| | I. Die Anfechtungsklage gegen die der Beigeladenen erteilte Genehmigung ist zulässig (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.4.2000 - 3 C 6/99 -, NVwZ 2001, 322), aber unbegründet. Die Entscheidung des Landratsamts vom 13.7.2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 19.6.2010 (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage für die Anfechtungsklage gegen den Genehmigungsbescheid ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also hier die Zustellung des Widerspruchbescheides vom 19.6.2010 am 21.7.2010 (BVerwG, Urt. v. 6.4.2000, a.a.O.). |
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| | 1.) In formeller Hinsicht sind keine Rechtsfehler erkennbar. Dass die Beigeladene vom Landratsamt frühzeitig - nämlich vor Durchführung des Anhörungsverfahrens nach § 14 PBefG - Informationen zu Einzelheiten des Antrags der Klägerin erhalten hat und hierdurch ihr Linienverkehrsangebot von vornherein angepasst einreichen konnte, ist hinreichend sicher auszuschließen. Allerdings hätte solches einen relevanten Verfahrensverstoß zulasten der Klägerin dargestellt. Denn Grundregel jedes Ausschreibungsverfahrens im weiteren Sinne - und ein Wettbewerbsverfahren um eine behördliche Konzession kann als Ausschreibungsverfahren im weiteren Sinne begriffen werden - ist es, dass jeder Anbieter sein Angebot eigenständig und ohne Kenntnis des Angebots der übrigen Bewerber abzugeben hat (BVerwG, Urt. v. 2.7.2003 - 3 C 46/02 -, GewArch 2003, 373). |
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| | Hier wurden aber die Antragsunterlagen beider Konkurrenten erst - und zwar gleichzeitig - unter dem 4.5.2009 (betr. Klägerin siehe VAS. 531 + 537; betr. Beigeladenen siehe VAS. 669-673) gemäß § 14 PBefG in die Anhörung gegeben. Dass die Beigeladene zuvor keine Kenntnis gehabt hat, ergibt sich auch aus ihrer E-Mail vom 20.4.2009 an das Landratsamt (VAS. 637), in der sie - auf dessen Zwischenbescheid vom 6.4.2009 reagierend - die Einsicht in die Antragsunterlagen der Klägerin anmahnte, sowie ferner aus ihrem auf die Anhörung hin ergangenen Einwendungsschreiben vom 20.5.2009 gegen den Antrag der Klägerin (VAS. 735/737). Das Landratsamt hatte der Klägerin bereits am 8.1.2009 mitgeteilt, dass die Beigeladene zwar von der Tatsache der Antragstellung, nicht hingegen von Einzelheiten des Antrags informiert worden war (vgl. Vermerk VAS. 477). Die Beigeladene hatte schließlich bereits im September 2008 dem Landratsamt bei einem Gespräch im Zusammenhang mit der Übernahme der noch bis zum 31.5.2009 laufenden Genehmigung der Fa. xxx mitgeteilt, eine Zusammenlegung der beiden Berufsverkehrslinien zu beabsichtigen (vgl. VAS. 295). Dass sie in ihrem Antrag vom 13.2.2009 diese Bündelungsabsicht auch für die Neuerteilung ab dem 1.6.2009 beibehalten hat, ist somit ebenfalls ein erhebliches Indiz gegen ein in Kenntnis von Antragseinzelheiten der Klägerin zugeschnittenes Verdrängungsangebot. |
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| | 2.) Auch materiell-rechtlich ist die Genehmigung nicht zu beanstanden. |
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| | a.) Relevante Zweifel am Vorliegen der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG bei der Beigeladenen bestehen nicht. Soweit die Klägerin einwendet, dem Geschäftsführer der Beigeladenen fehle es aufgrund Besonderheiten des Antragsverfahrens an der gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG erforderlichen Zuverlässigkeit, ist dies nicht haltbar. Eine unzulässige Einwirkung auf die bzw. ein kollusives Zusammenwirken mit der Behörde, um Einzelheiten des Antrags der Klägers zu erfahren, ist nicht erkennbar (s.o. zu 1.). |
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| | Ein behaupteter zivilrechtlicher Verstoß gegen Abreden im Verhältnis Fa. xxx/Beigeladene/Klägerin im Zusammenhang mit § 4 (Option der Klägerin auf Übernahme der Genehmigung) des Betriebsführungsübertragungsvertrags vom 25.2.1992 (GAS. 271/273) ist für die (gewerberechtliche) Frage der Unzuverlässigkeit als Unternehmer irrelevant. |
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| | b.) Dem beantragten Linienverkehr der Beigeladenen stand ferner kein zwingender Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 PBefG entgegen. |
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| | Die Klägerin ist zu keinem Zeitpunkt kraft Fiktion im Besitz einer Genehmigung für dieselbe Linie gewesen und konnte mithin - unabhängig von dann weiteren Fragen der Bestandskraft einer solchen Genehmigung sowie einem relevanten Ins-Werk-setzen - nicht „vorhandener Unternehmer“ i.S.v. § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG sein (für diese Einordnung im Zuge einer fiktiven Genehmigung wohl auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 2.1.2007 - 3 S 2675/06 -, juris). Die Rechtsfolge des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG ist nicht eingetreten gewesen. |
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| | Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG ist über einen Genehmigungsantrag innerhalb von drei Monaten nach Eingang bei der Genehmigungsbehörde zu entscheiden. Kann die Prüfung des Antrags in dieser Zeit nicht abgeschlossen werden, ist die Frist vor ihrem Ablauf in einem den Antragstellern mitzuteilenden Zwischenbescheid um den Zeitraum zu verlängern, der notwendig ist, um die Prüfung abschließen zu können. Die Verlängerung der in Satz 2 bezeichneten Frist darf höchstens 3 Monate betragen (§ 15 Abs. 1 Sätze 3 und 4 PBefG). Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG gilt die Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist versagt wird. |
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| | Die zwischen den Beteiligten kontroverse Frage, ob diese Vorschrift bei konkurrierenden Anträgen gilt, dürfte mit der herrschenden Meinung zu bejahen sein (vergleiche insoweit eingehend: Hess. VGH, Urt. v. 5.4.2011 - 2 A 1593/10 -, juris; ebenso Bauer, PBefG, 1. Aufl. 2010, § 15 Rnr. 4; Werner, GewArch 2004, 89, 92; andere Auffassung: Heinze, PBefG, 1. Aufl. 2007, § 15 Rnr. 6 unter Hinweis auf ein Urt. v. 10.8.1996 des VG Magdeburg,- 1 A 539/94 -, das, soweit ersichtlich, nicht veröffentlicht ist). |
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| | Letztlich kann eine Entscheidung vorliegend jedoch dahinstehen, weil selbst bei Anwendbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG keine Genehmigungsfiktion zu Gunsten der Klägerin eingetreten ist. |
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| | Die Dreimonatsfrist hat erst nach Eingang der Unbedenklichkeitsbescheinigungen der Berufsgenossenschaft für Fahrzeughaltungen (vom 27.1.2009), der Gemeindekasse xxx (vom 16.1.2009), der AOK xxx (vom 23.1.2009) und des Finanzamts xxx (vom 26.1.2009) am 2.2.2009 begonnen. Aus § 12 Abs. 2 PBefG ergibt sich, dass dem Genehmigungsantrag Unterlagen beizufügen sind, die u.a. ein Urteil über die (gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG relevante) Leistungsfähigkeit des Betriebs ermöglichen. In Konkretisierung dieser Bestimmung wiederum sieht § 2 Abs. 2 Nr. 1 PBZugV, dass die finanzielle Leistungsfähigkeit durch die Vorlage von Unbedenklichkeitsbescheinigungen des Finanzamtes, der Gemeinde, der Träger der Sozialversicherung und der Berufsgenossenschaft nachgewiesen wird. Zumindest soweit - wie hier - durch Rechtsvorschriften ausdrücklich normiert ist, dass für den Nachweis bestimmter Genehmigungsvoraussetzungen bestimmte Unterlagen vorzulegen sind, ist deren Vorlage durch den Antragsteller grundsätzlich dafür erforderlich, dass die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG in Lauf gesetzt wird (vgl. Hamb. OVG, Beschl. v. 18.11.2010 - 3 Bs 206/10 -, GewArch 2011, 120). |
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| | Für diese Auslegung spricht schließlich auch die im Antragsverfahren der Beteiligten noch nicht zur Anwendung kommende Bestimmung des § 42a Abs. 1 Satz 1 VwVfG bzw. der gleichlautenden Vorschrift des § 42a LVwVfG. Danach gilt eine beantragte Genehmigung nach Ablauf einer für die Entscheidung festgelegten Frist als erteilt (Genehmigungsfiktion), wenn dies durch Rechtsvorschrift angeordnet und der Antrag hinreichend bestimmt ist. Weiter bestimmt § 42a Abs. 2 Satz 1 (L)VwVfG, dass die Frist mit Eingang der vollständigen Unterlagen beginnt. Vollständigkeit aber setzt Entscheidungsreife voraus (Kopp/Ramsauer, VwVfG,12. Aufl. 2011, § 42a Rnrn. 11 und 26/27). |
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| | Im vorliegenden Fall gilt schließlich auch nicht ausnahmsweise etwas anderes zu Gunsten der Klägerin. Das Landratsamt hat ihr gegenüber kein Erklärungsverhalten an den Tag gelegt, wonach die Antragsunterlagen vom 16.12.2008 bereits genügen würden. Im Gegenteil hatte die Klägerin auf dem Antragsformular unter Nr. 15. (VAS. 447) erklärt, die (u.a.) Unbedenklichkeitsbescheinigungen (die als „stets erforderlich“ gekennzeichnet sind) seien beigefügt. Die Klägerin hat selbst nicht behauptet, über die Relevanz der Unbedenklichkeitsbescheinigungen nicht im Bilde gewesen zu sein. Unaufgefordert hat sie schließlich bis zum 2.2.2009 diese Unterlagen vorgelegt. Eine eigenständige Nachforderung durch das Landratsamt gemäß §§ 25, 71c Abs. 3 (a.F.) LVwVfG war deshalb nicht erforderlich. |
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| | Da die Unbedenklichkeitsbescheinigen für jeden Linienverkehrsantrag erforderlich sind, genügte deren Existenz im Zusammenhang mit der Taxikonzession nicht. Wesentlich kommt jedoch hinzu, dass diese dem Landratsamt im Zusammenhang mit einem Antrag vom 2.9.2008 auf Erteilung einer Taxenverkehrs-Genehmigung vorgelegten Unbedenklichkeitsbescheinigungen der AOK vom 18.8.2008, der Gemeinde xxx vom 14.8.2008, des Finanzamts vom 15.8.2008 sowie der Berufsgenossenschaft vom 14.8.2008 selbst im Fall ihrer Kenntnisnahme im Rahmen des umstrittenen Genehmigungsverfahrens nicht ausreichend gewesen wären. Bei Antragstellung der Klägerin am 16.12.2008 erfüllten diese Bescheinigungen nämlich nicht (mehr) die Voraussetzung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PBZugV, wonach ihre Stichtage zu diesem Zeitpunkt nicht länger als drei Monate zurückliegen durften. |
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| | Die somit erst am 3.2.2009 beginnende und am 4.5.2009 (Montag) ablaufende Dreimonatsfrist ist schließlich durch den Zwischenbescheid vom 18.3.2009 auch rechtzeitig - weil vor ihrem Ablauf - verlängert worden. Da diese Verlängerung trotz der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung nach dem objektivierten Empfängerhorizont kein Verwaltungsakt (so für § 42a VwVfG: Jäde, UPR 2009, 169, 172), jedenfalls aber - da eine Verfahrenshandlung nach § 44a VwGO - kein anfechtbarer Verwaltungsakt (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, § 15 PBefG, Rnr. 20) ist, hatte der Widerspruch der Klägerin hiergegen keine aufschiebende Wirkung. Einen objektiv tragfähigen Verlängerungsgrund i.S.v. § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG (vgl. auch § 42a Abs. 2 Sätze 3 und 4 (L)VwVfG - „wegen der Schwierigkeit der Angelegenheit gerechtfertigt“) hatte das Landratsamt schließlich in Gestalt der Prüfung konkurrierender Anträge angeführt. Eine Angemessenheit des voll ausgeschöpften weiteren dreimonatigen Verlängerungszeitraums war am 18.3.2009 auch zu bejahen. |
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| | c.) Schließlich kann auch die Auswahlentscheidung unter den beiden Bewerbern nicht beanstandet werden. Erfüllen mehrere Bewerber für dieselbe Linie die Voraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG und liegt kein zwingender Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 PBefG vor, kann jedoch nur einer der Bewerber zum Zug kommen, hat die Genehmigungsbehörde - als Folge des nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 a PBefG bestehenden Verbots der Doppelbedienung - nach Ermessen auszuwählen und zu entscheiden, wem sie die Genehmigung erteilt. Hierbei sind vorrangig die öffentlichen Verkehrsinteressen einschließlich der Frage der Kostengünstigkeit zu berücksichtigen und die langjährige beanstandungsfreie Bedienung dieser Linie durch einen Bewerber nach § 13 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen. Die Genehmigungsansprüche der konkurrierenden Bewerber nach §§ 2, 13 PBefG reduzieren sich in einer solchen Konkurrentensituation jeweils auf das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung der Behörde, die vom Gericht nach § 114 VwGO nur daraufhin überprüft wird, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder ob von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (BVerwG, Urt. v. 28.7.1989 - 7 C 39.87 -, BVerwGE 82, 260; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 31.3.2009 - 3 S 2455/06 -, NVwZ-RR 2009, 720). |
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| | Eine nach diesen Grundsätzen fehlerfreie Auswahlentscheidung ist im Rahmen der Genehmigung vom 13.7.2009 getroffen worden. Hier ist von vornherein klarzustellen, dass es auf das lediglich interne und im Vorfeld der Genehmigung erstellte Gutachten des Rechtsamts des Landratsamts vom 14.4.2009 (VAS 689 ff.) in keiner Weise ankommt. Neben der dort im wesentlichen dargestellten Rechtsprechung kommt dieses Gutachten ohnehin nur zu der Auffassung, dass dem Angebot der Klägerin dann der Vorrang einzuräumen sei, wenn es die bessere Verkehrsbedienung darstelle. Zutreffend hat indessen später die (intern entscheidungszuständige) Nahverkehrsabteilung bei der maßgeblichen Entscheidung vom 13.7.2009 darauf abgestellt, dass die Beigeladene die bessere Verkehrsbedienung anbietet. Denn durch die Kombination bzw. Bündelung des von ihr bereits betriebenen Berufsverkehrs aus dem südlichen Schwarzwald-Baar-Kreis mit dem hier umstrittenen Linienverkehr aus dem nördlichen Schwarzwald-Baar-Kreis nach xxx eröffnet sie ein einheitliches und aufeinander abgestimmtes Verkehrsangebot für alle Berufspendler zur Fa. xxx. Durch die Erschließung eines größeren bzw. sogar des gesamten Fahrgastpotenzials aus dem Schwarzwald-Baar-Kreis nach xxx wird dadurch ein leistungsfähiger und kostengünstiger Berufsverkehr angeboten und ferner gewährleistet, dass trotz in der Vergangenheit zurückgegangener Berufspendlerzahlen, die prognostisch auch in Zukunft nicht zu-, sondern eher abnehmen werden, eine sinnvolle Auslastung der Kraftfahrzeuge des Unternehmers stattfindet. Dieser Gesichtspunkt betrifft damit die Nachhaltigkeit der Verkehrsbedienung und liegt im erheblichen öffentlichen Verkehrsinteresse. Es trifft nicht zu, dass – wie die Klägerin meint – dies eine (unzulässige) betriebswirtschaftliche Prüfung der Leistungsfähigkeit der Beigeladenen darstellte. |
|
| | Da beide Bewerber keine gleichgute Verkehrsbedienung angeboten haben - die Klägerin hat ihr Angebot im Verwaltungsverfahren auch nicht nachgebessert (zu dieser Möglichkeit vgl. Bay. VGH, Urt. v. 6.3.2008 - 11 B 04.2449 -, GewArch 2008, 307) -, durfte das Landratsamt die Klägerin nicht deshalb mit einem Vorrang versehen, weil diese zuerst einen Antrag gestellt hatte. Nur dann hätte es im Rahmen sachlicher Ermessenserwägungen der Behörde gelegen, der Klägerin den Vorzug zu geben, wenn ihr Angebot gleichgut gewesen wäre (BVerwG, Beschl. V. 18.6.1998 - 3 B 223/97 -, Buchholz 442.02, § 13 PBefG, Nr. 35; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.11.2003 - 3 S 709/03 -, juris). |
|
| | Zu Gunsten der Klägerin ergibt sich ferner nichts aus § 45 Abs. 3 Satz 2 PBefG. Danach ist bei einer - wie hier - Sonderform des Linienverkehrs im Sinne von § 43 PBefG die Vorschrift des § 13 Abs. 2 Nr. 2 so anzuwenden, dass insbesondere den Belangen von (u.a.) Berufstätigen und Arbeitgebern Rechnung getragen wird. Dies ist aber beim Angebot der Beigeladenen gerade mit Blick auf die - wie oben dargestellt - bessere Verkehrsbedienung der Fall. Aus den von der Klägerin mit ihrem Antrag vom 16.12.2008 vorgelegten Fahrgastunterschriften (VAS. 469-473) ergibt sich nichts Gegenteiliges. Im wesentlichen wird dort auf die Zufriedenheit mit der bisherigen - unbestritten: zuverlässigen - Verkehrsbedienung durch die Klägerin abgehoben. Soweit darin auch Befürchtungen geäußert wurden, die Berufsverkehrslinie würde durch die Beigeladene nachteilig verändert, wenn Pendler aus St. Georgen erst ab Villingen in einen Bus zusteigen könnten, ist dem durch das maßgebliche spätere, genehmigte Angebot der Beigeladenen die Grundlage entzogen worden. |
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| | Rechtsfehler bei der Auswahlentscheidung sind schließlich auch nicht im Zusammenhang mit der Bestimmung des § 13 Abs. 3 PBefG zu erkennen. Danach ist der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, angemessen zu berücksichtigen. Genehmigungs- und Widerspruchsbehörde haben diese Vorschrift bei der Auswahlentscheidung zugunsten keines der beiden Bewerber angewendet, was zutreffend war. Denn hat der Inhaber der Linienverkehrsgenehmigung (hier: zunächst Fa. xxx, dann die bis zum 31.5.2009 in deren genehmigte Rechtsposition eingerückte Beigeladene) über Jahre die Betriebsführung mit behördlicher Genehmigung einem anderen (hier: Klägerin) übertragen, so kann ihm jedenfalls bei einer Auswahlentscheidung zwischen ihm und dem Betriebsführer nicht das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG zugebilligt werden (BVerwG, Urt. v. 19.10.2006 - 3 C 33/05 -, NVwZ 2007, 330). Ihrerseits wiederum konnte die Klägerin ebenfalls aus § 13 Abs. 3 PBefG keinen Vorrang herleiten, da in diesem Falle aus dem Gesichtspunkt des Besitzstandsschutzes eine Erweiterung der Rechtsstellung des Betriebsführers hergeleitet würde. Die Klägerin aber war in der Vergangenheit nicht Inhaber der Linienverkehrsgenehmigung, so dass sie auf deren Erhalt auch nicht bauen konnte. Die jahrelange beanstandungsfreie Betriebsführung durch den Betriebsführer ist somit (nur) ein Gesichtspunkt, der in die im behördlichen Ermessen stehende Auswahlentscheidung - wie hier ordnungsgemäß geschehen - einzustellen ist (BVerwG, Urt. v. 19.10.2006, a.a.O.). |
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| | II. Die kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage ist zulässig aber ebenfalls unbegründet. Wie oben unter I. ausgeführt, ist zu keinem Zeitpunkt eine Genehmigungsfiktion zu Gunsten der Klägerin eingetreten gewesen. |
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| | III. Die zulässige Verpflichtungsklage schließlich ist unbegründet. Auch insoweit ist auf die unter I. ausgeführten Gründe Bezug zu nehmen, aus denen sich zugleich zwingend ergibt, dass die Klägerin keinen Genehmigungsanspruch hat und folglich die Ablehnung ihres Antrags rechtmäßig gewesen ist (§ 113 Abs. 5 VwGO). |
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| | IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Da die Beigeladene einen Antrag gestellt hat und folglich ein Kostentragungsrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten für erstattungsfähig zu erklären (§§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO). Anlass, die Kostenentscheidung für vorläufig vollstreckbar zu erklären, hat die Kammer nicht (§ 167 Abs. 2 VwGO). Gründe für eine Zulassung der Berufung liegen nicht vor, weshalb hinsichtlich der Anfechtbarkeit dieses Urteils Folgendes gilt: |
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