beigeladene darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beigeladene begehrt die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an die Klägerin.

Die Klägerin beantragte - nachdem das Regierungspräsidium Darmstadt ihr im Oktober 2020 eine bundesweite Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet und über terrestrische Wettvermittlungsstellen erteilt hatte - am 30. Juni 2020 beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten (im Folgenden: LABO) eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle in der Q... in 6...Berlin. Betreiberin soll die Beigeladene sein, die dort nach Verschmelzung mit der ursprünglichen Konzessionsinhaberin G... GmbH seit dem 26. Juni 2018 eine Wettvermittlungsstelle betreibt. Ausweislich der Gewerbeanmeldung vom 22. April 2013 betrieb bereits die G... GmbH in den Räumlichkeiten seit dem 1. April 2013 eine Vermittlungsstelle für Sportwetten. 2018 baute die Beigeladene nach eigenen Angaben den Standort für rund 65.500, - Euro um. Die Wettvermittlungsstelle befindet sich in einem Abstand von ca. 50 m zu einer von der Q... Spielhallen GmbH betriebenen Spielhalle in der Q.... Diese verfügt über eine unter dem 26. November 2020 vom Bezirksamt Spandau von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) erteilte, unbefristete Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz des Landes Berlin, die eine frühere Erlaubnis vom 1. Juni 2010 ersetzte, sowie eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages 2021 (in Kraft getreten am 1. Juli 2021, GVBl. S. 689, im Folgenden: GlüStV). Diese Erlaubnis war ihr zunächst unter dem 26. November 2020 bis zum 30. Juni 2021 befristet erteilt und am 29. März 2022 auf Antrag bis zum 30. Juni 2031 verlängert worden. Diese Genehmigungen waren Gegenstand einer am 15. März 2022 von der Klägerin unter dem Aktenzeichen VG 4 K 168.22 erhobenen (Dritt-)Anfechtungsklage, die mit Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Juli 2023 abgewiesen wurde. Die Genehmigungen wurden bestandskräftig, nachdem die Klägerin im Berufungsverfahren (OVG 1 B 21/23) die Klage am 7. November 2023 zurückgenommen hat.

Mit Bescheid vom 21. April 2022 lehnte das LABO nach vorheriger Anhörung den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort Q... ab (Ziffer 1) und setzte eine Gebühr i.H.v. 500,- Euro fest (Ziffer 2). Zur Begründung bezog sich die Behörde auf die Nichteinhaltung des gesetzlich erforderlichen Mindestabstandes von 500 m zu der Spielhalle am Standort Q....

Einen gegen diese Entscheidung am 6. Mai 2022 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies das LABO mit Widerspruchsbescheid vom 23. September 2022, zugestellt am 10. Oktober 2022, zurück (Ziffer 1) und setzte eine Gebühr i.H.v. 500,- Euro fest (Ziffer 2). Zur Begründung verwies das LABO auf die Ausführungen im Ausgangsbescheid, an denen nach erneuter Prüfung festgehalten werde. Die mit dem Widerspruch angeführten Argumente könnten nicht überzeugen und führten zu keiner anderen Beurteilung der Sach- und Rechtslage. Die Gebühr folge aus § 16 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge und sei in Höhe der Gebühr des Ausgangsbescheides festzusetzen.

Dagegen erhob die Klägerin am 24. Oktober 2022 Klage vor dem Verwaltungsgericht. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, es sei offensichtlich unionsrechtswidrig, der Erteilung der begehrten Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle, die seit dem 26. Juni 2018 bis jetzt formell legal betrieben worden sei, die Nichteinhaltung des Mindestabstandes entgegen zu halten. Der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle hätte daher schon vor 2020 eine Erlaubnis erteilt werden müssen, denn zum damaligen Zeitpunkt habe es keine Regelungen zu einem Mindestabstand gegeben. Der Beklagte habe jedoch seinerzeit in rechtswidriger Weise von der Erteilung einer solchen Erlaubnis abgesehen. Die Beigeladene als Betreiberin der Wettvermittlungsstelle genieße insoweit formellen Bestandsschutz mit der Folge, dass die gesetzlichen Mindestabstandsregeln in Bezug auf die Klägerin keine Anwendung finden könnten. Zudem sei die Konstruktion eines gesetzlichen Mindestabstandes von Wettvermittlungsstellen zu Spielhallen in mehrfacher Hinsicht mit Unions- und Verfassungsrecht offensichtlich unvereinbar. Schließlich stehe die vom Beklagten benannte Spielhalle der Erlaubniserteilung nicht entgegen, denn es handele sich dabei nicht um eine bestandskräftig erlaubte Spielhalle, da die Klägerin die erteilten Genehmigungen angegriffen habe. Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV seien daher nicht erfüllt.

Die Klägerin hat erstinstanzlich beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 21. April 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 23. September 2022 zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort Q... zu erteilen, sowie

die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren festzustellen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hielt an seinen Bescheiden fest. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Erlaubnis, denn der Erteilung stehe die Spielhalle am Standort Q...entgegen, die ca. 50 m vom Standort der Beigeladenen entfernt sei. Der Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen komme auch kein formeller Bestandsschutz zu. Bereits im Zeitpunkt der Gewerbeanmeldung am 7. August 2018 rückwirkend zum 26. Juni 2018 habe festgestanden, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle potentiell nicht erlaubnisfähig sein würde. Denn schon in der seit dem 1. Juli 2012 geltenden Fassung des § 9 Abs. 4 Satz 5 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (im Folgenden: AGGlüStV) sei vorgesehen gewesen, dass Wettvermittlungsstellen eine räumliche Nähe zu Spielhallen und Spielbanken zu vermeiden hätten. Auch der Betrieb selbst sei zu keiner Zeit formell legal gewesen. Aus dem Umstand, dass nach der Rechtsprechung des EuGH die fehlende glücksspielrechtliche Erlaubnis Wettvermittlungsstellen im Rahmen eines Straf- oder Untersagungsverfahrens wegen des Verstoßes des zuvor bestehenden Sportwettenmonopols gegen Unionsrecht nicht habe entgegengehalten werden dürfen, folge nicht, dass der Betrieb der Wettannahmestelle legal gewesen sei. Anders als die Klägerin meine, sei ein Auswahlverfahren richtigerweise nicht durchgeführt worden. Sowohl im Rahmen der der Bestandsspielstätte im Sonderverfahren erteilten Erlaubnis als auch bei der Verlängerung der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV seien nach den gesetzlichen Regelungen keine Abstandsvorschriften zu Wettvermittlungsstellen zu prüfen.

Die Regelung der Mindestabstände zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen sei sowohl mit Verfassungsrecht als auch mit Unionsrecht vereinbar. Die Abstandsregelung sei geeignet und erforderlich. Insbesondere laufe sie nicht angesichts der vermeintlich ubiquitären Verfügbarkeit von Glücksspielangeboten im Internet ins Leere, wobei es in der Natur der Sache liege, dass das Online-Glücksspielangebot keinen räumlichen Beschränkungen unterliegen könne. Der Glücksspielstaatsvertrag sehe aber diverse online-spezifische Spielerschutzmechanismen vor, die zum Teil denselben Zweck wie Abstandsregelungen im terrestrischen Bereich, nämlich die Möglichkeit echter Spielpausen, verfolgten. Ferner ermöglichten Zutrittsverbote für Minderjährige und gesperrte Spieler nicht die beabsichtigte Spielpause beim Wechsel zwischen verschiedenen Glücksspieletablissements. Die Abstandsregelungen wahrten ferner das unionsrechtliche Kohärenzgebot, da der Gesetzgeber die Maßnahmen hinsichtlich aller Glücksspielformen am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausrichte. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG bestehe ebenfalls nicht. Der Umstand, dass Spielhallen schon früher Erlaubnisse hätten erlangen können, die nun Wettvermittlungsstellen im Rahmen des Erlaubniserteilungsverfahrens entgegengehalten würden, sei keine ungerechtfertigte Benachteiligung von Wettvermittlungsstellen im Vergleich zu Spielhallen. Spielhallen seien nach § 33i der Gewerbeordnung (im Folgenden: GewO) bereits seit 1960 erlaubnisfähig gewesen; der Spielhallenmarkt in Deutschland sei also wesentlich älter als der Sportwettenmarkt. Sportwettenvermittler seien daher zu einem späteren Zeitpunkt auf den Markt getreten und es liege in der Natur der Sache, dass Spielhallenbetriebe auch unter Bestandsschutzgesichtspunkten ihre Standorte hätten sichern können. Spielhallen, die keine Bestandsspielhallen seien, unterlägen ferner nach § 2 Abs. 4 des Spielhallengesetzes Berlin (im Folgenden: SpielhG Bln) grundsätzlich Mindestabstandsvorgaben zu Wettvermittlungsstellen. Die Regelung gelte für seit dem 6. April 2016 eröffnete Spielhallen. Das AGGlüStV regele eindeutig, wie Abstandskollisionen zu behandeln seien, ohne dass es dabei auf die Art des Glücksspiels ankomme. Der Berücksichtigungsfähigkeit der Spielhalle stehe auch nicht entgegen, dass die Klägerin Drittwiderspruch gegen die Erlaubnisse der Spielhalle erhoben habe, da dieser bereits mangels Widerspruchsbefugnis unzulässig sei.

Die Beigeladene hat im erstinstanzlichen Verfahren keinen Antrag gestellt und sich auch nicht zur Sache geäußert.

Auf die mündliche Verhandlung vom 13. Juli 2023 hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom gleichen Tag die Klage abgewiesen. Es ist zu der Auffassung gekommen, dass die als Verpflichtungsklage zulässige Klage unbegründet sei. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung, denn es lägen Versagungsgründe vor. Der Erlaubniserteilung stehe § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV entgegen. Danach sei die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nach § 7 AGGlüStV unter anderem im Hinblick auf die Belange des Spielerschutzes zu versagen, wenn zu erlaubten Spielhallen ein Mindestabstand von jeweils 500 m unterschritten werde. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände sei nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten. Die Voraussetzungen dieser Norm, die mit höherrangigem Recht vereinbar sei, lägen hier vor. Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort Q... unterschreite den Mindestabstand von 500 m zu einer erlaubten Spielhalle am Standort Q.... Entgegen der Auffassung der Klägerin sei diese Spielhalle auch erlaubt i.S.d. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV. Das zuständige Bezirksamt habe ihr die für den Betrieb erforderliche Erlaubnis nach § 2 SpielhG Bln erteilt - gegenwärtig bis zum 30. Juni 2031. Die Erlaubnisse seien auch nicht deshalb unwirksam, weil sie nichtig i.S.d. § 43 Abs. 3 VwVfG wären. Dafür fehle es schon an einem schwerwiegenden Fehler.

Die näheren glücksspielrechtlichen Erteilungsvoraussetzungen für die Erlaubnis nach § 24 GlüStV ergäben sich aus § 15 AGGlüStV, wobei sich die ausdrücklichen Versagungsgründe nach § 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 25 GlüStV richten würden, der für Abstandsregeln weiter auf § 15 Abs. 3 AGGlüStV verweise. Dieser bestimme wiederum ausdrücklich, dass (nur) die Abstandsregeln des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 des Spielhallengesetzes Anwendung fänden (500 m zu anderen Spielhallen und 200 m zu Schulen) und bei einer Entscheidung anlässlich eines Sonderverfahrens sowie deren späterer Verlängerung nur die Maßgaben der §§ 5 - 9 des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstands nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen (Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin - im Folgenden: MindAbstUmsG Bln) gälten (Abstand zu Schulen und anderen Spielhallen, Verbundverbot). Somit sei im glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahren kein konkurrierendes Abstandsgebot zwischen der Spielhalle und der Wettvermittlungsstelle zu beachten gewesen. Nichts anderes gelte - unabhängig vom Zeitpunkt, zu dem bezüglich der Spielhalle und der Wettvermittlungsstelle ein jeweils vollständiger Antrag vorgelegen habe - hinsichtlich der im Rahmen des Sonderverfahrens nach dem MindAbstUmsG Bln erteilten unbefristeten Spielhallenerlaubnis. Darüber hinaus seien weder das für die Erteilung der Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle vorgesehene Verfahren noch die hier der Erteilung einer solchen Erlaubnis entgegenstehende Mindestabstandsregelung zu erlaubten Spielhallen in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV verfassungs- oder unionsrechtlich zu beanstanden. Auf eine (erneut mögliche) Verfassungs- und/oder Unionsrechtwidrigkeit des Konzessionsverfahrens für Veranstalter von Sportwetten könne sich die Klägerin schon deshalb nicht mit Erfolg berufen, weil sie Inhaberin einer vom Regierungspräsidium Darmstadt erteilten Erlaubnis sei. Der Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Klägerin gemäß Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9 Abs. 3 Satz 3 AG-GlüStV normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielhalle sei als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt. Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer Spielhalle verfolge das legitime Ziel der Spielsuchtprävention. Sie diene damit einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen könne. Die Regelung sei zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet und erforderlich. Die Einschätzung des Gesetzgebers, mit der Festlegung eines Abstandsgebots das Ziel der Spielsuchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) durch eine Begrenzung der Wettvermittlungsstellendichte und damit Beschränkung des Gesamtangebots an Wettvermittlungsstellen (vgl. auch § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV) erreichen zu können, sei unter Berücksichtigung des gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums nicht zu beanstanden. Der Geeignetheit stehe auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber nicht den wissenschaftlichen Nachweis der Eignung des Mindestabstands generell bzw. des genau zu Spielhallen einzuhaltenden Mindestabstands geführt habe. Gleich wirksame gesetzgeberische Mittel, um die genannten Ziele zu erreichen, seien nicht erkennbar. Das Mindestabstandsgebot sei schließlich auch angemessen. Auch die Grenze der Zumutbarkeit sei gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung des Abstandsgebots weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen, noch ein Ermessen eröffnet habe. Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht habe sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen.

Entgegen ihrer Auffassung könnten sich weder die Klägerin noch die Beigeladene auf eine Vertrauensschutz vermittelnde bestandskräftige Erlaubnis für den Betrieb der Wettvermittlungsstelle berufen. Zwar habe bis Oktober 2020 die antragsberechtigte Veranstalterin eine solche nicht erhalten können, da es an der für die Erlaubniserteilung erforderlichen Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten gefehlt habe. Dies führe aber nicht dazu, dass die Klägerin sich auf eine der Erlaubniserteilung gleichstehende schutzwürdige Rechtsposition berufen könne. Hieran ändere auch nichts, dass der Betrieb der Wettvermittlungsstelle wegen der nicht zu erlangenden Erlaubnis nicht habe untersagt werden dürfen und diese faktisch über einen längeren Zeitraum hinweg hätte betrieben werden können. Denn das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten lasse sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfalte, nicht gleichsetzen. Weder die Klägerin noch die Beigeladene könnten sich auf eine, ggf. besonderen Vertrauensschutz vermittelnde aktive Duldung berufen. Diese erfordere eine - regelmäßig schriftliche - Äußerung einer Behörde, der eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein müsse, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb von ihr geduldet werde, sie also nicht gegen den Betrieb - etwa einer Wettvermittlungsstelle - einschreiten werde. Dies sei vorliegend weder dargelegt noch ersichtlich. Und auch durch die bis Oktober 2020 unterbliebene Erteilung bundesweiter Erlaubnisse für Sportwettenveranstaltungen sei kein besonderes Vertrauen geschaffen worden. Vielmehr sei hierdurch letztlich lediglich die - bereits zuvor absehbare - Regulierung des Wettvermittlungsmarktes zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert worden. Die Klägerin habe demnach jederzeit mit einem Einschreiten aufgrund fehlender materiell-rechtlicher Erlaubnisfähigkeit oder mit der Beendigung der faktischen Duldung, insbesondere nach Abschluss des bundesweiten Erlaubnisverfahrens und des standortbezogenen Erlaubnisverfahrens, rechnen und dies bei ihren unternehmerischen Entscheidungen berücksichtigen müssen.

Die Regelung zum Mindestabstand in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV verstoße weder gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot, noch gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichbehandlungsgrundsatz. Ferner verstoße die Mindestabstandsregelung in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten sei zwar eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliege. Das Verwaltungsgericht hielt die Eingriffe in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch die Spielsuchtprävention jedoch für gerechtfertigt.

Gegen das der Klägerin und der Beigeladenen am 10. August 2023 sowie dem Beklagten am 15. August 2023 zugestellte Urteil hat die Beigeladene am 19. August 2023 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung der Berufung weist sie darauf hin, dass sie als Beigeladene auch ohne formelle Beschwer ein Rechtsmittel einlegen könne, wenn sie durch die angefochtene Entscheidung präjudiziell und unmittelbar in eigenen Rechten beeinträchtigt sei. Dies sei hier der Fall, denn sie werde nach der Rechtsprechung des EuGH und des Bundesverfassungsgerichts durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sowohl in ihrer Dienstleistungsfreiheit als auch in ihrer Berufsausübungsfreiheit verletzt. Ausweislich der Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung beim Verwaltungsgericht seien Spielhallen zu Unrecht bevorzugt worden. Es seien 40 Bestandswettvermittlungsstellen wegen Bestandsspielhallen, aber keine einzige Bestandsspielhalle wegen einer Bestandswettvermittlungsstelle abgelehnt worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei eine Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber Betreibern von Spielbanken und Gaststätten aber nur dann gerechtfertigt, wenn ein hinreichender Sachgrund vorliege. Bei dem im vorliegenden Fall anzustellenden Vergleich zwischen Spielhallen und Wettvermittlungsstellen seien diese Grundsätze entsprechend anzuwenden. Sachliche Gründe für eine unterschiedliche Behandlung lägen aber nicht vor: der Gesetzgeber habe beide Glücksspielangebote auf eine vergleichbare Stufe gestellt und Regelungen zur Suchtprävention gälten gleichermaßen für Wettvermittlungsstellen und Spielhallen. Dadurch, dass Bestandsspielhallen letztendlich keine Mindestabstände einhalten müssten, würden sie aber besser gestellt als Wettvermittlungsstellen. Das Ziel der Suchtbekämpfung könne nicht als Sachgrund herangezogen werden und auch andere sachliche Gründe seien nicht erkennbar. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen es als einen ausreichenden sachlichen Grund angesehen habe, dass die Bestandsspielhallen früher existent gewesen seien, liege darin kein ausreichender sachlicher Grund, denn der Bestandsschutz von Spielhallen sei kein erklärtes Ziel des Glücksspielstaatsvertrages. Vielmehr sollten die Spielhallen darin reguliert werden, da ihnen das höchste Suchtpotential gegenüber allen anderen Glücksspielen beigemessen wurde. Selbst wenn man den Bestandsschutz von Spielhallen als geeigneten Sachgrund ansehen wolle, müsste sich die Ungleichbehandlung gleichwohl am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Die Ungleichbehandlung sei hier zwar geeignet, aber nicht erforderlich und unter keinen Umständen angemessen. Vielmehr sei die Ungleichbehandlung aus Gründen des Spielerschutzes, des Jugendschutzes und der Kanalisierung kontraproduktiv. Wenn der Senat nun das unrechtmäßige Vorgehen des Staates den Betreibern von Wettannahmestellen entgegenhalte, sei dies unangemessen, denn die jahrzehntelange "Gängelung", die einzig und allein auf einem verfassungs- und unionsrechtswidrigen staatlichen Sportwetten- und Lotteriemonopol beruhe, könne ihnen nicht zum Nachteil gereichen. Die Mindestabstandsregelung im Zusammenspiel mit dem Berliner "Konkurrenzauflösungsmechanismus" sei aus diesen Gründen auch nicht kohärent. Es sei Aufgabe des Senats, eine Gesamtwürdigung der Umstände vorzunehmen. Bei dieser Gesamtwürdigung zeige sich, dass die Regelung inkohärent sei, da sie das suchtgefährlichere Spiel in Spielhallen bevorzuge, der Staat weiterhin aus fiskalischen Gründen am Lotteriemonopol festhalte, Toto- und Lottoannahmestellen keine Mindestabstände einhalten müssten, das Korrespondenzspielverhalten zwischen Wettvermittlungsstellen und staatlichen Annahmestellen signifikant sei und im Internet gleiche oder ähnliche Glücksspiele zahlenmäßig unbeschränkt jederzeit und an jedem Ort spielbar seien. Schließlich sei die nachträgliche Einführung von Mindestabstandsregelungen für Bestandsbetriebe unverhältnismäßig: sie seien weder geeignet noch erforderlich oder angemessen.

Die Beigeladene beantragt,

das Urteil der 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Juli 2023 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 21. April 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 23. September 2022 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle am Standort Q..., 6...Berlin zu erteilen,

hilfsweise

unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über den Erlaubnisantrag zu entscheiden,

hilfsweise

für den Fall, dass der Glücksspiel-Survey 2021, 2023 für die Entscheidung des Gerichts von Bedeutung sein sollte, Beweis zu erheben durch Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens zu den Fragen, ob der Glücksspiel-Survey 2023 aufgrund seiner nichtprobalistischen Online-Stichprobe und eines Nonresponse von über 80 % geeignet ist, repräsentative Aussagen über die Glücksspielprävalenz in der Gesamtbevölkerung der Bundesrepublik Deutschland zu treffen,

ob bei einer nichtprobalistischen Stichprobe Konfidenzintervalle statistisch zulässig berechnet und interpretiert werden können und ob die im Glücksspiel-Survey 2023 dargestellten Konfidenzintervalle methodisch korrekt sind,

und ob das Studiendesign des Glücksspiel-Survey 2023 geeignet ist, kausale Zusammenhänge zwischen einzelnen Glückspielarten und dem Auftreten von Glückspielstörungen nachzuweisen

sowie Frau Dr. Katharina Schüller sowie die Verfasser des Glücksspiel-Surveys als sachverständige Zeugen zu den vorstehenden Fragen anzuhören.

Zudem regt sie an, den Rechtsstreit auszusetzen und dem Gerichtshof der Europäischen Union diverse, von ihr vorformulierte Fragen zur Entscheidung vorzulegen.

Der Berufungsbeklagte beantragt,

1. die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Juli 2023 - VG 4 K 501/22 - als unzulässig zu verwerfen,

2. hilfsweise die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Juli 2023 - VG 4 K 501/22 - zurückzuweisen.

Zur Begründung bezieht er sich im Wesentlichen auf seine Ausführungen in der ersten Instanz; die von der Beigeladenen vorgebrachten Argumente rechtfertigten keine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Ergänzend weist er darauf hin, dass die Berufung der Beigeladenen mangels einer materiellen Beschwer bereits unzulässig sei. Im Falle einer einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO setze der Erfolg eines Rechtsmittels der Beigeladenen außer der Rechtswidrigkeit des streitigen Verwaltungsakts voraus, dass das angefochtene Urteil eigene subjektive Rechte der Beigeladenen verletze. Für die Zulässigkeit der Berufung sei deshalb erforderlich, dass die Beigeladene durch die angefochtene Entscheidung materiell beschwert sei. Dies setze voraus, dass die mit ihrer Stellung als Beteiligte verknüpfte Bindung an ein rechtskräftiges Urteil (§§ 121, 63 Nr. 3 VwGO) für die Beigeladene von sachlicher Bedeutung sei, sie also geltend machen könne, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils präjudiziell und unmittelbar in ihren eigenen Rechten beeinträchtigt zu werden. Die der Erlaubniserteilung für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle zugrundeliegenden Vorschriften (§§ 7, 9 AGGlüStV 2021) ließen jedoch nicht ansatzweise erkennen, dass nicht nur dem erlaubten Veranstalter, sondern zugleich auch einem personenverschiedenen Betreiber einer Wettvermittlungsstelle eine wehrfähige eigene Rechtsposition oder eine sonstige subjektiv-öffentliche Anspruchsberechtigung eingeräumt werden sollte. Die Vorschrift schütze ausschließlich die Rechte des erlaubt tätigen Veranstalters. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen verschlechtere sich ihre formale Rechtsposition in Folge der Versagung der Erlaubnis für den Betriebsstandort nicht, selbst wenn sie aufgrund der Versagung der Erlaubnis diesen Standort schließen müsste und sich getätigte Investitionen noch nicht amortisiert haben sollten. Der illegale Betrieb der Wettvermittlungsstelle in der Vergangenheit habe nicht dazu geführt, dass die Beigeladene eine Rechtsposition erlangt habe, die sich durch die Versagung des Erlaubnisantrags verschlechtere. Vorliegend gebe es weder eine gesetzlich vorgesehene Erlaubnisfiktion, die durch die Versagung aufgrund der Abstandsregelungen zerstört würde, noch habe die Beigeladene zu irgendeinem Zeitpunkt eine Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle innegehabt. Auch lasse sich eine materielle Beschwer nicht aus den finanziellen Interessen der Beigeladenen am Ausgang des Verfahrens herleiten. In der Rechtsprechung sei zwar anerkannt, dass finanzielle Interessen eines Beigeladenen am Ausgang des Verfahrens dessen materielle Beschwer rechtfertigen können, wenn die gerichtliche Entscheidung finanzielle Ansprüche präjudiziere. Allerdings folge die subjektive Rechtsbeeinträchtigung der Beigeladenen aus einer nachteiligen Rechtsposition zu den Parteien des Verfahrens, die sich aus der Bindung der Beigeladenen an das verwaltungsgerichtliche Urteil (§ 121, § 61 Nr. 3 VwGO) ergebe. Die Rechtsposition der Beigeladenen verschlechtere sich jedoch nicht durch das Urteil. Anders als in der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts und weiteren gleichgelagerten Entscheidungen wäre nicht Folge des Urteils, dass sich die Beigeladene gegen finanzielle Ansprüche der Klägerin oder des Beklagten nicht mehr wegen der Bindungswirkung der Entscheidung zur Wehr setzen könnte. Die gerichtliche Entscheidung könnte zwar spätere vermeintliche Rechtsstreitigkeiten der Beigeladenen mit der Klägerin aus deren zivilrechtlichen Beziehungen präjudizieren. Unmittelbar nachteilige Folgen der Entscheidung würden aber ausschließlich die Klägerin treffen. Die Beigeladene sei dagegen nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar nachteilig durch die Entscheidung betroffen. Darüber hinaus fehle es auch deshalb an einem eigenem subjektiven Recht der Beigeladenen, da sie zwar über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfüge, jedoch keine losgelöst von der Klägerin eigenständigen Interessen haben könne, da die Klägerin nach Maßgabe der im Handelsregister veröffentlichten Dokumente wirtschaftlich Berechtigte der Beigeladenen sei. Die Klägerin halte demnach mittelbar alle Anteile an der Beigeladenen, so dass die Beigeladene über keine eigenständigen finanziellen Interessen verfüge. Von daher bestehe kein Anlass, neben der Klägerin auch der Beigeladenen eine eigene Rechtsmittelbefugnis einzuräumen. Hinzu komme, dass die Beigeladene weder Adressatin des angegriffenen Versagungsbescheids vom 21. April 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23. September 2022 noch antragsbefugt sei. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV 2021 könne die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nur von der Klägerin beantragt und auch nur dieser erteilt werden. Dementsprechend habe die Beigeladene auch die Erteilung der Erlaubnis an die Klägerin (und nicht an sich selbst) beantragt und mache im Ergebnis fremde Rechte im eigenen Namen geltend. Im Verwaltungsprozessrecht sei die Prozessstandschaft indes nur kraft gesetzlicher Ermächtigung zulässig. An solch einer gesetzlichen Ermächtigung fehle es vorliegend gerade.

Darüber hinaus sei die Berufung auch unbegründet. Die im Streit stehende Abstandsregelung entspreche den Anforderungen des unionsrechtlichen Kohärenzgebotes. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei für die Beurteilung, ob Glücksspielregelungen kohärent seien, sowohl die Binnenkohärenz, d.h. die Stimmigkeit der Rechtfertigung innerhalb einer regulierten Glücksspielart, als auch die intersektorale Kohärenz entscheidend. Nicht erforderlich sei hingegen eine Gesamtkohärenz im Sinne einer alle Glücksspielformen überspannenden, aufeinander abgestimmten Gesamtregulierung. Ungeachtet dessen bestünden zu anderen Glücksspielangeboten auch keine Kohärenzbedenken. Nach Auswertung der Rechtsprechung des EuGH bedürfe es auch keiner wissenschaftlicher Belege, um den Gefahrennachweis zu führen. Abgesehen davon sei es nachgewiesen, dass eine geringere Verfügbarkeit von Glücksspiel die Teilnahme am Glücksspiel reduziere. Zudem sei in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Annahme des Gesetzgebers bezüglich des Abkühlungseffektes von Verbundverbotsregelungen innerhalb seines Einschätzungs- und Prognosespielraums liege; nichts anders könne für Abstandsregelungen gelten, die dasselbe Ziel verfolgen würden. Das Abstellen auf Bestandsschutz- und Vertrauensschutzgesichtspunkte bei der Auflösung von Abstandskollisionen sei rechtmäßig. Auch verstießen die Regelungen zum Mindestabstand weder gegen Art. 3 GG noch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Auch die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit stehe der Regelung nicht entgegen. Eine Vorlage an den EuGH sei in dem Verfahren nicht erforderlich, da sämtliche Fragen bereits höchstrichterlich geklärt seien und für das hiesige Verfahren keine Rolle spielten.

Die Klägerin hat keinen Antrag gestellt. Inhaltlich weist sie darauf hin, dass die Berufung der Beigeladenen zulässig sei, denn diese werde durch die Entscheidung materiell beschwert. Im Übrigen schließt sie sich den Ausführungen der Beigeladenen an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verfahrensakte und den Verwaltungsvorgang verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

A. Die vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13. Juli 2023 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassene und von der Beigeladenen eingelegte Berufung ist zulässig. Die am 19. August 2023 bei Gericht eingegangene Berufungsschrift und die nach Fristverlängerung am 10. November 2023 eingereichte Berufungsbegründung wahren die gesetzlichen Fristen und genügen auch im Übrigen den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Beigeladene auch berechtigt, Berufung einzulegen. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Rechtsmittels eines Beigeladenen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Danach muss der Beigeladene durch die angefochtene Entscheidung materiell beschwert sein. Das ist der Fall, wenn die mit seiner Stellung als Beteiligter verknüpfte Bindung an ein rechtskräftiges Urteil (§§ 121, 63 Nr. 3 VwGO) für ihn von sachlicher Bedeutung ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Februar 2016 - 3 B 10/15 - juris, Rn. 5 m.w.N.), der Beigeladene also geltend machen kann, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils präjudiziell und unmittelbar in eigenen Rechten beeinträchtigt zu werden (stRspr; vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Mai 1995 - 6 C 8.94 - juris, Rn. 19 ff.; Rudisile in Schoch/Schneider, VwGO, vor § 124 Rn. 38, 42). Ob nach diesen Maßgaben eine materielle Beschwer des Beigeladenen zu bejahen ist, ist eine Frage des Einzelfalls.

Im hier vorliegenden Fall besteht die Möglichkeit, dass die Beigeladene durch das - auch für sie - belastende Urteil unmittelbar in eigenen Rechten beeinträchtigt wird. Denn würde das Urteil in Rechtskraft erwachsen, wäre die Beigeladene in der auch ihr zustehenden europarechtlichen Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 AEUV betroffen, weil sie Sportwetten für eine Veranstalterin - die Klägerin - mit Sitz in Malta vermittelt, die über eine Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 zur Veranstaltung von Sportwetten verfügt, und somit ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt (so auch BayVGH, Beschluss vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 - juris, Rn. 27). Ein für die Anwendbarkeit des Unionsrechts erforderlicher grenzüberschreitender Sachverhalt liegt zwar grundsätzlich nicht vor, wenn eine nach nationalem Recht gegründete juristische Person mit Sitz im Inland sich gegen sie belastende glückspielrechtliche Verwaltungsakte einer nationalen Behörde wehrt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - juris, Rn. 83; BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2021 - 23 ZB 20.518 - juris, Rn. 34 ff. ). Gleiches gilt, sofern Wirtschaftsteilnehmer, die in einem Mitgliedstaat ansässig sind und an ebenfalls in diesem Mitgliedstaat ansässige Personen Glückspielleistungen erbringen (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Juni 2017 - C-591/15 -, The Gibraltar Betting and Gaming Association Limited u. The Queen - juris, Rn. 33 m.w.N.). Auch die hypothetische Möglichkeit, dass Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten die von der Klägerin angebotenen Glücksspieldienstleistungen in Anspruch nehmen könnten, reicht entgegen der Auffassung der Beigeladenen nicht aus, um von einem grenzüberschreitenden Sachverhalt auszugehen (vgl. EuGH, Beschluss vom 4. Juni 2019 - C-665/18 - Pólus Vegas - n.v. Rn. 24; Urteil vom 3. Dezember 2020 - C-311/19 -, Bonver Win - juris Rn. 24). Art. 56 AEUV ist jedoch dann anwendbar, wenn ein Auslandsbezug zu einem anderen Mitgliedstaat besteht. Ein grenzüberschreitender Sachverhalt ist insbesondere dann zu bejahen, wenn - wie hier - eine Gesellschaft mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Tätigkeit der Wettannahme durch Vermittlung seitens eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wirtschaftsteilnehmers nachgeht. Denn dann fallen die diesem Wirtschaftsteilnehmer auferlegten Beschränkungen seiner Tätigkeit in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit (stRspr, vgl. EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 -, Schindler - juris, Rn. 25 ff.; Urteil vom 21. Oktober 1999 - C-67/98 -, Zenatti - juris, Rn. 24; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 -, Gambelli - juris, Rn. 46; Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. -, Stoß u.a. - juris, Rn. 56; Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 -, Carmen Media - juris, Rn. 41; Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 -, Ince - juris, Rn. 43).

Soweit der Beklagte einwendet, die Vorschriften des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag würden nicht einmal ansatzweise erkennen lassen, dass nicht nur dem erlaubten Veranstalter, sondern auch dem personenverschiedenen Betreiber einer Wettvermittlungsstelle eine wehrfähige eigene Rechtsposition eingeräumt werden sollte, steht dies - den Vortrag als zutreffend unterstellt - der Annahme einer materiellen Beschwer der Beigeladenen für den hier vorliegenden Fall nicht entgegen, da sich diese nicht aus den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages, sondern aus europarechtlichen Vorgaben ableitet. Gleiches gilt im Ergebnis auch für den Einwand, die Beigeladene habe die Wettvermittlungsstelle in der Vergangenheit illegal betrieben und eine materielle Beschwer lasse sich nicht aus den finanziellen Interessen der Beigeladenen am Ausgang des Verfahrens ableiten. Beide Einwände sind nicht geeignet, die in Art. 56 AEUV verankerte Dienstleistungsfreiheit bei grenzüberschreitenden Sachverhalten zu überlagern.

Auch der Einwand des Beklagten, die Rechtsposition der Beigeladenen verschlechtere sich durch das Urteil nicht, da die angegriffene Entscheidung zwar spätere vermeintliche Rechtsstreitigkeiten zwischen der Beigeladenen und der Klägerin in Bezug auf deren zivilrechtlichen Beziehungen präjudizieren könne, nachteilige Folgen aber unmittelbar nur die Klägerin träfen, die Beigeladene dagegen nur mittelbar betroffen sei, vermag nicht zu überzeugen. Denn auch insoweit verkennt der Beklagte, dass sich eine materielle Beschwer der Beigeladenen aus der europarechtlichen Dienstleistungsfreiheit ergeben kann.

Sofern der Beklagte darauf hinweist, dass aufgrund der vorgelegten Auszüge aus dem Handelsregister davon auszugehen sei, dass die Klägerin die wirtschaftlich Berechtigte hinter der Beigeladenen ist mit der Folge, dass die Beigeladene keine eigenständigen finanziellen Interessen haben könne, verkennt er, dass Klägerin und Beigeladene eigenständige juristische Personen mit eigenen Rechtspersönlichkeiten sind und sich unabhängig von etwaigen wirtschaftlichen Verflechtungen auf die ihnen jeweils zustehenden Rechte berufen können.

Schließlich führt auch der Hinweis, die Beigeladene sei nicht Adressatin der angegriffenen Bescheide und zudem nicht antragsbefugt, auf kein anderes Ergebnis. Der Umstand, dass die Beigeladene nicht Adressatin der angegriffenen Bescheide ist, ist der gesetzlichen Konstruktion geschuldet, wonach gem. § 9 Abs. 2 Satz 1 1.HS AGGlüStV die Erlaubnis für eine Wettvermittlungsstelle nur von dem Konzessionsinhaber, nicht aber von deren Betreiber, beantragt und diesem erteilt werden kann. Dies kann aber - unter Berücksichtigung der obigen Ausführungen - nicht dazu führen, dass der Betreiber sich gegen eine für ihn negative Entscheidung nicht zur Wehr setzen kann, soweit sein Begehren - wie im hier vorliegenden Fall - auf die Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin gerichtet ist und ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, in dessen Folge - wie dargelegt - (auch) seine Dienstleistungsfreiheit berührt ist.

B. Die Berufung der Beigeladenen ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

I. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Insbesondere besteht - wie bereits ausgeführt - die Möglichkeit, dass die Beigeladene durch die ablehnende Entscheidung in eigenen Rechten verletzt ist und ihr daher eine Klagebefugnis zusteht. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wäre die Berufung eines Beigeladenen zwar nicht unzulässig, aber doch ohne weiteres in der Sache erfolglos, wenn die vom Beigeladenen angegriffene erstinstanzliche Entscheidung - ihre Fehlerhaftigkeit unterstellt - nur seine rechtlichen Interessen berühren, nicht jedoch - weitergehend - seine subjektiven Rechte im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzen sollte. Eine Verletzung von Rechten des Rechtsmittelführers ist nämlich - über die objektive Rechtswidrigkeit des mit der Klage bekämpften Verwaltungsakts hinaus - Voraussetzung für den Erfolg eines Rechtsmittels gegen ein klagabweisendes Urteil, und zwar unabhängig davon, ob ein unterlegener Kläger oder ein im eigenen Interesse die Klage weiterverfolgender Beigeladener das Urteil angreift. Zwar ergibt sich die Notwendigkeit einer Verletzung eigener Rechte des Beigeladenen als Voraussetzung für die Begründetheit seines Rechtsmittels nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Verwaltungsgerichtsordnung, da hinsichtlich des Beigeladenen eine dem § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprechende Regelung des Inhalts fehlt. Diese Vorschrift muss jedoch entsprechend angewendet werden, denn § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO beschränkt die Erfolgsmöglichkeit bei Anfechtungsklagen auf solche Fälle, in denen Rechtsschutzsuchende in ihren eigenen Rechten verletzt sind (BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 1/81 -, juris, Rn. 13).

Eine solche mögliche Beeinträchtigung subjektiver Rechte der Beigeladenen liegt hier vor. Wie oben bereits dargelegt, ist die europarechtliche Dienstleistungsfreiheit, auf die sich in der hier vorliegenden Konstellation auch die Beigeladene berufen kann, durch die Entscheidung betroffen. Dem steht nicht entgegen, dass der Versagungsbescheid, dessen Adressatin nicht die Beigeladene ist, als solcher Rechte der Beigeladenen nicht unmittelbar verletzt und folglich von ihr nicht mit Erfolg hätte angefochten werden können. Entscheidend ist jedoch, dass die einfache Beiladung - nur um eine solche geht es im vorliegenden Fall - die Wirkung des angegriffenen Bescheides zu Lasten der Beigeladenen gesteigert hat: Ist ein Dritter, der zivilrechtlich möglicherweise zur Erstattung verpflichtet ist oder seinerseits Erstattungsansprüche haben könnte, zum Prozess beigeladen worden, so erstreckt sich die Rechtskraft des ergehenden Urteils gemäß §§ 121, 63 Nr. 3 VwGO auch auf den Beigeladenen. Dadurch wird für den Fall der Klagabweisung der möglicherweise nachfolgende Zivilprozess zwischen der Klägerin und der Beigeladenen präjudiziert. In dieser Beschränkung der Verteidigungsmöglichkeiten im nachfolgenden Zivilprozess liegt daher - die objektivrechtliche Fehlerhaftigkeit des erstinstanzlichen Urteils unterstellt - auch eine Verletzung der subjektiven Rechte der Beigeladenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 1/81 -, juris, Rn. 14).

II. Die Berufung ist jedoch unbegründet. Die Beigeladene hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettannahmestelle am Standort Q... an die Klägerin.

1. Anspruchsgrundlage für das Begehren der Beigeladenen, der Klägerin eine Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle zu erteilen, sind §§ 7, 9 Abs. 1 Satz 3 AGGlüStV. Danach bedarf einer Erlaubnis, wer eine Wettvermittlungsstelle betreibt oder wer als Inhaber einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV eine Wettvermittlungsstelle durch einen Dritten betreiben lässt. Diese Voraussetzungen liegen hier vor: die Klägerin ist als Inhaberin einer Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht nur berechtigt, eine Erlaubnis zu beantragen, sondern gem. § 9 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV kann nur sie einen Erlaubnisantrag stellen und ist die Erlaubnis auch nur ihr zu erteilen.

2. Nach § 7 Abs. 1 Satz 3 AGGlüStV darf die Erlaubnis zum Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspielen jedoch nur erteilt werden, wenn kein Versagungsgrund vorliegt. Neben den in § 7 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 - 8 AGGlüStV aufgelisteten Versagungsgründen finden sich weitere Versagungsgründe in § 9 Abs. 3 und 4 AGGlüStV. Von Bedeutung für den vorliegenden Fall ist § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV. Danach ist die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle im Hinblick auf die Nichtwahrung des Begrenzungsgebotes und die sonstigen Belange des Jugend- und Spielerschutzes u.a. dann zu versagen, wenn zu erlaubten Spielhallen ein Mindestabstand von jeweils 500 m unterschritten wird. Maßgeblich für die Ermittlung der Abstände ist nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der betreffenden Betriebe oder Örtlichkeiten.

Die Voraussetzungen der Norm liegen hier vor und werden auch von den Beteiligten nicht in Frage gestellt. Der Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an dem begehrten Standort Q... würde den Mindestabstand von 500 m zu einer erlaubten Spielhalle erheblich unterschreiten. Nach den Feststellungen des LABO, denen die Beteiligten nicht entgegengetreten sind, beträgt der Abstand zu der in der Q... betriebenen Spielhalle lediglich ca. 50 m.

Die Spielhalle am Standort Q... ist auch erlaubt i.S.v. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV. Das zuständige Bezirksamt hat ihr die für den Betrieb erforderliche Erlaubnis nach § 2 SpielhG Bln erteilt. Nachdem aufgrund der Fiktionswirkung von § 15 Abs. 2 Satz 3 AGGlüStV die bis zum 30. Juni 2021 befristete Erlaubnis nach § 24 GlüStV über diesen Zeitpunkt hinaus fortbestand, hat das Bezirksamt sie der Spielhalle erneut befristet bis zum 30. Juni 2031 erteilt. Die noch vom Verwaltungsgericht erörterte Frage, ob die Spielhalle deshalb nicht als "erlaubt" i.S.v. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV angesehen werden könnte, weil gegen die erteilten Erlaubnisse nach § 2 SpielhG Bln und § 24 GlüStV zum damaligen Zeitpunkt durch die Klägerin Rechtsbehelfe eingelegt worden waren, ist zwischenzeitlich obsolet geworden: beide Genehmigungen wurden bestandskräftig, nachdem die Klägerin im Berufungsverfahren OVG 1 B 21/23 die dagegen erhobene Klage vom 7. November 2023 zurückgenommen hat.

3. Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der erkennende Senat der Auffassung, dass das in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV kodifizierte Abstandsgebot mit höherrangigem Recht in Einklang steht. Das Mindestabstandsgebot verstößt weder gegen das Grundrecht aus Art. 12 GG (siehe a.) noch gegen den in Art. 3 GG verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz (siehe b.). Ebenso wenig steht das aus dem Unionsrecht abgeleitete Transparenzgebot (siehe c.) oder das unionsrechtliche Kohärenzgebot der Regelung entgegen (siehe d.), noch ist die Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 AEUV verletzt (siehe e.).

a. Der Eingriff in das Grundrecht auf Berufsfreiheit der Klägerin gemäß Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG durch den in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV normierten Mindestabstand einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielhalle ist als Berufsausübungsregelung gerechtfertigt.

Wie bereits das Verwaltungsgericht, so geht auch der Senat davon aus, dass es sich bei der Normierung eines Mindestabstands zwischen einer Wettannahmestelle und einer Spielhalle um einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit i.S.d. Art. 12 Abs. 1 GG handelt. Ein Eingriff in die Freiheit der Berufswahl liegt hingegen nicht vor: denn derjenige, dem die erforderliche Wettvermittlungserlaubnis wegen der Nichteinhaltung der Abstandsregelung versagt wird, wird hierdurch weder an der Berufswahl an sich noch daran gehindert, jederzeit an einem geeigneten Ort eine neue Wettvermittlungsstelle zu eröffnen (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 44). Berufsausübungsregelungen sind grundsätzlich zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sind, das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Juni 2009 - 1 BvR 706/08 - juris, Rn. 165). Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

aa. Die Regelung eines Mindestabstands zwischen einer Wettvermittlungsstelle und einer Spielhalle verfolgt das legitime Ziel der Spielsuchtprävention. Sie dient damit einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. Verfassungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 - 1 VB 88/19 u.a. - juris, Rn. 167; OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 - juris, Rn. 123; OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 - 6 B 10623/23 u.a. - juris, Rn. 11; zu Spielhallen: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris, Rn. 133 ff., zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung auf Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 15, und vom 10. Dezember 2020 - OVG 1 S 83/20 - EA S. 6, VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 - 5 V 1894/22 - juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 - 1 B 332/22 - juris, Rn. 23, OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 44).

bb. Die Regelung eines Abstandsgebotes ist zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet. Denn geeignet ist eine gesetzliche Regelung nicht erst dann, wenn das Regelungsziel mit ihrer Hilfe unter allen Umständen auch tatsächlich erreicht wird. Ausreichend ist vielmehr, dass die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 u.a. - juris, Rn. 207; BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 1 BvR 1299/05 - juris, Rn. 134). Dabei kommt dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - juris, Rn. 112 und vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 137).

Das Regelungsziel des Abstandsgebots (und der weiteren Abstandsgebote) wird in der Gesetzesbegründung (Abghs.-Drs. 18/2472, S. 14) im Einzelnen erläutert. Danach dienen die Abstandsvorschriften zu anderen Wettvermittlungsstellen und zu andersartigen Glücksspielbetrieben der Angebotsbegrenzung und damit der Spielsuchtprävention. Die Regelungen setzen die Ziele des § 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 des Glücksspielstaatsvertrages um. Zugleich harmonisieren sie das Regelungsregime im Land Berlin. Die verfügbaren Glücksspielangebote insgesamt sollen verringert und räumliche Ruheräume geschaffen werden. Die Festlegung eines 500 m - Abstandes ist nach dem Willen des Gesetzgebers erforderlich, um eine echte Spielpause zwischen der Nutzung mehrerer Glücksspielangebote zu gewährleisten. Spielanreize sollen so unterbrochen werden, damit die Spieler "auf andere Gedanken kommen" können.

Diese Einschätzung des Gesetzgebers, mit der Festlegung eines Abstandsgebots das Ziel der Spielsuchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV) durch eine Begrenzung der Wettvermittlungsstellendichte und damit Beschränkung des Gesamtangebots an Wettvermittlungsstellen (vgl. auch § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV) erreichen zu können, ist unter Berücksichtigung des gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Einschätzungs- und Prognosespielraums nicht zu beanstanden. Die gesetzgeberische Annahme, wonach der Abstand von 500 m zwischen Glücksspielangeboten dazu führt, dass Spieler sich nach Verlassen einer Spielhalle oder einer Wettvermittlungsstelle von deren Atmosphäre lösen oder "auf andere Gedanken" kommen können, um so die Fortsetzung ihres Spiels in einer Spielhalle oder einer Wettvermittlungsstelle zu überdenken, ist plausibel.

Die Geeignetheit des Abstandsgebotes wird auch durch die Verfügbarkeit von Sportwettmöglichkeiten im Internet nicht durchgreifend in Frage gestellt. Die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielangeboten im Internet begründet nicht die Ungeeignetheit einer Maßnahme, deren Zweck es ist, den durch terrestrische Glücksspielangebote hervorgerufenen Suchtgefahren entgegenzuwirken. Denn es ist nachvollziehbar, dass Spieler unabhängig von Online-Angeboten von terrestrischen Glücksspielangeboten in ihrem Umfeld beeinflusst werden. Dass die der Abstandsregelung zugrundeliegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprächen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen mehr abgeben könnten (zu diesem Maßstab vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris, Rn. 140), vermag der Senat ebenso wie zuvor bereits das Verwaltungsgericht nicht festzustellen (vgl. auch: OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 47).

Der Geeignetheit steht auch nicht entgegen, dass der Gesetzgeber nicht den wissenschaftlichen Nachweis der Eignung des Mindestabstands generell bzw. des genau zu Spielhallen einzuhaltenden Mindestabstands geführt hat. Eine solche Untersuchung - so sie angesichts der offenkundigen Vielzahl unterschiedlicher zu berücksichtigender Faktoren überhaupt möglich wäre - mag hilfreich sein, ist jedoch nicht erforderlich, um das Mindestabstandsgebot zu rechtfertigen. Die zur Rechtfertigung der Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit als auch der aus dem Unionsrecht abgeleiteten Dienstleistungsfreiheit bemühten Gefahren müssen nicht anhand wissenschaftlich ermittelter, genauer, objektiv nachprüfbarer, statistischer oder sonstiger belastbarer Angaben belegt werden (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 54). Auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ist ein solches Erfordernis nicht zu entnehmen (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2025 - C-718/23 -, juris, Rn. 66; OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 - juris, Rn. 72; OVG Koblenz, Beschluss vom 12. September 2023 - 6 B 10623/23 u.a. - juris, Rn. 16 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. - juris Rn. 107; vgl. VGH München, Beschluss vom 12. März 2010 - 10 CS 09.1734 - juris, Rn. 46 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 13. November 2003, Lindmann - C- 42/02 - und Urteil vom 6. März 2007, Placanica, Palazzese und Sorricchio - C-338/04 u.a. -, beide juris). So hat der Generalanwalt schon in den Schlussanträgen vom 4. März 2010 in dem Verfahren C-316/07 u.a. darauf hingewiesen, dass der EuGH niemals die Verpflichtung zur Untersuchung der Gefahren der Spielsucht gefordert habe. Vielmehr sei es zwar ein Vorteil, wenn eine Studie erstellt oder Untersuchungen durchgeführt würden, die als Grundlage der von einem Mitgliedsstaat geltend gemachten Rechtfertigung diene. Dies sei jedoch keine unabdingbare Voraussetzung für glücksspielrechtliche Regelungen (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. - juris, 71 f.). Bei der Festlegung des konkreten Abstands kann der Gesetzgeber eine Vielzahl von Faktoren einfließen lassen, wobei schon fraglich erscheint, ob es überhaupt einen "richtigen" Abstand gibt. Darüber hinaus verfolgt der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung neben dem Ziel einer echten Spielpause auch das der Begrenzung der Anzahl der Wettvermittlungsstellen. Dem Gesetzgeber ist zuzugestehen, im Wege einer Pauschalierung einen bestimmten Mindestabstand festzulegen, soweit dieser nicht willkürlich gewählt ist. Davon ist bei dem in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV festgelegten Abstand von 500 m einer Wettvermittlungsstelle zu einer Spielhalle und anderen Glücksspielangeboten nicht auszugehen.

cc. Das Mindestabstandsgebot ist auch erforderlich. Eine Regelung ist erforderlich, wenn kein anderes gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel zur Verfügung steht. Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung muss dafür in jeder Hinsicht eindeutig feststehen. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (stRspr., vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Juni 2020 - 1 BvR 1679/17 - juris, Rn. 105 und vom 29. September 2022 - 1 BvR 2380/21 u.a. - juris, Rn. 115). Die Grenzen dieser Einschätzungsprärogative sind erst dann überschritten, wenn nach den ihm bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisherigen Maßnahmen feststellbar ist, dass alternativ in Betracht kommende Grundrechtsbeschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen aber weniger belasten. Davon ist hier nicht auszugehen.

Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind hier gleich wirksame gesetzgeberische Mittel, um die genannten Ziele zu erreichen, nicht erkennbar. Der Erforderlichkeit der in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV getroffenen Abstandsregelung steht dabei nicht entgegen, dass die einzelnen Bundesländer durchaus unterschiedliche Regelungen bzgl. eines Mindestabstandes zwischen Wettvermittlungsstellen und Spielhallen getroffen haben. Denn gem. § 21a Abs. 1 und Abs. 5 GlüStV ist es die Aufgabe der jeweiligen Bundesländer, die Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV in ihren jeweiligen Ausführungsbestimmungen zu regeln. Es liegt daher in der Einschätzungsprärogative des jeweiligen Landesgesetzgebers, die Spielsuchtprävention als besonders wichtiges Gemeinwohlziels zu gewichten und ggfs. unter Berücksichtigung des vorhandenen Spielangebots und der sozialen Bevölkerungsstruktur Mindestabstände festzulegen und zu bemessen sowie Zulassungen zu begrenzen (vgl. zu Spielhallen: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - BVerwG 8 C 6.15 - juris, Rn. 49 f.; zur Übertragbarkeit der Rechtsprechung auf Wettvermittlungsstellen: OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 15, und vom 10. Dezember 2020 - OVG 1 S 83/20 - EA S. 6, VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 - 5 V 1894/22 - juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 - 1 B 332/22 - juris, OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 42).

dd. Das Mindestabstandsgebot ist auch angemessen. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfordert, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen dürfen (BVerfG, Beschluss vom 29. September 2022 - 1 BvR 2380/21 - juris, Rn. 119 m.w.N.). Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein. Bei der Beurteilung der Zumutbarkeit ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betroffenen Wirtschaftszweig generell abstellt (BVerfG, Beschluss vom 20. August 2013 - 1 BvR 2402/12, 1 BvR 2684/12 - juris, Rn. 28, m.w.N.; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 49). Nach diesem Maßstab überschreitet der Mindestabstand auch unter Berücksichtigung der weiteren die Wettvermittlungsstellen einschränkenden Regelungen in § 9 AGGlüStV die Grenze der Zumutbarkeit nicht und belastet die Betroffenen nicht übermäßig.

(1) In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass die Einhaltung eines Mindestabstands zu einer erlaubten Spielhalle nicht dazu führt, dass es Vermittlern von Sportwetten in Berlin überhaupt unmöglich wäre, Wettvermittlungsstellen zu betreiben. Die Regelung hat vielmehr nur den Ausschluss bestimmter Standorte sowie eine absolute Begrenzung des Sportwettenangebots im Stadtgebiet zur Folge und entspricht damit dem ausdrücklichen und legitimen gesetzlichen Ziel (vgl. § 21a Abs. 1 GlüStV) der Begrenzung des Angebots. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erhöhten Suchtpotentials von Sportwetten besonders hohe Gewicht des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention überwiegt das wirtschaftliche Interesse der Betreiber von Wettvermittlungsstellen, von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Erlaubnisvoraussetzung verschont zu bleiben. Sollte sich wegen der Abstandsregelungen eine bisher an einem bestimmten Ort ausgeübte berufliche Tätigkeit nicht länger realisieren lassen, ist dies nicht unverhältnismäßig. Denn es steht der Berufsgruppe der Wettvermittlungsstellenbetreiber im Grundsatz offen, eine Wettvermittlungsstelle an einem anderen Ort, etwa auch jenseits der Ballungszentren zu betreiben (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 49).

(2) Bereits das Verwaltungsgericht hat in zutreffender Weise weiter darauf hingewiesen, dass es keinerlei Anhaltspunkte dafür gibt, dass das Mindestabstandsgebot dazu führt, dass im Land Berlin tatsächlich keine Möglichkeit (mehr) besteht, eine Wettvermittlungsstelle zu betreiben. Nach den Angaben des Beklagten im Schriftsatz vom 12. Januar 2026 wurde insgesamt 81 Wettvermittlungsstellen eine Erlaubnis erteilt, während insgesamt 29 Anträge auf Erteilung einer Erlaubnis abgelehnt wurden. Aktuell sind danach Erlaubnisverfahren in Bezug auf fünf Wettvermittlungsstandorte noch offen. Dass es über diese ohnehin schon signifikante Anzahl hinaus keine weiteren erlaubnisfähigen und wirtschaftlich zu betreibenden Standorte im Land Berlin geben soll, liegt fern, insbesondere vor dem Hintergrund, dass es auch künftig wegen Kündigungen von Gewerbemietraumverträgen, Widerrufen von Erlaubnissen oder Geschäftsaufgaben zu Veränderungen im Glücksspielsektor kommen wird.

(3) Wie schon das Verwaltungsgericht verkennt auch der Senat nicht, dass die Einhaltung des Mindestabstands für Betreiber von Wettvermittlungsstellen in einigen Fällen einen intensiven Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit darstellen kann. Dies gilt insbesondere für Vermittler, die seit Längerem ohne Erlaubnis einen Standort betreiben und denen in der Vergangenheit mangels eines abgeschlossenen Konzessionsverfahrens nicht die Möglichkeit offenstand, eine Erlaubnis zu erlangen. Angesichts der überragenden Bedeutung, die der Gesetzgeber der Bekämpfung und Prävention der Glücksspielsucht beigemessen hat und beimessen durfte, vermag dies die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung jedoch nicht mit Erfolg in Frage zu stellen. Dies auch vor dem Hintergrund, dass die aus den Mindestabstandsvorschriften resultierende Reduzierung des Sportwettenangebots nach Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 158).

(4) Die Grenze der Zumutbarkeit ist auch gewahrt, obgleich der Gesetzgeber für die Einhaltung des Abstandsgebots weder eine Ausnahmeregelung vorgesehen noch ein Ermessen eröffnet hat (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 15). Denn in Umsetzung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht hat sich der Gesetzgeber zur Begrenzung des Glücksspielangebots insgesamt bewusst dafür entschieden, in Abkehr von der bisherigen Regulierung durch unbestimmte Rechtsbegriffe selbst räumliche Anforderungen durch Mindestabstände und Unverträglichkeiten verbindlich gesetzlich festzulegen (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13). Die Aufnahme von Ausnahmeregelungen oder Ermessensspielräumen würde diese Entscheidung des Gesetzgebers konterkarieren. Die damit angestrebte Rechtssicherheit und erleichterte Vollziehbarkeit der gesetzlichen Regelungen (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 13) wären in ihr Gegenteil verkehrt. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes überwiegt auch in dieser Hinsicht das wirtschaftliche Interesse der Wettvermittlungsstellenbetreiber, ohne Bestehen der (verschiedenen) Mindestabstände mehr Standorte betreiben zu können.

ee. Weder die Klägerin noch die Beigeladene können sich auf eine Vertrauensschutz vermittelnde bestandskräftige Erlaubnis für den Betrieb der streitgegenständlichen Wettvermittlungsstelle berufen, welche die Zumutbarkeit der Belastung in Frage stellen könnte. Bis Oktober 2020 konnte die Klägerin als antragsberechtigte Veranstalterin eine solche nicht erhalten, da es an der für die Erlaubniserteilung erforderlichen Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten fehlte. Dies führt entgegen den Ausführungen der Beigeladenen jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin auf eine der Erlaubniserteilung gleichstehende schutzwürdige Rechtsposition berufen kann (so auch VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 - 5 V 1894/22 - juris, Rn. 61, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 - 1 B 332/22 - juris; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 60). Denn auch wenn der Betrieb der Wettvermittlungsstelle wegen der nicht zu erlangenden Erlaubnis nach der Rechtsprechung des EuGH nicht untersagt werden durfte und diese daher faktisch über einen längeren Zeitraum hinweg betrieben werden konnte, lässt sich das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten nicht mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, gleichsetzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 - BVerwG 8 B 29.18 - juris, Rn. 14; Verfassungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 - 1 VB 88/19 u.a. - juris, Rn. 194 f.; OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 - juris, Rn. 124 ff.; OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2023 - 1 B 19/23 - juris, Rn. 15, 18; BayVGH, Beschluss vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 -, juris, Rn. 22 und 52; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 60).

Dass es Wettvermittlungsstellen also überhaupt möglich war, die Standorte trotz der seinerzeitigen Abstandsgebote des § 9 Abs. 4 Satz 5 AGGlüStV a.F. (gültig vom 22. Juli 2016 bis 28. März 2020) zu eröffnen und entgegen dem Abstandsgebot des § 15 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV zu betreiben, beruht allein auf dem Umstand, dass ihnen die formelle Illegalität aus unionsrechtlichen Gründen ordnungsrechtlich nicht vorgehalten werden durfte. Eine tragfähige Grundlage für einen Bestandsschutz ergibt sich daraus jedoch nicht.

ff. Weder die Klägerin noch die Beigeladene können sich auf eine besonderen Vertrauensschutz vermittelnde aktive Duldung durch den Beklagten berufen. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, erfordert diese eine - regelmäßig schriftliche - Äußerung einer Behörde, der eindeutig und widerspruchsfrei zu entnehmen sein muss, ob, in welchem Umfang und ggf. über welchen Zeitraum der Weiterbetrieb von ihr geduldet wird, sie also nicht gegen den Betrieb - etwa einer Wettvermittlungsstelle - einschreiten wird. Dies ist vorliegend weder dargelegt noch ersichtlich, wobei die Beigeladene insoweit darlegungs- und beweispflichtig wäre (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 10. Februar 2022 - 6 S 3680/21 - juris, Rn. 13). Weder das LABO noch das für das ordnungsrechtliche Eingreifen zuständige Bezirksamt haben zu irgendeinem Zeitpunkt einen Vertrauenstatbestand dahingehend gesetzt, zukünftig kein gesetzliches Erlaubnisverfahren durchzuführen. Im Gegenteil belegen die Entwicklung der Regulierung sowie die zahlreichen Rechtsstreitigkeiten, dass alle Bundesländer die Wettvermittlung im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht in jedem Fall und dauerhaft einem Erlaubnisverfahren unterziehen wollten, was sowohl verfassungsrechtlich als auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist (vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2023 - 1 B 19/23 - juris, Rn. 18; VG Berlin, Beschluss vom 12. Januar 2023 - VG 4 L 382/22 - juris, Rn. 35; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 18; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Juli 2022 - OVG 1 S 42/22 - EA S. 5).

Bereits mit dem Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 - und damit vor der ersten Inbetriebnahme der Wettannahmestelle durch die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen am 1. April 2013 - wurde der bis dahin unregulierte Bestand der privaten Wettvermittlungsstellen erstmals einem Erlaubnisverfahren unterstellt. Angesichts dessen musste den Betreibern von Wettvermittlungsstellen seit Langem bewusst sein, dass das von ihnen betriebene Gewerbe mittelfristig einem gesetzlichen Regelungsregime unterworfen werden sollte, von dem der Fortbestand ihres Gewerbes abhängen würde (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 60). Die restriktive Zulassungsabsicht war von Anfang an im GlüStV erkennbar und hat sodann in § 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV 2012 (siehe nunmehr § 21a Abs. 1 GlüStV), wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 1 GlüStV) zu begrenzen ist, auch normativ Ausdruck gefunden (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 - juris, Rn. 98 ff.). Der Berliner Gesetzgeber hat bereits in § 9 Abs. 4 AGGlüStV in der Fassung vom 1. Juli 2012 - und damit ebenfalls vor der ersten Inbetriebnahme der Wettannahmestelle durch die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen am 1. April 2013 - verschiedene Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis für Wettvermittlungsstellen vorgesehen. So war zur Lage der Wettvermittlungsstellen geregelt, dass eine flächendeckende Verteilung anzustreben und eine räumliche Nähe zu Spielhallen oder Spielbanken zu vermeiden sei. Auch dies verdeutlichte Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten, dass die Erlangung einer Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle voraussetzt, dass diese gewisse standortbezogene Anforderungen erfüllen. Dies gilt insbesondere für den hier vor liegenden Fall, in dem sich die konkurrierende Spielhalle lediglich in einem Abstand von ca. 50 m auf der gegenüberliegenden Straßenseite befindet. Mit Inkrafttreten des § 9 Abs. 9 AGGlüStV am 29. März 2020 brachte der Landesgesetzgeber dann seinen Willen zum Ausdruck, dass formell nicht erlaubte und nicht erlaubnisfähige Wettvermittlungsstellen, die bisher betrieben worden waren, keinen Bestandsschutz genießen und nicht mit einem Weiterbetrieb rechnen dürfen sollten (vgl. Abghs.-Drs. 18/2472, S. 17).

Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Weiterbetrieb einer ohne Erlaubnis nur faktisch geduldeten Wettvermittlungsstelle konnte sich bei Veranstaltern und Vermittlern auch deshalb nicht bilden, weil der Beklagte schon im Zeitraum der fehlenden Erlaubnismöglichkeit mit Untersagungs- und Beseitigungsverfügungen gegen Standorte vorgegangen ist, die wegen Nichteinhaltung von Mindestabständen, insbesondere zu Schulen und Jugend- und Kindereinrichtungen, materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig waren, und dieses Vorgehen gerichtlich nicht beanstandet wurde (vgl. nur VG Berlin, Beschlüsse vom 12. Juni 2020 - 4 L 290.19 - juris [bestätigt durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12. Juni 2020 - OVG 1 S 82/20 -], und vom 29. April 2020 - 4 L 228.19 - juris). Dies kommt auch in § 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV zum Ausdruck, wonach die Möglichkeit der Betriebsuntersagung aufgrund fehlender materieller Erlaubnisfähigkeit nicht beschränkt sein sollte.

gg. Auch durch die bis Oktober 2020 unterbliebene Erteilung bundesweiter Konzessionen für Sportwettenveranstaltungen wurde entgegen der Auffassung der Beigeladenen kein besonderes Vertrauen geschaffen. Der Umstand, dass eine solche Erlaubnis wegen eines fehlenden unionsrechtskonformen Konzessionsverfahrens zur Veranstaltung von Sportwetten von der Veranstalterin aufgrund des wiederholt gerichtlich beanstandeten Konzessionsverfahrens zunächst nicht erlangt werden konnte, führt nicht zur Legalität des Betriebes, sondern nur dazu, dass den Betreibern von Wettvermittlungsstellen das Fehlen der Erlaubnis (formelle Illegalität) nicht entgegengehalten werden konnte (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14, Ince - juris, Rn. 63; BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 - 8 C 5/15 -, juris, Rn. 27; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 -, juris, Rn. 33). Es ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass sich das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten nicht mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, vergleichen lässt. Der Mitgliedsstaat ist lediglich gehalten, Entscheidungen über Anträge, die auf Erteilung einer Genehmigung gerichtet sind, auf der Grundlage objektiver und nicht-diskriminierender Kriterien zu treffen (vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-290/11 - Stanleybet International - juris, Rn. 45). Einen bestimmten Inhalt dieser Entscheidung gibt ihm das Unionsrecht hingegen nicht vor (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 - 8 C 29/18 -, juris, Rn.14). Im Ergebnis wurde nur die - bereits zuvor absehbare - Regulierung des Wettvermittlungsmarktes zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 18, OVG Münster, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 - juris, Rn. 105; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 60).

Dass Wettvermittler Dispositionen oder Investitionen im Hinblick auf einen für sie günstigen, aber unsicheren und absehbar auslaufenden Zustand getätigt haben, ist ihr eigenes unternehmerisches Risiko. Sie mussten mit der Änderung dieser Lage sowie dem tatsächlichen Vollzug der bestehenden Gesetzeslage rechnen. Die bis zu diesem Zeitpunkt mögliche wirtschaftliche Betätigung stand erkennbar unter der auflösenden Bedingung der Erteilung der bundesweiten Veranstaltungserlaubnisse sowie eines nachfolgenden Erlaubnisverfahrens. Die Klägerin und die Beigeladene mussten demnach jederzeit mit einem Einschreiten aufgrund fehlender materiell-rechtlicher Erlaubnisfähigkeit (§ 9 Abs. 9 Satz 4 AGGlüStV) oder mit der Beendigung der faktischen Duldung, insbesondere nach Abschluss des bundesweiten Konzessions- und des standortbezogenen Erlaubnisverfahrens, rechnen und dies bei ihren unternehmerischen Entscheidungen berücksichtigen. Soweit die Betreiber bei dieser Sachlage längerfristige Verbindlichkeiten eingegangen oder größere Investitionen getätigt haben sollten - nach einer Aufstellung der Beigeladenen sollen ca. 65.500, - Euro investiert worden sein -, geschah dies bewusst unter Inkaufnahme des erkennbaren und absehbaren Risikos kurzfristiger Rechtsänderungen. Ohnehin gibt es kein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen, wobei sogar ein in umfangreichen Dispositionen betätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts grundsätzlich keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz begründet (vgl. zu Spielhallenerlaubnissen nach § 33i Gewerbeordnung: BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 189).

hh. Aus den vorgenannten Gründen kann schließlich die Beigeladene bei der Frage des Vertrauensschutzes auch aus der Entscheidung des VGH München vom 21. März 2023 (23 CS 22.2677 - juris, Rn. 48 ff.) nichts für sich ableiten. Anders als nach bayerischem Landesrecht (vgl. Art. 15 Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 20. Dezember 2007 i.d.F. vom 23. Juni 2021) sahen das Berliner Landesrecht und die Berliner Verwaltungspraxis gerade keine aktive Duldung und insbesondere keine Duldungsbescheide vor. Das Land Berlin hat zu keinem Zeitpunkt den Rechtsschein gesetzt, den formell illegalen Betrieb von Wettvermittlungsstellen dauerhaft tolerieren zu wollen und war dazu auch nicht verpflichtet.

b. Die Regelung zum Mindestabstand in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV verstößt auch nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Gleichbehandlungsgrundsatz.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sein müssen. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris, Rn. 171). In dieser zitierten Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht einen hinreichenden Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten und in Bezug auf die Ungleichbehandlung von Spielhallen und Gaststätten in den Unterschieden der Spielorte gesehen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn 174). Und entgegen der Auffassung der Beigeladenen liegen auch im Verhältnis von Spielhallen zu Wettannahmestellen Sachgründe vor, die eine unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen vermögen.

aa. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist keine Art. 3 Abs. 1 GG widersprechende Ungleichbehandlung darin zu erkennen, dass der Gesetzgeber für Wettvermittlungsstellen keine mit der für Spielhallen geschaffenen Übergangsregelung (vgl. zu dieser, BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 180 ff.) vergleichbare Regelung vorgesehen hat. Es fehlt diesbezüglich bereits an einer Vergleichbarkeit, da Bestandsspielhallen über bestandskräftige und in der Regel unanfechtbare gewerberechtliche Erlaubnisse nach § 33i GewO verfügten, als sie einem zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt unterworfen wurden. Die Übergangsregelung für Bestandsspielhallenbetreiber stellt demnach keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung der Wettvermittlungsstellenbetreiber dar, sondern trägt der rechtlichen Situation im Bereich des Spielhallenrechts Rechnung. Bei Spielhallen trat der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt neben die bereits bestehende gewerberechtliche Erlaubnispflicht. Damit wurde bei den Bestandsspielhallen in eine unanfechtbare, u.U. auch zeitlich unbefristete Betriebsgenehmigung eingegriffen, aus der sich wehrfähige Rechtspositionen ergeben konnten. Mit dieser Situation ist die der Wettvermittlungsstellenbetreiber nicht vergleichbar (vgl. Verfassungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 - 1 VB 88/19 u.a. - juris, Rn. 194; OVG Münster, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 - juris, Rn. 124 ff.; OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2023 - 1 B 19/23 - juris, Rn. 15, 18; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 8 ff., OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 51). Für Wettvermittlungsstellen schuf § 10a Abs. 5 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 - im Übrigen bereits vor Beginn des Betriebs der vorliegenden Wettvermittlungsstelle - eine Erlaubnispflicht, ohne dass diese zuvor über eine Betriebserlaubnis verfügten. Wie bereits dargelegt, führt entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch die Verzögerung des Gesetzesvollzugs wegen des sich hinziehenden Konzessionsverfahrens für Sportwettenveranstalter nicht dazu, dass die Wettvermittlungsstellen eine vergleichbar schutzwürdige Rechtsposition erlangten wie Spielhallen.

bb. Soweit die Beigeladene der Auffassung ist, unter Berücksichtigung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 zu Spielhallen (1 BvR 1314/12 u.a.) würden Wettannahmestellen und Bestandsspielhallen ungleich behandelt, da Bestandsspielhallen letztlich keinen Mindestabständen zu Bestandswettvermittlungsstellen unterworfen seien, obwohl beide Glücksspielangebote miteinander vergleichbar seien, vermag sich der Senat dem nicht anzuschließen.

Zum einen suggeriert der von der Beigeladenen verwendete Begriff "Bestandswettvermittlungsstelle" im Vergleich zu dem Begriff "Bestandsspielhalle" den Eindruck, beide Glücksspielangebote könnten sich auf ein vergleichbares Bestandsschutzniveau berufen. Wie oben jedoch ausgeführt, trifft dies nicht zu, da sich nur die unter dem früheren Regelungsregime genehmigte Spielhalle auf Bestandsschutz berufen kann. Zur Klarstellung wird der Senat daher für die Wettannahmestellen, die bereits vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages ihren Betrieb aufgenommen haben, den Begriff der "Alt-Wettvermittlungsstelle" verwenden.

Darüber hinaus fehlt es in Bezug auf Spielhallen, die keine Bestandsspielhallen sind, bereits an einer relevanten Ungleichbehandlung. Denn die Erteilung der für den legalen Betrieb einer Spielhalle neben der glücksspielrechtlichen Erlaubnis erforderlichen Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 SpielhG Bln hängt ihrerseits von der Wahrung von Abständen u.a. zu erlaubten Wettvermittlungsstellen ab. Nach § 2 Abs. 4 Satz 1 SpielhG Bln soll der Abstand von Spielhallen zu Spielbanken, zu Vermittlungsstellen für Sportwetten, die über eine gültige Erlaubnis nach den §§ 7 und 9 des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung vom 20. Juli 2012 (GVBl. S. 238) verfügen, sowie zu konzessionierten Örtlichkeiten der Buchmacher 500 m nicht unterschreiten.

Eine Ungleichbehandlung wird - worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat - auch nicht dadurch begründet, dass Spielhallen den Abstand einhalten "sollen", während die Erlaubnis für den Betrieb einer Wettvermittlungsstelle zu versagen ist, wenn der Mindestabstand unterschritten ist (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV). Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass "Soll"-Vorschriften im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend sind und sie verpflichten, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - BVerwG 9 B 79.09 - juris, Rn. 2).

cc. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt auch nicht darin begründet, dass die Bestandsspielhallen zeitlich vor den Wettvermittlern Erlaubnisse beantragen konnten und deshalb die Möglichkeit hatten, sich Standorte "zu sichern", ohne dass der Gesetzgeber ein Auswahlverfahren zwischen Spielhalle und Wettvermittlern vorgesehen hat. Denn diese Ungleichbehandlung der Bestandsspielhalle gegenüber der Wettvermittlungsstelle ist - wie auch das Verwaltungsgericht schon zutreffend entschieden hat - sachlich gerechtfertigt, da ihr Betrieb durchgehend erlaubt und damit legal war, während der Betrieb der Wettvermittlungsstelle - wie bereits dargelegt - nicht legal, sondern nur geduldet war und weder die Klägerin noch die Beigeladene ein Vertrauen auf den andauernden erlaubnis- und abstandsfreien Fortbestand entwickeln konnten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 18). Hierbei ist zu berücksichtigen, dass auch Bestandsspielhallen einer strengen Regulierung, darunter verschiedenen Mindestabständen, unterworfen wurden. Nach Durchführung des Sonderverfahrens wurden von den 497 Ende des Jahres 2016 bestehenden Spielhallen noch etwa 120 Spielhallen betrieben (vgl. Abghs.-Drs. 18/23653, S. 3 und 4). Es ist daher nur ca. ein Viertel der - zuvor durchgängig legal - betriebenen Spielhallen am Markt verblieben.

Zudem ist in diesem Zusammenhang auch zu beachten, dass sich die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen im Zeitpunkt ihrer erstmaligen Eröffnung am 1. April 2013 in unmittelbarer Nähe der gegenüberliegenden Spielhalle und damit eines bestehenden, potentiell konkurrierenden Glücksspielbetriebes ansiedelte, was für die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen aufgrund des geringen Abstandes von ca. 50 m unschwer zu erkennen war. Die sich aus dieser vorgefundenen örtlichen Situation ergebenden Risiken hat daher sie zu tragen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 20. April 2023 - OVG 1 S 9/23 -, BA, S. 6).

dd. Soweit die Beigeladene in diesem Zusammenhang einwendet, als sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung von Bestandsspielhallen und Alt-Wettvermittlungsstellen könne nicht das Ziel der Suchtbekämpfung herangezogen werden, da das Automatenspiel das mit Abstand suchtgefährlichste Spiel sei und deutlich gefährlicher als terrestrische Sportwetten, führt dies auf keine andere Sichtweise. Denn die Beigeladene weist in zutreffender Weise auch darauf hin, dass weder das Verwaltungsgericht noch (in früheren Eilverfahren) der Senat diesen Gesichtspunkt als Rechtfertigung herangezogen haben. Ihrer Schlussfolgerung, dass die von ihr behauptete Bevorzugung von Spielhallen nicht durch die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages gerechtfertigt werden könnte und damit hinreichende Sachgründe im Sinne der verfassungsrechtlichen Entscheidung fehlen würden, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Denn es sind in diesem Zusammenhang zwei Ebenen voneinander zu trennen: das Bestreben, das Angebot an Glücksspielen - auch im Wege von Mindestabstandsgeboten - zu reduzieren, ist - wie bereits dargelegt - im Glücksspielstaatsvertrag als Ziel benannt. Davon zu trennen ist jedoch die Entscheidung darüber, welchem Anbieter von Glücksspielen der Vorzug einzuräumen ist, sollte sich mehr als ein Anbieter von Glücksspielen innerhalb des räumlichen Anwendungsbereichs der Mindestabstandsregelung befinden. Besteht in einer solchen Situation - wie im vorliegenden Fall - ein Konflikt zwischen einer Bestandsspielhalle, d.h. einer Spielhalle, die schon vor Inkrafttreten des Spielhallengesetzes Berlin am 2. Juni 2011 nach der damals geltenden Rechtslage eine Erlaubnis nach § 33i GewO inne hatte (so die Terminologie des Gesetzgebers, vgl. Begründung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstandes nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 10. Februar 2016, Abgh.-Drs. 17/2714, S. 13), und einer Wettvermittlungsstelle, die bisher nicht im Besitz einer erforderlichen Erlaubnis ist, ist dieser Konflikt nach der Wertung des Gesetzgebers dahingehend zu lösen, dass sich die Bestandsspielhalle durchsetzt, da nur auf diese Art und Weise dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung getragen werden kann (vgl. Begründung des Gesetzes zur Umsetzung des Mindestabstandes nach dem Spielhallengesetz Berlin für Bestandsunternehmen sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften vom 10. Februar 2016, Abgh.-Drs. 17/2714, S. 31). Bei der Auflösung einer solchen Konkurrenzsituation ist es somit nicht zu beanstanden, wenn der Umstand, dass Bestandsspielhallen in der Regel über unanfechtbare gewerberechtliche Erlaubnisse nach § 33i GewO verfügten, als sie einem zusätzlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt unterworfen wurden, eine (mit-)entscheidende Bedeutung erlangt. Selbst wenn beide Glücksspielangebote - wie die Beigeladene behauptet - ein vergleichbares Gefahrenpotential besitzen sollten, ist es mit dem verfassungsrechtlich geschützten Grundsatz des Vertrauensschutzes vereinbar, dem Betrieb, der - wie bereits mehrfach dargelegt - mit einer erforderlichen Erlaubnis erlaubter Weise betrieben wird und sich daher auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauens- und Bestandsschutzes berufen kann, den Vorrang einzuräumen.

Der Einwand der Beigeladenen, der Bestandsschutz sei nicht als Ziel im Glücksspielstaatsvertrag formuliert, trägt in mehrfacher Hinsicht nicht. Wie bereits ausgeführt, führt zum einen erst das im Glücksspielstaatsvertrag verankerte Ziel, zur Suchtprävention eine Reduzierung der Glücksspielangebote herbeizuführen, zu einer Konkurrenzsituation, in der eine Lösung zwischen zwei Bewerbern um einen Standort gefunden werden muss. Insofern kann die Lösung dieses Konflikts durchaus als weitere Folge der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages angesehen werden. Zum anderen übersieht der Einwand, dass die Fragen bezüglich konkreter Mindestabstände zwischen einzelnen Glücksspielangeboten bzw. zu besonders geschützten Orten wie z.B. Schulen und der sich daraus ergebende Umgang mit Konflikten zwischen bereits bestehenden Einrichtungen und Bewerbern nicht in erster Linie durch die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages gelöst werden, sondern durch die jeweiligen Ausführungsgesetze der Bundesländer. So hat der Landesgesetzgeber für Berlin in seiner Begründung zur Änderung von § 9 Abs. 3 AGGlüStV das übergeordnete Ziel der Angebotsbegrenzung zur Suchtprävention aufgenommen und zur Erreichung dieses Ziels die bereits im Spielhallengesetz festgelegten Abstandsvorschriften zwischen Spielhallen und Wettvermittlungsstellen übernommen (Abgh.-Drs. 18/2472, S. 14).

Sofern die Beigeladene in diesem Zusammenhang behauptet, durch den Glücksspielstaatsvertrag 2012 seien erstmalig Mindestabstände zwischen Spielhallen eingeführt worden, bedarf dies der Präzisierung: § 25 Abs. 1 Satz 1 des Glücksspielstaatsvertrages 2012 enthielt das Gebot, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten ist. Wie groß dieser Abstand jedoch sein sollte und wie er zu ermitteln und umzusetzen ist, wurde von § 25 Abs. 1 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertrages 2012 den Ländern überantwortet. Ferner nimmt der Einwand die konkrete Situation nicht hinreichend in den Blick: das Abstandsgebot zwischen Glücksspielstandorten ist per se durchaus geeignet, das im Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Ziel der Spielsuchtbekämpfung zu erreichen. So hat auch das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass Abstandsgebote zur Erreichung des Ziels der Bekämpfung und Verhinderung der Glücksspielsucht geeignet, erforderlich und angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris, Rn. 148).

ee. Soweit die Beigeladene der Auffassung ist, ein etwaiger Bestandsschutz für Spielhallen mit einer vor dem 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis habe sich nach der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrages 2012 nur bis zum 30. Juni 2017 auswirken können, danach sei der Vertrauensschutz "aufgebraucht" gewesen, teilt der Senat diese Auffassung nicht. Zwar galten gem. § 29 Abs. 4 Satz 2 des Glücksspielstaatsvertrages 2012 die Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden war, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endete, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 des Glückspielstaatsvertrages 2012 vereinbar. Diese Frist ist im Jahr 2017 abgelaufen. Allerdings konnten Spielhallen in Berlin eine Erlaubnis nach dem 2011 in Kraft getretenem Spielhallengesetz erhalten. Eine solche Erlaubnis hat mit Bescheid vom 26. November 2020 auch die Spielhalle am Standort Q... erhalten, die die zuvor am 1. Juni 2010 erteilte Genehmigung ersetzte. Die Grundlage für den Vertrauensschutz bestand mithin fort.

ff. Soweit die Beigeladene einwendet, die Länder hätten sich dazu entschlossen, Bestandsspielhallen erheblich einzuschränken, steht dies den hier tragenden Erwägungen nicht entgegen, denn die Neuregelung des Spielhallengesetzes hat - wie bereits dargelegt - zu einer deutlichen Reduzierung der Bestandsspielhallen geführt.

Hinsichtlich der Glücksspielangebote, die keinen Mindestabstand insbesondere zu anderen Glücksspielangeboten - darunter auch Spielbanken - einzuhalten haben, hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass es an einer Vergleichbarkeit der Glücksspielangebote fehlt. So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte - derzeit vier Standorte im Land Berlin - aus dem Alltag herausgehoben, während das Glücksspiel in Wettvermittlungsstellen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist. Zusätzlich bestehen durch die Aufsicht des Staates hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben im Hinblick auf die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Kanalisierung des Spieltriebs gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können. Damit ist es den zuständigen Behörden aufgegeben, eine an § 1 GlüStV orientierte Beschränkung sowohl der Dependancen oder Zweigniederlassungen der Spielbanken als auch des Angebots an Spielautomaten an den einzelnen Standorten der Spielbanken durchzusetzen. Im Übrigen widerspricht das Angebot des Automatenspiels in Spielbanken in Berlin - soweit ersichtlich - auch in seiner tatsächlichen Ausgestaltung nicht den Zielen der Bekämpfung der Spielsucht und der Kanalisierung des Spieltriebs und orientiert sich nicht an fiskalischen Interessen der Länder (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 144 ff.).

gg. Soweit die Beigeladene schließlich - hilfsweise - einwendet, ein den Bestandsspielhallen zuzusprechender Bestandsschutz könne auch deshalb kein geeigneter Sachgrund für eine Ungleichbehandlung sein, da er unverhältnismäßig sei, vermag sie auch damit nicht durchzudringen. Soweit die Beigeladene dieser Erwägung die Erforderlichkeit absprechen will, da es ein milderes Mittel gebe, wenn Bestandsspielhallen keinen Mindestabstand zu Alt-Wettvermittlungsstellen einhalten müssten, vermag sie damit bereits deshalb nicht durchzudringen, da eine solche Vorgehensweise dem Ziel sowohl des Glücksspielstaatsvertrages als auch des Berliner Landesgesetzgebers entgegenstehen würde, die Anzahl der Glücksspielorte zu beschränken und die Glücksspielsucht zu bekämpfen. Soweit die Beigeladene für einen solchen Sachgrund die Angemessenheit in Frage stellt, gilt entsprechendes. Anders als die Beigeladene meint, hat sich der Berliner Gesetzgeber durchaus mit dieser Frage auseinandergesetzt. Denn nach der Begründung des Gesetzes zur Änderung des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag und anderer Rechtsvorschriften sollten die im Spielhallengesetz festgelegten Abstandsvorschriften zwischen Spielhallen und Wettvermittlungsstellen explizit in das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag übernommen werden (Abgh-Drs. 18/2472, S. 14). Für die Lösung der sich im Anwendungsbereich des Spielhallengesetzes ergebenden Konkurrenzsituationen sollte jedoch dem Gesichtspunkt des Vertrauens- und Bestandsschutzes der Vorrang eingeräumt werden (vgl. Begründung zum Gesetz zur Umsetzung des Mindestabstandes nach dem Spielhallengesetz Berlin sowie zur Änderung spielrechtlicher Vorschriften, Abgh-Drs. 17/2712, S. 31). Auch der Umstand, dass sich der Gesetzesbegründung das Ziel der Harmonisierung des Regelungsregimes im Land Berlin entnehmen lässt, steht dem nicht entgegen, denn neben der Auflösung einer unmittelbaren Konkurrenzsituation musste auch das alte Rechtsregime auf die Neuregelung umgestellt und die vorhandenen Regelungen mit den Neuregelungen in Einklang gebracht werden. Auch der Einwand, eine "Bevorzugung der Bestandsspielhallen" sei "aus Gründen des Spielerschutzes und des Jugendschutzes kontraproduktiv" überzeugt nicht. Warum Spielhallen im Vergleich zu Wettannahmestellen "weitaus suchtgefährlichere Betriebe" sein sollen, legt die Beigeladene nicht dar. Ein solcher Befund lässt sich auch nicht aus dem Glücksspielatlas 2023 ableiten. Danach war der Anteil von Personen mit einer glücksspielbezogenen Störung am höchsten (mit 33,4 %) bei Spielerinnen und Spielern von Geldspielautomaten ausgeprägt, dicht gefolgt von Teilnehmern und Teilnehmerinnen an Glücksspielautomaten (31,5 %), Live-Sportwetten (29,7 %) und Poker (26,3 %) (vgl. Glücksspielatlas 2023, S. 71.) Die genannten Glücksspielangebote weisen daher ein durchaus vergleichbares Suchtpotential auf.

Soweit die Beigeladene in Bezug auf den Jugendschutz auf eine Entscheidung des VGH München verweist, wonach der größte prozentuale Anstieg in der Altersgruppe der 18- bis 20-Jährigen, also derjenigen, die legal spielen dürfen, bei der Nutzung von Spielhallen zu verzeichnen sei, führt dies auf keine andere Entscheidung. Denn zum einen führt der VGH München in der von der Beigeladenen zitierten Entscheidung auch aus, dass es in der Altersgruppe der 16- bis 17-jährigen, mithin einer Altersgruppe, die im Zentrum jugendschutzrechtlicher Bemühungen steht, keine signifikanten Unterschiede in der Nutzung von Geldspielgeräten und Sportwetten gebe und von einem "vergleichbaren Gefährdungs- und Suchtpotential von Geldspielgeräten und Sportwetten" ausgegangen werden könne (vgl. VGH München, Beschluss vom 21. März 2023 - 23 CS 22.2677 -, juris, Rn. 63, 68).

Soweit die Beigeladene der Auffassung ist, die Unangemessenheit der Berücksichtigung eines Bestandsschutzes ergebe sich auch daraus, dass dies dazu führe, dass an den "hot spots" im Berliner Stadtgebiet der "natürliche Spieltrieb" ausschließlich durch Spielhallen gedeckt werde, unterlegt sie diese Behauptung zum einen durch keinerlei Belege und berücksichtigt zum anderen nicht den Umstand, dass auch - wie bereits dargelegt - bei Bestandsspielhallen infolge von Geschäftsaufgaben Veränderungen eintreten und Möglichkeiten für Wettvermittlungsstellen entstehen können, den Standort zu übernehmen. Für die Behauptung, infolge des Mindestabstandsgebotes von 500 m könnten sich Wettannahmestellen künftig nur noch in wirtschaftlich uninteressanten Gebieten ansiedeln, gibt es keinerlei Belege.

hh. Soweit die Beigeladene einwendet, auch das Vertrauen der Spielhallenbetreiber sei zerstört, da sich diese seit dem 18. Oktober 2011 auf eine "Gefahr" für ihre Betriebe einstellen mussten, trifft es zwar zu, dass diese ab diesem Zeitpunkt mit Veränderungen rechnen mussten. So weist die Beigeladene selbst darauf hin, dass durch die Änderung des Spielhallengesetzes Berlin vom 20. Mai 2011 und 6. April 2016 auch den Spielhallen ein Mindestabstand auferlegt wurde. Jedoch durften die Betreiber von Spielhallen auch darauf vertrauen, dass der Umstand, dass ihnen zuvor eine Genehmigung gem. § 33i GewO erteilt worden war, bei der Umstellung auf das neue System und im Falle einer Konkurrenzsituation Berücksichtigung findet.

ii. Soweit die Beigeladene eine Unangemessenheit des Sachgrundes aus dem Umstand ableiten will, dass - im Gegensatz zu Wettvermittlungsstellen - Spielhallenbetreiber ihre Investitionen über Jahre hinweg amortisieren konnten, folgt daraus nichts anders. Denn dies ist in erster Linie dem Umstand geschuldet, dass Spielhallenbetreiber - anders als Wettvermittlungsstellen - schon jahrelang am Markt tätig waren und daher die Möglichkeit hatten, ihre Investitionen zu amortisieren. Zudem verkennt die Beigeladene, dass die Gelegenheit zur Amortisation von Investitionen nicht als Sachgrund herangezogen wurde, sondern der den Spielhallenbetreibern zustehende Bestandsschutz.

jj. Gleiches gilt im Ergebnis auch, soweit die Beigeladene beklagt, dass Betreiber von Wettvermittlungsstellen über Jahrzehnte hinweg durch ein verfassungs- und unionsrechtswidriges Sportwettenmonopol "gegängelt" und von ihrer Berufsausübung abgehalten worden seien. Der Betrieb der Beigeladenen war entgegen ihren Ausführungen nicht legal. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen.

c. Das Erlaubnisverfahren verstößt nicht gegen das unionsrechtliche Transparenzgebot. Das Transparenzgebot soll gewährleisten, dass alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer die Entscheidung über die Teilnahme an Ausschreibungen auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen treffen können und die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Vergabestelle ausgeschlossen ist. Es verlangt, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sind, so dass zum einen alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können und zum anderen dem Ermessen der konzessionserteilenden Stelle Grenzen gesetzt werden und diese tatsächlich überprüfen kann, ob die Gebote der Bieter die für das betreffende Verfahren geltenden Kriterien erfüllen (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14 - juris, Rn. 87). Um ein solches Verfahren geht es hier aber nicht. Denn vorliegend steht nicht ein Konzessionsverfahren zur Erlangung der generellen Erlaubnis zum Vertrieb von Sportwetten in Streit, sondern allein die Erlaubnis zum Betrieb einer Wettannahmestelle an einem konkreten Standort.

d. Das Mindestabstandsgebot in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV steht auch mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot in Einklang.

Das Kohärenzgebot fordert, dass der Mitgliedsstaat mit Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs im Glücksspielbereich - auch soweit sie nicht in einem staatlichen Monopol bestehen - zum einen die damit bezweckten Gemeinwohlziele auch tatsächlich verfolgen muss und nicht in Wahrheit andere Ziele - namentlich solche finanzieller Art - anstreben darf, sowie zum anderen, dass er diese nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotential in einer Weise konterkarieren darf, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - juris, Rn. 31 ff. m.w.N.). Das Bundesverfassungsgericht stellt in Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH fest, dass eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung im nicht monopolisierten Bereich gerechtfertigt ist, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, wobei solche Regelungen hinreichend bestimmt sein müssen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 - juris, Rn. 124 ff.; EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999, Zenatti, C-67/98, juris, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u.a., C-243/01, juris, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., C-338/04 u.a., juris Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, juris, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. September 2010, Stoß u.a., C-316/07 u.a., juris, Rn. 88). Das Kohärenzgebot verlangt - zumal in bundesstaatlich gegliederten Mitgliedsstaaten wie Deutschland - aber weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 -, juris, Rn. 55, 64 ff.; OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 -, juris, Rn. 55 m. w. N.). Diesen Anforderungen wird § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV gerecht.

Die Wahrung des Kohärenzgebots wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bundesländer die Glücksspielangebote in ihren Ausführungsgesetzen unterschiedlich gestalten. Denn nach § 21a Abs. 1 Satz 1 GlüStV verfolgen alle Bundesländer unter anderem das Ziel, die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV zu begrenzen. Dass andere Bundesländer unter Berücksichtigung der jeweiligen Verhältnisse in ihrem Bundesland, teils andere Regelungen vorgesehen haben, um dieses Ziel zu erreichen, stellt die Kohärenz nicht in Frage. Das Kohärenzgebot verlangt auch keine die föderalen Zuständigkeiten übergreifende Gesamtkohärenz glücksspielrechtlicher Maßnahmen. Die Maßnahmen sind vielmehr allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedsstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 - BVerwG 8 C 14.16 - juris, Rn. 38; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1475/21 - juris, Rn. 375 ff.). Nach Art. 4 Abs. 2 EUV ist die jeweilige Zuständigkeit der Länder einschließlich der der lokalen Selbstverwaltung verbleibenden Ermessensspielräume auch unionsrechtlich zu beachten (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 - juris, Rn. 34).

Der Zweck des Abstandsgebots durch die Regelungen im Land Berlin wird auch nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik in einem anderen Bereich mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial unterlaufen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 16). Auch wenn der Gesetzgeber die verschiedenen Glücksspielformen jeweils unterschiedlichen Regelungen unterworfen hat, ändert dies nichts daran, dass er im Rahmen seines Gestaltungsspielraums insgesamt Bestimmungen gewählt hat, die ein kohärentes Konzept der Spielsuchtbekämpfung bilden. Dies gilt - entgegen der Auffassung der Beigeladenen - auch in Bezug auf Spielhallen. Denn wie oben im Einzelnen dargestellt, werden Spielhallen nicht in einer Zweifel an der Kohärenz auslösenden Art und Weise bevorzugt. Gleiches gilt für den Betrieb von Geldspielgeräten in Gaststätten: denn gem. §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 3, 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit vom 27. Januar 2006 in der Fassung vom 18. Juli 2016 (Spielverordnung, im Folgenden: SpielV) dürfen maximal zwei Geldspielgeräte nur dann in einer Gaststätte aufgestellt werden, wenn das Angebot von Speisen und Getränke das Gepräge der Örtlichkeit bestimmt und keine der in § 3 Abs. 2 Nr. 3 SpielV genannten Ausnahmen vorliegt. Damit handelt es sich bei Örtlichkeiten dieser Art um eine andere Kategorie, für die ein - insgesamt kohärentes System - andere Voraussetzungen bereithalten kann.

Der Senat - wie auch schon zuvor das Verwaltungsgericht - vermag auch mit Blick auf die Zulassung des Online-Glücksspiels keine Inkohärenz erkennen. Zwar sehen die Bestimmungen zum Online-Glücksspiel naturgemäß kein vergleichbares Mindestabstandsgebot vor. Dass mit dem Abstandsgebot Maßnahmen gegen stationäre Wettvermittlungsstellen zur Verhinderung der Entstehung von Glücksspielsucht ergriffen werden, die aufgrund der Unterschiede in der Form der Wahrnehmung des Glücksspielangebots nicht auf den Online-Sektor übertragbar sind, begründet jedoch keine Inkohärenz. Denn aus dem Grundsatz der Kohärenz lässt sich weder ein Konsistenzgebot jenseits des aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebots noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen ableiten (BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 - 8 B 28/23 -, juris, Rn. 4, 10). Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind mithin zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt (BVerwG, Beschluss vom 1. August 2022 - 8 B 15.22 - juris, Rn. 6). Es ist daher zulässig, dass die Regelungen für das Online-Glücksspiel anders ausgestaltet sind als die für den stationären Bereich, solange sie ebenfalls das Ziel des Spielerschutzes und der Spielsuchtprävention verfolgen. Dies ist hier der Fall. Stationäres Spiel und Online-Spiel bilden nach den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags jeweils eigene Kategorien mit eigenem bereichsspezifischem Regulierungsregime, das jeweils kohärent die Zwecke der Suchtprävention und des Spielerschutzes verfolgt. So etabliert der Glücksspielstaatsvertrag ein anbieter- und spielformübergreifendes Spielersperrsystem (§§ 8 - 8d GlüStV), das vor übermäßigen Ausgaben durch Fremd- und Selbstsperre schützt (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, S. 8). Die Teilnahme an einem erlaubten öffentlichen Glücksspiel im Internet darf nur mit einem anbieterbezogenen Spielkonto (§§ 6a und 6b GlüStV) erfolgen, wobei die Registrierung durch den Spieler beim Anbieter erfolgt, der die Angaben des Spielers anhand geeigneter Methoden zu überprüfen hat. Für die der Sperrdatei unterliegenden Glücksspiele im Internet wurde zudem ein verpflichtendes anbieterübergreifendes und behördlich überwachtes Einzahlungslimit (§ 6c GlüStV) eingeführt, dessen Höhe vom Spieler im Voraus selbst bestimmt werden muss, grundsätzlich jedoch 1.000,- Euro pro Monat nicht übersteigen kann. Außerdem kann ein wahlweises Verlustlimit bestimmt werden. Daneben werden Veranstalter von Online-Casinospielen, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen sowie Veranstalter und Vermittler von Sportwetten im Internet verpflichtet, ein automatisiertes System zur Früherkennung von glücksspielsuchtgefährdeten Spielern einzusetzen (§ 6i Abs. 1 GlüStV). Ferner sind für das virtuelle Automatenspiel zusätzlich erhebliche Begrenzungen der Spielabläufe vorgesehen. So ist der Einsatz pro Spiel auf einen Euro begrenzt (§ 22a Abs. 7 GlüStV), die Mindestspieldauer je Spiel darf durchschnittlich fünf Sekunden nicht unterschreiten (§ 22a Abs. 6 GlüStV) und nach einer Spielzeit von einer Stunde ist eine verbindliche Spielpause von fünf Minuten einzuhalten (§ 22a Abs. 9 GlüStV, vgl. insgesamt OVG Berlin-Brandenburg vom 22. Juni 2022 - OVG 1 B 21/17 - juris, Rn. 68 ff.). Es liegt schlicht in der Natur der Sache, dass die Regulierung virtueller Glücksspiele ein anderes Konzept zum Schutz der Spieler vor Spielsucht verfolgt als das für "terrestrische" Wettvermittlungsangebote (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 20. Oktober 2020 - 4 Bs 226/18 - juris, Rn. 48; vgl. auch VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1475/21 - juris, Rn. 370).

Auch mit Blick auf andere terrestrische Glücksspielangebote vermag der Senat keine Inkohärenz festzustellen. So müssen Wettvermittlungsstellen ebenso wie Spielhallen und ähnliche Unternehmen im Sinne des § 1 Abs. 1 SpielhG Bln nach § 5 Abs. 3 Satz 4 MindAbstUmsG einen Mindestabstand von 200 m zu Schulen in öffentlicher und freier Trägerschaft der Schularten des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 bis 4 und § 17a des Schulgesetzes (SchulG Bln) vom 26. Januar 2004 (GVBl. S. 26), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Februar 2023 (GVBl. S. 66) wahren (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 16). Soweit die Beigeladene eine Inkohärenz aus dem Umstand ableiten will, dass sich Wettvermittlungsstellen, die in Konkurrenz zu Spielhallen stehen, mangels einer Erlaubnis nicht auf Bestandsschutz berufen können, wodurch die grenzüberschreitende Wettvermittlung im Ergebnis schlechter gestellt werde, was auch eine "Form der Ahndung" sei, die der Europäische Gerichtshof im Fall "Ince" gerade ausgeschlossen habe, vermag sich der Senat dieser Sichtweise nicht anzuschließen. Denn wie oben bereits mehrfach ausgeführt, kann sich im hier vorliegenden Fall die konkurrierende Spielhalle auf eine bereits im Jahr 2010 erteilte gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO stützen, während die Wettvermittlungsstelle der Beigeladenen erst später und zu einem Zeitpunkt auf den Markt trat, als sich die rechtlichen Rahmenbedingungen bereits zu ihren Ungunsten verändert hatten. Der Umstand, dass die Spielhalle über eine Erlaubnis verfügt, die Wettvermittlungsstelle jedoch nicht, ist keine "Form der Ahndung", sondern das Ergebnis sich verändernder Rahmenbedingungen. Eine Inkohärenz besteht insoweit nicht.

Auch hinsichtlich Lotto-Annahmestellen bestehen keine Kohärenzbedenken, obwohl diese keinen Mindestabstand zu anderen Glückspielangeboten oder Schulen einhalten müssen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 26. April 2023 - OVG 1 S 10/23 - juris, Rn. 17). Die Anzahl der Lotto-Annahmestellen im Land Berlin wird vorrangig dadurch begrenzt, dass maximal 1.100 staatliche Lotto-Annahmestellen erlaubt sind (§ 8 Abs. 6 AGGlüStV) - tatsächlich gab es ausweislich des Geschäftsberichtes von Lotto Berlin für das Jahr 2024 am Jahresende 2024 812 Annahmestellen (vgl. den im Internet veröffentlichten Geschäftsbericht für das Jahr 2024, S. 5) und gibt es nach den Angaben des Beklagten im Schriftsatz vom 12. Januar 2026 derzeit 857 Annahmestellen im Land Berlin. Darüber hinaus darf eine Erlaubnis nur für Räumlichkeiten erteilt werden, die nach Lage, Beschaffenheit, Ausstattung und Einteilung dem Ziel, nur ein begrenztes Glücksspielangebot zuzulassen, und den sonstigen Zielen des § 1 GlüStV nicht entgegenstehen (§ 8 Abs. 3 AGGlüStV). Diese Regelungen dienen ebenfalls dem Spielerschutz und sind auch mit Blick auf die anderen Glücksspielangebote kohärent, da mit Letzteren erheblich höhere Suchtgefahren und ein höheres Gefährdungspotenzial einhergehen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 8. Dezember 2020 - OVG 1 S 82/20 - BA, S. 6 f.). In Lotto-Annahmestellen werden neben dem staatlichen Glücksspielangebot Artikel des täglichen Lebens wie Zeitungen, Tabakwaren, Schreibwaren, Getränke und Snacks verkauft, so dass auch Kunden, die nicht am Glücksspiel teilnehmen wollen, die Atmosphäre der Annahmestellen prägen und sie dementsprechend eine andere Gestaltung haben als andere terrestrische Glücksspielangebote. Die Tatsache, dass in Lotto-Annahmestellen auch Kunden ein- und ausgehen, die mit gewöhnlichen, ihren Alltagsbedarf deckenden Bedürfnissen befasst sind, gibt ihnen ein anderes, alltäglicheres und weniger auf die Befriedigung des Spieltriebs ausgerichtetes Gepräge. Wettvermittlungsstellen sind demgegenüber reine Sportwetteinrichtungen, in denen sich naturgemäß ausschließlich Kunden befinden, die Sportwetten abschließen möchten und sich hierfür gegebenenfalls auch über Stunden in den typischerweise bestuhlten - und damit zum längeren Verweilen einladenden - Örtlichkeiten aufhalten (so auch: OVG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2023 - 1 B 19/23 - juris, Rn. 26).

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Angebot von TOTO-Wetten in Lotto-Annahmestellen, die die einzigen Lotterieangebote darstellen, die einen Bezug zum Bereich Sport haben. Im Vergleich zum umfangreichen Wettprogramm der Klägerin, das insbesondere Livewetten auf Sportereignisse umfasst, ist das staatliche TOTO-Angebot verschwindend gering. Nach dem Geschäftsbericht von Lotto Berlin für das Jahr 2024 betrug der Anteil der TOTO-Wetten im Jahr 2024 bei einem Gesamtumsatz von 314,0 Mio Euro 1,4 Mio Euro (), ein Anteil, der sich nach dem Lagebericht für das Jahr 2025 um 5,3 % (entspricht 75.000 Euro) verringert hat ().

Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Beigeladenen nicht aufgrund eines "signifikanten Korrespondenzspielverhaltens" zwischen Wettvermittlungsstellen und staatlichen Annahmestellen. Nach den Ausführungen im Glücksspielatlas 2023 beteiligt sich mit 68 % eine deutliche Mehrheit der Glücksspielenden ausschließlich an einer Glücksspielform. Lediglich 12 % der Spielerinnen und Spieler nehmen an drei oder mehr verschiedenen Spielformen teil. Das parallele Glücksspiel weiterer Spielformen geht besonders mit riskanten Online-Glücksspielen, Geldspielautomaten, Kasinoglücksspielen und Sportwetten einher. So beteiligten sich von allen Sportwettenden lediglich 8 % ausschließlich an diesen Produkten, 92 % kaufen weitere Glücksspiele anderer Spielformen. Hingegen beschränken sich 58 % der Spielerinnen und Spieler von Lotto-Lotterien allein auf die Teilnahme an diesen (Glücksspielatlas 2023, S. 59). Ein ähnliches Bild zeigt sich nach dem von der Beigeladenen benannten Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung vom Januar 2020 für das Jahr 2019: danach haben von den Spielern der Lotterien 6 aus 49 2,7 % an Sportwetten mit festen Quoten teilgenommen, während 34,4 % der Teilnehmer an Sportwetten mit festen Quoten an der Lotterie 6 aus 49 teilgenommen haben. Damit wird deutlich, dass staatliche Lotterien ein erheblich geringeres Risiko für eine Spielsucht aufweisen mit der Folge, dass im Rahmen einer Gesamtwürdigung nicht von einer Inkohärenz auszugehen ist. Die Behauptung der Beigeladenen, durch die Schließung von Wettvermittlungsstellen würden Kunden zu den Angeboten staatlicher Lotterien wechseln, bleibt ohne tragfähige Grundlage.

Soweit die Beigeladene der Auffassung ist, eine Inkohärenz ergebe sich daraus, dass der Staat am unionsrechtswidrigen Lotteriemonopol festhalte, führt dies auf keine andere Entscheidung. Allein der Hinweis auf das (angeblich) unzulässige Werbeverhalten der Landeslotteriegesellschaften genügt nicht für die Annahme, das Lotteriemonopol sei allein deshalb unionsrechtswidrig, weil dies lediglich ein Gesichtspunkt unter anderen im Rahmen der erforderlichen Gesamtbeurteilung ist (vgl. BayVGH, Beschluss vom 21. Dezember 2021 - 23 ZB 17.2446 - juris, Rn. 42; EuGH, Beschluss vom 18. Juni 2021 - C-920/19, Fluctus u.a. - juris, Rn. 53).

Und selbst wenn man die Unionsrechtswidrigkeit des Lotteriemonopols unterstellen wollte, legt die Beigeladene nicht dar, weshalb bei Unanwendbarkeit des Lotteriemonopols auch der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV unanwendbar sein sollte. Der Senat vermag diese Rechtsfolge den Vorschriften des § 4 Abs. 1 Satz 1 und des § 10 Abs. 2 und 6 GlüStV nicht zu entnehmen. Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, dass der Erlaubnisvorbehalt - wie die anderen in § 4 GlüStV sowie in Art. 2 AGGlüStV geregelten Erlaubnisvoraussetzungen - nicht derart (untrennbar) mit den Monopolvorschriften verknüpft ist, dass deren Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zu dessen Unanwendbarkeit führen müsste (so auch: BayVGH, Beschluss vom 21. Dezember 2021 - 23 ZB 17.2446 - juris, Rn. 43 m.w.N.; OVG Münster, Beschluss vom 28. Juni 2012 - 4 A 701/12 - juris, Rn. 34). Gegen eine solche Monopolakzessorietät des Erlaubnisvorbehalts spricht bereits der Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Dieser stellt keinen Bezug zum Monopol her und enthält auch keine unmittelbar damit zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Vorschriften. Die Gesetzessystematik spricht ebenfalls für eine Trennbarkeit der Bestimmungen. Während der Erlaubnisvorbehalt im ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages unter "Allgemeine Vorschriften" enthalten ist, ist das Staatsmonopol dort im zweiten Abschnitt unter der Überschrift "Aufgaben des Staates" geregelt. Und auch der EuGH geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass eine innerstaatliche Regelung über ein staatliches Glücksspielmonopol, die nach den Feststellungen eines nationalen Gerichts Beschränkungen mit sich bringt, die mit dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, zwar auch nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden darf, dies den betreffenden Mitgliedstaat jedoch nicht zur Liberalisierung des Glücksspielmarkts verpflichtet, da er das bestehende Monopol auch reformieren kann, um es mit Unionsrecht in Einklang zu bringen, oder es durch ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung ersetzen kann, das auf objektiven, nichtdiskriminierenden sowie im Voraus bekannten Kriterien beruht (vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14, Ince - Rn. 53 ff. m.w.N.).

e. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen ist die "nachträgliche" Einführung von Mindestabstandsregelungen für Alt-Wettannahmestellen auch nicht unverhältnismäßig.

Dabei vermag der Senat für den vorliegenden Fall schon der Prämisse der Beigeladenen nicht zu folgen: denn wie oben bereits ausgeführt, hatte die Beigeladene - ebenso wie ihre Rechtsvorgängerin - im Laufe ihrer gesamten Betriebszeit nie eine den Betrieb legalisierende Genehmigung, so dass von einer "nachträglichen" Einführung von Mindestabstandsregelungen keine Rede sein kann.

Soweit die Beigeladene in diesem Zusammenhang die Geeignetheit von Mindestabstandsvorschriften für den Fall in Frage stellt, dass es kein Wechselverhalten zwischen Kunden von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen gäbe, führt dies bereits deshalb nicht weiter, da der Senat durchaus von einem Wechselverhalten der Kunden beider Glücksspielangebote ausgeht - wenn auch von einem unterschiedlich hohen.

Auch der Einwand, es bestehe mit dem System OASIS die Möglichkeit, eine "Ruhepause" zu bestimmen, wonach der Kunde innerhalb eines bestimmten Zeitraums nach dem Besuch einer stationären Glücksspieleinrichtung keine andere Einrichtung besuchen dürfe, so dass ein "milderes Mittel" zur Verfügung stehe, verhilft der Berufung nicht zum Erfolg. Insbesondere stellen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts und unter Berücksichtigung des auch hier eingreifenden Beurteilungs- und Prognosespielraums rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen kein gleich wirksames Mittel zur Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht dar (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. - juris, Rn. 153; BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 - 8 B 28/23 - juris, Rn. 6 ff.). Zum einen greifen die Sperren gem. § 8a GlüStV nur bei Personen, die dies beantragen oder bei denen die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen aufgrund der Wahrnehmung ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen. Die vom Glücksspielstaatsvertrag bezweckte erhebliche Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielgelegenheiten des gewerblichen Spiels gerade auch zum Schutz von bisher nicht gefährdeten Personen wird durch die Sperrregel daher weder bezweckt noch erreicht. Die Einführung des Sperrsystems ergänzt daher die Regelungen zum Mindestabstand um einen spielerzentrierten Schutzansatz (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. November 2023 - 8 B 28/23 - juris, Rn. 6 ff.; so auch OVG Bremen, Beschluss vom 23. April 2025 - 1 LA 177/24 - juris Rn. 11; OVG Bremen, Entscheidung vom 27. Juni 2024 - 1 B 37/24 - juris, Rn. 14). Zum anderen findet die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Abstandsgebot zwischen Spielhallen in Berlin auch auf die hier vorliegende Situation Anwendung: Denn auch mit dem Mindestabstandsgebot zwischen Spielhallen und Wettannahmestellen wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Glücksspielangeboten zur Verfügung stehenden Standorte und eine Begrenzung der Angebote bewirkt, was zu einer Beschränkung des Gesamtangebots beiträgt. Dem steht nicht entgegen, dass ein Ausweichen auf andere Orte oder auf andere Arten des Glücksspiels nicht ausgeschlossen werden kann. Dies gilt insbesondere für auf der Grundlage einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis betriebene Spielcafés, die - sofern sie nicht selbst als Spielhallen zu qualifizieren sind (vgl. § 1 Abs. 2 SpielhG Bln; BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1988 - 1 C 59.86 -, NVwZ 1989, S. 51 f.; Urteil vom 9. März 2005 - 6 C 11/04 -, NVwZ 2005, S. 961 <962>) - einen anderen Charakter aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 47). Die Länder durften insofern die Einschätzung der Suchtforschung und -beratungspraxis zugrunde legen, dass die Einschränkung des Angebots und die Reduzierung des Gesamtumsatzes bei Spielhallen aus suchtpräventiver Sicht ein vorzugswürdiges Mittel darstellen.

Schließlich liegt auch die von der Beigeladenen monierte (Un-)Angemessenheit nicht vor. Der Einwand, es gebe keine empirischen Belege über die besonderen Gefahren, die von einem Wechsel zwischen Spielhallen und Wettvermittlungsstellen ausgehen, vermag schon deshalb nicht zu überzeugen, weil allein der Umstand, dass Spieler quasi nahtlos von einer Spielstätte zur nächsten wechseln könnten, zu einem Dauerspielen und einer erhöhten Suchtgefahr führen kann.

Auch mit dem Einwand, der Gesetzgeber habe das Ziel, die Anzahl der Wettvermittlungsstellen zu reduzieren, verhältnismäßiger dadurch erreichen können, Alt-Wettannahmestellen unangetastet und das Abstandsgebot nur für neue Betriebe gelten zu lassen, vermag die Beigeladene nicht durchzudringen. Denn in Anbetracht der signifikanten Anzahl bestehender und betriebener, aber nicht genehmigter Wettvermittlungsstellen, hätte bei Anwendung dieses Modells eine Reduzierung - wenn überhaupt - erst in weiter Zukunft und nur in kleinen Schritten realisiert werden können. Es ist aber nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber in Anbetracht der erheblichen Suchtrisiken so lange nicht zuwarten wollte. Auch der Vorhalt, der Mindestabstand führe dazu, dass Glücksspielangebote künftig "flächendeckend" im ganzen Stadtgebiet auftreten werden, was nicht im Sinne des Gesetzgebers sein könne, ist nicht geeignet, Zweifel an der Verhältnismäßigkeit eines Abstandsgebotes zu wecken. Denn - wie bereits mehrfach ausgeführt - dient es der Spielsuchtprävention, wenn Glücksspielangebote mit einem signifikanten Suchtpotential nicht massiert im Stadtbild vorhanden sind.

Der weitere Einwand, es wäre verhältnismäßiger gewesen, wenn nur Spielhallen Mindestabstände zu Wettvermittlungsstellen hätten einhalten müssen, übersieht bereits, dass - gerade auch im vorliegenden Fall - die Spielhalle eine vor der Einführung von Mindestabständen erteilte Genehmigung hatte, die Beigeladene jedoch nicht. Im Übrigen wird auf die obigen Ausführungen hierzu verwiesen.

f. Aus den vorstehenden Erwägungen verstößt die Mindestabstandsregelung in § 9 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV 2021 schließlich auch nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und 49 AEUV). Der Gewährleistungsgehalt dieser Grundfreiheiten ist im vorliegenden Fall zwar eröffnet, da - wie oben bereits ausgeführt - ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt. Der Senat hält - ebenso wie bereits zuvor das Verwaltungsgericht - die Eingriffe in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch das überragend wichtige Gemeinwohlziel der Bekämpfung Glücksspielsucht (so der Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg, Urteil vom 2. August 2023 - 1 VB 88/19 u.a. - juris, Rn. 167) für gerechtfertigt. Denn nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der unionsrechtlich gewährleisteten Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 49, 56 AEUV bezogen auf Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung oder die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2025 - C-718/23 - juris Rn. 47; EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris, Rn. 23; EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - C-186/11 -, juris, Rn. 23; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316/07 u. a. - juris, Rn. 88). Zudem weist der EuGH darauf hin, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung dieses Bereichs durch die Union verfügen die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen (EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2025 - C-718/23 - juris, Rn. 48; EuGH, Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C-475/20 bis C-482/20 - juris, Rn. 48 und die dort angeführte Rechtsprechung). Es steht den Mitgliedstaaten daher frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Jedoch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2025 - C-718/23 - juris, Rn. 49 m.w.N.). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Aufgrund des insoweit gleichen Maßstabs gilt das zu den Grundrechten des Grundgesetzes Gesagte entsprechend (vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 15. Dezember 2022 - 4 Bs 105/22 - juris, Rn. 53; VG Bremen, Beschluss vom 14. Dezember 2022 - 5 V 1894/22 - juris, Rn. 40, bestätigt durch OVG Bremen, Beschluss vom 6. April 2023 - 1 B 332/22 - juris).

Soweit sich die Beigeladene in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung des EuGH vom 16. Februar 2012 (C-72/10 u.a., juris) beruft und der Auffassung ist, dass sich aus dieser Entscheidung für den vorliegenden Fall eine Diskriminierung auch der Beigeladenen ergebe, vermag ihr der Senat nicht zu folgen. Der EuGH hat zwar in der Entscheidung ausgeführt, dass es Aufgabe des innerstaatlichen Rechts sei, Verfahrensmodalitäten vorzusehen, die den Schutz der Rechte der rechtswidrig von einer ersten Ausschreibung ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmer gewährleisten, wobei diese Modalitäten jedoch nicht weniger günstig ausgestaltet sein dürfen als für entsprechende Sachverhalte innerstaatlicher Art (Äquivalenzgrundsatz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren dürfen (Effektivitätsgrundsatz - C-72/10 u.a., juris, Rn. 51). Eine solche Situation liegt hier jedoch bereits im Ausgangspunkt nicht vor. Denn die Klägerin oder die Beigeladene sind nicht unionsrechtswidrig von der Konzessionsvergabe ausgeschlossen worden. Vielmehr hat die Klägerin eine Konzession erhalten, als dies rechtlich möglich war. Darüber hinaus führt der EuGH in der Entscheidung auch aus, dass sich eine Regelung über Mindestabstände zwischen Annahmestellen dann rechtfertigen lasse, wenn - was zu prüfen Sache des nationalen Gerichts sei - das wirkliche Ziel der Regelung nicht im Schutz der Geschäftspositionen der bestehenden Betreiber sei, sondern darin liege, die Nachfrage nach Glücksspielen in kontrollierte Bahnen zu lenken (vgl. EuGH vom 16. Februar 2012 -C-72/10 u.a., juris, Rn. 65).

Eine Diskriminierung ausländischer Anbieter durch die Regelungen zum Mindestabstand ist schließlich ebenfalls nicht ersichtlich; vielmehr gelten die Vorschriften gleichermaßen für private Anbieter aus dem Inland wie aus dem EU-Ausland.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen steht der Beigeladenen kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle an die Klägerin zu. Da die Erlaubnis wegen eines zwingenden Versagungsgrundes nicht erteilt werden kann, kann auch der hilfsweise gestellte Bescheidungsantrag keinen Erfolg haben.

Da der Senat sich für seine Entscheidung nicht auf den Glücksspiel-Survey 2021 und 2023 gestützt hat, musste das Gericht auch nicht den sämtlich hilfsweise gestellten Beweisanträgen der Beigeladenen nachkommen.

Schließlich sah der Senat auch keine Veranlassung, der Anregung der Beigeladenen auf Vorlage der von ihr im Schriftsatz vom 10. November 2023 formulierten Fragen an den EuGH nachzukommen. Nach Art. 267 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV kann das Gericht eines Mitgliedstaates dem Gerichtshof der Europäischen Union eine Frage über die Auslegung der Verträge sowie über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union vorlegen, wenn es eine Entscheidung darüber zum Erlass seines Urteils für erforderlich erachtet. Stellt sich die Frage in einem gerichtlichen Verfahren, dessen Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann, so ist dieses Gericht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV zur Anrufung des Gerichtshofs verpflichtet. Als Rechtsmittel im Sinne dieser Vorschrift gelten nach Ansicht des EuGH, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts neben Berufung und Revision auch die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision und der Antrag auf Zulassung der Berufung. Gerichte sind demnach auch dann nicht zur Vorlage an den EuGH verpflichtet, wenn sie im konkreten Fall die Berufung oder Revision nicht zulassen (vgl. Wegener in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 267 Rn. 27; Kottmann in: von der Groeben/Schwarze/Hatje/Terhechte, Europäisches Unionsrecht, Art. 267 AEUV, Rn. 70; Pechstein/Görlitz in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2. Auflage 2023, Art. 2167 AEUV, Rn. 58). Ein oberstes Landesgericht (OLG/KG, OVG/VGH etc.) ist - unabhängig davon, ob es die Revision zulässt oder nicht - folglich i.d.R. zu einer Vorlage nicht verpflichtet (vgl. Karpenstein in: Das Recht der Europäischen Union, Stand September 2025, Art. 267 AEUV Rn. 56). Voraussetzung für die Anerkennung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision als ein Rechtsmittel i. S. d. Art. 263 Abs. 3 AEUV ist jedoch, dass die unionsrechtlichen Fragen zum Gegenstand der Revision bzw. der Nichtzulassungsbeschwerde gemacht werden können. Dies ist unter Berücksichtigung der herrschenden Ansicht hier der Fall, da Unionsrecht - sowohl Primär- als auch Sekundärrecht - trotz Fehlens einer ausdrücklichen Regelung in § 137 VwGO als revisibles Recht anzusehen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Juni 1970 - VII C 35/69 -, juris, Rn. 23; Marsch in Schoch/Schneider, VwGO, Stand Juli 2025, Art. 267 AEUV Rn. 39; Buchheister in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Juli 2025, § 137 Rn. 39). Die neuere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht danach von der vollen revisionsgerichtlichen Überprüfbarkeit der vorinstanzlichen Entscheidungen auf ihre Vereinbarkeit mit den EU-Richtlinien aus (vgl. Buchheister in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Juli 2025, § 137 Rn. 41). Dies gilt auch, wenn es sich - wie im vorliegenden Fall - um die (mögliche) Verletzung revisiblen (EU-)Rechts durch irrevisibles Landesrecht handelt. Auch hier kann die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision mit dem Einwand geführt werden, dass die - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführte - revisible Norm ihrerseits einen die Revisionszulassung rechtfertigenden Klärungsbedarf aufweist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Dezember 2022 - 8 B 37/22 - juris, Rn. 7). Eine Vorlagepflicht des Senats besteht mithin nicht.

Unabhängig von der Vorlagepflicht ist ein mitgliedsstaatliches Gericht zur Vorlage berechtigt, wenn sich in einem bei ihm anhängigen Verfahren eine Auslegungs- oder Gültigkeitsfrage gem. Art. 267 Abs. 1 Buchst. a oder b stellt und es eine Entscheidung des Gerichtshofs darüber für erforderlich hält (vgl. Kottmann in: von der Groeben/Schwarze/Hatje/Terhechte, Europäische Unionsrecht, Art. 267 AEUV, 8. Auflage 2025, Rn. 52). Unter Auslegung ist nach der Rechtsprechung des EuGH die abstrakte Deutung eines Rechtssatzes, gegebenenfalls auch die Rechtsfortbildung und -ergänzung, nicht dagegen die Rechtsanwendung (einer unionalen oder gar mitgliedstaatlichen) Norm zu verstehen. Gegenstand der Auslegungsfrage kann jedoch dennoch nur das Unionsrecht sein, da der EuGH nicht zur Auslegung nationalen Rechts befugt ist (vgl. Marsch in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Juli 2025, Art. 267 AEUV Rn. 24).

Nach Art. 267 Abs. 2 AEUV kann ein mitgliedstaatliches Gericht den EuGH jedoch nur dann in zulässiger Weise um eine Vorabentscheidung ersuchen, wenn es die Entscheidung zum Erlass eines Urteils für erforderlich hält. Maßgeblich ist die Relevanz der Auslegungs- oder Gültigkeitsfrage für die Beurteilung des Rechtsstreits, der bei dem mitgliedstaatlichen Gericht anhängig ist. Nach ständiger Rechtsprechung ist es dabei grundsätzlich allein Sache des nationalen Gerichts, bei dem der Rechtsstreit anhängig ist und das die Verantwortung für die zu fällende Entscheidung trägt, unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung als auch die Erheblichkeit der jeweiligen Vorlagefragen zu beurteilen (vgl. Kottmann in: von der Groeben/Schwarze/Hatje/Terhechte, Europäische Unionsrecht, Art. 267 AEUV, 8. Auflage 2025, Rn. 52). Insoweit besteht ein erheblicher Einschätzungsspielraum des nationalen Gerichts, den der EuGH nur auf die Einhaltung äußerster Grenzen überprüft (vgl. Kottmann in: von der Groeben/Schwarze/Hatje/Terhechte, Europäische Unionsrecht, Art. 267 AEUV, 8. Auflage 2025, Rn. 56).

Nach diesen Maßstäben sah der Senat keine Veranlassung, die von der Beigeladenen formulierten Fragen dem EuGH vorzulegen.

Dies gilt zum einen für die Frage Nr. 1. Wie oben bereits ausgeführt, ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass sich das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten nicht mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, vergleichen lässt. Der Mitgliedsstaat ist lediglich gehalten, Entscheidungen über Anträge, die auf Erteilung einer Genehmigung gerichtet sind, auf der Grundlage objektiver und nicht-diskriminierender Kriterien zu treffen (vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - C-186/11 u.a.C-46/08 - Stanleybet International - juris Rn. 47 f.; EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - juris, Rn. 87). Einen bestimmten Inhalt dieser Entscheidung gibt das Unionsrecht hingegen nicht vor (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 - 8 B 29/18 -, juris, Rn.14).

Schließlich hat der EuGH nicht zuletzt in seiner Entscheidung vom 16. Oktober 2025 (C-718/23 - juris, Rn. 47) ausgeführt, dass Art. 52 Abs. 1 AEUV Beschränkungen zulasse, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, wie z.B. die Ziele des Verbraucherschutzes, der Betrugsvorbeugung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und der Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen, die ebenfalls Beschränkungen rechtfertigen können (vgl. auch EuGH, Urteil vom 8. Juli 2010, Sjöberg und Gerdin, C-447/08 u.a., Rn. 36 m.w.N.). Darüber hinaus hat der EuGH auch bereits entschieden, dass sich eine Regelung über Mindestabstände zwischen Annahmestellen dann rechtfertigen lasse, wenn - was zu prüfen Sache des nationalen Gerichts ist - ihr wirkliches Ziel nicht im Schutz der Geschäftspositionen der bestehenden Betreiber besteht, sondern vielmehr darin liegt, die Nachfrage nach Glücksspielen in kontrollierte Bahnen zu lenken (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Februar 2012 - C-72/10 u.a. - juris, Rn. 65). In diesem Zusammenhang ist - so der EuGH - zu beachten, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung dieses Bereichs durch die Union verfügen die Mitgliedstaaten daher bei der Bestimmung des ihnen am geeignetsten erscheinenden Niveaus des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung über ein weites Ermessen (EuGH, Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C-475/20 u.a., juris, Rn. 48). Es steht den Mitgliedstaaten daher frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Jedoch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 2021, Landespolizeidirektion Steiermark [Glücksspielautomaten], C-231/20, juris, Rn. 41). Der rechtliche Rahmen ist daher nach der Einschätzung des Senats geklärt und es ist - wie der EuGH ebenfalls mehrfach ausführte - innerhalb dieses Rahmens seine Aufgabe, eine Entscheidung zu treffen.

Auch die Frage Nr.2 mit sämtlichen Unterpunkten war nicht vorab dem EuGH zur Entscheidung vorzulegen. Die Hauptfrage ist bereits deshalb nicht entscheidungserheblich, da nach § 9 Abs. 3 Satz 4 AGGlüStV der jeweils kürzeste Fußweg zwischen den Eingängen der jeweiligen Betriebe oder Örtlichkeiten für die Bestimmung des Mindestabstandes maßgeblich ist, nicht aber eine Luftlinie. Soweit die Frage Nr. 2 Alt. 1 in der Sache die Frage der unionsrechtlichen Kohärenz betrifft, hat der EuGH die zu beachtenden Kriterien für die Prüfung der Kohärenz bereits vorgegeben. Die Prüfung der Frage, ob eine Regelung kohärent ist, ist jedoch die Aufgabe der nationalen Gerichte (vgl. EuGH, Urteil vom 16. Oktober 2025 - C-718/23 -, juris, Rn. 48 ff., 64). Die Frage Nr. 2 Alt. 2 ist bereits deshalb nicht entscheidungserheblich, da sie von der Annahme ausgeht, dass das eigene Angebot des Mitgliedstaates nicht am Spieler- und Jugendschutz ausgerichtet sei. Wie oben dargestellt, teilt der Senat diese Einschätzung nicht. Gleiches gilt für die Frage Nr. 2 Alt. 3, da auch insoweit der Senat nicht zu der Einschätzung gekommen ist, dass die Grenzen zulässiger Werbung überschritten werden. Zudem ist es nach der Rechtsprechung des EuGH Sache des vorlegenden Gerichts, in Anbetracht der Umstände des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu prüfen, ob die Geschäftspolitik des Inhabers des Monopols sowohl hinsichtlich des Umfangs der Werbung als auch hinsichtlich der Schaffung neuer Spiele als Teil einer Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor zur wirksamen Lenkung der Spiellust in rechtmäßige Bahnen angesehen werden kann (vgl. EuGH, Beschluss vom 18. Mai 2021 - C-920/19 - juris, Rn. 40). Schließlich sind auch die europarechtlichen Rahmenbedingungen hinsichtlich der Fragen Nr. 2 Alt. 4 und 5, die die europarechtliche Kohärenz betreffen - wie oben dargelegt - geklärt. Die konkrete Entscheidung im Einzelfall zu treffen ist Aufgabe des nationalen Gerichts.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.