Gründe

I.

Mit ihrer Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter, den Beklagten zu verpflichten, ihr für das Schuljahr 2017/2018 eine höhere Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft nach §§ 149 ff. des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG) zu gewähren.

Die Klägerin betreibt am Standort A-Straße in A-Stadt die Förderschule "G. A-Stadt" in freier Trägerschaft.

Zum 1. August 2012 wurde die inklusive Schule in das Niedersächsische Schulgesetz eingeführt. Die Klägerin stellte bei dem Beklagten den Antrag, ab dem Schuljahr 2012/2013 auch Schülerinnen und Schüler (im Folgenden: SuS) ohne besonderen Förderbedarf in ihre Förderschule zur Bildung inklusiver Klassen aufzunehmen. Dem stimmte der Beklagte zu. Im Schuljahr 2017/2018 beschulte die Klägerin 250 Schüler mit besonderem Förderbedarf und 49 Schüler ohne Förderbedarf.

Zwischen dem Beklagten und der Klägerin entstanden sodann Unstimmigkeiten zu den Berechnungsmöglichkeiten der Finanzhilfe, die dann erstmalig für das Schuljahr 2013/2014 gewährt wurde. Mit einem Schreiben vom 3. Juni 2014 betreffend die Finanzhilfe für 2013/2014 teilte das Nds. Kultusministerium der Klägerin den von ihr nach § 150 Abs. 2 NSchG in der damals gültigen Fassung berechneten Schülerbetrag mit und führte aus, dass die dafür vorgenommene neue Berechnung auf Ausgrenzung von 24 SuS aus der Berechnung beruhe. Die Landesschulbehörde werde für diese eine gesonderte Berechnung durchführen, die nur für dieses Schuljahr gelte. Für die Zukunft werde eine gesetzliche Neuregelung angestrebt, die unter Umständen einen geringeren Anspruch begründen werde.

Die Kultusministerin führte sodann mit Schreiben vom 19. Januar 2017 für die Klägerin eine Übergangsregelung in Analogie zu § 150 Abs. 6 NSchG ein und gewährte auf dieser Grundlage Finanzhilfen, erstmalig zum Schuljahr 2014/2015.

Mit Schreiben vom 13. August 2018 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass das Nds. Kultusministerium unter dem 7. August 2018 die Festsetzung der Schülerbeträge nach § 150 Abs. 2 NSchG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung (vom 3. März 1998, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 16.8.2017, Nds. GVbl. S. 260) für das Schuljahr 2017/2018 betreffend die Förderschule "G. A-Stadt, SchulNr. H." der Klägerin übersandt habe. In dem Schreiben des Ministeriums wird der Schülerbetrag für die FÖS KME mit 250 Schülern auf 12.449,81 Euro festgesetzt und der Grundbetrag der Finanzhilfe auf 3.112.452,50 Euro prognostiziert. Dem zugrunde liegt eine Schülerzahl "inklusive Beschulung" von 299 sowie eine Anzahl eingesetzter Lehrerstunden von 1.015,5, was den Faktor Schülerstunden von 3,3963 (1.015,5: 299) ergibt. Diesen Faktor multipliziert mit einem Stundensatz in Höhe von 2.464,31 Euro gemäß § 149 Abs. 3 NSchG ergibt einen Schülerbetrag in Höhe von 8.369,54 Euro pro Schüler. Zzgl. eines - hier unstreitigen - Schülerbetrags in Höhe von 4.080,27 Euro für pädagogische Mitarbeiter ergebe sich insgesamt ein Schülerbetrag in Höhe von 12.449,81 Euro pro Schüler. Dieser Betrag multipliziert mit einer Schüleranzahl von 250 ergebe den Grundbetrag in Höhe von 3.112.452,50 Euro. Für die weitere Finanzhilfe für die 49 Grundschüler werde ein Schülerbetrag von 3.166,92 Euro festgesetzt. Der Grundbetrag der Finanzhilfe werde auf 155.179,08 Euro prognostiziert.

Mit E-Mail vom 17. August 2018 legte die Klägerin "formal Widerspruch gegen die Festsetzung der Schülerbeträge 2017/2018" ein. Die Berechnung sei fehlerhaft. Bereits im Juni 2014 sei eine andere Abrechnungsweise gebilligt worden.

Mit Antrag vom 17. September 2018 beantragte die Klägerin die endabgerechnete Gewährung der Finanzhilfe für das Schuljahr 2017/2018.

Mit Bescheid vom 26. September 2018 setzte der Beklagte zugunsten der Klägerin für die Schule der Klägerin "G. A-Stadt, SchulNr. H." für das Schuljahr 2017/2018 eine Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft nach §§ 149 ff. NSchG in Höhe von 2.477.517,65 Euro fest. In der Anlage der Berechnung wurde als Schülerbetrag für die Gliederung FöS, KME der vom Ministerium festgesetzte Schülerbetrag in Höhe von 12.449,81 Euro sowie eine Schülerzahl von 249,5 (gemittelt wegen des Abgangs eines Schülers zum 15. März) zugrunde gelegt. Daraus errechne sich ein Grundbetrag der Finanzhilfe in Höhe von 3.106.227,50 für die Gliederung FöS KME. Hinzu käme ein Grundbetrag der Förderung für die Gliederung Grundschule in Höhe von 155.179,08 Euro sowie diverse Erhöhungsbeträge.

Unter dem 18. Oktober 2018 fand zwischen dem Geschäftsführer der Klägerin und dem Nds. Kultusministerium eine Besprechung zu den Berechnungen statt. Daraufhin wurde der Beklagte durch das Ministerium angewiesen, den Bescheid vom 26. September 2018 zunächst unter Vorläufigkeit zu stellen, bis eine Neubewertung der Übergangsregelung abgeschlossen sei.

Mit Bescheid vom 23. Oktober 2018 erklärte der Beklagte den Bescheid vom 18. September 2018 sodann für vorläufig. Dieser Bescheid ist bestandskräftig geworden.

In einer E-Mail vom 24. Oktober 2018 sprach sich der Beklagte gegenüber dem Ministerium dafür aus, die Berechnung wie vorgenommen beizubehalten. Unter dem 9. November 2018 stimmte das Nds. Kultusministerium dieser Auffassung im Wesentlichen zu.

Mit Bescheid vom 27. November 2019 erklärte der Beklagte nach Rücksprache mit dem Nds. Kultusministerium den Bescheid vom 26. September 2018 für endgültig.

Die Klägerin hat am 18. Dezember 2019 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens im Wesentlichen ausgeführt, sie begehre die Änderung des Bescheides nach § 113 Abs. 2 VwGO. Bei den anzusetzenden Lehrerstunden müssten nicht 1.015,5 Stunden, sondern 941,5 Stunden angesetzt werden, weil sonst die 73,99 Stunden für die Finanzhilfe Grundschüler nochmals berücksichtigt würden. Parallel dazu müssten die Grundschüler auch bei der Anzahl der Schüler herausgerechnet werden, so dass nicht 299, sondern nur 250 Schüler zu veranschlagen seien. Hier ergebe sich ein anderer Faktor; statt 3,4 müsse 3,77 der Berechnung zugrunde gelegt werden. Im Ergebnis errechne sich eine weitere Finanzhilfe in Höhe von 227.750,87 Euro.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat seine Berechnungsweise verteidigt und vorgetragen, sein Vorgehen entspreche den Vorgaben des Ministeriums. Eine getrennte Berechnung sei nicht angezeigt, weil dies dem Charakter der inklusiven Beschulung und der Unterrichtswirklichkeit widerspräche. Nach dem Wortlaut des § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG würden an einer Förderschule nur die Schülerinnen und Schüler berücksichtigt, die einen festgestellten Förderbedarf hätten, der dem Schwerpunkt der Schule entspreche, oder die auf Veranlassung der Schulbehörde die Förderschule besuchten und für die eine entsprechende Feststellung bevorstehe.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Februar 2023, den Beteiligten zugestellt am 22. Februar 2023, abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Klagegegenstand sei der Bescheid vom 27. November 2019. Mit diesem Bescheid habe der Beklagte den vorläufigen Bescheid vom 26. September 2018 für "endgültig erklärt".

Die Klage sei als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO zulässig.

Die Klage sei aber unbegründet. Der seitens der Klägerin gegen den Beklagten geltend gemachte Anspruch scheitere bereits daran, dass das beklagte Landesamt zwar für die Bewilligung der Finanzhilfe, aber nicht für die Festsetzung der Schülerbeträge zuständig sei und es von der Festsetzung des Schülerbetrages nicht ohne Zustimmung des Kultusministeriums abweichen dürfe. Nach § 150 Abs. 2 Satz 1 NSchG in der seinerzeit maßgeblichen Fassung werde der Schülerbetrag nämlich durch das Kultusministerium festgesetzt. Dieser errechne sich wiederum aus der Division der eingesetzten Lehrerstunden durch die Schülerzahl, multipliziert mit dem Stundensatz für Lehrpersonal an Förderschulen gemäß § 150 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 f NSchG (hier: 1.015,5: 299 x 2.4641,31 Euro = 8.369,54 Euro/Schüler). Der Schülerbetrag enthalte mithin gerade die zwischen den Beteiligten streitigen Parameter der zugrunde zulegenden Schülerzahl sowie der anzusetzenden Lehrerstunden. Die Festsetzung durch das Ministerium sei bereits unter dem 7. August 2018 erfolgt und sei der Klägerin am 13. August 2018 - ohne Rechtsbehelfsbelehrung - bekannt gemacht. Es handele sich hierbei um einen Verwaltungsakt i. S. v. § 35 Satz 1 VwVfG mit Regelungs- und Außenwirkung, der mit einem Rechtsbehelf anzufechten gewesen wäre. Auch unter Beachtung von § 58 Abs. 2 VwGO sei dieser aber bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung zwischenzeitlich in Bestandskraft erwachsen.

Dessen ungeachtet bleibe die Klage auch aus anderen Gründen - das Urteil selbstständig tragend - ohne Erfolg.

Die Klägerin könne sich für den geltend gemachten Anspruch auf keine Anspruchsgrundlage berufen.

Als mögliche Anspruchsgrundlage für die streitbefangene Gewährung einer weiteren Finanzhilfe für das Schuljahr 2017/2018 kämen die §§ 149 ff. NSchG (analog) i. V. m. der Verordnung über die Berechnung der Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft (FinHVO) vom 7. August 2007 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. der Verwaltungspraxis des Beklagten, insbesondere die ergangenen Handlungsanweisungen des Nds. Kultusministeriums, so auch die Übergangsregelung vom 19. Januar 2017, sowie die erfolgte Festsetzung der Schülerbeträge in Betracht.

Einen Anspruch auf die Bewilligung der begehrten (weiteren) Finanzhilfe könne die Klägerin - unstreitig - nicht aus der direkten Anwendung der §§ 149 ff. NSchG herleiten, weil der Wortlaut die von ihr praktizierte "umgekehrte inklusive" Beschulung schon nicht erfasse.

Den Anspruch dem Grunde nach leiteten die Beteiligten vielmehr übereinstimmend aus der Übergangsregelung des Nds. Kultusministeriums vom 19. Januar 2017 und einer entsprechenden Anwendung der §§ 149 ff. NSchG her, wobei das Schreiben für die konkreten Rechenschritte, die hier in Streit stünden, nichts hergebe. Einer analogen Anwendung der §§ 149 ff. NSchG dürfte mittlerweile aber entgegenstehen, dass angesichts des verstrichenen Zeitraumes, in welchem dem Gesetzgeber die Gesetzeslücke im Niedersächsischen Schulgesetz nachweislich bekannt sei, von einer "Planwidrigkeit" kaum noch gesprochen werden könne.

Mangels einschlägiger gesetzlicher Normen bleibe als Anspruchsgrundlage der Klägerin für die konkrete Höhe der Finanzhilfe lediglich der Anspruch auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. der Verwaltungspraxis des Beklagten. Die Klägerin könne mithin lediglich eine Gleichbehandlung mit vergleichbaren Sachverhalten nach der aktuellen Verwaltungspraxis des Beklagten beanspruchen.

Selbst wenn man unterstellte, die Berechnungsmatrix des Beklagten weise die von der Klägerin gerügten mathematisch/logischen Mängel auf, entspräche dies der von dem Beklagten umgesetzten Verwaltungspraxis. Lediglich auf Anwendung dieser habe die Klägerin einen Anspruch i. S. v. Art. 3 Abs. 1 GG.

Letztlich sprächen überwiegende Gründe aber auch für die Handhabung des Beklagten. Als Bemessungsgrundlage für die Beschulung der Förderschule seien richtigerweise die gesamten 1.015,5 Lehrerstunden und die Gesamtschülerzahl von 299 anzusetzen, weil sich dies bereits aus dem Grundgedanken der inklusiven Beschulung selbst ableite.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung führt die Klägerin mit Schriftsatz vom 4. April 2023 im Wesentlichen aus:

Das Verwaltungsgericht müsse - seine Argumentation konsequent zu Ende gedacht - zu dem Ergebnis kommen, dass die 49 Regelschüler bei der Finanzhilfe mangels Anspruchsgrundlage überhaupt nicht zu berücksichtigen wäre. Dies würde zu dem Ergebnis führen, dass ihr zumindest ein Nachzahlungsanspruch in Höhe von 213.135,83 Euro zustehe.

Das Verwaltungsgericht betrachte zudem bei der Berücksichtigung der 1.015,5 anrechenbaren Lehrerstunden den Unterschied zwischen Regel- und Förderschulen als unbeachtlich, weil tatsächlich ein Lehrer jeweils alle Schüler gemeinsam unterrichte und kein Unterschied dabei zwischen Förderschülern und Regelschülern gemacht werde. Bei einer solchen Betrachtung sei dann aber nicht nachvollziehbar, warum hinsichtlich der Höhe des Stundensatzes zwischen Regelschülern und Förderschülern unterschieden werde. Mit einem gewissen Recht könne man aus Sicht der Klägerin genauso gut sagen, wenn man die inklusive Beschulung in umgekehrter Richtung wolle und genehmige und es dafür keine spezielle Finanzhilferegelung gebe, dann müsse, wenn dies in einer Förderschule geschehe, eben für alle gleichermaßen die Finanzhilferegelung gelten, welche für Förderschulen nach § 150 NSchG gelte. Auch mit diesem Ergebnis wäre sie einverstanden. Dann würde sich ein Auszahlungsbetrag von 3.372.871,49 Euro ergeben, anstatt der vom Beklagten berechneten und vom Verwaltungsgericht bestätigten 2.477.518,22 Euro.

Die im Ministerinschreiben vom 19. Januar 2017 aufgeführte Regelung sei aber eigentlich die sachliche angemessenste. Das Schreiben stelle zudem eine Zusicherung i. S. d. § 1 NVwVfG i. V. m. § 38 VwVfG auf Erlass entsprechender Finanzhilfebescheide bis zur Neufassung der Finanzhilferegelungen der §§ 149 ff. NSchG dar.

Nachdem sie vom Beklagten die Zustimmung zum Modellprojekt "Umgekehrte Inklusion" im Jahr 2012 erhalten habe, sei in den Jahren 2012 bis 2014 die Finanzhilfe getrennt nach Förderschülern und Regelschülern in der Weise vorgenommen worden, dass nur die Förderschüler in das genannte Berechnungsschema nach § 150 NSchG eingesetzt und demnach abgerechnet worden seien. Die Anzahl der Regelschüler sei formlos im Anschreiben benannt und gesondert nach den Grundsätzen, die für Regelgrundschulen nach § 150 NSchG gälten, sozusagen "von Hand" abgerechnet worden.

In den Schuljahren 2014/15 und 2015/16 habe der Beklagte die Berechnung nun nicht mehr so wie bisher getrennt vornehmen wollen, sondern einheitlich wie im hier streitigen Bescheid für das Jahr 2018. Da es zu keiner Einigung gekommen sei, habe sie sich an die Kultusministerin gewandt. Infolgedessen sei die dem streitigen Bescheid zugrundeliegende Berechnungsmethode diskutiert worden, bei der es eigentlich nur um die Berücksichtigung der Regelschüler bei der Berechnung der anrechnungsfähigen Stunden für die Förderschüler gehe. Vor diesem Hintergrund sei das Ministerinschreiben vom 19. Januar 2017 zu lesen. Die im Anschluss ergangenen Finanzhilfebescheide für 2015/16 (06.02.2017) und 2014/15 (27.03.2017) seien dann der Berechnungsmethode der Klägerin gefolgt.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Die Beklagte hat in Frage gestellt, dass die Berufung zulässig sei. Gemäß § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO müsse die Begründung einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Sei das Urteil auf mehrere selbständig tragende Gründe gestützt, muss sich die Berufungsbegründung mit jedem dieser Gründe auseinandersetzen, sonst sei die Berufung unzulässig.

Laut Entscheidungsgründen des Urteils vom 8. Februar 2023 scheitere der seitens der Klägerin gegen den Beklagten geltend gemachte Anspruch bereits daran, dass er zwar für die Bewilligung der Finanzhilfe, aber nicht für die Festsetzung der Schülerbeträge zuständig sei und er von der Festsetzung des Schülerbetrages nicht ohne Zustimmung des Kultusministeriums abweichen dürfe. Die Festsetzung durch das Ministerium sei bereits unter dem 7. August 2018 erfolgt und der Klägerin am 13. August 2018 - ohne Rechtsbehelfsbelehrung - bekannt gemacht worden. Es handele sich hierbei um einen Verwaltungsakt i. S. v. § 35 Satz 1 VwVfG mit Regelungs- und Außenwirkung, der mit einem Rechtsbehelf anzufechten gewesen wäre. Auch unter Beachtung von § 58 Abs. 2 VwGO sei dieser aber bis zum Zeitpunkt der Klageerhebung zwischenzeitlich in Bestandskraft erwachsen.

Weiter werde in den Entscheidungsgründen ausgeführt, dass die Klage auch aus anderen Gründen - das Urteil selbständig tragend - ohne Erfolg bleibe.

Die vorgenannten Ausführungen hinsichtlich der in Bestandskraft erwachsenen Festlegung der Schülerbeträge durch das Kultusministerium würden im Rahmen der Berufungsbegründung durch die Berufsklägerin nicht angegriffen.

Ungeachtet dessen sei die Berufung auch unbegründet. Unstreitig seien die SuS ohne festgestellten sonderpädagogischen Unterstützungsbedarf SuS der Förderschule G. gewesen und unterrichtet worden; sie müssten daher auch in die Schülerbetragsberechnung der Förderschule einfließen. Eine andere Vorgehensweise widerspräche dem Gedanken der inklusiven Beschulung.

Bei dem Schreiben der Ministerin vom 19. Juli 2017 handele es sich auch nicht um eine Zusicherung i. S. v. 1 NVwVfG i. V. m. § 38 VwVfG. Ungeachtet dessen enthalte dieses Schreiben unstreitig keine Ausführungen zu einer konkreten Berechnungsmethode.

Mit Replik vom 11. Oktober 2023 hat die Klägerin u.a. ausgeführt, dass das Verwaltungsgericht in seiner Klagebegründung sein Urteil zunächst damit begründet habe, dass der Beklagte gar nicht befugt gewesen sei, die von ihr begehrte Änderung der Abrechnung vorzunehmen, weil der zugrunde zu legende Schülerbetrag durch das nach § 150 NSchG zuständige Kultusministerium mit Bescheid vom 13. August 2018 festgelegt worden sei. Gegen diesen "Grundlagenbescheid" sei sie, die Klägerin, nicht vorgegangen, so dass er in Rechtskraft erwachsen sei und dem Beklagten eine Abänderung nicht mehr möglich gewesen sei.

Demgegenüber mache sie geltend, dass ihr die Festlegung der Schülerbeträge durch das Kultusministerium durch Schreiben der Landesschulbehörde vom 13. August 2018 mit dem Hinweis, Einwendungen gegen die Festsetzung bis zum 20. August 2018 über den Beklagten zu erheben, bekanntgegeben worden sei. Dementsprechend habe sie durch E-Mail vom 17. August 2018 die Einwendungen gegenüber dem Beklagten erhoben, die letztlich Gegenstand des vorliegenden Verwaltungsgerichtsverfahrens seien. Diese Einwendungen hätten auch das Kultusministerium erreicht und seien Anlass zu einem Gespräch dort am 18. Oktober 2018 gewesen, nachdem zuvor der Beklagte den hier gegenständlichen Bescheid vom 26. September 2018 erlassen habe. Das Gespräch habe mit der Anweisung des Kultusministeriums an den Beklagte geendet, den Bescheid vom 26. September 2018 formal als vorläufig einzustufen.

Vor diesem Hintergrund habe sie davon ausgehen dürfen, dass ihre Verwaltungsrechtsklage vom 18. Dezember 2019 dahingehend auszulegen sei, dass dadurch nicht nur der Bescheid vom 26. September 2018 angegriffen worden sei, sondern auch die vom Kultusministerium selbst als vorläufig eingestuften Festsetzungen nach § 150 NSchG. Ein Bescheid des Kultusministeriums, dass der Bescheid vom 13. August 2018 als endgültig eingestuft werde, sei nicht ergangen.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts stelle zudem darauf ab, dass eine Anspruchsgrundlage für die begehrte ergänzende Finanzhilfezahlung nicht aus den §§ 149 ff. NSchG abgeleitet werden könne. Auch diese Begründung trage nicht.

Mit Schreiben vom 16. Juni 2025 hat der Senat darauf hingewiesen, dass er nach seiner Vorberatung derzeit die von Seiten des Beklagten geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit der Berufung der Klägerin teile. Die Berufung dürfte unzulässig sein, weil die Klägerin die erste, selbständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts nicht innerhalb der zweimonatigen Berufungsbegründungsfrist angegriffen habe. Zugleich hat der Senat die Beteiligten gemäß § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO zur beabsichtigten Verwerfung der Berufung durch Beschluss angehört.

Dazu hat die Klägerin ausgeführt, dass den gesetzlichen Anforderungen an eine Berufungsbegründung auch dann genügt werde, wenn sich aus der Berufungsbegründung hinreichend deutlich ergebe, in welcher Hinsicht das angefochtene Urteil Rechte der Berufungsklägerin verletze und angegriffen werden solle. Sei ein Berufungsangriff, der auf einen von zwei Urteilsgründen bezogen sei, geeignet, auch den anderen Grund zu Fall zu bringen, so genüge auch dies den Anforderungen an eine Berufungsbegründung.

Das Verwaltungsgericht zerlege in seiner Urteilsbegründung den in seiner Entstehung eng zwischen dem Beklagten und dem Kultusministerium verwobenen Sachverhalt in zwei Argumentationsstränge. Es stelle in nur einem Absatz der Urteilsbegründung als 1. Argumentationsstrang fest, dass die Berechnungsparameter des § 150 NSchG durch Grundlagenbescheid des Kultusministeriums vom 13. August 2018 spätestens am 14. August 2019 in Bestandskraft erwachsen seien. Die streitigen Parameter der Finanzhilfeberechnung des Beklagten, insbesondere die Anzahl der Schüler, die in die Berechnung einzubeziehen seien, seien damit nicht mehr überprüfbar und das Ergebnis der mit der Klage angegriffenen Finanzhilfeberechnung nicht mehr anzugreifen. Auf Einzelheiten der Berechnungsfragen werde dann im Zusammenhang mit dem 2. Argumentationsstrang eingegangen. Aus der Berufungsbegründung vom 4. April 2023 ergebe sich mit hinreichender Klarheit, dass sich die Berufung gegen die streitige Art der Berechnung der Finanzhilfe insgesamt und damit auch gegen die Feststellung aus dem Grundlagenbescheid des Kultusministeriums wende. Begründet werde dies mit dem Vorverhalten der Beklagten und des Kultusministeriums. Im Grunde werde Vertrauensschutz geltend gemacht. In der späteren Replik werde dieser Vortrag dann noch um die Schilderung der Sachverhalte ergänzt, die aus ihrer (der Klägerin) Sicht dazu geführt hätten, dass eine Bestandskraft noch nicht eingetreten sei.

Strenggenommen seien in erster Linie gar nicht die der Berechnung zugrunde gelegten Parameter (Anzahl der Lehrerstunden, Schüler usw.) streitig. Sie seien - wie in den Vorjahren - unstreitig. Streitig sei der Umgang mit diesen Parametern zwischen den Parteien unter Einbeziehung des Kultusministeriums. Ihre Berufungsbegründung vom 4. April 2023 lasse unschwer erkennen, dass sich die Berufung weiter gerade dagegen wehre. Auf Seite 6 werde auch schon am 4. April 2023 vorgetragen, dass in den Vorjahren die Festsetzung der Schülerbeträge durch das Kultusministerium, relativ formlos durch den Beklagten an die tatsächlichen Gegebenheiten angepasst worden sei. Im Schriftsatz vom 11. Oktober 2023 werde als Replik dann weiter auf die praktizierte Durchbrechung der Trennung zwischen Grundlagen- und Zuwendungsbescheid in diesem Falle eingegangen; bzw. auf die Gespräche zwischen den drei beteiligten Parteien, welche eine Verknüpfung wiederum herstellten. Würde der Berufungsangriff, wie er im Schriftsatz vom 4. April 2023 vorgetragen worden sei, z.B. unter Vertrauensschutzgesichtspunkten Erfolg haben, so wären in diesem Zusammenhang auch die Frage der Bestandskraft des Grundlagenbescheides und diese durchgängig hergestellten Verknüpfungen zwischen den Handlungen des Kultusministeriums und dem Beklagten zu prüfen. Eine einheitliche Entscheidung für beide Argumentationsstränge könnte die Folge sein. Das gesamte hier in Rede stehende Verwaltungshandeln sei derart zwischen dem Beklagten und dem Kultusministerium verwoben und beide Akteure seien über Jahre an den Gesprächen beteiligt gewesen, dass es einheitlich zu beurteilen sei.

Der Beklagte habe in den Vorjahren nach Intervention der Ministerin die im Übrigen ebenfalls feststehenden Berechnungsparameter in einer Weise angewendet, welcher ihr, der Klägerin, eine auskömmliche Finanzhilfe gesichert habe. Dies sei sicherlich rechtsdogmatisch von Anfang an nicht leicht zu begründen gewesen. Dennoch hätten das Kultusministerium und der Beklagte nach vielen Gesprächen und Schwierigkeiten einen gemeinsamen Weg gefunden, um das schöne Modellprojekt der umgekehrten Inklusion bis zur beabsichtigten Gesetzesnovelle durchführen zu können. Sie selbst habe das ihre getan und zuletzt 49 Regelschüler zusätzlich beschult, deren Kosten sie nun tragen und der öffentlichen Hand ersparen solle.

Aus diesseitiger Sicht gehe es in diesem Verfahren im Grunde um ihren Vertrauensschutz in diese Vorgänge. Der ergebe sich aus dem Zusammenwirken aller Beteiligten und könne nur einheitlich beurteilt werden. So sei auch der Berufungsangriff im Schriftsatz vom 4. April 2023 unschwer zu verstehen gewesen. Die gedankliche Zerlegung in Grundlagen- und Festsetzungsbescheid in zwei Argumentationsstränge werde dem nicht gerecht. Auch die Frage der Rechtskraft des Grundlagenbescheids sei, wie in der Replik ergänzend dargestellt, unter dem Gesichtspunkt des angesprochenen Vorgehens zu beurteilen.

Der Beklagte ist dem entgegengetreten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakte verwiesen.

II.

Die von der Klägerin eingelegte Berufung, über die der Senat nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 125 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss entscheidet, ist unzulässig und war daher zu verwerfen.

Die Berufung ist unzulässig, weil sie nicht innerhalb der in § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO vorgeschriebenen Frist von zwei Monaten in der nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO gebotenen Weise begründet worden ist. Gemäß § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO muss die Begründung einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

Bis zum Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze am 1. Januar 1997 musste die Berufungsschrift nur einen bestimmten Antrag enthalten (§ 124 Abs. 3 Satz 1 VwGO a.F.), der nach Ablauf der Berufungsfrist noch nachgeholt werden konnte (§ 125 Abs. 1 i. V. m. § 82 Abs. 2 VwGO a.F.). Eine Berufungsbegründung war nicht zwingend, sondern lediglich als Soll-Erfordernis vorgesehen (§ 124 Abs. 3 Satz 2 VwGO a.F.). Das Ausbleiben einer Berufungsbegründung hatte für den Berufungsführer keine nachteiligen Rechtsfolgen (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 37 m.w.N.).

Demgegenüber orientiert sich die geltende Regelung an den Bestimmungen im Revisionsrecht (§ 139 Abs. 3 VwGO) und im zivilprozessualen Berufungsrecht (§ 519 Abs. 3 ZPO a.F.). Die form-, frist- und inhaltgerechte Berufungsbegründung ist nunmehr Voraussetzung für die Zulässigkeit der Berufung (§ 124a Abs. 3 Satz 5 VwGO). Genügt die Berufungsbegründung nicht den formellen oder inhaltlichen Anforderungen, ist die Berufung als unzulässig zu verwerfen (§ 125 Abs. 2 VwGO). § 124a Abs. 3 VwGO hebt die Berufungsbegründung damit in den Rang einer Zulässigkeitsvoraussetzung. Dieser fristgebundene Begründungszwang ist mit dem Grundgesetz vereinbar (vgl. zu § 519 Abs. 3 ZPO a.F.: BVerfG, Beschl. v. 10.10.1973 - 2 BvR 574/71 -, juris Rn. 36; BayVerfGH, Entsch. v. 20.3.1986 - Vf. 26-VI-85 -, BayVBl. 1987, 314; vgl. zum Vorstehenden: Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 38 m.w.N.).

Die Begründungspflicht soll nach der Intention des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 13/3993, 1 und 13 [zu Nr. 16]; ferner BVerwG, Beschl. v. 7.3.2000 - 4 B 79.99 -, juris Rn. 6) die Verfahren verkürzen, beschleunigen und konzentrieren. Das Erfordernis eines bestimmten Berufungsantrags soll gewährleisten, dass bis zum Ablauf der Berufungsbegründungsfrist Klarheit darüber herrscht, in welchem Umfang das vorinstanzliche Urteil angefochten wird. Das Erfordernis der Berufungsgründe will erreichen, dass den Berufungsgerichten fristgebunden eine konkrete, aus sich heraus verständliche und zusammenfassende Aufarbeitung des Streitstoffs für das Berufungsverfahren vorgelegt wird, um sie zu entlasten. Zudem soll der Berufungsgegner frühzeitig erkennen können, welche Gründe der Berufungskläger seinem Rechtsmittelbegehren zugrunde legen will. Die Berufungsgerichte sind allerdings nicht an das Vorbringen der Beteiligten gebunden, sondern zu einer umfassenden Prüfung von Amts wegen verpflichtet (§ 128 VwGO); eine zulässige Berufungsbegründung kann nachträglich ergänzt werden. Die Begründungsanforderungen sind damit im Ergebnis ein Kompromiss zwischen dem Anliegen, eine Berufungsbegründung mit der drohenden Sanktion einer Verwerfung zu erzwingen, und dem Ziel der Richtigkeitsgewähr (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 38, 106).

Die Berufungsbegründung muss sich mit dem angefochtenen Urteil im Einzelnen auseinandersetzen und in tatsächlicher sowie rechtlicher Hinsicht ausführen, weshalb das angefochtene Urteil nach der Auffassung des Berufungsführers unrichtig ist und gemäß dem Berufungsantrag geändert werden muss. Dies erfordert eine Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffes und damit eine sachliche Auseinandersetzung mit den Gründen des angefochtenen Urteils. Die Berufungsgründe müssen substantiiert und konkret auf den Streitfall sowie die tragenden Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts zugeschnitten sein. Welche Mindestanforderungen in Anwendung dieser Grundsätze jeweils an die Berufungsbegründung zu stellen sind, hängt wesentlich von Art und Struktur des Rechtsstreits sowie den Umständen des konkreten Einzelfalles ab (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 107 m.w.N.; Roth, in: BeckOK VwGO, 73. Ed. Stand: 1.4.2025, § 124a Rn. 44). Es kommt jedoch nicht darauf an, ob die Berufungsbegründung in der Sache zutrifft; dies ist eine Frage der Begründetheit der Berufung. Die Schlüssigkeit oder Vertretbarkeit der Begründung ist nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit der Berufung (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 109 m.w.N.; Roth, in: BeckOK VwGO, 73. Ed. Stand: 1.4.2025, § 124a Rn. 44 m.w.N.). Die bloße Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags oder eine bloße Bezugnahme hierauf genügt für eine ordnungsgemäße Berufungsbegründung nicht (Roth, in: BeckOK VwGO, 73. Ed. Stand: 1.4.2025, § 124a Rn. 44 m.w.N.).

Ist das Urteil des Verwaltungsgerichts auf mehrere voneinander unabhängige, selbständig tragende rechtliche Erwägungen gestützt, muss der Berufungsführer für jede dieser Erwägungen darlegen, warum sie nach seiner Auffassung die angefochtene Entscheidung nicht trägt. Nur so bringt er in ausreichender Weise zum Ausdruck, dass und aus welchen Gründen er das Ergebnis des angefochtenen Urteils infrage stellen will. Die Berufung ist deshalb zu verwerfen, wenn nur hinsichtlich des einen von zwei rechtlich voneinander unabhängigen Urteilsgründen eine ordnungsgemäße Begründung vorliegt, für den anderen Urteilsgrund aber eine solche fehlt (Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 111; Roth, in: BeckOK VwGO, 73. Ed. Stand: 1.4.2025, § 124a Rn. 46 und 46.1; Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 46. EL 2024, § 124a Rn. 54; Kuhlmann/Wysk, in: Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, § 124a Rn. 33; Happ, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 124a Rn. 28 i. V. m. 61; Kopp/Schenke, VwGO, 31. Aufl. 2025, § 124a Rn. 35; vgl. zur Revision: BVerwG, Beschl. v. 30.4.1980 - 7 C 88.79 -, BeckRS 1980, 109027 und NJW 1980, 2268, 2269 m.w.N.; vgl. auch BGH, Urt. v. 2.5.2019 - IX ZR 11/18 -, juris Rn. 30; Urt. v. 13.11.2001 - VI ZR 414/00 -, juris Rn. 13 m.w.N.; Beschl. v. 25.11.1999 - III ZB 50/99 -, juris Rn. 8 m.w.N.; OLG Stuttgart, Urt. v. 3.3.2021 - 3 U 281/19 -, juris Rn. 45; OLG Düsseldorf, Urt. v. 20.4.2018 - 17 U 112/17 -, juris Rn. 26).

So liegt es hier: Die Klägerin hat sich in der innerhalb der Zweimonatsfrist eingereichten Berufungsgründung mit der ersten von zwei selbständig tragenden Begründungen des Verwaltungsgerichts nicht auseinandergesetzt. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung zum einen auf die rechtliche Erwägung gestützt, dass der Beklagte für die Festsetzung des Schülerbetrags, der gerade die zwischen den Beteiligten streitigen Parameter enthalte, nicht zuständig sei und gemäß § 150 Abs. 2 Satz 1 NSchG von der Festsetzung nicht ohne Zustimmung des Kultusministeriums abweichen dürfe. Die Festsetzung des Schülerbetrags durch das Kultusministerium sei hier bereits am 7. August erfolgt und mittlerweile bestandskräftig. Zum anderen hat es - ausdrücklich selbstständig tragend - die Auffassung vertreten, dass der Klägerin keine Anspruchsgrundlage zur Seite stehe. Mit der zweiten Begründung hat sich die Klägerin in ihrer Berufungsbegründung vom 4. April 2023 auseinandergesetzt und trägt insbesondere vor, dass ihr aufgrund des Schreibens der Kultusministerin vom 19. Januar 2019, das als Zusicherung zu werten sei, bzw. unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ein Anspruch auf die begehrte höhere Finanzhilfe zustehe, zumindest müssten die Schüler ohne Förderbedarf gänzlich unberücksichtigt bleiben oder wie Förderschüler behandelt werden. Die Annahme der Unzuständigkeit des Beklagten für die Festsetzung des Schülerbetrages sowie der Unanfechtbarkeit und damit der Bestandskraft des vom Kultusministerium festgesetzten Schülerbetrages hat sie dagegen nicht angegriffen.

Zwar weist die Klägerin zutreffend darauf hin, dass den gesetzlichen Anforderungen an die Berufungsanforderung genügt ist, wenn der nur auf einen der beiden Gründe bezogene Berufungsangriff aus Rechtsgründen notwendigerweise auch den anderen Grund zu Fall bringt, auch wenn die Berufungsbegründung hierzu keine gesonderten Ausführungen enthält (vgl. Roth, in: BeckOK VwGO, 73 Ed. Stand: 1.4.2025, § 124a Rn. 46.1 unter Verweis auf BGH, Beschl. v. 28.2.2007 - V ZB 154/06 -, juris Rn. 17: "Ein Berufungsgericht muss daher bei der Prüfung der Zulässigkeit eines auf eine Begründung im erstinstanzlichen Urteil beschränkten Angriffs die Auswirkungen auf den anderen Abweisungsgrund von sich aus auch dann berücksichtigen, wenn der Berufungskläger in der Begründung hierzu keine Rechtsausführungen gemacht hat.").

Das Vorbringen der Klägerin in der innerhalb der Begründungsfrist eingegangenen Berufungsbegründung vom 4. April 2023 ist aber nicht geeignet, die erste Voraussetzung, dass die für die Berechnung maßgeblichen Parameter bereits durch das Kultusministerium festgesetzt worden und in Bestandskraft erwachsen sind, in Frage zu stellen.

Soweit die Klägerin meint, aus ihrer Berufungsbegründung vom 4. April 2023 ergebe sich mit hinreichender Klarheit, dass sich die Berufung gegen die streitige Art der Berechnung der Finanzhilfe insgesamt und damit auch gegen die Feststellung aus dem "Grundlagenbescheid" des Kultusministeriums wende, wirkt sich dieser Einwand auf die vom Verwaltungsgericht angenommene Bestandskraft des vom Kultusministerium festgesetzten Schülerbetrags und der dafür relevanten Parameter nicht aus.

Bestandskräftig ist ein Verwaltungsakt, wenn dieser nicht mehr mit regulären Rechtsbehelfen des Widerspruchs und der Klage angefochten werden kann, also unanfechtbar ist. Bestandskraft tritt grundsätzlich ungeachtet der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes ein (etwas anderes gilt nur, wenn der Verwaltungsakt nichtig ist; § 43 Abs. 3 VwVfG; vgl. zur Bestandskraft eines Verwaltungsakts z.B.: Goldhammer, in Schoch/Schneider, VwVfG, Stand: 6. EL Nov. 2024, § 43 Rn. 85 ff.). Die Bestandskraft vermittelt dem Verwaltungsakt rechtlich gesicherte Existenz und Wirksamkeit und entspricht der formellen Rechtskraft des Prozessrechts. Dass die Klägerin meint, die Berechnung des Schülerbetrags in dem "Grundlagenbescheid" sei fehlerhaft und somit rechtswidrig, kann somit die vom Verwaltungsgericht angenommene Bestandskraft gerade nicht erschüttern. Die Klägerin macht weder geltend, dass der "Grundlagenbescheid" des Kultusministeriums nichtig sei, noch hat sie erkennbar die - im Übrigen auch unrichtige - Rechtsauffassung vertreten, ein rechtswidriger Verwaltungsakt erwachse nicht in Bestandskraft. Sie hat lediglich dargelegt, weshalb die Berechnung ihrer Ansicht nach fehlerhaft sei.

Die Ausführungen der Klägerin, streng genommen seien gar nicht die der Berechnung zugrunde gelegten Parameter (Anzahl der Lehrerstunden, Schüler usw.) streitig, sondern der Umgang mit ihnen unter Einbeziehung der Festsetzungen des Kultusministeriums, führen ebenfalls auf kein anderes Ergebnis. Es bleibt schon unklar, was die Klägerin damit meint. Sie vertritt in ihrer Berufungsbegründung jedenfalls die Auffassung, dass im Rahmen der Berechnung des Schülerbetrages andere Werte für die jeweiligen Parameter zu Grunde zu legen waren. Bei ihrer ersten Finanzhilfeberechnung spart sie die Regelschüler aus und geht daher von einer Schülerzahl von 250 aus. Das Kultusministerium hatte jedoch bei der Berechnung des Schülerbetrages eine Schülerzahl von 299 zugrunde gelegt. Bei ihrer zweiten Berechnung nimmt die Klägerin sowohl für Regelschüler wie auch für Förderschüler den Stundensatz für Förderschüler. Auch damit setzt sie sich in Widerspruch zu der Berechnung des Kultusministeriums, das lediglich von 250 SuS mit Förderbedarf ausgegangen ist und für die Regelschüler einen eigenen Schülerbetrag ermittelt hatte. Davon abgesehen hat das Verwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass die Festsetzung des Schülerbetrages durch das Kultusministerium bestandskräftig geworden ist und gerade die zwischen den Beteiligten streitigen Parameter enthält. Damit hätte sich die Klägerin in der Berufungsbegründung auseinandersetzen müssen.

Auch aus ihrem Vorbringen, in den Jahren 2012 bis 2014 sei die Finanzhilfe getrennt nach Förderschülern und Regelschülern in der Weise vorgenommen worden, dass nur die Förderschüler in das getrennte Berechnungsschema nach § 150 NSchG eingesetzt und demnach abrechnet worden seien, die Anzahl der Regelschüler sei formlos im Anschreiben benannt und gesondert nach den Grundsätzen, die für Regelgrundschulen gälten, sozusagen"von Hand" abgerechnet worden, lässt sich - entgegen ihrer Auffassung - kein Bezug zu der vom Verwaltungsgericht angenommenen Bestandskraft herstellen.

Soweit die Klägerin meint, sofern ihre Kritik an der vorgenommenen Berechnung z. B. unter Vertrauensgesichtspunkten Erfolg habe, sei auch die Frage der Bestandskraft des "Grundlagenbescheides" zu prüfen, ist dies unzutreffend. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der vom Kultusministerium festgesetzte Schülerbetrag in Bestandskraft erwachsen ist, wird, wie bereits dargelegt, nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Festsetzung rechtswidrig gewesen ist.

Zwar hat sich die Klägerin mit ihrem Schriftsatz vom 11. Oktober 2023 dann auch mit der ersten Begründung des Verwaltungsgerichts auseinandergesetzt, jedoch ist dies erst nach Ablauf der Begründungsfrist (am Montag, den 24. April 2023) erfolgt und kann somit nicht mehr berücksichtigt werden.

Eine Ergänzung der Berufungsbegründung nach Ablauf der Frist ist nur zulässig, wenn die fristgerecht eingereichte Begründung den Anforderungen des § 124a Abs. 3 VwGO entsprochen hat (Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 46. EL August 2024, § 124a Rn. 60; Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 124a Rn. 126). Das war hier aber gerade nicht der Fall. Die Klägerin hatte während der Begründungsfrist keine ausreichende Berufungsbegründung eingereicht, bei Ablauf der Begründungsfrist war die Berufung somit bereits unzulässig. Das kann nicht nachträglich behoben werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.