Urteil vom Verwaltungsgericht des Saarlandes Saarlouis - 3 K 793/07

Tenor

Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 29.05.2007 wird aufgehoben.

Der Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 2.118,75 EUR zuzüglich Zinsen aus diesem Betrag in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 22.06.2007 zu zahlen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung eines Betrages in Höhe der sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Kostenschuld abwenden, sofern nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Tatbestand

Die Klägerin vertreibt Ginkgo-Kräuterteemischungen in Form von Teebeuteln und als losen, verpackten Tee. Mit Bescheid vom 04.12.2002 untersagte der Beklagte der Klägerin das weitere Inverkehrbringen des Präparates Ginkgo-Kräuterteemischung, da es sich um ein zulassungspflichtiges Fertigarzneimittel handele, das nicht zugelassen sei. Mit Beschluss vom 08.02.2007 ordnete die Kammer das Ruhen des gegen jene Untersagungsverfügung gerichteten Klageverfahrens -3 K 353/05- auf einen entsprechenden Antrag der Beteiligten und im Hinblick auf mehrere beim Bundesverwaltungsgericht anhängige Revisionsverfahren sowie eine von dem Beklagten angekündigte Untersuchung der Zusammensetzung der Ginkgo-Kräuterteemischung an.

Mit Bescheid vom 29.05.2007 erhob der Beklagte von der Klägerin für die Untersuchung ihrer Ginkgo-Kräuterteemischungen durch die AMI-Nord GmbH eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 2.118,75 EUR. Zur Begründung ist in dem Bescheid ausgeführt, gemäß Gebührennummer 43.1.8 der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses i.V.m. § 1 und 5 des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (SaarlGebG) seien für die Untersuchungen und Beurteilungen von Arzneimittelproben Gebühren zu erheben. Der behördliche Verwaltungsaufwand werde mit 64,00 EUR in Rechnung gestellt. Hierzu kämen die Kosten der Arzneimittelprüfung durch die AMI-Nord GmbH. Des Weiteren nahm der Beklagte auf die mündliche Verhandlung vom 06.02.2007 in dem rechtshängigen Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes - 3 K 353/05 - Bezug.

Gegen diesen Gebührenbescheid richtet sich die am 21.06.2007 bei Gericht eingegangene Klage. Die Klägerin macht geltend, bei den im Kostenbescheid genannten Produkten „Ginkgo-Kräuterteemischung Beutel“ und „Ginkgo-Kräuterteemischung Tee“ handele es sich nicht um Arzneimittel, sondern um Lebensmittel. Deshalb seien auch keine Arzneimittelproben gezogen und untersucht worden. Die gesetzlichen Regelungen für die Untersuchung von Arzneimitteln seien auf die Untersuchung von Lebensmitteln grundsätzlich nicht anzuwenden. Des Weiteren seien die Proben im Zusammenhang mit dem Verfahren 3 K 353/05 genommen und untersucht worden. In dem genannten Verfahren habe das Gericht während der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass es nach Aktenlage unklar sei, welcher Prozentgehalt an Ginkgo tatsächlich in den streitgegenständlichen Produkten enthalten sei. Das Gericht habe die beklagte Behörde mit dem Hinweis kritisiert, es obliege dieser aufzuklären, welcher Gehalt an Ginkgo-Blättern tatsächlich in den Produkten sei. Vor diesem Hintergrund handele es sich bei der Untersuchung der Lebensmittel, auf die sich der Kostenbescheid beziehe, um Kosten des Verfahrens 3 K 353/05, die als solche im Rahmen des Kostenausgleichs in dem genannten Verfahren erstattungsfähig sein könnten, sofern das Gericht eine entsprechende Kostentragungslast feststelle. Eine gesonderte Geltendmachung in Form eines Kostenbescheides komme hingegen nicht in Betracht. Da die Untersuchung im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens durchgeführt worden sei, handele es sich um Kosten dieses Verfahrens und nicht um Kosten, die im Rahmen der Lebensmittel- und/oder Arzneimittelüberwachung angefallen seien.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 29.05.2007 bezüglich der Kosten und Gebührenerhebung für die Ziehung und Untersuchung von Proben des Produktes „Ginkgo-Kräuterteemischung, Beutel“ und des Produktes „Ginkgo-Kräuterteemischung, Tee“ aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den ihr aufgrund des genannten Gebührenbescheides gezahlten Betrag in Höhe von 2.118,75 EUR zuzüglich Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Klageerhebung zurückzuerstatten.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte trägt vor, der Gebührenbescheid vom 29.05.2007, der die Kosten einer erneuten Probenziehung und der Prüfung der Inhaltsstoffe des Produktes „Ginkgo-Kräuterteemischung“ durch die AMI-Nord GmbH beinhalte, sei, da er sich auf die Kosten einer amtlichen Probennahme im Sinne des § 65 Abs. 3 AMG beziehe, gemäß § 1 und 5 SaarlGebG i.V.m. der Gebührennummer 43.1.8 der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses rechtmäßig erlassen worden. Wie sich aus dem Bescheid ergebe, sei die Beprobung der Inhaltsstoffe der Ginkgo-Kräuterteemischung der Klägerin einer diesbezüglichen Verpflichtung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 06.02.2007 im Klageverfahren 3 K 353/05 gefolgt. Eine weitere Überprüfung der Inhaltsstoffe sei geboten gewesen, da, obwohl die Klägerin selbst auf der Verpackung ihres Produktes unter den Zutaten „Ginkgoblätter (50 %)“ aufführe, nach der Bewertung eines durch die Klägerin eingeführten Gutachtens der Firma P. vom 10.10.2002 durch die damals fachkundige Stelle, das Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz, vom 24.10.2002 aufgrund der PhytoLab-Analysedaten lediglich ein Anteil von 10 bis 15 % Ginkgo-Blättern errechnet worden sei. Diese Verpflichtung in der mündlichen Verhandlung vom 06.02.2007 könne keinesfalls als Zusage des Beklagten zur Übernahme der einschlägigen Kosten ungeachtet der gesetzlichen Bestimmungen und des Ausgangs des rechtshängigen Verwaltungsstreitverfahrens gewertet werden. Andererseits seien die Kosten einer Probenahme und Untersuchung der Ginkgo-Kräuterteemischung keine Gerichtskosten im Sinne des § 162 Abs. 1 VwGO, so dass es für die Inanspruchnahme der insoweit außergerichtlichen Kosten (Gebühren und Auslagen) grundsätzlich eines Gebührenbescheides bedürfe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und des beigezogenen Verfahrens 3 K 353/05 sowie auf die beigezogenen Verwaltungsunterlagen des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Über die Klage war gem. § 6 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. dem Beschluss der Kammer vom 22.01.2008 durch den Einzelrichter zu entscheiden. Eine mündliche Verhandlung war gem. § 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis der Beteiligten entbehrlich.

Die Klage ist zulässig. Sie ist hinsichtlich der begehrten Aufhebung des Bescheides und der Erstattungsforderung in vollem Umfang, hinsichtlich der Nebenforderung zum Teil begründet.

Der angefochtene Gebührenbescheid vom 29.05.2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat - über die Aufhebung des Bescheides hinaus - einen Anspruch auf Rückerstattung des von ihr aufgrund des Gebührenbescheides gezahlten Betrages in Höhe von 2.118,75 EUR zuzüglich Zinsen hieraus in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit. Zu dieser Zahlung ist der Beklagte im Wege der Folgenbeseitigung zu verurteilen (§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Der Gebührenbescheid ist rechtswidrig, weil er ohne Rechtsgrundlage erlassen worden ist. Aus den §§ 1, 5 des Gesetzes über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland - SaarlGebG - vom 24.06.1964 (Amtsbl. S. 629), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 15.02.2006 (Amtsbl. S. 474, 530), i.V.m. Ziff. 43.1.8 der Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses vom 14.07.1964 (Amtsbl. S. 633) i.d.F. der Bekanntmachung vom 29.02.1984 (Amtsbl. S. 381), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 16.05.2007 (Amtsbl. S. 1390), ergibt sich keine Befugnis des Beklagten zur Heranziehung der Klägerin zu den Kosten der Untersuchung ihrer Ginkgo-Kräuterteemischung. Gemäß § 1 Abs. 1 SaarlGebG sind zwar Gebühren zu erheben für Amtshandlungen der Verwaltungsbehörden des Landes und der Organe der im staatlichen Auftrag handelnden juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie der Organe der beliehenen Unternehmen, soweit die Amtshandlungen in dem Allgemeinen Gebührenverzeichnis oder in einem Besonderen Gebührenverzeichnis aufgeführt sind (Satz 1). Amtshandlungen im Sinne dieses Gesetzes sind auch Verwaltungstätigkeiten wie Prüfungen und Untersuchungen (Satz 2). Des Weiteren war die Landesregierung gemäß § 5 Abs. 1 SaarlGebG zum Erlass des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses, in das grundsätzlich alle gebührenpflichtigen Tatbestände aufgenommen werden sollen, ermächtigt.

Die Ziffer 43.1.8 des Allgemeinen Gebührenverzeichnisses (GebVerz) ist hier indes nicht einschlägig, weil die dort genannten Voraussetzungen - Untersuchung und Beurteilung einer Arzneimittelprobe nach § 64 Abs. 3 AMG - nicht vorliegen. Nach § 64 Abs. 3 AMG hat sich die zuständige Behörde davon zu überzeugen, dass die Vorschriften über den Verkehr mit Arzneimitteln beachtet werden (Satz 1). Sie hat regelmäßig in angemessenem Umfang unter Berücksichtigung möglicher Risiken Besichtigungen vorzunehmen und Arzneimittelproben amtlich untersuchen zu lassen (Satz 2). Die in dieser Vorschrift enthaltene Ermächtigung zur Untersuchung von Arzneimittelproben dient, wie ein Blick auf die amtliche Überschrift des § 64 AMG („Durchführung der Überwachung“) und auf § 64 Abs. 1 AMG ohne weiteres zeigt, der Überwachung von Arzneimitteln, die in den Verkehr gebracht werden oder mit denen Handel getrieben wird. Die danach im Interesse des Gesundheitsschutzes bezweckte, regelmäßige, d.h. laufende Überwachung von Arzneimitteln setzt jedoch notwendigerweise das Vorhandensein der Arzneimitteleigenschaft voraus. Die Frage, ob es sich bei der von der Klägerin vertriebenen Ginkgo-Kräuterteemischung um ein Arzneimittel oder um ein Lebensmittel handelt, ist bislang nicht abschließend geklärt, sondern Gegenstand des bei der Kammer noch anhängigen Klageverfahrens 3 K 353/05. Bereits diese Ungewissheit darüber, ob ein Arzneimittel vorliegt, schließt es aber nach Auffassung der Kammer aus, die Kosten der im Streit befindlichen Untersuchung durch die AMI-Nord GmbH als Kosten der Untersuchung und Beurteilung einer Arzneimittelprobe nach § 64 Abs. 3 AMG anzusehen.

Hinzu kommt, dass die Untersuchung im vorliegenden Fall gerade nicht zum Zweck der Arzneimittelüberwachung erfolgt ist. Der Beklagte hat mit der Anordnung der Untersuchung nicht etwa das Ziel verfolgt, sich davon zu überzeugen, dass die Vorschriften über den Verkehr mit Arzneimitteln beachtet werden. Anlass für sein Tätigwerden war vielmehr die im Verfahren 3 K 353/05 ausweislich des Sitzungsprotokolls vom 06.02.2007 übernommene Verpflichtung, die Zusammensetzung des Ginkgo-Tees der Klägerin zu untersuchen. Dass der Beklagte diese Verpflichtung „keinesfalls als Zusage zur Übernahme der einschlägigen Kosten, sozusagen ungeachtet der gesetzlichen Bestimmungen und des Ausgangs des rechtshängigen Verfahrens“ gewertet haben will, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Mit der Übernahme der Verpflichtung zur Untersuchung der Ginkgo-Kräuterteemischung trug der Beklagte nämlich ohnehin nur dem Umstand Rechnung, dass ihn im Klageverfahren 3 K 353/05 die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Arzneimitteleigenschaft trifft. Gemäß § 69 Abs. 1 Nr. 1 AMG durfte das Inverkehrbringen der Ginkgo-Kräuterteemischung der Klägerin nur untersagt werden, wenn die erforderliche Zulassung oder Registrierung für ein Arzneimittel nicht vorlag. Dies wiederum setzte die Feststellung voraus, dass es sich bei dem Tee um ein Arzneimittel handelt. Die notwendige Prüfung der Arzneimittelvoraussetzungen war daher von dem Beklagten im Rahmen seiner Pflicht zur Sachverhaltsermittlung von Amts wegen (§ 24 SVwVfG) bereits in dem Verwaltungsverfahren, das dem gerichtlichen Verfahren 3 K 353/05 vorausging, vorzunehmen. Aus alledem ergibt sich, dass die Untersuchung von dem Beklagten hier gerade nicht zum Zweck der Arzneimittelüberwachung, sondern vielmehr zu dem Zweck angeordnet wurde, die eigentlich in dem vorangegangenen, mit der Untersagungsverfügung abgeschlossenen Verwaltungsverfahren gebotene ordnungsgemäße Untersuchung der Ginkgo-Kräuterteemischung nachzuholen, um seine Position in dem Verfahren 3 K 353/05 zu verbessern.

Der in Ziffer 43.1.8 GebVerz genannte Gebührentatbestand ist daher nicht erfüllt.

Da durch die - von dem Beklagten nicht bestrittene - Zahlung der in dem angefochtenen Bescheid angeforderten Gebühren der Verwaltungsakt „vollzogen“ worden ist und diese Vollziehung gem. § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO auf Antrag rückgängig zu machen ist, war der Beklagte neben der Aufhebung des Gebührenbescheides dazu zu verurteilen, der Klägerin die zu Unrecht erhobenen Gebühren in Höhe von 2.118,75 EUR zurück zu erstatten.

Für ihren Rückzahlungsanspruch kann die Klägerin Prozesszinsen in entsprechender Anwendung des § 291 BGB geltend machen. Der Anspruch auf Prozesszinsen steht der Klägerin entsprechend § 187 Abs. 1 BGB ab dem auf die Rechtshängigkeit des Zahlungsanspruchs folgenden Tag zu. Allerdings beläuft sich die Höhe der Prozesszinsen entgegen der Auffassung der Klägerin nur auf 5 Prozentpunkte über dem jeweiligen Basiszinssatz. Wegen des Fehlens einer gesetzlichen Regelung für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche richtet sich die Höhe des Zinsanspruchs nach den entsprechend anwendbaren Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über Verzugszinsen. Gemäß §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB beträgt der Zinssatz für das Jahr 5 Prozentpunkte über dem Basiszinssatz. § 288 Abs. 2 BGB, wonach bei Rechtsgeschäften, an denen Verbraucher nicht beteiligt sind, der Zinssatz für Entgeltforderungen 8 Prozentpunkte über dem Basiszinssatz beträgt, findet keine Anwendung. Bei dem hier geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Klägerin handelt es sich nicht um eine Entgeltforderung. Die Beteiligten stehen nicht in einem vertraglichen Austauschverhältnis. Bei einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ist § 288 Abs. 2 BGB nicht entsprechend anzuwenden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18.03.2004, - 3 C 23/03 - NVwZ 2004, 991, 995 und - 3 C 24/03 -, BVerwGE 120, 227, 238.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Für eine Zulassung der Berufung besteht kein Anlass (vgl. § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO).

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 2.118,75 EUR festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 43 Abs. 1 GKG).

Gründe