Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

Die nachfolgenden Nebenbestimmungen der im ländereinheitlichen Verfahren erteilten Erlaubnis zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen vom 3. April 2023 werden aufgehoben:

B. 6. Abs. 1 (Trennungsgebot),

B. 7. a. (Casinoähnlichkeit),

B. 7. d. Satz 2 (Vereinbarungen mit Dritten),

B. 7. j. Satz 1 (Simulation physischer Vorgänge), soweit über den Umfang hinausgehend: „Simuliert ein Spiel eine in der Realität der Auslösung des Zufallselements zugeordnete echte physische Vorrichtung, oder deutet es eine solche implizit an, dann muss das Verhalten der Simulation dem erwarteten Verhalten der echten physischen Vorrichtung entsprechen.“,

B. 8. (Insolvenzabsicherung),

B. 9. Abs. 1 Satz 2 (Einsatzlimit),

B. 9. Abs. 2 Satz 4 (Limitdatei),

B. 10. Abs. 1 Satz 3 (Aktivitätsdatei),

B. 13. Satz 2 (Schnittstellenzugang),

B. 14. a. Satz 1 und 3 (Maß der Werbung),

B. 14. m. (Dachmarkenwerbung),

B. 14. n. bb) (Dachmarkenwerbung bezüglich Sportstätten),

B. 14. p. (Influencer-Marketing),

B. 14. r. (Trigger),

B. 14. x. Satz 1 und 3 (Casinobegriff),

B. 23 Satz 1 (Informationstechnologie), soweit über den Umfang hinausgehend: „Geplante Änderungen an der IT-Infrastruktur und/oder -Architektur, welche die Grundlagen des genehmigten IT-Sicherheitskonzepts betreffen, sind der Erlaubnisbehörde unter Darstellung des relevanten Sachverhalts anzuzeigen. Sie bedürfen der vorherigen Zustimmung durch die Erlaubnisbehörde.“,

B. 26. f. Satz 3 bis 6 (Verhütung von Geldwäsche),

B. 26. j. Satz 1 (Spielersperrsystem),

B. 26. q. Satz 1 (Wiederholung der Authentifizierung),

B. 36. Satz 5, 6 und 9 (Rabatte und Boni).

Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin stellt mannigfaltige Inhalts- und Nebenbestimmungen der ihr durch die Beklagte erteilten Erlaubnis zum Veranstalten virtueller Automatenspiele zur gerichtlichen Überprüfung.

Die in Hamburg ansässige Klägerin vermittelt zum einen im Internet die Teilnahme an Lotterien. Dem liegt zuletzt die gebündelte Erlaubnis durch Bescheid des Funktionsvorgängers der Beklagten vom 23. Mai 2022 mit späteren Änderungen zugrunde (Gegenstand der Verfahren 5 K 2624/22 und 5 K 2151/25). Zum anderen veranstaltet sie virtuelle Automatenspiele. Zugrunde liegt der ihr auf Antrag vom 9. Juli 2021 durch die Beklagte im ländereinheitlichen Verfahren erteilte Bescheid vom 3. April 2023, zugestellt am 11. April 2023, der sich in „A. Erlaubnis“, „B. Inhalts- und Nebenbestimmungen“, „C. Sofortvollzug“, „D. Hinweise“, „E. Begründung“ sowie „F. Rechtsbehelfsbelehrung“ gliedert.

Die Klägerin hat am 5. Mai 2023 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie insbesondere aus: Einzelne unbestimmtere Nebenbestimmungen seien womöglich einer freiheitswahrenden Auslegung zugänglich. Andere Nebenbestimmungen seien schon für sich genommen schwerwiegende Beschränkungen ihrer Freiheitsbetätigung und ökonomisch besonders gravierend. Schließlich seien weitere Nebenbestimmungen in ihrer Gesamtheit unverhältnismäßig.

Die Beklagte hat schriftsätzlich am 2. Dezember 2025 einzelne Nebenbestimmungen aufgehoben oder geändert.

Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung die Klage erweitert, soweit die Beklagte eine Nebenbestimmung verschärft hat, sowie den Rechtsstreit in der Hauptsache hinsichtlich des zweiten, achtzehnten, dreißigsten und dreiunddreißigsten Spiegelstrichs des angekündigten Antrags für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt unter dieser Maßgabe,

1. die nachfolgenden Nebenbestimmungen der im ländereinheitlichen Verfahren erteilten Erlaubnis zum Veranstalten von virtuellen Automatenspielen vom 3. April 2023 aufzuheben:

− B. 2.

− B. 3. Satz 1 und Satz 4

− B. 4. Satz 3

− B. 6.

− B. 7. a.

− B. 7. d. Satz 2

− B. 7. g.

− B. 7. j.

− B. 8.

− B. 9. Abs. 1 Satz 2

− B. 9. Abs. 2 Satz 3 und Satz 4

− B. 10. Abs. 1 Satz 3

− B. 13. Satz 2

− B. 14. Abs. 1 und Abs. 2

− B. 14. a. Satz 1 und Satz 3

− B. 14. e. Abs. 1 Satz 1

− B. 14. h.

− B. 14. k.

− B. 14. m.

− B. 14. n. bb)

− B. 14. p.

− B. 14. r.

− B. 14. s.

− B. 14. t.

− B. 14. u. Abs. 2

− B. 14. w.

− B. 14. x.

− B. 14. y.

− B. 14. z. Satz 1

− B. 20. b)

− B. 23.

− B. 26. b. Satz 1

− B. 26. d. Satz 3

− B. 26. f.

− B. 26. j. Satz 1 und Satz 2

− B. 26. q.

− B. 27. Satz 2 und Satz 3

− B. 35.

− B. 36.

2. hilfsweise zu 1. und soweit dies nicht schon durch Aufhebung nach Nr. 1 erfolgt ist, unter teilweiser Aufhebung des angegriffenen Bescheids der Beklagten vom 3. April 2023 die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin auf ihren Antrag eine Erlaubnis zu erteilen, die die unter Nr. 1 genannten Beschränkungen nicht enthält.

Die Beklagte hat sich der Teilerledigungserklärung angeschlossen.

Die Beklagte beantragt im Übrigen,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt die Beklagte insbesondere vor: Sie habe sich mit dem Vorbringen der Klägerin erneut und vollständig auseinandergesetzt. Im Ergebnis sei eine Abänderung ausgeschlossen. Für gesetzlich vorgeschriebene Inhalte regelnde Inhaltsbestimmungen ergebe sich ein gesetzliches Verbot entgegenstehender Erlaubnisse. Handele es sich um eine Regelung, die zwingend mit dem Verwaltungsakt getroffen haben werden müssten, sei sie nicht isoliert anfechtbar. Auf die glücksspielrechtliche Erlaubnis in ihrer konkreten Gestalt bestehe kein Anspruch. Die zur Überprüfung gestellten Inhalts- und Nebenbestimmungen seien rechtmäßig.

Beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind die behördlichen Sachakten. Darauf sowie auf den Inhalt der Gerichtsakte wird wegen der Einzelheiten ergänzend Bezug genommen.

I. Die Entscheidung trifft gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO aufgrund Einverständnisses der Beteiligten der Berichterstatter anstelle der Kammer.

II. Im jeweils ausgesprochen Umfang wird das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt und führt das weitergeführte Verfahren die Klage zum Erfolg.

1. Im ersten Spiegelstrich betreffend die Sicherheitsleistung bleibt der zu 1. gestellte Hauptantrag ohne Erfolg. Die ins Leere gehende Ausführung in B. 2. unterliegt keiner Anfechtung. Sie beschwert die Klägerin nicht. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 2. im Teil B. des Bescheids vom 3. April 2023,

„Die gemäß § 4c Abs. 3 GlüStV 2021 erbrachte Sicherheitsleistung in Höhe von 5.000.000 Euro (in Worten: fünf Millionen Euro) in Form einer unbefristeten selbstschuldnerischen Bankbürgschaft eines Kreditinstituts mit Sitz in der Europäischen Union oder einem Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum muss während der gesamten Geltungsdauer der Erlaubnis bestehen bleiben.“

die Begründung im Teil E. des Bescheids zu Teil B. im Allgemeinen

„Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 sind Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Zudem sind in der Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen.“

sowie die Begründung der Maßgaben in B. 2. im Besonderen lauten:

„§ 4c Abs. 3 GlüStV 2021 verpflichtet die Erlaubnisinhaberin, zur Sicherstellung der Auszahlungsansprüche der Spieler und von staatlichen Zahlungsansprüchen eine Sicherheitsleistung in Form einer unbefristeten selbstschuldnerischen Bankbürgschaft eines Kreditinstituts mit Sitz in der Europäischen Union oder in einem Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum zu erbringen. Alternativ hierzu besteht zudem die Möglichkeit, die Sicherheitsleistung auch als Inhabersparbuch oder in Form der Hinterlegung von Geld zu erbringen. Die Sicherheitsleistung beläuft sich auf mindestens fünf Millionen Euro. Sie kann von der Erlaubnisbehörde bis zur Höhe des zu erwartenden Durchschnittsumsatzes eines Monats, maximal auf 50 Millionen Euro, erhöht werden, da dies erforderlich und auch ausreichend ist, um die Zahlungsansprüche der Spieler und des Staates zu gewährleisten. Aufgrund der vorgelegten Daten ergibt sich im Erlaubniszeitraum ein prognostizierter Durchschnittsumsatz eines Monats in Höhe von unter 5 Millionen Euro. Die Sicherheitsleistung wurde daher in Höhe dieses Mindestbetrags festgesetzt.“

Die Klägerin bringt zu den von ihr zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Inhalts- und Nebennestimmungen im Allgemeinen vor: Die Anfechtungsklage sei statthaft. Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmungen zur Online-Automatenspiel-Erlaubnis sei § 36 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 bzw. für werbebezogene Vorgaben § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021. Denn nach § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV 2021 bestehe im Falle des Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen ein Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis. Die Nebenbestimmungen seien auch nicht zwingender Bestandteil der glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Es könne allenfalls aus Vorschriften des Staatsvertrags folgen, die konkrete Festlegungen für die Erlaubnis vorgäben. Die Klägerin habe die gesetzlichen Anforderungen unabhängig von der wiederholenden Festlegung in der Erlaubnis einzuhalten. Eine konkrete Begründung, inwiefern die hier angegriffenen Regelungen, die meist nur selbständige Handlungspflichten neben der Erlaubnis regelten, zugleich den Erlaubnisgegenstand der Zulassung der Veranstaltung virtueller Automatenspiele inhaltlich bestimmen sollten, erfolge nicht. Nebenbestimmungen seien zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen nur dann erforderlich, wenn es im Zeitpunkt der Erlaubniserteilung zumindest tatsächliche Anhaltspunkte dafür gebe, dass die Voraussetzungen künftig wieder fortfallen oder die Pflichten verletzt werden könnten. Zur Einhaltung und Überwachung der staatsvertraglichen Pflichten seien Nebenbestimmungen gleichfalls nur dann erforderlich, wenn es zumindest Anhaltspunkte für eine Nichteinhaltung gebe, und wenn eine hinreichende behördliche Kontrolle der erlaubten Tätigkeit sonst nicht oder nicht in zumutbarer Weise möglich wäre. Außerdem seien bloße gesetzeswiederholende Verfügungen in Nebenbestimmungen nur dann zulässig, wenn im Einzelfall ein konkreter Anlass bestehe, auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt werde.

Die Klägerin wendet gegen B. 2. im Besonderen ein, sie könne die der Beklagten erteilte Bürgschaft nicht eigenhändig rückgängig machen.

Die Beklagte bringt zu den Inhalts- und Nebenbestimmungen im Allgemeinen vor: Eine untrennbare Festlegung des mit der Erlaubnis gestatteten Tuns in Inhaltsbestimmungen sei nicht im Wege der isolierten Anfechtungsklage angreifbar. Es gebe die Erlaubnis ohne deren Ausgestaltung in Nebenbestimmungen im Einzelnen nicht. Die isolierte Aufhebbarkeit scheide aus, wenn offenkundig sei, dass eine Ermessensentscheidung nur eine Erlaubnis unter Einhaltung der Inhaltsbestimmungen umfasse, so dass eine isolierte Aufhebung von vornherein nicht zu der Herstellung rechtmäßiger Zustände führen könne. Auf die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse in ihrer konkreten Gestalt bestehe aufgrund der notwendig mit ihrer Erteilung zu treffenden, in das Ermessen der Erlaubnisbehörde gestellten Regelungen kein Anspruch. Es liege kein Anhörungsmangel vor, es gebe keine ohne die erteilte Erlaubnis bestehende Rechtsposition der Klägerin, in die erst mit der Erteilung i. S. d. § 28 Abs. 1 VwVfG eingegriffen würde; zudem sei von den tatsächlichen Angaben im Antrag auch nicht i. S. d. § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG abgewichen; überdies werde eine Anhörung im Prozess nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG nachgeholt.

Die Beklagte verteidigt B. 2. im Besonderen dahingehend, es liege eine nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmung vor. Das Sicherungsbedürfnis gemäß § 4c Abs. 3 GlüStV 2021 sei eröffnet. Die Mindestsicherungssumme diene der Besicherung aufaddierter Ansprüche über mehrere Zeiträume des Betriebes dient. Besichert seien später fällige staatliche Ansprüche und Ansprüche der Spieler, die erst verzögert festgestellt, geltend gemacht und durchgesetzt werden könnten. Die Erlaubnis sei an die Beibehaltung der Sicherheit geknüpft und von ihr untrennbar.

Die Klage gegen B. 2. ist unzulässig. Sie ist nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO nicht statthaft. Danach kann durch Klage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Eine mit der angefochtenen Textstelle im Bescheid nach § 35 Satz 1 VwVfG intendierte Regelung geht zumindest gegenwärtig ins Leere. Die Klägerin kann nach eigenem Vortrag die der Beklagten als Sicherheit erteilte Bürgschaft nicht eigenhändig rückgängig machen. Die Klägerin ist überdies nach § 42 Abs. 2 Var. 1 VwGO nicht klagebefugt. Danach muss der Rechtsschutzsuchende grundsätzlich geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein (dazu BVerwG, Urt. v. 22.2.1994, 1 C 24.92, juris Rn. 11, BVerwGE 95, 133). Eine Verletzung in eigenen Rechten ist insbesondere dann nicht möglich, wenn der Rechtsschutzsuchende - wie hier - nicht beschwert ist.

2. Im zweiten Spiegelstrich zu den die vergangene Betriebsaufnahme betreffenden Auflagen in B. 3. Satz 1 und 4 haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.

3. Im dritten Spiegelstrich betreffend ein Umsetzungsverbot bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die auflösende Bedingung in B. 4. Satz 3 wird aufrechterhalten. Sie ist als erlaubnisbezogene Regelung erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 4 (Satzzahlen nur hier)

„¹ Die Erlaubnisinhaberin ist verpflichtet, jede Änderung der für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände unverzüglich der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. ² Darunter fallen u. a. Änderungen des Gesellschaftsvertrages, der Geschäftsführung, der Nachweise zu Sachkunde und Zuverlässigkeit, geplante Veränderung von Beteiligungsverhältnissen oder sonstigen Einflüssen, bei juristischen Personen nur solche, die mehr als fünf Prozent des Grundkapitals oder des Stimmrechts betreffen. ³ Die Änderungen dürfen erst nach Bestätigung der Unbedenklichkeit umgesetzt werden.“

und ihre Begründung lauten:

„Die Auflage konkretisiert die Verpflichtung zur Mitteilung von Änderungen i.S.d. § 4d Abs. 1 und 2 GlüStV 2021.“

Die Klägerin rügt, ein präventives Umsetzungsverbot setze sich in Widerspruch zu abschließend geregelten Sicherungen der erweiterten persönlichen Zuverlässigkeit in § 4d Abs. 1 und 2 Satz 1 bis 4 GlüStV 2021. Die Nebenbestimmung sei zudem unverhältnismäßig. Unter Annahme einer gesellschaftsrechtlichen Wirkung sei sie rechtswidrig, weil sie in einen durch Bundesgesetz abschließend normierten Sachbereich hineinregele.

Die Beklagte entgegnet, die Nebenbestimmung sei nicht isoliert anfechtbar. Sie sei von Erteilung und Fortbestand der Erlaubnis untrennbar. Sie sei § 4d Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 nachgebildet.

Die Klage gegen B. 4. Satz 3 ist zulässig, insbesondere statthaft.

Die isolierte Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO ist grundsätzlich gegeben und scheidet insbesondere nicht schon deshalb aus, weil sie und der Hauptverwaltungsakt, dem sie beigefügt wurde, aufgrund einer einheitlichen Ermessensentscheidung ergangen sind (BVerwG, Beschl. v. 29.3.2022, 4 C 4.20, juris Rn. 8 f., BVerwGE 175, 184). Hinsichtlich der Nebenbestimmungen ist auf Grundlage parallelen Landesrechts (dazu VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 113) das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 VwVfG LSA über § 27a Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 kraft der Zustimmungsakte der Länder dann anzuwenden, wenn nicht Rechtsvorschriften des Landes Sachsen-Anhalt inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Nebenbestimmungen und damit grundsätzlich isoliert anfechtbar sind nach dem Katalog des § 36 Abs. 2 Nr. 1 bis 5 VwVfG Befristung, Bedingung, Widerrufsvorbehalt, Auflage und Auflagenvorbehalt.

Die Klage gegen B. 4. Satz 3 ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO unbegründet. Die angefochtene Auflage ist rechtmäßig.

Maßgeblich für die Beurteilung der während des Erlaubniszeitraums Dauerwirkung beanspruchenden Nebenbestimmungen ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die isolierte Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung setzt über ihre Rechtswidrigkeit hinaus voraus, dass der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Einschränkung verhindert lediglich, dass das Gericht eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt, die es selbst nicht beseitigen kann. Nicht zu prüfen ist, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (BVerwG, Beschl. v. 29.3.2022, 4 C 4.20, juris Rn. 11 ff., BVerwGE 175, 184; Beschl. v. 12.10.2022, 8 AV 1.22, juris).

Belastende Nebenbestimmungen einer Erlaubnis zum Veranstalten virtuellen Automatenspiels gründen auf einer gesetzlichen Befugnis. Nach der subsidiär anwendbaren Vorschrift des § 36 Abs. 1 VwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn (Alt. 1) sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder (Alt. 2) sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Dabei mag dahinstehen, ob nach dem parallelen Landesrecht bei Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen ein Anspruch auf eine beantragte Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele besteht. Zumindest begründet das Landesrecht keinen Anspruch auf eine nicht durch Nebenbestimmungen eingehegte Erlaubnis. Das Landesrecht eröffnet einerseits nach Art. 12 Abs. 1 und 2 GG den Zugang zum Berufs des Automatenspielveranstalters, unterwirft andererseits aber die Berufsausübung aus vernünftigen - und sich aufdrängenden - Erwägungen des Gemeinwohls strengen Regelungen. Die private Freiheitsbetätigung muss insoweit im öffentlichen Interesse in engen Bahnen verlaufen. In den Lebensbereichen kommerzialisierter Instinkte - etwa Prostitution, Glücksspiel, psychotrope Substanzen - gehen marktmächtige wirtschaftliche Chancen Weniger mit existenziellen gesundheitlichen und sozialen Risiken Vieler einher. Die für das virtuelle Automatenspiel zuständigen Landesgesetzgeber haben sich dazu entschlossen, das bisherige repressive absolute Verbot virtuellen Automatenspiels aufzuheben und durch einen präventiven Erlaubnisvorbehalt zu ersetzen, jedoch nicht ohne Vorkehrungen zur Einhegung der Risiken mit Gesetzeskraft zu treffen und zusätzlich dem Vorstand der Beklagten als nach §§ 27f Abs. 1, 27i Abs. 1 Abs. 2 GlüStV 2021 zuständiger Aufsichtsbehörde an die Hand zu geben.

Die Beklagte ist zu Nebenbestimmungen nach pflichtgemäßem Ermessen befugt, wobei zum Teil das Entschließungsermessen zulasten des Erlaubnisinhabers eingeschränkt ist. Zunächst „sind“ in der Erlaubnis gemäß § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Sodann „sind“ in der Erlaubnis aufgrund § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel sowie zu Pflichthinweisen festzulegen (s. u. 14. bis. 29.). Ferner „ist“ die Erlaubnis nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 widerruflich zu erteilen (s. u. 38.) sowie zu befristen. Im Übrigen „kann“ die Erlaubnis kraft § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, wie § 4d Abs. 4 Satz 5 GlüStV 2021 klarstellt (s. u. 4., 6. und 39.).

Die Auflage in B. 4. Satz 3 genügt § 37 Abs. 1 VwVfG. Danach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot bezieht auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts einschließlich aller Nebenbestimmungen (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 10. Aufl. 2023, VwVfG § 37 Rn. 3). Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, 8 C 21.12, juris Rn. 13, BVerwGE 148, 146). Nur der hinreichend bestimmte Verwaltungsakt kann seine Individualisierungs- und Klarstellungsfunktion erfüllen und als Titel dienen; das Bestimmtheitsgebot bezieht sich auf den verfügenden Teil des Verwaltungsakts einschließlich aller Nebenbestimmungen (U. Stelkens, a. a. O., Rn. 2 f.). Dem ist hier Genüge getan. Die „für die Erteilung der Erlaubnis maßgeblichen Umstände“ lassen sich anhand der Antragsunterlagen bestimmen. Durch Teil A. 1. werden die dort benannten Antragsunterlagen zum Bestandteil des Bescheids gemacht. Ändern sich die in den Antragsunterlagen angegebenen Umstände, aufgrund derer die Erlaubnis erteilt wurde, so muss der Vorstand der Beklagten als Aufsichtsbehörde in die Lage sein zu prüfen, ob die Erlaubnis fortgilt oder ob Aufsichtsmaßnahmen ergriffen werden.

Die angefochtene Auflage beruht auf einer rechtmäßigen Ermessensbetätigung der Beklagten. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Geb rauch gemacht ist. Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 VwVfG ihr Ermessen auszuüben (zur Meidung einer Ermessensunterschreitung) und zwar entsprechend dem Zweck der Ermächtigung (zur Meidung eines Ermessensfehlgebrauchs) sowie unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens (zur Meidung einer Ermessensüberschreitung). Die Beklagte hat - ausweislich der den besonderen Begründungen für die einzelnen Nebenbestimmungen vorangestellten allgemeinen Begründung (s. o. 1.) - das ihr vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen erkannt und in der Weise ausgeübt, dass die Nebenbestimmungen zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 geeignet, erforderlich und angemessen seien. Die gesetzlichen Grenzen des behördlichen Ermessens, darunter die Grenzen der Befugnisnorm und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sind beachtet.

In den Grenzen der Befugnisnorm halten sich sowohl die (von der Klägerin nicht angefochtene) Anzeigepflicht aus B. 4. Satz 1 und 2 als auch das (zur gerichtlichen Überprüfung gestellte) präventive Umsetzungsverbot in B. 4. Satz 3. Die Befugnisnorm ermächtigt ausgehend von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG (dazu VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 113) nur zu glücksspielrechtlichen Regelungen. Gesellschaftsrechtliche Regelungen wären wegen der insoweit erschöpfend ausgeübten konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 GG dem Bund vorbehalten. Das im Bescheid formulierte präventive Umsetzungsverbot enthält aber keine gesellschaftsrechtliche Regelung. Das erkennende Gericht knüpft an die obergerichtliche Rechtsprechung (OVG Hamburg, Urt. v. 22.6.2017, 4 Bf 160/14, juris Rn. 203) an:

„Der Begriff der Erlaubnis wird ersichtlich im Sinne des Bescheids und – entgegen dem Verständnis der Klägerin – nicht dahingehend verwendet, dass die zivil- oder gesellschaftsrechtliche Wirksamkeit der Rechtsformänderung von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden soll“.

Diese Ausführungen hatten eine Nebenbestimmung zum Anlass, nach der eine Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten der vorherigen Erlaubnis bedurfte. Das vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht begründete erlaubnisbezogene Verständnis der Nebenbestimmung ist jedoch ohne Weiteres auf die unmittelbar an der Hauptregelung der Erlaubnis ansetzenden auflösenden Bedingung in B. 4. Satz 3 übertragbar.

Ein milderes, gleich wirksames Mittel steht nicht zu Gebote. Nur erlaubnisrelevante Änderungen sind erfasst. Insofern ist die Belastung der Klägerin folgerichtig und angemessen, um einen § 1 GlüStV 2021 entsprechenden rechtmäßigen Zustand aufrechtzuerhalten. Die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung ist aufgrund der vorgelegten Unterlagen gerade der Klägerin erteilt. Sie ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 4 GlüStV weder übertragbar noch kann sie einem Anderen zur Ausübung überlassen werden. Die fortdauernde Wirksamkeit der Erlaubnis kann von Änderungen in den der Erlaubnis zugrundeliegenden Verhältnissen abhängig gemacht werden.

4. Im vierten Spiegelstrich betreffend das Trennungsgebot führt der Antrag teilweise zum Erfolg. Die Auflagen in B. 6. Abs. 1 werden aufgehoben. Sie sind als anlasslose Wiederholungen des Gesetzes nicht erforderlich. Die Auflagen in B. 6. Abs. 2 und 3 werden aufrechterhalten. Sie sind erforderliche Konkretisierungen des - gleichwohl modifizierten, so doch gesetzlich angeordneten - Trennungsgebots. Im Einzelnen:

Die Maßgaben B. 5. und B. 6 (Absatz- und Satzzahlen nur hier)

„5. ¹ Die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen darf nur über die unter A. Nr. 1 benannten Internetseiten sowie die unter A. Nr.1 benannten Applikationen erfolgen. ² Eine Weiterleitung auf andere als die unter A. Nr. 1 benannten Seiten darf nicht erfolgen. ³ Sämtliche Informationen auf den benannten Internetseiten sowie Applikationen, die dem Spieler zur Verfügung zu stellen sind, müssen in deutscher Sprache abrufbar sein.

6. ^{Abs. 1 Satz 1} Über dieselbe Internetdomain dürfen unterschiedliche Glücksspielformen nur angeboten werden, wenn für jede Glücksspielform ein selbstständiger und grafisch jeweils voneinander abgetrennter Bereich eingerichtet wird. ² In einem Bereich darf für die Glücksspiele in den anderen Bereichen nicht geworben oder sonst zum Spiel in den anderen Bereichen aufgefordert werden. ³ Nach Teilnahme an einem Glücksspiel in einem Bereich ist frühestens nach Ablauf einer Minute die Teilnahme in einem anderen Bereich zulässig. ⁴ Während dieser Minute sind auch keine unentgeltlichen Demo-Spiele erlaubt. ⁵ Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass erzielte Gewinne aus einem Bereich erst nach Ablauf einer Wartefrist von einer Stunde für Glücksspiele in anderen Bereichen genutzt werden können.

^{Abs. 2 Satz 1} Wechselt der Spieler aus dem Bereich der staatlich angebotenen Lotterien bzw. von aus staatlichen Lotterien vermittelten Produkten in den Bereich des virtuellen Automatenspiels, muss sich der Spieler gesondert anmelden und bei jedem Wechsel in diesen Bereich neu einloggen. ² Nach dem jeweiligen Einloggen oder erstmaligen Anmelden wird ein gut erkennbarer Hinweis aufgezeigt, der auf die erhöhte Suchtgefahr von virtuellen Automatenspielen hinweist. ³ Der Spieler hat zu bestätigen, dass dieser Hinweis zur Kenntnis genommen wurde. ⁴ Erst nach dieser Bestätigung darf eine Spielteilnahme ermöglicht werden.

^{Abs. 3 Satz 1} Nach dem Wechsel in den Bereich virtuelles Automatenspiel darf die optische und grafische Verbindung zu Lotto, staatlichen Lotterien oder staatlichen Lotterieprodukten, mit Ausnahme des Impressums sowie der Erkennbarkeit in der Domain selbst, nicht hergestellt werden. ² Eine Zurückleitung zur Hauptdomain kann z.B. über einen ‚Zurück zur Hauptseite‘ Button ohne weitere Kennzeichnung des Veranstalters erfolgen.“

sowie die ihnen ohne nähere Differenzierung zugeordnete Begründung lauten:

„Den Informationspflichten ist gemäß § 6e Abs. 4 GlüStV 2021 in deutscher Sprache nachzukommen. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV 2021 dürfen unterschiedliche Glücksspielformen über dieselbe Internetdomain zudem nur angeboten werden, wenn für jede Glücksspielform ein selbstständiger und grafisch jeweils voneinander abgetrennter Bereich eingerichtet wird.

Durch diese Nebenbestimmung sollen zwingende Gründe des Allgemeininteresses gewahrt werden, welche sich aus der besonderen staatlichen Stellung einer Veranstalterin oder dem staatlich erlaubten Vermitteln von staatlichen Lotterieprodukten ergeben. Soweit der identische Kundenkreis für die Bereiche Lotterien und virtuelles Automatenspiel ohne Hinweis auf die besondere Gefährlichkeit bzw. im optischen Umfeld des Lotteriespiels auch im Bereich des virtuellen Automatenspiels auf der gemeinsamen Domain angesprochen wird, ist davon auszugehen, dass die von virtuellen Automatenspielen ausgehenden besonderen Gefahren dem Spieler nicht ausreichend bewusst gemacht werden und ein Kundenkreis angesprochen wird, dem diese Gefahr nicht ausreichend bewusst ist. Im Gegenteil, es ist davon auszugehen, dass dem ggfls. auch zufällig auf dieses Angebot stoßenden Kundenkreis von der besonderen Gefährlichkeit in diesem Umfeld gerade nicht bewusst ist, weil es sich hier um einen staatlichen Anbieter oder Vermittler staatlicher Lotterieprodukte aus dem im Verhältnis zum virtuellen Automatenspiel ungefährlichen Lotteriebereich handelt. Eine uneingeschränkte Zusammenführung des staatlichen und privaten Angebots ist mit den Zielen des GlüStV 2021 nicht vereinbar, da das aus § 1 GlüStV 2021 abzuleitende Trennungsgebot von Lotterien staatlicher oder staatlich beherrschter Veranstalter und sonstigen Glücksspielarten, wie dem virtuellen Automatenspiel, verletzt wäre. Dem durchschnittlichen Verbraucher ist eine Unterscheidbarkeit von unmittelbarem staatlichen Lotterieangebot und dessen staatlich erlaubter Vermittlung nicht bewusst. Sowohl die Gestaltung des Auftritts als auch die Firmierung von Vermittlern staatlicher Lotterieprodukte setzen genau auf diese Wirkung. Es liefe auch dem Ziel der Kanalisierung und der Suchtbekämpfung zuwider, wenn zur Teilnahme am staatlichen Glücksspielangebot oder einem entsprechend vermittelten Produkt entschlossene Spieler zur Teilnahme an gefährlichen Glücksspielen verleitet würden. Die staatsvertraglich angestrebte Kanalisierung findet ihre Grenze dort, wo zur Teilnahme lediglich am kontrollierten und sicheren staatlichen Glücksspielangebot entschlossene Spieler auch zu weitaus gefährlicheren Glücksspielen wie virtuellen Automatenspielen gelenkt oder hier gehalten werden.“

Die Klägerin bringt vor: Die in B. 6. festgelegten, vollziehbaren Handlungspflichten sollten die Einhaltung der gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV 2021 sichern, nicht aber den Erlaubnisinhalt festlegen.

B. 6. Abs. 1 sei nicht erforderlich. Gesetzeswiederholende Verfügungen in Nebenbestimmungen seien nur dann zulässig, wenn im Einzelfall ein konkreter Anlass bestehe, auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt werde. Inhaltsgleiche Verpflichtungen folgten für die Klägerin bereits unmittelbar aus der staatsvertraglichen Regelung. Die Beklagte habe diese Erlaubnisvoraussetzung anhand der vorgelegten Konzepte der Klägerin bereits überprüfen können. Es bleibe offen, wie eine ausweislich der Normgebungsmaterialien (NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 180) erstrebte Vergleichbarkeit mit dem Trennungsgebot im stationären Bereich genau umgesetzt werde.

B. 6. Abs. 2 gehe über die Vorgaben zur Bereichstrennung hinaus, die in § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV 2021 anschließt normiert seien. Das zusätzliche Login-Erfordernis solle den Übergang zwischen den Bereichen der einheitlichen Domain künstlich erschweren und aus Spielersicht einen ähnlichen Ablauf einrichten, der auch bei einem Wechsel zwischen verschiedenen Anbietern erforderlich wäre. Der Gesetzgeber erachte das modifizierte Trennungsgebot auch im Verhältnis von Lotterien und anderen Glücksspielformen als ausreichende Sicherung. Eine behördliche Verschärfung widerspreche der gesetzgeberischen Entscheidung für die Möglichkeit eines für den Spielerschutz zugleich vorteilhaften und für die Spieler erkennbaren Spiels verschiedener Formen über eine gemeinsame Plattform bei einem Anbieter. Soweit es darum gehe, den Spielern die besonderen Gefahren einer Glücksspielform vor Augen zu führen, werde dies bereits hinreichend und wirksamer durch die (gesetzlich bereits vorgesehenen) Hinweise beim Bereichsübergang bzw. vor dem ersten Spiel der anderen Glücksspielform erreicht. Die Auflage lasse nicht erkennen, warum ein Wechsel zwischen verschiedenen Spielformen gefährlicher sein solle als ein übermäßiges Spiel einer einzelnen. Eine Wahrnehmbarkeit der spezifischen Risiken der jeweiligen Spielform könne schlicht durch einen entsprechenden erstmaligen Hinweis vor Spielbeginn gesichert werden, die Bereichstrennung im Übrigen sei hierfür nicht erforderlich. Es sei zweifelhaft, ob die Bereichstrennung geeignet und erforderlich sei, um zu verhindern, dass Interessenten für eine Spielform im Rahmen des nicht-bereichsmäßig getrennten Angebots zugleich auf eine andere zuvor nicht nachgefragte Spielform gestoßen und im Ergebnis zu einer vermehrten Teilnahme an Glücksspiel angereizt werde Der neue Glücksspielstaatsvertrag halte ausdrücklich nicht mehr am strikten Trennungsgebot des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV 2012 fest, nach dem Wetten und Lotterien nicht über dieselbe Internetdomain angeboten und auch nicht auf andere Glücksspiele verwiesen oder verlinkt werden durften. Die Auflage sei teleologisch zu reduzieren hinsichtlich des Wechsels vom Bereich virtuelles Automatenspiel in den Bereich Lotto.

B. 6. Abs. 3 verbiete es ihr im Ergebnis, gegenüber ihren Kunden im Bereich der Automatenspiele als Erkennungsmerkmal ihren den Wortbestandteil Lotto enthaltenden Markennamen zu verwenden, mit Ausnahme der Angaben im Impressum und in der Domain. Dies habe zur Folge, dass die leichte Wahrnehmbarkeit des für das Angebot Verantwortlichen nicht mehr gewährleistet sei. Niemand käme auf die Idee, es den Lotto-Annahmestellen, die zugleich Tabakprodukte verkaufen, zu untersagen, den Begriff Lotto im Ladennamen zu führen oder im Kassenbereich sichtbar zu halten, nur um damit auszuschließen, dass Kunden einen staatlichen Tabakverkauf annähmen.

Die Beklagte führt aus, B. 6. setze das Begrenzungsgebot in § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 gegenüber zur Spielteilnahme an anderen als der gegenwärtig aktiv gewählten Spielform Unentschlossenen um und sei aufgrund der ausdrücklichen Abgrenzung zur - zulässigen - Verlinkung des Spielbereichswechsels nicht übermäßig. Im Zuge der kohärenten Begrenzung der Glücksspielteilnahme liege Werbung dann vor, wenn über die zulässige Verlinkung weiterer Bereiche vom Entschluss zur Spielteilnahme an der Glücksspielform des ausgewählten Bereiches abgebracht und zur Spielteilnahme in einem Spielbereich für eine andere Glücksspielform bestimmt werden solle. Die Wartezeit diene der Unterbrechung des Spielflusses und der Besinnung des Spielers. Ein Anlass, die gesetzliche Regelung in die Erlaubnis als Nebenbestimmung aufzunehmen, bestehe in vielen Fällen darin, dass die für sich genommen unvollständige Regelung in einen Gesamtkontext gesetzte werden müsse und erst durch die Nebenbestimmung eine Regelungswirkung entfalte. Auch folge aus § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 ein Anlass, gesetzliche Bestimmungen als Nebenbestimmung in die Erlaubnis aufzunehmen.

Die zulässige Klage gegen B. 6. Abs. 1 ist begründet.

Die insoweit angefochtenen Auflagen sind rechtswidrig. Sie verstoßen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als gesetzlicher Grenze des Ermessens. Sie sind nicht erforderlich. Ihr Regelungsgehalt erschöpft sich - wie von der Klägerin mit Erfolg beanstandet - in einer nicht veranlassten Wiederholung gesetzlicher Vorschriften. Dabei mag zugunsten der Beklagten zugrunde gelegt werden, dass gesetzeswiederholende Verfügung nicht per se rechtswidrig, vielmehr dann berechtigt sind, wenn im Einzelfall Anlass besteht, besonders auf die Pflicht zur Beachtung einer gesetzlichen Bestimmung hinzuweisen und ein konkreter Bezug zu einem bestimmten Lebenssachverhalt hergestellt wird (VGH München, Beschl. v. 12.3.2010, 10 CS 09.1734, juris Rn. 17). Ein konkreter Anlass, die ohnehin abstrakt geforderte Bereichstrennung durch Verwaltungsakt zu titulieren ist hingegen hier nicht aufgezeigt. Soweit die zitierte Rechtsprechung eine Anlass für eine Wiederholung des Gesetzes aus vergangenen Verstößen gegen das Gesetz herleitet, ist ein solcher Fall hier nicht dargelegt. Soweit die Behörde die Absicht haben sollte, durch Normwiederholung einer Regelung dort Bestandskraft zu verschaffen, wo die Wirksamkeit der Norm in Zweifel gezogen wird, leitet sich daraus kein Anlass her. Vielmehr verbliebe es der Beklagten, erforderlichenfalls bei der ihr übergeordneten Landesregierung von Sachsen-Anhalt zu remonstrieren, die nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG zu einem abstrakten Normenkontrollantrag befähigt wäre. Soweit die Beklagte darauf verweist, eine für sich genommen unvollständige Regelung müsse in einen Gesamtkontext gesetzt werden, verfängt dies nicht. Um den Sinnzusammenhang darzustellen, bliebe es der Beklagten unbenommen, im Bescheid zunächst auf eine abstrakte gesetzliche Regelung (deklaratorisch) hinzuweisen und sodann eine konkrete verwaltungsaktförmige Regelung (konstitutiv) ergänzend auszusprechen. So ist sie in dem Bescheid vom 3. April 2023 aber nicht verfahren. Vielmehr bilden die Teile „A. Erlaubnis“ und „B. Inhalts- und Nebenbestimmungen“ einen 24 Seiten einnehmenden Tenor des Verwaltungsaktes, wobei grundsätzlich alle Ziffern, Buchstaben, Doppelbuchstäben, Absätze, Sätze und Spiegelstriche auf eine Regelung mit unmittelbarer Wirkung nach außen abzielen. Ob dies zweckmäßig ist, unterliegt allein der Beurteilung der Beklagten. Ob die mannigfaltigen Regelungen rechtmäßig sind, unterliegt im Streitfall der Beurteilung durch das Gericht, wobei die differenzierte örtliche Zuständigkeit nach § 52 Nr. 3 und Nr. 5 VwGO zusätzliche Ressourcen bindet. Soweit die Beklagte auf § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 verweist, folgt nicht bereits aus dieser Vorschrift ein hinreichender Anlass, um in Nebenbestimmungen einer Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele das Gesetz zu wiederholen. Allerdings begründet die Vorschrift eine besondere Befugnis für den Fall, dass der Erlaubnisinhaber Pflichten insbesondere aus Nebenbestimmungen verletzt. Nach Satz 1 steht auf erster Stufe die Aufforderung zur Einhaltungen der Pflichten unter Fristsetzung. Nach Satz 2 kann auf zweiter Stufe (Nr. 1) die öffentliche Abmahnung mit erneuter Fristsetzung, (Nr. 2) die Aussetzung der Erlaubnis für drei Monate, (Nr. 3) die Reduzierung der Dauer der Erlaubnis um ein Viertel der gesamten Laufzeit oder (Nr. 4) der Widerruf der Erlaubnis stehen. Dabei könnte eine Wiederholung des Gesetzes durch Nebenbestimmung die unmittelbare Anwendung des Maßnahmenkatalogs aus § 4d Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 bis 4 GlüStV 2021 eröffnen (insoweit OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2025, 6 A 10957/24.OVG, juris Rn. 90). Gleichwohl lässt der Staatsvertrag keine gesetzgeberische Entscheidung erkennen, unter diesem Gesichtspunkt auf das Erfordernis des eine Normwiederholung tragenden konkreten Anlasses zu verzichten. Je nach Schwere des Verstoßes kann auch und gerade bei der Verletzung gesetzlicher Pflichten der Fortbestand der Veranstaltungserlaubnis in Frage gestellt werden. Die insoweit aufsichtsrechtlich eröffneten Maßnahmen gehen bis zur nachträglichen auflösenden Befristung aufgrund § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 sowie zum teilweisen oder vollumfänglichen Widerruf aufgrund verwaltungsförmigen Vorbehalts nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwGO (s. u. 38.).

Einer isolierten gerichtlichen Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung steht nach dem Maßstab der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG, Beschl. v. 29.3.2022, 4 C 4.20, juris Rn. 11 ff., BVerwGE 175, 184; Beschl. v. 12.10.2022, 8 AV 1.22, juris) kein Hindernis entgegen, da sie keine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt.

Die zulässige Klage gegen B. 6. Abs. 2 ist unbegründet. Die insoweit angefochtenen Auflagen sind rechtmäßig. Ihr Regelungsgehalt geht - wie von der Klägerin zutreffend hervorgehoben, aber ohne Erfolg beanstandet - über die gesetzliche Vorschrift hinaus, erschöpft sich mithin nicht in einer Wiederholung der Norm. Das Gesetz enthält Mindestvorgaben zur Bereichstrennung, aber insofern keine abschließende Regelung. So steht die Bereichstrennung nach dem Gesetz nicht dem Angebot einer Vermittlung von Lotterien einerseits und einer Veranstaltung virtueller Automatenspiele andererseits auf derselben Domain entgegen. Dergleichen verbieten die angefochtenen Nebenbestimmungen auch nicht. Gleichwohl muss die Domain so ausgestaltet werden, dass lediglich zur Teilnahme am staatlichen Glücksspielangebot entschlossene Spiele nicht zu weitaus gefährlicheren Glücksspielen wie virtuellen Automatenspielen gelenkt werden. Die differenziert beurteilte Gefährlichkeit verschiedener Glücksspielformen rechtfertigt - wie etwa die differenziert beurteilte Gefährlichkeit verschiedener psychotroper Substanzen - differenzierte Vorkehrungen. In den Normgebungsmaterialien (NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 114) ist zum modifizierten Trennungsgebot ausgeführt:

„Zusätzlich darf in dem einen Bereich nicht für Glücksspiele in dem anderen Bereich geworben oder sonst zum Spiel in dem anderen Bereich aufgefordert werden. Dadurch soll vermieden werden, dass Anbieter Spieler durch eine gezielte Kundenansprache zur Teilnahme im jeweils anderen Bereich motivieren, ohne dass zuvor ein entsprechendes Verlangen der Spieler bestand. Zulässig ist jedoch eine Schaltfläche, die den Wechsel zum jeweils anderen Bereich ermöglicht.“

Zu dem verfolgten Zweck reichte es nicht hin, wenn die verschiedenen Formen des Glücksspiels resilienten, aufmerksamen und sorgfältigen Besuchern zu erkennen wären, Vielmehr muss die Verschiedenartigkeit der Angebote im Lotteriebereich einerseits und im Automatenspielbereich andererseits vom durchschnittlichen und vulnerablen Besucher der Domain regelmäßig erkannt werden. Der Übergang zwischen den beiden virtuellen Bereichen erfordert eine Zugangshürde, die im Niveau vergleichbar erfahren wird wie eine Zugangshürden zwischen verschiedenen stationären Bereichen. Die von der Klägerin beanstandete künstliche Erschwernis ist geradezu geboten. Der als Zäsur ausgestaltete Bereichswechsel setzt jeweils eine bewusste Willensbetätigung voraus. Dem entsprechen die auferlegte jeweilige Anmeldung für den Bereich, die Hinweispflicht sowie die Bestätigung vor Spielteilnahme. Eine übermäßige Teilnahme an einer Spielform ist nicht Thema der in Rede stehenden Auflage, sondern wird durch andere Vorgaben in Staatsvertrag und Bescheid adressiert. Insoweit kann nichts gegen die benannten Auflagen erinnert werden.

Die zulässige Klage gegen B. 6. Abs. 3 ist unbegründet. Die angefochtenen Auflagen finden ihre Berechtigung sowohl ungeachtet als auch unbeschadet des Namens der Klägerin. Hat - wie vorliegend zugunsten der Klägerin - die Beklagte oder ihr Funktionsvorgänger einem unter einer bestimmten Firma i. S. d. § 17 Abs. 1 HGB und mit bestimmter Dachmarke am Markt auftretenden Unternehmen sowohl eine gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Lotterievermittlung im Internet als auch eine länderübergreifende Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele erteilt, obwohl Firma und Dachmarke den Wortbestandteil Lotto einschließen (s. o. 4.), so kann und muss diese Verwendung finden, ohne allerdings die jeweilige Glücksspielform zu verharmlosen. Der Veranstalter virtuellen Automatenspiels muss in dem hierfür vorgesehenen Bereich zwar die ihm zugeordnete einheitliche Domain erkennen lassen, darf aber insoweit nicht als Vermittler von Lotterien auftreten. Digitale Angebote unterschiedlicher Glücksspielformen sind vergleichbar klar unterschiedlich zu halten, wie es für analoge Angebote gefordert wird. Die angefochtene Auflage verlangt gerade nicht, dass Besucher der Domain nach Betätigung der Schaltfläche zum Wechsel auf den Automatenspielbereich keine Verbindung zum Unternehmen der Klägerin mehr sähen. Die Klarheit der Trennung virtueller Bereiche bedarf aber Vorkehrungen, der es im analogen Raum nicht bedarf. So ist im stationären Handel, wenn derselbe Betreiber sowohl Lotterien vermittelt als auch Tabak verkauft, ohne Weiteres für jeden ersichtlich, dass die Angebote nichts miteinander zu tun haben.

5. Im fünften Spiegelstrich betreffend die Casinoähnlichkeit führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflagen in B. 7. a. werden aufgehoben. Sie sind als anlasslose Wiederholungen des Gesetzes nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 7. eingangs und unter a. (Satzzahlen nur hier)

„7. ¹ Die Ausgestaltung von virtuellen Automatenspielen darf den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderlaufen. ² Bei der Veranstaltung virtueller Automatenspiele sind nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:

a. ¹ Virtuelle Automatenspiele, die herkömmlich in Spielbanken veranstalteten Tischspielen mit Bankhalter entsprechen, sind unzulässig. ² Auch die Verwendung der Begriffe ‚Casino‘ oder ‚Casinospiele‘ ist unzulässig.“

sowie die zugeordnete Begründung lauten:

„Virtuelle Automatenspiele unterliegen einem zusätzlichen Erlaubnisvorbehalt, der für das jeweilige Spiel die Einhaltung der Vorgaben des GlüStV 2021 sicherstellen soll. Die Erteilung der Erlaubnis erfolgt im ländereinheitlichen Verfahren. Im Erlaubnisverfahren ist insbesondere zu prüfen, ob die Vorgaben des § 22a Abs. 2 bis 12 GlüStV 2021 eingehalten werden und die Ausgestaltung des virtuellen Automatenspiels nicht den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderläuft. Den Zielen des § 1 GlüStV 2021 laufen dabei jedenfalls Spiele zuwider, welche sich etwa in Form ihrer äußeren Gestaltung an Minderjährige richten. Auch bestimmte Kombinationen von Licht- und Toneffekten, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen die Gefahr einer Abhängigkeit signifikant erhöhen, können den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderlaufen.

a. Diese Nebenbestimmung folgt aus § 22a Abs. 2 und 11 GlüStV 2021. Unter die Vorschrift fallen u.a. Roulette, Black Jack und Baccara, aber auch ähnliche Bankhalterspiele, die nicht exakt in dieser Weise herkömmlich in Spielbanken angeboten werden (z.B. ‚Roulette‘ mit 27 statt 36 Zahlen). Sie dient hinsichtlich des Verbots, die Begriffe ‚Casino‘ oder ‚Casinospiele‘ zu verwenden, der Abgrenzbarkeit von virtuellen Automatenspielen und Online-Casinospielen und soll irrige Erwartungen und besondere Spielanreize bei Spielern verhindern.“

Die Klägerin beanstandet eine anlasslose Wiederholung des Gesetzes.

Die Beklagte führt aus, die Bestimmung gebe die gesetzliche Grundlage weder unvollständig noch unbestimmt wieder.

Die Klage ist zulässig, insbesondere nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft. Zur gesetzlichen Prüfung stehen nicht die Hauptregelung der Veranstaltungserlaubnis selbst konstituierende Inhaltsbestimmungen, sondern sie als Nebenbestimmungen begleitende Auflagen. Nach der gesetzgeberischen Konzeption eines doppelten Erlaubnisvorbehalts ist auf erster Stufe nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 eine Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele zu erwirken und auf zweiter Stufe nach § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 eine Erlaubnis für jedes einzelne virtuelle Automatenspiel. Einerseits ist die Beklagte befugt, bereits auf erster Stufe eine Veranstaltungserlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen mit vor die Klammer gezogenen Regelungen für erst auf zweiter Stufe zu erlaubende Einzelspiele zu erteilen (s. u. 7.). Andererseits ist eine Veranstaltungserlaubnis ohne solche Regelungen nicht in einer die isolierte Anfechtbarkeit der Regelungen ausschließenden Weise von vornherein ausgeschlossen.

Die Klage ist begründet. Die angefochtenen Auflagen sind rechtswidrig. Eine anlasslose Wiederholung des Gesetzes ist nicht erforderlich (s. o. 4.). B. 7. a. Satz 1 bzw. Satz 2 wiederholen § 22a Abs. 2 bzw. Abs. 11 GlüStV 2021 ohne rechtfertigenden Anlass. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

6. Im sechsten Spiegelstrich betreffend Vereinbarungen mit Dritten führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflage in B. 7. d. Satz 2 wird aufgehoben. Sie ist unbestimmt und unverhältnismäßig. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 7. d. (Satzzahlen nur hier)

„d. ¹ Soweit in Bezug auf das beabsichtigte virtuelle Automatenspiel vertragliche Vereinbarungen mit Dritten abgeschlossen sind oder werden (insbesondere mit, aber nicht begrenzt auf, sogenannte ‚B2B‘-Betreibern von Online-Glücksspielplattformen), ist sicherzustellen, dass die Erlaubnisinhaberin Vertragspartner des Spielers bleibt und als solcher auch Rechte und Pflichten aus dem Vertrag selbst wahrnimmt, soweit nicht in dieser Erlaubnis, durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes etwas Abweichendes geregelt ist. ² Die Verträge mit Dritten sind vor Aufnahme des Geschäftsbetriebes der Aufsichtsbehörde vorzulegen.“

und ihre Begründung lauten:

„d. Die Vorschrift stellt die Transparenz des Glücksspiels sicher und schützt den Spieler vor betrügerischen Machenschaften, indem festgelegt wird, dass der Vertrags- und Haftungspartner des Spielers die Erlaubnisinhaberin ist. Der Spieler weiß so, wer in etwaigen Streitfällen der richtige Ansprechpartner ist, den die Verantwortung für die Einhaltung der Vorgaben dieser Erlaubnis sowie des GlüStV 2021 trifft.“

Die Klägerin rügt die Regelung als unverhältnismäßig und unbestimmt. Es sei ausreichend, die wesentlichen Strukturen des Betriebs und der Abläufe für die zuständige Behörde nachvollziehbar zu machen, damit diese den Betrieb effektiv kontrollieren könne. Dass auch der Normgeber für den Regelfall nicht davon ausgegangen sei, dass die Prüfung der Erlaubnisvoraussetzung die Vorlage aller einschlägigen Verträge mit Dritten erfordere, werde auch daran deutlich, dass eine entsprechende Vorlage nicht in die Regelung der typischen Nachweisobliegenheiten in § 4b Abs. 1 Satz 4 GlüStV 2021 aufgenommen sei. Eine anlassunabhängige Vorlagepflicht stehe im Widerspruch zu § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 GlüStV 2021.

Die Beklagte bringt vor: „Die Verträge mit Dritten“ in B. 7. d. Satz 2 seien im systematischen Zusammenhang mit B. 7. d. Satz 1 zu verstehen. In Gesamtheit der getroffenen Regelungen ergebe sich, dass von der Vorlagepflicht der Nebenbestimmung Business-to-Business-Verträge und solche Verträge betroffen seien, die in die Veranstaltung virtueller Automatenspiel durch die Klägerin dergestalt eingriffen, dass hierdurch die Vertragsbeziehung zum Spieler bei Veranstaltung virtueller Automatenspiele geregelt sei und die Klägerin nicht Vertragspartnerin des Spielers bleibe und nicht Träger von Rechten und Pflichten aus dem Vertrag über die Spielteilnahme mit dem Spieler sei.

Die zulässige Klage gegen B. 7. d. Satz 2 ist begründet. Am Maßstab des § 37 Abs. 1 VwVfG (s. o. 3.) ist die Auflage nicht hinreichend bestimmt. „Die Verträgen mit Dritten“ in B. 7. d. Satz 2 müssten sich ausgehend von B. 7. d. Satz 1 ermitteln lassen. Dies aber nicht möglich. Insbesondere ist die Klägerin nicht in der Lage zu erkennen, was von ihr gefordert ist. So enthält B. 7. d. Satz 1 ein Verbot solcher Verträge der Klägerin mit Dritten, dass die Dritten statt der Klägerin in den Spielvertrag eintreten oder statt ihrer selbst Rechte und Pflichten aus dem Vertrag wahrnehmen. Dahinstehen kann, ob dieses Verbot aus Gründen des öffentlichen oder privaten Rechts ausgehend davon, dass die Klägerin als Veranstalterin Spielverträge mit ihren Kunden als Spielern schließt, ins Leere geht oder sonst überflüssig ist. Zumindest kann nicht als in B. 7. d. Satz 2 zum Ausdruck kommender behördlicher Wille unterstellt werden, die Verträge vorzulegen, die entweder rechtstechnisch unmöglich oder doch zumindest wegen Verstoßes gegen ein Verbotsgesetz unwirksam sind. Zwar bleibt es der Beklagten unter Wahrung der Gebote der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit unbenommen, zukünftig eine Fallgruppe von Business-to-Business-Verträgen zu benennen, die ihr vorzulegen sind. Sie ist zu nachträglichen Nebenbestimmungen befugt. Diese Befugnis gründet in § 9 Abs. 4 Satz 3 i. V. m. § 4d Abs. 4 Satz 5 GlüStV 2021 (s. o. 3. und 4.). Doch ist eine sinnhaft konturierte Fallgruppe vorzulegender Verträge mit der streitgegenständlichen Auflage noch nicht benannt. Soweit der Behörde Ermessen zu einem belastenden Verwaltungsakt zukommt, hat die Anfechtungsklage in der Sache bereits dann Erfolg, wenn die von der Behörde angestellten Ermessenserwägungen - wie hier - nicht tragen.

Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist eröffnet, da sie keine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt.

7. Im siebten Spiegelstrich bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflagen in B. 7. g. betreffend sequenzielles Spiel werden aufrechterhalten. Es handelt sich um - mit der gesetzgeberischen Konzeption im Einklang stehende - vor die Klammer gezogene erforderliche Regelungen über Einzelspiele. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 7. g. (Satzzahlen nur hier)

„g. ¹ Ein automatischer Spielbeginn ist unzulässig. ² Jedes Spiel darf nur nach gesonderter Erklärung durch den Spieler gestartet werden, die auch erst nach Beendigung des vorherigen Spiels abgegeben werden darf. ³ Ein Start gleich mehrerer Spiele nacheinander ist unzulässig. ⁴ Auch mehrfache ‚Spiel‘-Befehle eines Spielers dürfen nur ein Spiel starten.“

sowie die zugeordnete Begründung lauten:

„g. Diese Nebenbestimmung stellt sicher, dass ausschließlich sequentiell ablaufende Spiele zulässig sind (vgl. § 22a Abs. 4 GlüStV 2021). Nach dem Ende eines Spiels ist eine erneute Willenserklärung des Spielers zur Teilnahme am folgenden Spiel erforderlich. Damit sind insbesondere sog. Automatiken verboten, bei denen Spieler einstellen können, dass eine bestimmte Anzahl an Spielen fortlaufend gespielt wird. Das Verbot solcher Automatikfunktionen gilt auch, wenn diese eine Möglichkeit vorsehen, dass die fortgesetzte automatische Spielteilnahme bei Eintreten bestimmter Ereignisse (z.B. Erreichen einer bestimmten Gewinn- oder Verlustgrenze) ausgesetzt wird.“

Die Klägerin bringt vor: Alle Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, soweit sie Vorgaben für die Ausgestaltung der einzelnen virtuellen Automatenspiele machten. Sie widersprächen dem gesetzlichen System des doppelten Erlaubnisvorbehalts. Die Ausgestaltung der Automatenspiele sei nach der staatsvertraglichen Konzeption nicht Inhalt der Veranstaltungserlaubnis, sondern der Einzelspielerlaubnis. Die Entscheidung über die Einzelspielerlaubnisse sei eine gebundene, demgegenüber sei § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 „großzügiger“ formuliert. Die mit der Regelung verfolgten glücksspielrechtlichen Ziele, die Suchtgefahren der Spielteilnahme und die Ergebnisfrequenz zu reduzieren und zu einer bewussten Spielteilnahme beizutragen (NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 190), ließen sich auch mit weniger eingreifenden Maßnahmen als einem Totalverbot, mehrere Spiele hintereinander auszulösen, erreichen.

Die Beklagte führt aus, die Regelung beruhe auf § 22a Abs. 4 GlüStV 2021. Es handele sich nicht um eine gesetzeswiederholende Verfügung. Es werde „eher“ die Erreichung einer niedrigeren Wiederholungsrate nach der gesetzlichen Vorgabe in § 4 Abs. 5 GlüStV 2021 gewährleistet. Gefordert werde die bewusste Erfassung von Spielstand und -ablauf und der Verlust von Einsätzen erschwert. Ein wirtschaftliches Wettbieten erlaubter und nicht erlaubter Veranstalter, um die Spieler zur Spielteilnahme zu bewegen, sei mit den Schranken eines gesetzlich geregelten und erlaubten Glücksspielangebotes unvereinbar und bedeute die Gefahr der Spielsucht und finanziellen Überlastung (Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 30.4.2014, C-390/12 – Pfleger; Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 – Stanleybet; Urt. v. 18.5.2021, C-920-19 – Fluctus).

Die zulässige Klage gegen B. 7. g. ist unbegründet. Die Auflagen sind rechtmäßig. Zwar unterliegt beim virtuellen Automatenspiel sowohl die Veranstaltung als solche als auch das Einzelspiel einem Erlaubnisvorbehalt (s. o. 5.). Doch ist ebenfalls Ausdruck des erhöhten Gefährdungspotentials dieser Glücksspielform, dass kein Anspruch auf Erteilung einer nebenbestimmungsfreien Veranstaltungserlaubnis besteht (s. o. 3.). Das Gesetz befugt die Beklagte, die Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele mit Nebenbestimmungen zu erlassen. Vor die Klammer gezogene Regelungen über Einzelspiele schließt es nicht aus. Zu dem verfolgten Zweck, zu einer bewussten Spielteilnahme beizutragen, ist das Verbot sequenzielles Ziel geeignet, erforderlich und auch angemessen. Die zeitliche Zäsur fordert jeweils eine erneute Willensbetätigung des Spielers, was zu den verfolgten Zwecken wirksamer ist als die Klägerin weniger belastende Maßnahmen.

8. Im achten Spiegelstrich hat der Antrag teilweise Erfolg. Die Auflage in B. 7. j. Satz 1 wird aufrechterhalten im Umfang

„Simuliert ein Spiel eine in der Realität der Auslösung des Zufallselements zugeordnete echte physische Vorrichtung, oder deutet es eine solche implizit an, dann muss das Verhalten der Simulation dem erwarteten Verhalten der echten physischen Vorrichtung entsprechen.“

und aufgehoben, soweit sie darüber hinaus geht. Die Auflage in B. 7. j. Satz 2 hat Bestand. Nur in dem benannten Umfang sind die Auflagen hinreichend bestimmt und verhältnismäßig. Im Einzelnen:

Die Maßgaben B. 7. j. (Satzzahlen nur hier)

„j. ¹ Simuliert ein Spiel eine echte physische Vorrichtung, oder deutet es eine solche implizit an, dann muss das Verhalten der Simulation dem erwarteten Verhalten der echten physischen Vorrichtung entsprechen. ² Insbesondere muss

- die visuelle Darstellung der Simulation den Merkmalen der echten physischen Vorrichtung entsprechen,

- die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Ereignisses in der Simulation der Wahrscheinlichkeit der echten physischen Vorrichtung entsprechen,

- wenn das Spiel mehrere echte physische Vorrichtungen simuliert, die sich normalerweise unabhängig voneinander verhalten würden, jede Simulation unabhängig von den anderen Simulationen sein,

- wenn ein Spiel echte physische Vorrichtungen simuliert, die sich vorhergehende Ereignisse nicht merken können, das Verhalten der Simulationen unabhängig von ihrem vorhergehenden Verhalten sein.“

und die ihnen zugeordnete Begründung lauten:

„Die Vorschrift dient, wie auch bereits das Verbot irreführender Namen (Buchstabe h.), der zutreffenden Information des Spielers. Neben Verbraucherschutzaspekten dürfen keine falschen Vorstellungen über die Spielabläufe geweckt werden, indem reale Gegenstände simuliert werden, die innerhalb des Spiels dann jedoch von der Realität abweichende Eigenschaften aufweisen. Beispielsweise muss bei einem simulierten Wurf eines Würfels mit sechs Flächen die Wahrscheinlichkeit, eine bestimmte Zahl zu erhalten, dem Verhältnis 1 zu 6 entsprechen. Eine Übereinstimmung des Spiels mit der Realität ist für die ordnungsgemäße Durchführung des Spiels, zur Herstellung von Fairness und Transparenz sowie zum Schutz des Spielers erforderlich.“

Die Klägerin räumt ein, dass die verfolgte Regelungsabsicht legitim sei. Sie wendet aber ein, es sei für sie nicht hinreichend klar, mit welchen physischen Vorrichtungen aus Sicht der Beklagten entsprechende Spielerwartungen an gewinnrelevante Eigenschaften und Verhaltensweisen verknüpft sein sollten.

Die Beklagte stützt sich darauf, dass kein Anspruch auf Erlaubniserteilung ohne diese Ausgestaltung bestehe.

Die zulässige Klage gegen B. 7. j. Satz 1 ist teilweise begründet.

Die angefochtenen Auflagen sind teilweise rechtswidrig und verletzten die Klägerin in diesem Umfang in ihren Rechten. Die Beklagte ist befugt, Regelungen für Einzelspiele der Veranstaltungserlaubnis als Nebenbestimmungen beizufügen (s. o. 7.). Vorliegend wird der legitime Zweck verfolgt, einer Irreführung hinsichtlich der Chancen des Glücksspiels vorzubeugen. Dem Wortlaut nach bezieht sich die Auflage in B. 7. j. Satz 1 allerdings auch auf eine Simulation von dem Zufallselement vorgeschaltete Spiel- oder Skill-Komponenten. Sie ist für den verfolgten Zweck indessen nur bezogen auf die Auslösung des Zufallselements erforderlich. Nur insoweit kann sie Bestand haben. Der Wortlaut der Auflage in B. 7. j. Satz 2 zeigt diesen Fehler nicht.

Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

9. Im neunten Spiegelstrich betreffend eine Insolvenzabsicherung führt der Antrag zum Erfolg. Die Aufgaben in B. 8. werden aufgehoben. Sie sind teils - gerade ausgehend vom demeritorischen Charakter des Glücksspiels - nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 8. (Satzzahlen nur hier)

„8. ¹ Die Erlaubnisinhaberin hat gegenüber der Erlaubnisbehörde spätestens einen Monat vor Aufnahme des Geschäftsbetriebs die Bestätigung, dass die Kundengelder für Fälle einer Insolvenz oder Zahlungsunfähigkeit des Unternehmens oder der Kreditinstitute, bei denen die Mittel der Spieler verwahrt werden, abgesichert sind, vorzulegen. ² Die Absicherungen müssen während des gesamten Geltungszeitraums der Erlaubnis bestehen bleiben. ³ Änderungen sind der Erlaubnisbehörde anzuzeigen.“

und die ihnen zugeordnete Begründung lauten:

„Gemäß § 6b Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 sind die Mittel, über die Spieler auf dem Spielkonto verfügen, anvertraute Mittel, die auf einem verrechnungsfreien Konto bei einem Kreditinstitut zur Verfügung stehen müssen, das von den Eigenmitteln des Veranstalters oder Vermittlers getrennt sein muss und über das ausschließlich der Veranstalter oder Vermittler verfügen darf. Gemäß § 6b Abs. 6 Satz 3 GlüStV 2021 müssen die Mittel für Fälle einer Insolvenz oder Zahlungsunfähigkeit der Erlaubnisinhaberin oder der Kreditinstitute, bei denen die Mittel der Spieler verwahrt werden, abgesichert sein. Die Absicherung ist gemäß § 6b Abs. 6 Satz 4 GlüStV 2021 durch einen zur unabhängigen Ausübung des rechts- oder steuerberatenden Berufs befähigten Beauftragten zu bestätigen.“

Die Klägerin verweist darauf, dass die Mittel der Spieler bereits nach § 6b Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 auf einem von den Eigenmitteln des Veranstalters getrennten Konto aufbewahrt werden müssten. Falls auch die Pflicht zu einer Sicherheitsleistung in Höhe von fünf Millionen Euro nach § 4c Abs. 3 GlüStV 2021 Bestand haben solle, liege eine Übersicherung vor. Die individuellen Spielkontoguthaben habe in aller Regel keine existenzwichtige Funktion für die betreffenden Spieler. Eine Absicherung kumulativ für den Fall einer Insolvenz des Kreditinstituts sei nicht angemessen umsetzbar. Zudem sei zweifelhaft, ob die Spieler überhaupt das Liquiditätsrisiko des Kreditinstituts trügen. Es sei irritierend und inkohärent, wenn das Schutzniveau für die auf dem Spielkonto hinterlegten Mittel der Spieler, die hierbei einem reinen Freizeitvergnügen nachgingen, weit über demjenigen liegen sollte, welches der deutsche Gesetzgeber für inländische Sparer, etwa in Gestalt des allgemeinen Insolvenzrechts und der Einlagensicherung der Banken, vorgesehen habe.

Die Beklagte führt aus, dass aufgrund der durch die Erlaubnis erteilte Befreiung vom grundsätzlichen Verbot öffentlicher Glücksspiele für die Dauer des ermöglichten, erlaubten Angebotes auch die hierfür erforderliche Voraussetzung sicherzustellen sei.

Die zulässige Klage gegen B. 8. ist begründet. Die angefochtenen Auflagen sind rechtswidrig. Es fehlt es an einer die Erforderlichkeit einer Regelung durch Verwaltungsakt ausfüllenden Ermessenserwägungen. Ein Anlass für eine Wiederholung des Gesetzes ist von der Beklagten nicht aufgezeigt. Näherer Ermessenserwägungen hätte es bedurft, zumal nicht auf der Hand liegt, dass gerade ein Teilnehmer am Glücksspiel als demeritorischem Gut eine besondere Sicherung seines Einsatzes zustehen müsste, im Gegensatz etwa zu einem Abnehmer von Dienstleistungen nach dem Prostitutionsgesetz oder Waren nach dem Konsumcannabisgesetz. Dessen ermangelt es. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

10. Im zehnten Spiegelstrich betreffend das Einsatzlimit führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflage in B. 9. Abs. 1 Satz 2 wird aufgehoben. Sie ist als nicht veranlasste Wiederholung des Gesetzes nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 9. Abs. 1 (Satzzahlen nur hier)

„9. ¹ Bei der Registrierung sind die Spieler aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen oder anzugeben, dass ein bereits festgelegtes individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll. ² Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit je Spieler darf im Internet einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat grundsätzlich nicht übersteigen. ³ Zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 kann auf Antrag festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann.“

und die Begründung zu B. 9. lauten:

„Gemäß § 6c Abs. 1 Satz 2 darf das anbieterübergreifende Einzahlungslimit grundsätzlich 1.000 Euro im Monat nicht übersteigen. Ist für einen Spieler kein anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festgelegt, darf eine Spielteilnahme nicht erfolgen. Ergänzend zur anbieterübergreifenden Selbstlimitierung der Einsätze ist Spielern die Möglichkeit zu geben, zusätzliche anbieterbezogene Limits zu setzen. Hierbei kann es sich nach Wahl des Spielers um tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- oder Verlustlimits handeln. Ob Spieler hiervon Gebrauch machen, steht ihnen frei. Ist ein solches Limit durch den Spieler gesetzt, ist dieses jedoch verpflichtend zu berücksichtigen. Ist ein anbieterbezogenes Limit erschöpft, darf das weitere Spielen bzw. weitere Einzahlungen auch dann nicht mehr erlaubt werden, wenn das anbieterübergreifende Limit noch nicht erschöpft ist. Ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit darf das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen.

Gemäß § 6c Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 sind zur einwandfreien Identifizierung des Spielers dessen Familiennamen, Vornamen, Geburtsname, Geburtsdatum, Geburtsort und Anschrift zu erfassen (Nummer 1 bis 4). Die personenbezogenen Daten des Spielers sind bei der Registrierung zu prüfen. Daneben ist die Höhe des festgelegten anbieterübergreifenden Einzahlungslimits (Nummer 5) und das Datum der Festlegung des Limits zu speichern (Nummer 6). Daneben sind die Höhe und das Datum der getätigten Einzahlungen (Nummer 7) sowie der sich daraus ergebende Gesamtbetrag der getätigten Einzahlungen im laufenden Monat (Nummer 8) zu erfassen. Diese Werte sind zur Prüfung der Einhaltung des Limits erforderlich. Die Erfassung des Datums der Einzahlung gibt die Möglichkeit, die erfassten personenbezogenen Daten nach Ablauf des Kalendermonats wieder zu löschen. Nach Registrierung des Spielers durch die Erlaubnisinhaberin wird für einzahlungsbezogenen Meldungen für den Spieler nur noch die anbieterbezogene Spieler-ID verwendet.

Gemäß § 6c Abs. 4 Satz 5 GlüStV 2021 darf die für die Führung der Zentraldateien (Limit- und Aktivitätsdatei) zuständige Behörde die personenbezogenen Daten nach § 6c Abs. 4 Satz 3 Nrn. 1 bis 4 GlüStV 2021 durch ein Pseudonym ersetzen.

Der verpflichtende Anschluss an die Zentraldateien sowie deren Nutzung ist bezogen auf die Limitdatei gemäß § 6c Abs. 10 GlüStV 2021 kostenpflichtig. Die für die Führung der Datei zuständige zentrale Behörde stellt entsprechende Kosten gemäß dem abzuschließenden öffentlich-rechtlichem Vertrag in Rechnung. Für Spieler besteht keine Kostentragungspflicht gegenüber der Behörde.

Die Meldung, dass ein anbieterbezogenes Konto gelöscht wurde, ist erforderlich, damit die anbieterbezogenen Spielerdaten, z.B. Spieler- ID, nach einem Jahr Inaktivität aus den Zentraldateien gelöscht werden können. Zudem kann die Spieler- ID nach einem Jahr nur neu vergeben werden, wenn diese in den Zentraldateien nicht mehr gespeichert ist.“

Die Klägerin bringt vor, B. 9. Abs. 1 Satz 2 sei als gesetzeswiederholende Verfügung ohne konkreten Anlass unzulässig. Eine zulässige und sinnvolle Konkretisierung der gesetzlichen Vorgaben stelle allein B. 9. Abs. 1 Satz 3 dar.

Die Beklagte bringt vor: Ohne Festlegung eines anbieterübergreifenden Einzahlungslimits, das grundsätzlich 1.000 EUR nicht übersteigen dürfe, sei eine Erlaubnis ausgeschlossen. Seien die Vorkehrungen zur Einhaltung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits und seiner Überwachung nach § 6c GlüStV 2021 nicht getroffen, lägen die Erlaubniserteilungsvoraussetzungen nach § 4 Abs. 5 Nr. 6 GlüStV 2021 nicht vor.

Die Klage gegen B. 9. Abs. 1 Satz 2 ist zulässig. Angefochten ist kein Erlaubnisinhalt als Hauptregelung, sondern die eine gesetzliche Erlaubnisvoraussetzung wiederholende Auflage. Die Klage ist zudem begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtswidrig. Einer nicht veranlassten Wiederholung bedarf es nicht (s. o. 4.). So liegt es hier bei der Auflage. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

11. Im elften Spiegelstrich betreffend die Limitdatei führt der Antrag teilweise zum Erfolg. Die Auflage in B. 9. Abs. 2 Satz 3 wird aufrechterhalten, die Auflage in B. 9. Abs. 2 Satz 4 aufgehoben. Nur in dem benannten Umfang sind die Nebenbestimmungen als Konkretisierung erforderlich, im Übrigen eine nicht veranlasste Wiederholung des Gesetzes. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 9. Abs. 2 (Satzzahlen nur hier) lauten:

„¹ Der gesetzliche Höchstbetrag darf dem Spieler nur angezeigt werden, wenn zuvor versucht worden ist, einen höheren Betrag einzugeben und der Spieler zur Korrektur der Eingabe aufgefordert wird. ² Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft ist. ³ Die Erlaubnisinhaberin muss vor Abschluss jedes Einzahlungsvorgangs sowie bei jeder Festlegung und Änderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde übermitteln. ⁴ Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. ⁵ Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.“

Die Klägerin wendet ein, die Nebenbestimmung sei nicht hinreichend bestimmt. Es sei nicht zulässig, ihr per Nebenbestimmung eine Kostentragung aufzugeben, deren Ausmaß und Entwicklung von einseitigen Entscheidungen der Beklagten abhänge und nicht absehbar sei. Unter Verletzung gebührenrechtlicher Grundsätze sei allein das „Ob“, seien nicht aber die wesentlichen Maßstäbe der Kostentragung geregelt.

Die Beklagte verweist darauf, dass der Anschluss an den Safeserver technisch möglich sei.

Die zulässige Klage gegen B. 9. Abs. 2 Satz 3 ist unbegründet. Die angefochtene Auflage ist rechtmäßig. Sie enthält eine verhältnismäßige Konkretisierung gesetzlicher Vorgaben des - technisch möglichen - Anschlusses an die Limitdatei, die sich aus den zitierten Ermessenserwägungen (s. o. 10.) trägt.

Die zulässige Klage gegen B. 9. Abs. 2 Satz 4 ist begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtswidrig. Sie ist nicht erforderlich als anlasslose Wiederholung des Gesetzes (s. o. 4.). Bereits nach § 6c Abs. 10 Satz 1 GlüStV 2021 sind ein Anschluss an die Limitdatei und deren Nutzung für den Erlaubnisinhaber kostenpflichtig. Die Kostenlast ist eingehegt durch die allgemeinen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Nähere Maßstäbe der Kostentragung benennt die Auflage nicht. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

12. Im zwölften Spiegelstrich betreffend die Aktivitätsdatei führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflage in B. 10. Abs. 1 Satz 3 wird aufgehoben. Sie ist als anlasslose Wiederholung des Gesetzes nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 10. Abs. 1 (Satzzahlen nur hier)

„10. ¹ Die Erlaubnisinhaberin darf einem Spieler die Teilnahme am virtuellen Automatenspiel nur ermöglichen, wenn sie unmittelbar vor Beginn des ersten Spiels des Spielers die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien an die Zentraldateien zum Abgleich übermittelt hat und der Erlaubnisinhaberin nicht unverzüglich zurückübermittelt worden ist, dass der Spieler bereits aktiv geschaltet ist. ² Die Erlaubnisinhaberin hat technisch sicherzustellen, dass das parallele Spiel von öffentlichen Glücksspielen durch einen Spieler unterbleibt und die Wartefrist von fünf Minuten eingehalten wird. ³ Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. ⁴ Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.“

sowie die Begründung eingangs zu B. 10. lauten:

„Gemäß § 6h Abs. 1 GlüStV 2021 ist das parallele Spiel von öffentlichen Glücksspielen durch einen Spieler unzulässig. Die Erlaubnisinhaberin meldet Spieler, die bei ihr aktiv spielen möchten, mit deren personenbezogenen Daten (Familiennamen, Vornamen, Geburtsnamen, Geburtsdatum, Geburtsort, Anschrift) sowie der Information, dass deren Spielkonto nun aktiv geschaltet ist, in der sog. Aktivitätsdatei (vgl. § 6h Abs. 2 GlüStV 2021) als Teil der Zentraldateien an. Nach Registrierung des Spielers durch die Erlaubnisinhaberin wird zur Aktiv-/Inaktivschaltung des Spielers nur noch die anbieterbezogene Spieler- ID verwendet. Ist bereits ein Spielkonto desselben Spielers bei einem anderen Anbieter aktiv geschaltet, so darf keine Spielteilnahme erfolgen (vgl. § 6h Abs. 3 GlüStV 2021). Die Aktivschaltung eines Spielkontoinhabers ist nicht bereits dann möglich, wenn er sich bei seinem Spielkonto anmeldet, die Internetseite oder das Programm (z.B. Smartphone-App) aufruft oder sich dort über Spielmöglichkeiten oder sein Spielkonto informiert. Die Aktivschaltung braucht zur Erreichung ihres Zwecks, der Verhinderung parallelen Spiels, gemäß § 6h Abs. 3 Satz 4 GlüStV 2021 erst unmittelbar vor der Teilnahme am Glücksspiel vorzuliegen und darf daher zur Vermeidung ihres Missbrauchs zu Wettbewerbsverzerrungen auch erst dann vorgenommen werden.“

Die Klägerin verweist auf ihre Einwendungen gegen B. 9. Abs. 2 Satz 3 und 4 (s. o. 10.)

Die Beklagt enthält sich einer gesonderten Erwiderung.

Die zulässige Klage gegen B. 10. Abs. 1 Satz 3 ist begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtswidrig. Eine anlasslose Wiederholung des Gesetzes ist nicht erforderlich (s. o. 4.). So verhält es sich aber hier. Bereits nach § 6h Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 muss der Erlaubnisinhaber die Aktivitätsdatei nutzen, mithin sich zuvor an sie anschließen, wobei nach § 6h Abs. 8 GlüStV 2021 Anschluss und Nutzung für den Erlaubnisinhaber kostenpflichtig sind. Die Kostenlast ist eingehegt durch die allgemeinen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Nähere Maßstäbe der Kostentragung benennt die Auflage nicht. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung von B. 10. Abs. 1 Satz 3 ist eröffnet, da sie keine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt.

13. Im dreizehnten Spiegelstrich betreffend den Schnittstellenzugang hat der Antrag Erfolg. Die Auflage in B. 13. Satz 2 wird aufgehoben. Sie ist als anlasslose Wiederholung des Gesetzes nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgabe B. 13. (Satzzahlen nur hier)

„13. ¹ Auf Verlangen sind der zuständigen Aufsichtsbehörde und den von ihr beauftragten Personen weitere Auskünfte über den Spielbetrieb zu erteilen. ² Der Aufsichtsbehörde oder den von ihr beauftragten Personen sind im Bedarfsfall darüber hinaus unverzüglich ein Schnittstellenzugang zu den Servern oder andere Möglichkeiten zur Prüfung aller Spielvorgänge in Echtzeit, über die virtuelle Automatenspiele abgewickelt werden, zu ermöglichen.“

und die darauf bezogene Begründung lauten:

„Nach § 9 Abs. 1 GlüStV 2021 hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen. Neben der allgemeinen Auskunftspflicht besteht zudem die Pflicht zur Bereitstellung einer Schnittstelle zur stichprobenartigen Überwachung nach § 4a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 e) GlüStV 2021.

Die Maßgabe, für Marketingzwecke nicht auf Kundendaten staatlicher Lotterien (§ 10 Abs. 2 GlüStV 2021) zurückzugreifen, folgt aus § 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 GlüStV 2021. Die staatsvertraglich angestrebte Kanalisierung findet ihre Grenze dort, wo zur Teilnahme lediglich am kontrollierten und sicheren staatlichen Glücksspielangebot entschlossene Spieler auch zu weitaus gefährlicheren Glücksspielen wie virtuellen Automatenspielen gelenkt werden.“

Die Klägerin rügt, die Nebenbestimmung sei nicht erforderlich.

Die Beklagte bringt vor, die Regelung zu Ablauf und Inhalt der Ermöglichung der Echtzeitprüfung beruhe auf der gesetzlichen Vorgabe in § 4a Abs. 1 Nr. 3 lit. e GlüStV 2021. Es handele sich um eine Erlaubniserteilungsvoraussetzung. Die zur Verfügung gestellte Version des Spiels ermögliche lediglich die Prüfung gemäß § 22a Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021, aber nicht die Einbettung in das Angebot eines Veranstalters, insbesondere nicht die Einhaltung der Kennzeichnungs-, Hinweis-, Informations- und Aufklärungspflichten sowie der Einrichtung der Schaltfläche zum Sofortausschluss sowie die Wirksamkeit von Hinweisen und Verlinkungen.

Die zulässige Klage gegen B. 13. Satz 2 ist begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtswidrig. Es bedarf keiner anlasslosen Wiederholung des Gesetzes durch Verwaltungsakt (s. o. 4.). Darin erschöpft sich aber mit die streitgegenständliche Maßgabe angesichts der Norm in § 4a Abs. 1 Nr. 3 lit. e GlüStV 2021. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

14. Im vierzehnten Spiegelstrich betreffend das Trennungsgebot in der Werbung bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflagen in B. 14. Abs. 1 und 2 werden aufrechterhalten. Sie sind erforderlich, um allein an Lotto interessierte Personen nicht zu dem risikobehafteteren virtuellen Automatenspiel zu verleiten. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. Abs. 1 und 2 (Absatz- und Satzzahlen nur hier)

„14. ^Abs. 1 Die Erlaubnisinhaberin stellt sicher, dass im Rahmen des Marketings und jeglicher Werbemaßnahmen nicht auf bereits vorhandene oder zukünftig entstehende Kundendaten aus dem Lotteriebereich zurückgegriffen wird.

^{Abs. 2 Satz 1}Innerhalb der Werbemaßnahmen oder Sponsoringmaßnahmen darf das virtuelle Automatenspiel nicht gleichzeitig mit anderen Glücksspielformen beworben werden. ² Das Werben für virtuelles Automatenspiel unter Verwendung des Markenbegriffs Lotto oder der Lottoprodukte ist verboten, soweit es sich nicht nur auf Pflichtangaben bezieht.“

und die ihnen zugeordnete Begründung (Hervorhebung im Original) lauten:

„Die nachstehenden Inhalts- und Nebenbestimmungen flankieren die staatsvertraglichen Regelungen in § 5 GlüStV 2021.

Werbung im Sinne dieser Erlaubnis wird wie folgt definiert:

Werbung

Werbung ist jede Äußerung bei der Ausübung eines Handelsgewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern.

Werbung liegt auch vor, wenn Sponsoring- Hinweise zugleich Werbung oder werbende Elemente enthalten, die zur Teilnahme am Glücksspiel unmittelbar oder mittelbar auffordern oder anreizen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Hinweis im Bewegtbild oder nicht nur in vertretbarer Kürze erfolgt.

Die Klägerin verweist zu allen Maßgaben für die Werbung in B. 14. darauf, dass soweit § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 noch „Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung“ nenne, dies auf einen Redaktionsfehler zurückgehen dürfe, der den Wegfall der von der Veranstaltungserlaubnis getrennten Werbeerlaubnis übersehe.

Zu B. 14. Abs. 1 räumt die Klägerin ein, es sei legitimes Ziel, zu verhindern, solche Spieler, die nur zur Teilnahme an Lotterien entschlossen seien, aktiv zur Teilnahme an virtuellen Automatenspielen zu lenken. Die Regelung sei aber nicht erforderlich, da ohnehin Werbung nicht als Anreiz zur Teilnahme gestaltet werden dürfe. Es könne zudem vorteilhaft sein, dass das anbieterbezogene System zur Spielsuchtfrüherkennung nach § 6i Abs. 1 GlüStV 2021 auf eine breitere Datenbasis zurückgreifen könne. Es sei jedenfalls gleich effektiv, Werbung nur für virtuelles Automatenspiel zu verbieten. Soweit der Klägerin mit der Nebenbestimmung nur der besonders einfache und kostengünstige Weg abgeschnitten werde, auf die im Unternehmen bereits vorrätigen werberelevanten Daten der bei ihr Lotto spielenden Personen zurückzugreifen, habe die Bestimmung zweckwidrig bloß eine wettbewerbliche Funktion, indem sie der Klägerin die Wahrnehmung eines unternehmerischen Vorteils gegenüber Mitbewerbern verunmögliche. Die Regelung begründe eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung etwa gegenüber virtuellen Automatenspielbetreibern, die zugleich Sportwetten veranstalteten.

Zu B. 14. Abs. 2 Satz 1 beanstandet die Klägerin, es fehle an einer Begründung sowie einer hinreichenden Bestimmtheit („gleichzeitig“). Der weite Wortlaut könne jede Dachmarkenwerbung durch die Klägerin erfassen. Das könne aber - wie die Spezialregelung in B. 14. m. Satz 2 zeige - nicht gewollt sein. Ohne restriktive Auslegung bestehe ein Wertungswiderspruch zu § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 GlüStV 2021, der eine Dachmarkenwerbung zeitlich beschränkt zulasse (Bezugnahme auf NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 123). Ohnehin dürfte kein Anreizcharakter bestehen. Es müssten zweitseitig spielinteressierte Personen von einheitlichen Angeboten überhaupt Kenntnis erlangen können. Zu B. 14. Abs. 2 Satz 2 führt die Klägerin aus, „Lotto“ sei keine Wortmarke und nicht eintragungsfähig. Das Verbot könne sich allenfalls auf die eingetragene Wort-Bildmarke der staatlichen Lotterien „LOTTO“ in roter Farbe mit leicht perspektivisch verzerrtem Kleeblatt beziehen. Die Klägerin dürfe weiterhin ihren Unternehmensnamen verwenden.

Die Beklagte bringt vor, die zu B. 14. Abs. 1 vor, die Ungleichbehandlung sei auf einen sachlichen Grund zurückzuführen. Der Lotteriebereich spreche grundsätzlich eine andere Art Spieler an als diejenigen, die virtuelle Automatenspiele im Internet spielten.

Zu B. 14. Abs. 2 Satz 1 trägt die Beklagte vor, ein Lotteriespieler solle nicht für die wesentlich gefährlicheren Glücksspielarten geworben werden. Maßgebliches Kriterium sei die erhöhte Suchgefährdung im Bereich der virtuellen Automatenspiele.

Zu B. 14. Abs. 2 Satz 2 führt die Beklagte aus, es werde an das durchschnittliche Verständnis des Begriffs „Lotto“ angeknüpft. Es sei nachvollziehbar, dass die Klägerin von dem Begriff im Rahmen der Werbung profitieren möchte. Jedoch schildere die Klägerin selbst, dass der Begriff für eine bestimmte Art von Glücksspielen stehe. Nur weil die Klägerin so benannt sei, könne nichts anderes als für andere Mehrsortimenter gelten.

Die Klage gegen B. 14. Abs. 1 und 2 ist zwar zulässig. Angefochten sind Auflagen betreffend die Werbung, die der Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele als anfechtbare Nebenbestimmungen - wie die Klägerin zutreffend ausführt: nicht Inhaltsbestimmungen - beigegeben sind. Werbung ist jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern (BVerwG, Urt. v. 12.2.2025, 8 C 2.24, juris Rn. 15, BVerwGE 184, 359).

Die Klage ist aber unbegründet. Die streitgegenständlichen Auflagen sind rechtmäßig. Das - gleichwohl modifizierte, so doch gesetzlich angeordnete - Trennungsgebot (s. o. 4.) trägt ohne Weiteres das in B. 14. Abs. 1 an die Klägerin gerichtete Verbot, in der Werbung für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nicht auf Daten zurückzugreifen, die aus von der Vermittlung von Lotterien stammen. Niemand, der seine Spielwilligkeit nur für Lotterien belegt hat, soll für das höheres Schadenspotenzial bergende Automatenspiel geworben werden. Es ist eine Differenzierung nach der verbleibenden Gefährlichkeit der jeweiligen Glücksspielform erforderlich, um eine Kanalisierung zu ungefährlicheren Angeboten zu erreichen und die Nachfrage nach gefährlicheren Angeboten nicht durch Werbemaßnahmen erst entstehen zu lassen; daher ist die Werbung für gefährlichere Glücksspiele stärker zu beschränken als die Werbung für weniger gefährliche Glücksspiele (NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 119). Dies bietet zugleich einen sachlichen Grund, zwischen Automatenspiel und Lotterievermittlung strenger zu trennen als zwischen Automatenspiel und Sportwetten. Das Verbot in B. 14. Abs. 2 Satz 1 ist hinreichend bestimmt. Werbung - als Äußerung mit dem Ziel der Absatzförderung - hat einem Empfänger, der sie wahrnimmt. Die Nebenbestimmungen untersagen eine Werbung für bei einem durchschnittlichen Empfänger gleichzeitig wahrgenommene Werbung für verschiedene Glücksspielformen. Dies ist erforderlich, da unter einem nicht zeitlich getrennten Eindruck der Glücksspielangebote das Bewusstsein beim jeweiligen Besucher für die unterschiedlichen Risikoniveaus litte. Das virtuelle Automatenspiel würde durch gleichzeitige Werbung für Lotterien verharmlost. Soweit die Klägerin ausführt, es sei jedenfalls gleich effektiv, Werbung nur für virtuelles Automatenspiel zu verbieten, ist ein milderes Mittel nicht aufgezeigt. Die Klägerin darf nach Maßgabe des Staatsvertrages als parallelem Landesrecht und der jeweils einschlägigen Bescheide für die gewerbliche Lotterievermittlung einerseits und für die Veranstaltung virtueller Automatenspiele andererseits werben, aber eben nicht gleichzeitig. Das Verbot in B. 14. Abs. 2 Satz 2 untersagt es der Klägerin, den isolierten Begriff „Lotto“ in seinem durchschnittlichen Verständnis sowie die Bezeichnung einzelner Lotterieprodukte zu gebrauchen, um für virtuelles Automatenspiel zu werben. Nicht an sich untersagt ist der - zumal teilweise Pflichtangaben entsprechende - Gebrauch der Firma sowie der Dachmarke, die lediglich einen Wortbestandteil Lotto enthalten (s. o. 4.).

15. Im fünfzehnten Spiegelstrich betreffend das Maß der Werbung führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflagen in B. 14. a. Satz 1 und 3 werden aufgehoben. Sie sind nicht hinreichend bestimmt und nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. Abs. 3 sowie unter a. (Satzzahlen nur hier)

„Die Erlaubnisinhaberin darf nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für sein/ihr mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben:

a. ¹ Die Werbung ist maßvoll und auf das zur Zielerreichung - der Kanalisierung - Erforderliche zu begrenzen. ² Sie ist insbesondere dann unzulässig, wenn sie falsch, zur Irreführung geeignet oderwidersprüchlich ist, namentlich hinsichtlich des möglichen Gewinns, der Anzahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer sowie der allgemeinen Teilnahmebedingungen. ³ Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, ist unzulässig.“

und die B. 14. a. zugeordnete Begründung lauten:

„Die Nebenbestimmung ergibt sich aus § 5 Abs. 2 Satz 1, 2, 6 und 7 GlüStV 2021. Es darf in ‚gewissem Umfang‘ attraktiv geworben werden, sofern dies zur Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 erforderlich ist. Dabei darf die Werbung jedoch nicht den Zielen des Gesundheitsschutzes aus § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021 zuwiderlaufen. Glücksspiel darf insbesondere nicht als sozialadäquate Freizeitbeschäftigung dargestellt werden.

Eine Werbung überschreitet ferner das zur Zielerreichung erforderliche Maß, wenn sie den Zufallscharakter des Glücksspiels sowie die Manipulationsgefahr unangemessen herunterspielt oder wenn sie derart verführerisch oder intensiv gestaltet ist, dass sie von einem noch nicht zur Teilnahme entschlossenen durchschnittlichen Empfänger als Anreiz zur Teilnahme am Glücksspiel zu verstehen ist. Werbung für legales Glücksspiel soll dazu dienen, dass dem Kanalisierungsauftrag der konzessionierten Anbieter Genüge getan wird, hingegen nicht dazu, neue Spieler zu generieren (vgl. EuGH, Urteil vom 08. September 2010 - Markus Stoß - C-316/07; BVerwG vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12). Eine derart verführerische Gestaltung der Werbung kann zum Beispiel durch die Verwendung besonderer Ton-, Bild- oder Textbotschaften oder deren Kombination gegeben sein. Durch diese Kombinationen können triggerähnliche Wirkungen erzeugt werden.

Für einen Verstoß reicht es aus, wenn Werbeinhalte die bloße Eignung zur Irreführung haben oder in sich widersprüchlich sind. Auf den Nachweis einer konkreten Fehlvorstellung beim Rezipienten kommt es nicht an. Auch Widersprüche zwischen verschiedenen Äußerungen, z.B. visueller und auditiver Art, erfüllen den Verbotstatbestand. Unwahre oder zur Irreführung geeignete Aussagen werden nicht dadurch zulässig, dass sie in Form einer Spekulation oder Meinungsäußerung (z. B. ‚vielleicht‘, ‚ich finde‘ oder ‚es kann‘) aufgestellt werden. Irreführung ist insbesondere gegeben, wenn die Werbung unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne oder über die angebotenen Glücksspiele enthält.“

Die Klägerin wendet ein, es fehle an der Bestimmtheit. Es gebe Konkretisierungsbedarf (Bezugnahme auf NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 119, 121). Im Wesentlichen würden § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 wiederholt. Die gesetzgeberische Wertung des § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 enthalte eine „werbefreundlichere“ Grundausrichtung.

Die Beklagte bringt vor, die Erlaubnis werde nur in Gestalt der mit ihr getroffenen Ausgestaltung der Werbung und in keiner anderen Form begründet und sei mit ihr untrennbar verknüpft (Bezugnahme auf OVG Magdeburg, Urt. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 36). Die Werbung für das erlaubte Glücksspielangebot sei in der dafür erteilten Erlaubnis auszugestalten (§ 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV). Ohne diese Ausgestaltung entspreche die Erlaubnis nicht dem Willen der Erlaubnisbehörde. Gegenstand der Festlegungen zulässiger Werbung sei die Grenze des Übermaßes, das sich an den Schranken zulässiger Werbung zu orientieren hat und durch die in § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 ausdrücklich zur Beschränkung zulässiger Werbung aufgeführten Ziele in § 1 GlüStV 2021 bestimmt werde. Es gebt keinen „Paradigmenwechsel“ hinsichtlich der Ausrichtung des Staatsvertrages. Ein „Zuwiderlaufen“ sei bereits dann gegeben, wenn von dem gesetzlich vorgegebenen Weg zur Zielerreichung (der Kanalisierung) abgewichen und dabei verbotenes Gebiet beschritten werde. Das „Übermaß“ ergebe sich dabei, wenn die Werbung falsche Eindrücke von Chancen aber auch Aufwendungen der Spielteilnahme, den Abläufen des Spiels und insbesondere seinem Zufallscharakter vermittele oder die Werbung sich an nicht zur Spielteilnahme Entschlossene oder aber nach den Zielen in § 1 Nr. 2 und Nr. 3 GlüStV 2021 besonders Schutzwürdige wende. Die Bestimmungen nicht Spielwilliger zur Spielaufnahme überschreite diese gesetzliche Vorgabe, halte sich mithin nicht innerhalb der gesetzlichen Zielvorgaben. Bei der verführerischen Inaussichtstellung von Gewinnen handele es sich um einen Fall nicht maßvoller Werbung. Die Gewinnmöglichkeit sei nicht besonderes Merkmal der Spielform virtuelles Automatenspiel gemäß § 22a GlüStV 2021.

Die zulässige Klage gegen B. 14. a. Satz 1 und 3 ist begründet. Die angefochtenen Auflagen sind rechtswidrig. Nach dem an einen Verwaltungsakt als Vollstreckungstitel anzulegenden Maßstab fehlt es an einer hinreichenden Bestimmtheit nach § 37 VwVfG. Das erkennende Gericht knüpft an die Rechtsprechung der Kammer (VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 336-340) an:

„(1) Es fehlt an der gebotenen Bestimmtheit.

Einerseits wäre die der Klägerin erteilte Erlaubnis ohne Nebenbestimmungen zur effektiven Werbebeschränkung rechtswidrig. Insoweit war dem Funktionsvorgänger und ist der Beklagten kein Entschließungsermessen eröffnet. Abstrakte gesetzliche Vorgabe ist insbesondere, dass die Anziehungskraft des - zumal monopolisierten - Glücksspiels nicht durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen ist (BVerwG, Urt. v. 11.7.2011, 8 C 12.10, juris Rn. 43).

Andererseits müssen abstrakte Vorgaben in einem Verwaltungsakt als vollstreckungsfähigem Titel hinreichend konkretisiert und das Auswahlermessen entsprechend ausgeübt werden. Der Verwaltungsakt muss geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Urt. v. 16.10.2013, 8 C 21.12, juris Rn. 13, BVerwGE 148, 146; vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris Rn. 97). Gewähr dafür bietet etwa die - zu Recht unbeanstandet gebliebene - Nebenbestimmung in Satz 2 der Ziffer III Nr. 21.1. Diese untersagt falsche, zur Irreführung geeignete oder widersprüchliche Angaben. Entsprechendes gilt aber nicht für die angefochtenen Sätze 1 und 3. Im Fall einer Vollstreckung dieser Nebenbestimmungen als Titel wäre nicht zu erkennen, in welchem Fall die Werbung „maßvoll und auf das zur Zielerreichung – der Kanalisierung – Erforderliche“ begrenzt ist und in welchem Fall sie „Gewinne verführerisch in Aussicht stellt“. Wo eine (zulässige) Hinlenkung der Marktteilnehmer zu der angebotenen Dienstleistung endet und wo eine (verbotene) Verführung beginnt, wäre für den Einzelfall bestimmbar zu regeln gewesen. Daran fehlt es.

(2) An die Unbestimmtheit schließt sich eine Ermessensüberschreitung an. Die unbestimmte Regelung ist nicht für einen legitimen Zweck geeignet und damit unverhältnismäßig.

(3) Die rechtswidrigen Nebenbestimmungen sind isoliert aufhebbar. Ihre gerichtliche Aufhebung führt eine Rechtswidrigkeitslage nicht erst herbei, da sie ohnehin unbestimmt und ungeeignet sind und zu einer effektiven Werbebeschränkung nicht beitragen. Dahinstehen muss, ob die erteilte Erlaubnis deshalb rechtswidrig ist oder die bestimmten und geeigneten Nebenbestimmungen zur effektiven Werbebeschränkung hinreichen.“

Wie im Normgebungsverfahren ausgeführt (NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 121), verwendet der Staatsvertrag unbestimmte Rechtsbegriffe, was der möglichst umfassenden Erfassung sämtlicher, insbesondere auch zukünftiger, Werbeformen dient; wann die Grenzen überschritten werden, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Werbemaßnahme, des beworbenen Glücksspiels und dessen Gefährlichkeit im Einzelfall zu entscheiden. Die erforderliche Konkretisierungsarbeit im Einzelfall zu leisten liegt im Nachgang eines Normverstoßes oder in Vorsage eines Normverstoßes bei der Beklagten. Dem genügen weder durch Verwaltungsakt diejenige Norm zu wiederholen, die Werbung auf das Maßvolle und Erforderliche begrenzt, noch ein Verbot des verführerischen Inaussichtstellens eines Gewinns. Soweit die Gegenauffassung (OVG Magdeburg, Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 36) ausführt, es gelte auszuschließen, auch Unentschlossene anzureizen und zur Teilnahme zu motivieren, ist ein legitimes Zweck benannt. Nur geht es nicht an, hinsichtlich die Frage, ob ein verführerisches Inaussichtstellen vorliege, als vom Einzelfall abhängig unbeantwortet zu lassen. Die Regelung des Einzelfalls muss ausgehend von § 35 VwVfG im Verwaltungsakt selbst getroffen sein. Entsprechend reicht der Hinweis darauf nicht hin, dass der unbestimmte Rechtsbegriff in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021, Werbung dürfe nicht übermäßig sein, der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliege und kein behördlichen Ermessen belasse. Ein Verwaltungsakt ist dann nicht erforderlich, wenn er sich in Regelungen erschöpft, deren Konkretisierungsgrad nur für ein Gesetz als generell-abstrakte Norm auskömmlich wäre. So liegt es aber hier.

16. Im sechzehnten Spiegelstrich betreffend Werbung mit Boni und Rabatten bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Ausführung in B. 14. e. Abs. 1 Satz 1 ist einer Anfechtung nicht zugänglich. Sie beschwert die Klägerin nicht. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. e. Abs. 1 (Satzzahlen nur hier)

„e. ¹ Soweit mit nach Ziffer 36 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet. ² Dabei sind die Bestimmungen des GlüStV 2021 zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten.“

und ihre Begründung lauten:

„e. Bonusaktionen oder Rabattsysteme können als Werbung im Internet nur zugelassen werden, wenn dies zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 erforderlich ist. Andernfalls wäre die Werbung übermäßig und würde den Zielen des § 1 GlüStV 2021 zuwiderlaufen. Dies kann vor allem bei der Ansprache von Kunden illegaler Glücksspielangebote angenommen werden. Die Berichtspflicht ist somit Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbemaßnahmen zur Erreichung des Ziels der Kanalisierung durch die Erlaubnisbehörde. Insbesondere die Anzahl der für legale Glücksspielangebote gewonnenen Neukunden sowie deren Spielverhalten beinhalten hierfür erste wichtige Indizien, die auch in Bezug zu anderweitigen Erhebungen über die Schwarzmarktentwicklung gesetzt werden können. Nur wenn hier eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung des Ziels der Kanalisierung und der Schwarzmarktbekämpfung festgestellt wird, läuft die Werbung mit Bonusaktionen und Rabattsystemen den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwider.

Nur wenn hier eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung des Ziels der Kanalisierung und der Schwarzmarktbekämpfung festgestellt wird, läuft die Werbung mit Bonusaktionen und Rabattsystemen den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwider.“

Die Klägerin trägt vor, die Nebenstimmung sei nur insoweit angefochten, wie sie auf B. 36 verweise.

Die Beklagte bezieht sich auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt (Urt. v. 14.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 40).

Die Klage ist unzulässig. Die insoweit allein zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Ausführung in B. 14. e. Abs. 1 Satz 1 ist einer Anfechtung nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO nicht zugänglich und beschwert, wie § 42 Abs. 2 Var. 1 VwGO aber voraussetzt (s. o. 1.), die Klägerin nicht. Ihrem Wortlaut „gestattet“ nach zielt die Textstelle des Bescheids nicht gemäß § 35 Satz 1 VwVfG auf eine die Klägerin als Erlaubnisinhaberin belastende Regelung ab. Ihr kann nicht im Umkehrschluss ein Verbot der Werbung mit nach B. 36 nicht gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen entnommen werden. Zum einen impliziert unter Geltung der Freiheitsrechte und dem Vorbehalt des Gesetzes die „Gestattung“ einer Tätigkeit nicht ohne Weiteres das Verbot einer darüberhinausgehenden Tätigkeit - etwa enthält § 5 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 kein grundsätzliches Werbeverbot (dazu VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 356). Zum anderen stehen Sinn und Zweck des Verwaltungsakts unter Beachtung des Gebots einer gesetzeskonformen Auslegung einem anlasslosen Verbot der Werbung mit verbotenen und damit nach § 134 BGB unwirksamen Boni und Rabatten entgegen. Eine solche Werbung ist ohnehin gesetzlich untersagt. Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 und 6 GlüStV 2021 darf die Werbung für öffentliches Glücksspiel nicht übermäßig sein und ist irreführende Werbung verboten.

17. Im siebzehnten Spiegelstrich betreffend Werbung für unentgeltliche Spiele bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflage in B. 14. h. wird aufrechterhalten. Sie ist erforderlich, da im vorliegenden Zusammenhang unentgeltliche Spiele an das - durch die Elemente Entgelt, Zufall, Gewinnchance definierte - Glücksspiel heranführen. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 14. h

„h. Die Werbung für unentgeltlich angebotene Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele im Sinne des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ist unzulässig.“

und die zugeordnete Begründung lauten:

„h. Diese Nebenbestimmung beinhaltet das Verbot von Werbung für unentgeltlich angebotene virtuelle Automaten-, Online-Poker- und Online-Casinospiele (§§ 22a bis 22c GlüStV 2021). Sie konkretisiert das in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 normierte Übermaßverbot. Indem ein ansonsten entgeltliches Glücksspiel kostenfrei angeboten wird, findet eine maximale Rabattierung statt, von der ein erheblicher Anreiz ausgeht. Aufgrund dieser hohen Anreizwirkung stellt die Bewerbung unentgeltlicher Angebote eine Sonderform der übermäßigen Werbung für ein ansonsten erlaubtes Glücksspiel dar. Dementsprechend würde die Bewerbung von unentgeltlich angebotenen Online-Casinospielen, Online-Poker und virtuelle Automatenspielen dem in § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021 niedergelegten Ziel des Gesundheitsschutzes zuwiderlaufen.“

Die Klägerin bringt vor, in einem unentgeltlichen Angebot nach § 6j GlüStV 2021 finde keine maximale Rabattierung statt. Es werde nicht die Teilnahme an einem Glücksspiel unentgeltlich offeriert, sondern an Unterhaltungsspielen. Für Menschen, die nicht an Glücksspiel interessiert seien, seien auch die Demo-Spiele uninteressant. Etwaige Heranführeffekte solcher Demo-Spiele müssten durch deren Regulierung beseitigt werden. Auf ein Verbot von Demo-Spielen werde aus Spielerschutzgründen verzichtet (Bezugnahme auf NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 157). Hilfsweise sei die Nebenbestimmung restriktiv so auszulegen, dass nur die isolierte Werbung für unentgeltliche Demo-Spiele verboten sei, nicht aber die Werbung für das Glücksspiel unter Hinweis auf die - nach Errichtung eines Spielerkontos - bestehende Möglichkeit, das Spiel durch unentgeltliche Demo-Spiele vor der Teilnahme auszuprobieren. Es treffe nicht zu, dass der werbende Hinweis auf unentgeltliche Demo-Spiele dazu diene, nicht Spielentschlossene zur Spielteilnahme zu bewegen, und die Schwelle zum Erwerb einer Gewinnchance hierdurch besonders stark herabgesenkt sei.

Die Beklagte trägt vor, die Regelung beruhe auf dem Verbot übermäßiger Werbung in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Die Werbung für eine kostenlose Spielteilnahme sei geeignet und bestimmt, nicht Spielentschlossene zur Spielteilnahme zu bewegen. Das ergebe sich bereits daraus, dass die Schwelle des Spieleinsatzes zur Ermöglichung der Spielteilnahme und zum Erwerb einer Gewinnchance auf das größtmögliche Maß herabgemindert wird. Durch die Regelung sei die Werbung für „unentgeltliche öffentliche Glücksspiele“ untersagt. Die Regelung zur Lenkung der Aufmerksamkeit auf „unentgeltlich angebotene öffentliche Glücksspiele“ als vorgeschaltete Maßnahme diene der Spieldurchführung nicht. Sie diene der Aufmerksamkeitslenkung. Die Klägerin vermöge nicht darzulegen, inwiefern ohnehin Spielentschlossene auf die kostenlose Spielteilnahme zur Gewinnung von Einblicken in das Spielangebot der Klägerin hingewiesen werden sollten.

Die zulässige Klage gegen B. 14. h. ist unbegründet. Die angefochtene Auflage ist rechtmäßig Unentgeltliche Spiele erfüllen zwar nicht das Vollbild des durch die Elemente Entgelt, Zufall, Gewinnchance definierten Glücksspiels. Insoweit trifft der Hinweis der Klägerin zu. Gerade wegen der dem unentgeltlichen Spiel eigenen niedrigen Hemmschwelle droht aber im vorliegenden Zusammengang ein Heranführungseffekt an die in Rede stehende Glücksspielform. Dem entsprechen in der Sache die von der Beklagten angebrachten Erwägungen. Diese zu unterbinden dient die Auflage, wie die Beklagte der Sache nach nachvollziehbar erwogen hat. Das erkennende Gericht schließt sich an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 49-51) an:

„Hierbei handelt es sich um unentgeltliche Unterhaltungsangebote, die mit Ausnahme des nicht zu entrichtenden Entgelts und eines fehlenden Geldgewinns einem veranstalteten oder vermittelten Glücksspiel entsprechen oder diesen Glücksspielen nachgebildet sind. Auch die Regelung […] ist gemäß § 4c Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 geboten, um die Ziele des Glücksspielstaatsvertrags nach § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 sicherzustellen. Sie entspricht auch dem Verbot übermäßiger Werbung nach § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Von der Bewerbung unentgeltlicher Angebote geht besonderer Anreiz aus, weil kein Geldeinsatz erforderlich ist und kein Verlustrisiko besteht. Insoweit erfolgt, wie die Antragsgegnerin in dem Bescheid ausführt, eine ‚maximale Rabattierung‘. Der Glücksspielstaatsvertrag hat solche unentgeltlichen Angebote in der Regelung des § 6j GlüStV 2021 besonderen Beschränkungen unterworfen. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag (a.a.O., Seite 77), die auch die Antragstellerin zitiert, wird auf die Gefahren solcher Demo-Spiele hingewiesen. Auf ein Verbot wurde laut den Erläuterungen (a.a.O.) gleichwohl verzichtet, weil nicht staatsvertraglich verhindert werden soll, dass angemeldete volljährige Spieler sich zunächst anhand kostenloser Spiele an das Spielprinzip eines Glücksspiels gewöhnen, welches sie zu spielen beabsichtigen. Sie sollen die Möglichkeit haben, auf der Grundlage eines unentgeltlichen Angebots über die Teilnahme an einem öffentlichen entgeltlichen Glücksspielangebot entscheiden zu können. Daraus ergibt sich, dass der Glücksspielstaatsvertrag mit der Zulässigkeit solcher Demo-Spiele allein bezweckt, den Spielern die Möglichkeit zu gewähren, das Spiel zu verstehen und nachvollziehen zu können. Auch die Antragstellerin hat ausgeführt, dass sie Demo-Versionen ihrer Spiele auch aus diesem Grund zur Verfügung stellt.

Werbung für diese unentgeltlichen Angebote geht über die Zielsetzung des Glücksspielstaatsvertrags hinaus. Aufgrund der Unentgeltlichkeit besteht die Gefahr, dass auch Personen zur Teilnahme an den Demo-Spielen motiviert werden, die Glücksspiele zuvor wegen des Verlustrisikos gescheut haben. Demo-Spiele sind - wie die Antragstellerin richtig ausführt - aufgrund fehlender Gewinne keine Glücksspiele. Jedoch können nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung über die Demoversionen an Glücksspiele herangeführt werden, selbst wenn sich die Werbung vordergründig darauf beschränkt, die Teilnahme an einem unentgeltlichen Angebot zu fördern, so dass - entgegen der Darstellung der Antragstellerin - eine Anreizwirkung mit der Werbung für Demo-Spiele verknüpft ist. Der Zweck, den Spielern die Möglichkeit zu geben, ein Spiel in einer unentgeltlichen Version zu testen, setzt keine Werbung voraus. Die Erwägungen der Antragstellerin, Hinweise auf die Demoversionen könnten nicht unzulässig sein, weil sonst die im Glücksspielstaatsvertrag getroffene Entscheidung, solche Spiele unter den in § 6j GlüStV 2021 genannten Voraussetzungen zuzulassen, umgangen werde, greift nicht durch. Zum einen ist - auch wenn Werbung keine reißerische Aufmachung voraussetzt - nicht jeder Hinweis als Werbung zu verstehen. Voraussetzung für die Annahme einer Werbung ist jedenfalls eine Äußerung, die darauf zielt, den Absatz zu fördern. So ist etwa die Gewährung einer Auswahlmöglichkeit zwischen einer Demoversion und einer Glücksspielversion eines Spiels noch keine Werbung. Sie bietet dem potentiellen Teilnehmer zuvorderst die Möglichkeit, das Spiel vorab ohne einen Geldeinsatz zu testen. Im Übrigen geht der Glücksspielstaatsvertrag, wie sich schon aus den in § 5 GlüStV 2021 geregelten Einschränkungen und Verboten ergibt, nicht davon aus, dass für jede Art zulässigen (Glück-)Spiels auch unbeschränkt Werbung erlaubt sein muss. Dies zugrunde legt, greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, das Bewerben kostenloser Spielteilnahme diene (allein) dazu, spielentschlossene Personen zu überzeugen, bei werbenden erlaubten Glücksspielanbietern und nicht bei der möglicherweise illegalen Konkurrenz zu spielen. Die Annahme, durch das Bewerben kostenloser Demo-Spiele würden ausschließlich Spielwillige angesprochen und aus dem nicht regulierten Markt kanalisiert, ist durch nichts belegt. Anhaltspunkte dafür, dass durch ein Verbot der Werbung für kostenlose Demo-Spiele das erlaubte Angebot nicht mehr hinreichend attraktiv ist oder nicht mehr beworben werden kann, so dass es von spielwilligen Personen tatsächlich nicht mehr wahrgenommen wird, sind nicht ersichtlich. Es spricht also nichts dagegen, dass dem Kanalisierungsgebot aus § 1 Nr. 2 GlüStV 2021 auch ohne Werbung für kostenlose Demo-Spiele hinreichend entsprochen werden kann.

Der Bewertung der Antragstellerin, dass es sich bei der Aussage, „Werbung für kostenlose Spielteilnahme ist geeignet und bestimmt, nicht Spielentschlossene zur Spielteilnahme zu bewegen“, um eine bloße Behauptung ins Blaue hinein handele, die nicht im Ansatz nachgewiesen sei, folgt der Senat nicht. In den Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 (Seite 5) wird u.a. ausgeführt, dass Einschränkungen für Anbieter und Spieler vorgesehen sind, um einer Entwicklung steigender Spielsuchtprävalenzen durch die vermehrte Wahrnehmung zukünftig erlaubter Angebote entgegenzuwirken (vgl. zur Erhöhung des prozentualen Anteils von pathologischen, problematischen und Risikospielern in Dänemark nach der Einführung eines vergleichsweise liberalen Regulierungssystems: Fridberg T., Birkelund J. F, Pengespil og spilleproblemer i Danmark 2005-2016). Zudem kann dem Glücksspiel-Survey 2021 entnommen werden, dass mehr als 30% der Befragten in den letzten 30 Tagen glücksspielbezogene Werbung wahrgenommen haben, wobei ein besonders hoher Anteil mit mehr als 42 % in der Altersgruppe von 16-/17-jährigen festgestellt wurde (vgl. Seite 47). Für den Senat liegt danach auf der Hand, dass nicht Glücksspielwillige aufgrund von Werbung für kostenlose Demo-Spiele über diese an Glücksspiele herangeführt werden können. In seine Betrachtung bezieht der Senat auch ein, dass es vor der Wahrnehmung des kostenlosen Angebots der Einrichtung eines Spielerkontos durch den nicht Spielwilligen bedarf.“

18. Im achtzehnten Spiegelstrich zu der - nach behördlicher Änderung nur noch Werbung im öffentlichen Raum in der Embargozeit betreffenden - Auflagen in B. 14. k. haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.

19. Im neunzehnten Spiegelstrich betreffend Dachmarkenwerbung in Rundfunk und Internet hat der Antrag Erfolg. Die Auflagen in B. 14. m. werden aufgehoben. Sie sind nicht erforderlich. Teils sind sie anlasslose Wiederholung des Gesetzes. Teils fehlt es an tragfähigen Ermessenserwägungen. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. m. (Satzzahlen nur hier)

„m. ¹ Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, so darf in Rundfunk und Internet in der Zeit zwischen 6 und 21 Uhr nur für die anderen erlaubten Spielformen geworben werden. ² Die alleinige Bewerbung einer Dachmarke ist unzulässig.“

und ihre Begründung lauten:

„Die Nebenbestimmung dient der Konkretisierung der Regelungen in § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 GlüStV 2021. § 5 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 GlüStV 2021 enthält ein Werbeverbot für Glücksspiele nach §§ 22a bis 22c GlüStV 2021 in Rundfunk und Internet zwischen 6 und 21 Uhr. Gemäß § 5 Abs. 3 Halbsatz 2 i. V. m. Abs. 4 GlüStV 2021 ist in Sportstätten eine Werbung auf Trikots und Banden sowie ähnlichen Werbemitteln in Form der Dachmarkenwerbung zulässig. Satz 1 stellt deklaratorisch klar, dass für andere, nicht dem Verbot unterfallende Glücksspielearten, innerhalb des Verbotszeitraums geworben werden kann. Sofern die Erlaubnisinhaberin weitere erlaubte Glücksspielangebote anbietet, verbietet Satz 2 lediglich eine uneingeschränkte Werbung in Form der Dachmarkenwerbung in diesem Zeitraum.

Unter dem Begriff der Dachmarkenwerbung ist die Werbung für den Namen oder die Firma eines Unternehmens oder einer Unternehmensgruppe oder für eine übergeordnete Marke zu verstehen. Auf eine Eintragung des Namens oder der Firma als Marke im Rechtssinne kommt es nicht an. Unter den Oberbegriff der Dachmarkenwerbung ist auch Imagewerbung zu fassen. Dabei handelt es sich um Werbung mit Nennung des Unternehmensnamens oder eines prägenden Teils des Namens, die selbst keine eigentlichen Leistungen (Glücksspielprodukte) bewirbt, sondern eine positive Haltung anregen und allgemein ein positives Bild des beworbenen Unternehmens vermitteln will.

Ein Verbot einer uneingeschränkten Dachmarkenwerbung im Verbotszeitraum ist notwendig, da die Dachmarke von der angebotenen Online-Glücksspielform beeinflusst ist und mit dieser assoziiert werden kann. Das Verbot von uneingeschränkter Dachmarkenwerbung stellt zudem sicher, dass die mit den zeitlichen Beschränkungen bezweckte Schutzwirkung nicht durch die bei einer TV-Übertragung von Sportereignissen erkennbare Dachmarkenwerbung in der Sportstätte unterlaufen werden kann.

Werbung unter Nutzung der Dachmarke ist innerhalb der Verbotszeiten nur zulässig, wenn sie spielformspezifisch für eine nicht von der zeitlichen Beschränkung betroffene Glücksspielart erfolgt. Dies kann beispielsweise durch einen dauerhaften und deutlichen Zusatz für die andere Glücksspielart (beispielsweise ‚Sportwetten‘) kenntlich gemacht werden.

Sofern bei Übertragungen im TV im Hintergrund Werbung in Form der Dachmarkenwerbung für virtuelle Automatenspiele, Online- Poker und Online-Casinospiele auf den dafür zulässigen Werbemitteln erkennbar ist, sind diese im Zeitraum von 6 bis 21 Uhr nicht in jedem Fall unzulässig. Für die Beurteilung der Zulässigkeit kommt es insbesondere auf die Art und Sichtbarkeit der Werbung sowie den erforderlichen Aufwand zur Unkenntlichmachung an. Bei nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand vermeidbarer Mitübertragung von Werbung ist maßgeblich, dass diese nach dem Gesamteindruck der Darstellung in Wahrnehmbarkeit und Wirkung deutlich hinter den eigentlichen Gegenstand der TV-Übertragung (z. B. Szenen des Sportereignisses) zurücktritt. In jedem Fall darf nach dem Gesamteindruck die Werbung lediglich im Hintergrund platziert sein.“

Die Klägerin beanstandet, B. 14. m. Satz 1 wiederhole nur § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021 und sei unbestimmt. B. 14. m. Satz 2 stehe im Widerspruch zur Regelung einer enger verstandenen Dachmarkenwerbung in § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021.

Die Beklagte trägt vor, die Regelung setze den Minderjährigenschutz für die Embargozeit sowie für Dachmarken übersteigende Werbung um (Bezugnahme auf OVG Magdeburg, Urt. v. 24.4.2023, 3 M 6/23). Die weitestmögliche Ausnahmen Minderjähriger aus dem Adressatenkreis der Werbung für Öffentliche Glücksspielen ergebe sich aus § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021. Erlaubt sei die Bewerbung anderer Spielformen als der in §§ 22a bis 22c GlüStV 2021 geregelten, es sei denn, diese Spielformen würden durch die alleinige Dachmarke nicht als solche bezeichnet. Die Wirkung der Dachmarkenwerbung dürfe nicht zur Umgehung des Werbeverbots genutzt werden.

Die zulässige Klage gegen B. 14. m. Satz 1 ist begründet. Die zu überprüfende Auflage ist rechtswidrig. Soweit ausgehend von der Bescheidbegründung „deklaratorisch klar“ gestellt werden sollte, was die Klägerin darf, läge darin kein Regelungsgehalt. Soweit aber das gesetzliche Verbot konstitutiv durch Verwaltungsakt wiederholt werden sollte, wäre dies - nach dem aufgezeigten Maßstab (s. o. 4.) - mangels Anlass nicht erforderlich. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

Die zulässige Klage gegen B. 14. m. Satz 2 ist ebenso begründet. Die in Rede stehende Auflage ist rechtswidrig. Sie ist ermessensfehlerhaft. Ihr unterliegen keine tragfähigen Ermessenserwägungen. Zwar darf und muss die Erlaubnis zur Veranstaltung virtuellen Automatenspiels mit (ausgehend vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) nicht übermäßigen und (ausgehend von den staatsvertraglichen Zielen) nicht untermäßigen Beschränkungen der Werbung durch Verwaltungsakt über die bereits aus dem Gesetz folgenden Beschränkungen hinaus einhergehen. Doch dürfen die behördlichen den gesetzgeberischen Erwägungen nicht widersprechen. Ein durch Verwaltungsakt ausgesprochenen Verbot alleiniger Dachmarkenwerbung steht zumindest in einem Spannungsverhältnis mit der Bewertung des Gesetzgebers in § 5 Abs. 4 GlüStV 2021. Diese für Sportstätten geltende Vorschrift beschränkt zum einen Werbung auf Trikots und Banden sowie ähnliche Werbemittel und beschränkt zum anderen Werbung auf Dachmarkenwerbung. Nicht nur würde ein durch Verwaltungsakt ausgesprochenes Verbot alleiniger Dachmarkenwerbung für Sportstätten insoweit zu einem vollständigen Verbot von Werbung führen, was nicht ohne Weiteres der gesetzgeberischen Absicht differenzierender Beschränkungen entspricht. Vielmehr geht aus der gesetzlichen Vorschrift auch darüber hinaus die Einschätzung des Gesetzgebers hervor, Dachmarkenwerbung sei weniger risikobehaftet als unmittelbar produktbezogene Werbung, womit aber ein Verbot alleiniger Dachmarkenwerbung nicht ohne Weiteres vereinbar ist. Ein tragfähiger Grund drängt sich ohne ausdrückliche Auseinandersetzung vorliegend nicht auf. Die Klägerin verwendet gegenwärtig eine Dachmarke, die ihrer Firma i. S. d. § 17 HGB entspricht und den Wortbestandteil Lotto enthält (s. o. 4.). Die Dachmarke ist nicht von vornherein mit einer Assoziation zum virtuellen Automatenspiel aufgeladen, sondern mit einer solchen zur Vermittlung von Lotterieprodukten. Ob trotz Firma und Dachmarke mit dem Wortbestandteil Lotto eine Erlaubnis zum Veranstalten virtuellen Automatenspiels erteilt werden darf, obwohl damit ein Bild von Glücksspiel geringeren Risikos (Lotterien) zu einem Glücksspiel höheren Risikos (virtuelles Automatenspiel) transportiert zu werden drohen könnte, entzieht sich gerichtlicher Prüfung. Denn die Beklagte hat die Erlaubnis erteilt. Dieser begünstigenden Hauptregelung vermögen belastende Nebenbestimmungen nicht zu widersprechen. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

20. Im zwanzigsten Spiegelstrich betreffend Dachmarkenwerbung bezüglich Sportstätten führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflage in B. 14. n. bb) wird aufgehoben. Sie widerspricht der gesetzgeberischen Wertung. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. n. eingangs sowie unter bb)

„n. Für Werbung aus Anlass von Veranstaltungen in Sportstätten gelten, unbeschadet der Regelung in Punkt 14.m, die folgenden zusätzlichen Vorgaben: […]

bb) Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, ist Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln sowie in virtuellen Darstellungen bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr nur zulässig, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot hinweist.“

und die einschlägige Begründung lauten:

„n. Durch den Erlass von Nebenbestimmungen zur Werbung aus Anlass von Veranstaltungen in Sportstätten auch für Anbieter von virtuellem Automatenspiel/Online-Poker soll sichergestellt werden, dass die Werbung für Glücksspiele nicht den Zielen des § 1 GlüStV 2021, insbesondere dem Ziel des Gesundheits- und Jugendschutzes gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zuwiderläuft. Aus Anlass von Veranstaltungen in Sportstätten wird Werbung auf Banden, Anzeigetafeln, Trikots, Aufwärmkleidung etc. einem breiten Publikum zugänglich gemacht. Eine Filterung nach Altersgruppen oder eine Begrenzung auf nicht suchtgefährdete Personenkreise ist grundsätzlich nicht möglich. […]

bb) Die Nebenbestimmung stellt sicher, dass die bezweckte Schutzwirkung des § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 GlüStV 2021 nicht durch die bei einer Übertragung von Sportereignissen in der Sportstätte erkennbare oder virtuell eingeblendete Dachmarkenwerbung unterlaufen wird. Zwar stellt die gesetzliche Regelung klar, dass § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 unberührt bleibt. Aus der Erläuterung zum GlüStV 2021 geht hierzu hervor, dass diese Ausnahme der Tatsache geschuldet ist, dass es einen übermäßigen Aufwand bedeuten würde, Banner, Trikotwerbung sowie sonstige bei der Übertragung im Hintergrund erkennbare Werbeträger zeitweise anzupassen oder unkenntlich zu machen. Diese Bedenken verfangen bei programmierbaren Banden, vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln und virtuell eingeblendeten Darstellungen jedoch nicht. Bei programmierbaren Werbemitteln und virtuellen Darstellungen kann mit geringem Aufwand eine entsprechende zeitliche Aussteuerung erfolgen und somit dem Gebot aus § 5 Abs. 3 GlüStV 2021 Rechnung getragen werden. In Bezug auf virtuelle Darstellungen, die in der Sportstätte nicht oder nicht in der derselben Form zu sehen sind, geht zudem aus der Begründung zum GlüStV 2021 ausdrücklich hervor, dass diese nicht als Werbung im Sinne des § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 gelten.“

Die Klägerin beanstandet, eine Erwägung zur Rückausnahme greife nur für virtuelle Werbedarstellungen, die in der Sportstätte nicht zu sehen sind, nicht aber für programmierbare Banden physisch im Stadion. Die gesetzgeberische Wertung stehe der Auflage entgegen.

Die Beklagte führt aus, B. 14. n. bb) treffe eine vergleichbare Regelung mit B. 14. m. Sie gründe auf einem Regel-Ausnahme-Verhältnis in § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV 2021. Hierzu sei mit der Begründung der Maßgabe klargestellt, dass es sich um virtuelle Werbung handele, wenn sie nach Art und Weise beziehungsweise Inhalt auf den Werbemitteln zu Werbung in Sportstätten ausgeführt, aber für den in der Sportstätte Anwesenden in der Sportstätte selbst nicht dargeboten wird und sichtbar sei.

Die zulässige Klage gegen B. 14. n. bb) ist begründet. Die Auflage ist rechtswidrig. Sie enthält ein Verbot der alleinigen Dachmarkenwerbung im Zeitraum von 6 bis 21 Uhr zum einen für in der Sportstätte erkennbare programmierbare Werbemittel und zum anderen für virtuell eingeblendete Werbung. Ebenso wie bei der von der Beklagten als vergleichbar in Bezug genommenen Auflage B. 14. m. (s. o. 19.), fehlt es an den sich mit der gesetzlichen Wertungen auseinandersetzen tragfähigen behördlichen Ermessenserwägungen. Virtuell eingeblendete Werbung ist nicht Werbung in Sportstätten, die § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 unterfallen würde. Physisch in der Sportstätte vorhandene Mittel dürften nach Maßgabe dieser Vorschrift zur Dachmarkenwerbung eingesetzt werden. Eine Korrektur dieser gesetzgeberischen Entscheidung kommt der Behörde nicht zu. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

21. Im einundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend Influencer-Marketing führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflage in B. 14. p. wird aufgehoben. Sie ist nicht erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 14. p.

„p. Influencer-Marketing ist unzulässig.“

und ihre Begründung lauten:

„p. Diese Nebenbestimmung verbietet den Einsatz von Influencer-Marketing zu Werbezwecken. Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social- Media- Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaften zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppe positiv zu beeinflussen.

Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen die Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung. Hierdurch ist nicht mehr durch den Veranstalter gewährleistet, dass die Vorgaben zur Werbung im GlüStV 2021 und den Nebenbestimmungen der entsprechenden Erlaubnis eingehalten werden. Im Gegenteil ist davon auszugehen, dass der Einfluss auf die Art und Weise der werbenden Inhalte maßgeblich der Influencer gestaltet. Denn Influencer sind nicht nur auf die Erfüllung der vertraglich zugesagten Werbeinhalte bedacht, sondern zielen auch in ganz erheblichem Maße zumindest darauf ab, Aufmerksamkeit und Resonanz sowohl in Verbraucher- wie auch in Unternehmerkreisen zu erzielen. Diese soll das Image der Influencer stärken und damit das eigene Unternehmen fördern, etwa durch die Erhöhung der Zahl eigener Follower sowie sog. Likes und der Zahl der Kommentare auf ihrem Nutzerprofil in sozialen Netzwerken. Das Verbot des Influencer-Marketings ist aus dem Begrenzungsauftrag bzw. dem Übermaßverbot sowie dem Sachlichkeitsgebot gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 abzuleiten, die wiederum sicherstellen, dass die Werbung für Glücksspiele nicht den Zielen des § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021 zuwiderläuft.“

Die Klägerin nimmt auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Hamburg Bezug (VG Hamburg, Beschl. v. 20.12.2022, 14 E 3058/22, juris Rn. 49 f.)

Die Beklagte nimmt auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Sachsen-Anhalt Bezug (OVG Magdeburg, Urt. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 60). Die Beklagte bringt vor, es handele sich um eine notwendige und unausweichliche Umsetzung der Werbebeschränkung im Internet aus Gründen des Jugendschutzes. In Abgrenzung zur durch den Veranstalter selbst verantworteten Werbung kennzeichne die Werbung durch Influencer der kommerzielle Gebrauch der starken Präsenz oder des hohen Ansehens dieser Personen in den sozialen Medien, gemessen an der Anzahl der Anhänger (Follower) oder Abonnenten unter Ausnutzung der bereits bestehenden Vertrauens- bzw. Glaubwürdigkeitsbasis des Influencers.

Die zulässige Klage gegen B. 14. p. ist begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtswidrig. Sie begegnet keiner konturierten Gefahr der Werbung durch passgenaue Nebenbestimmung. Das erkennende Gericht bestätigt die Rechtsprechung der Kammer (VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 371-378), die sich mit der von der Beklagten zitierten Auffassung auseinandersetzt:

„(1) Der Nebenbestimmung lässt sich nicht schon im Wege einschränkender Auslegung ein rechtmäßiger Inhalt beimessen.

Ausgesprochen ist ein umfassendes Verbot, Influencer einzusetzen. Der Regelungsgehalt einer Nebenbestimmung als Bestandteil eines Verwaltungsaktes nach § 35 Satz 1 VwVfG (s. o. b) cc)) ist nach dem Empfängerhorizont zu bestimmen. Ein Verwaltungsakt ist als behördliche Willenserklärung mit Rücksicht darauf auszulegen, welche vertypten Rechtsfolgen das jeweilige Fachrecht vorsieht (VG Hamburg, Urt. v. 13.12.2023, 5 K 1923/20, juris Rn. 37 m. w. N.). Der Staatsvertrag enthält einerseits abstrakte Werbebeschränkungen, andererseits verpflichtet er die Behörde in § 5 GlüStV 2021 zu konkreten Werbebeschränkungen durch Verwaltungsakt. Der Regelungsgehalt der benannten Nebenbestimmung geht nach dem erklärten behördlichen Willen über das abstrakte Verbot hinaus, die Gestaltung der Werbung Dritten zu überlassen, so wie es im Umkehrschluss § 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 zu entnehmen ist (s. o. g) cc) (2)). Zwar deuten Tenor und Begründung der Ziffer III Nr. 21.15 darauf, nicht jede Zusammenarbeit mit ‚Influencern‘, sondern nur ‚Influencer-Marketing‘ zu verbieten. Doch im Ergebnis geht damit keine bestimmbare Begrenzung des ausgesprochenen Verbots einher. Einerseits wird in der Bescheidbegründung angenommen, der Influencer entscheide „selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung“. Andererseits kommt diese Annahme in der unternommenen Definition, wie „Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung“ zu verstehen sei, nicht zur Geltung. Bestandteil der Definition ist das ‚geplante Zusammenwirken […] mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer)‘. Fälle, in denen der Erlaubnisinhaber selbst die Werbung skriptet, werden von der Definition nicht ausgenommen.

Das umfassende Verbot, Influencer einzusetzen, ist rechtswidrig. Zum einen fehlt es an tragfähigen Ermessenserwägungen, da die Genehmigungsbehörde annimmt, Influencer entschieden selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung. Zum anderen ist das ausgesprochene Verbot nicht erforderlich und damit nicht verhältnismäßig. Die Kammer knüpft an die Rechtsprechung der Kammer 14 zu einer wortlautgleichen Nebenbestimmung an (VG Hamburg, Beschl. v. 20.12.2022, 14 E 3058/22, juris Rn. 49, zustimmend insoweit OVG Magdeburg, Beschl. v. 19.12.2023, 3 M 87/23, juris Rn. 39 f.; Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 60 f.):

‚Vor dem Hintergrund der Anforderungen an die Werbung für erlaubtes Glücksspiel nach § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 dürfte es – wie auch der Antragsgegner im Ergebnis vertritt – unverhältnismäßig sein, Werbung durch Influencer auch dann pauschal zu verbieten, wenn die Werbung von dem Inhaber der Erlaubnis, mithin hier der Antragsgegnerin, ‚geskriptet‘ und kontrolliert wird und so unbeschränkt dem Erlaubnisinhaber zuzurechnen ist. Die Auffassung des Antragsgegners, dass der Begriff des ‚Influencer-Marketings‘ enger als der Begriff des ‚populärwissenschaftlichen Begriff des Influencers‘ sein sollte, erschließt sich dem Gericht nicht (vgl. Troge, Herausforderung: Influencer-Marketing, GRUR-Prax 2018, 87, 87; s.a. Henning-Bodewig, Influencer-Marketing – der ‚Wilde Westen des Werbens‘, WRP 2017, 1415, 1415; Lehmann, Lauterkeitsrechtliche Risiken beim Influencer Marketing, WRP 2017, 772, 772f.; Mallick/Weller, Aktuelle Entwicklungen im Influencer Marketing – Ein Blick in die Praxis, WRP 2018, 155, 155f.). Eine begriffliche Unterscheidung des Influencers und des Influencer-Marketings auf Grundlage dessen, ob die Tätigkeit des Influencers auf einem Manuskript beruht, ist dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht zu entnehmen. Als sogenannte ‚Influencer‘ werden Blogger in sozialen Netzwerken verstanden, die dank einer großen Anzahl sogenannter ‚Follower‘ (Nutzer, die ihnen in dem jeweiligen Social-Media-Kanal folgen) eine große Reichweite haben und für Werbetreibende wegen ihrer Glaubwürdigkeit und ihres zielgruppengenauen Einflusses interessant sind (Troge, a.a.O., 87; s.a. Henning-Bodewig, a.a.O., 1415; Lehmann, a.a.O., 772f.; Mallick/Weller, a.a.O., 155f.). Dass der Antragsgegner den Begriff des Influencer-Marketings in Abgrenzung zu dem des Influencers dem allgemeinen Sprachgebrauch zuwider deutlich enger definiert, kann ihm nicht zugutekommen. Der Begründung des Bescheids vom 22. Juni 2022 ist das im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens vertretene Verständnis des Antragsgegners auch nicht klar und unmissverständlich zu entnehmen. Es heißt in der Begründung: ‚Influencer-Marketing im Sinne dieser Nebenbestimmung ist das geplante Zusammenwirken eines Veranstalters oder Vermittlers von Glücksspielen mit Social-Media-Multiplikatoren (Influencer), um durch deren Empfehlungen die Wertigkeit von Markenbotschaftern zu steigern und um das Glücksspielverhalten der Zielgruppen positiv zu beeinflussen. Im Gegensatz zu traditionellen Werbemaßnahmen (TV-Spots, Internet-Anzeigen etc.), bei denen der Veranstalter ganzheitlich Einfluss auf den Inhalt und die Darstellung der Werbemaßnahmen haben, ist diese Einflussnahmemöglichkeit bei dem Einsatz von Influencern nicht gegeben. Die Influencer entscheiden vielmehr selbst über den Inhalt und die Art und Weise der Darstellung.‘ Letztere Aussagen sind sachlich ungenau, führen jedoch nicht zu einer Abwandlung der zunächst zutreffenden, üblichen Definition des Influencers bzw. des damit korrespondierenden Influencer-Marketings und so auch nicht zu einer Eingrenzung des weitreichenden Verbots von Influencer-Marketings in Ziffer 5. k. des Bescheids vom 22. Juni 2022.‘

(2) Die Nebenbestimmung lässt sich auch nicht im Wege gerichtlicher Teilaufhebung auf einen rechtmäßigen Inhalt beschränken. Zwar unterliegt die verwaltungsgerichtliche Überprüfung von Nebenbestimmungen nicht einem Verbot, sondern umgekehrt dem Gebot geltungserhaltender Reduktion. Soweit der erklärte behördliche Wille im Interesse der öffentlichen Sache rechtmäßig zum Ausdruck gebracht wird, muss ihm nach den Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG zu entnehmenden Grundsätzen der Funktionentrennung sowie des Republikprinzips praktische Wirksamkeit erhalten bleiben. Doch wäre im Einzelfall eine reduzierte Nebenbestimmung ebenso wenig rechtmäßig. Im Einzelnen:

Weder kann die Nebenbestimmung in dem Umfang aufrechterhalten werden, dass nur der Einsatz von ungeskripteten Influencern untersagt wird. Eine solche Nebenbestimmung würde gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als allgemeine gesetzliche Grenze behördlichen Ermessens verstoßen. Soweit verwaltungsaktförmige Werbebeschränkungen nicht konkreter als die abstrakten gesetzlichen sind, bedarf es ihrer grundsätzlich nicht. Mangels höherem Konkretisierungsgrad vermögen sie insbesondere keinen Beitrag dafür zu leisten, dass die Werbung im Einklang mit § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 nicht übermäßig ist. Die Kammer 5 knüpft wiederum an die Rechtsprechung der Kammer 14 zu einer wortlautgleichen Nebenbestimmung an (VG Hamburg, Beschl. v. 20.12.2022, 14 E 3058/22, juris Rn. 50):

‚Unabhängig von diesen ‚begrifflichen Missverständnissen‘ dürfte die Nebenbestimmung Ziffer 5. k. auch – wie schon die Nebenbestimmung Ziffer 5. n. – aufgrund des § 5 Abs. 1 Satz 1, 2 GlüStV 2021 nicht erforderlich sein, da der Inhaber einer Erlaubnis nach § 4 GlüStV 2021 bereits kraft Gesetzes Dritte nur mit der Durchführung der Werbung, nicht aber mit der eigenmächtigen Gestaltung der Werbung beauftragen darf. Einer weiteren Nebenbestimmung, die im Ergebnis jedenfalls dieselbe Regelung treffen soll und Werbemaßnahmen mit Influencern nur zulässt, soweit diese auf einem vom Erlaubnisinhaber kontrollierten Manuskript beruhen, bedarf es darüber hinaus nicht.‘

Noch kann die Nebenbestimmung sonst in einem Teilumfang aufrechterhalten werden. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Sachsen-Anhalt in einem Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes zum virtuellen Automatenspiel den Ansatz vertreten, eine wortlautgleiche Nebenbestimmung begegne nur insoweit durchgreifenden rechtlichen Bedenken, als Werbung auf den der Aufsichtsbehörde bekanntzugebenden Influencer-Eigenkanälen innerhalb der Zeit von 21:00 bis 6:00 Uhr betroffen sei (OVG Magdeburg, Beschl. v. 19.12.2023, 3 M 87/23, juris Rn. 37 ff.). Doch stützt sich diese Entscheidung auf eine für Lotterien nicht einschlägige Beschränkung von Werbung für virtuelle Automatenspiele auf die Nachtzeit in § 5 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 GlüStV 2021. Zudem liegt der bei einer Interessenabwägung in einem Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes vertretenen Auffassung ein Verständnis zugrunde, das die Kammer bei einer Prüfung im Hauptsacheverfahren nicht teilt. Zum einen führt der Grundsatz der Gewaltenteilung nicht darauf, ein Gericht könne, müsse oder dürfe die von einer Behörde unterlassene Konkretisierung eines Verwaltungsakts nachholen. Der Verwaltungsakt muss eine behördliche Willenserklärung sein und bleiben. Dies gilt insbesondere bei Entscheidungen, die das Gesetz der Behörde nach (Entschließungs- oder hier Auswahl-)Ermessen zuweist. Einer Nebenbestimmung, den Einsatz von Influencern in einem konkretisierten Umfang zu regeln, fehlen behördliche Ermessenserwägungen. Zum anderen und selbständig tragend streitet die staatsvertragliche Systematik der Werbebeschränkungen dagegen, anlasslos Nebenbestimmungen auszusprechen, die in ihrem Konkretisierungsgrad nicht über die ohnehin geltenden abstrakten Regeln hinausgehen.“

Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

22. Im zweiundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend Trigger führt der Antrag zum Erfolg. Die Auflage in B. 14. r. wird aufgehoben. Sie ist nicht hinreichend bestimmt. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 14. r.

„r. Soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden, ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt.“

sowie die ihr zugeordnete Begründung lauten:

„Der Einsatz von Triggern verstößt gegen das Übermaßverbot in § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021. Trigger sind suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen. Ein Trigger kann jeder Sinneseindruck sein, den gefährdete Spieler eng mit dem Spielergebnis assoziieren, wie etwa das Klimpern der Münzen bei einem Gewinn an Geldspielgeräten.“

Die Klägerin bringt vor: Es folge bereits aus § 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 GlüStV 2021, dass der Einsatz von suchtauslösenden Schlüsselreizen, die bei pathologischen Spielern typischerweise das Verlangen zu spielen auslösten, in der Werbung (auch außerhalb des Internets) nicht zulässig sei, weil er den Zielen des Spielerschutzes zuwiderliefe. Es lasse sich nicht objektiv bestimmen, was Trigger etc. ausmache. Bei weitem Verständnis werde alles verboten, was Werbung ausmacht, nämlich ein Signal zu setzen, das mit dem Spiel verbunden sei.

Die Beklagte bezieht sich auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Urt. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 69). Es ergebe sich der Schutzzweck gemäß § 1 Nr. 3 GlüStV 2021 aus der besonderen Schutzwürdigkeit spielsüchtiger bzw. spielsuchtgefährdeter Spieler, die der Wirkung dem Glücksspiel eigentümlicher Sinnesreize überproportional zugänglich seien.

Die zulässige Klage gegen B. 14. r. ist begründet. Die angefochtene Auflage ist rechtswidrig. Sie ist nicht hinreichend bestimmt. Das erkennende Gericht tritt der Auffassung, der von der Beklagten zitierten obergerichtlichen Rechtsprechung nicht bei. Gesetz und Verfassung verlangen zumindest eine Bestimmbarkeit des Regelungsgehalts des Verwaltungsakts. Zwar kann zugunsten der Beklagten unterstellt werden, dass die Nebenbestimmung trotz des Wortlauts „insbesondere“ nur auf ein Verbot von Triggern in Rich Media Formaten abzielt. Auch wird in der Bescheidbegründung der Versuch einer Definition von Triggern unternommen. Doch verweist diese Definition auf das individuelle Krankheitsbild des einzelnen pathologischen (gefährdeten) Spieler und stellt zutreffend dar, dass suchtauslösend „jeder“ Sinneseindruck sein „kann“. Das erkennende Gericht teilt die Gefährdungseinschätzung in der von der Beklagten zitierten Entscheidung: Bei Patienten mit akuter Glücksspielsucht ist nachgewiesen worden, dass gerade derartige spielbezogene Suchtreize die Potenz haben, schon nach wenigen Bruchteilen einer Sekunde das Gehirn von süchtig Konsumierenden nahezu zu überfluten; im Hirnstromfeld dieser Patienten ist ein konditioniertes Muster höchster Erregung nachweisbar. Allein teilt das erkennende Gericht nicht das Verständnis, dass - wie in B. 14. r. - unternommen, ein Verbot von Triggern ohne nähere Konkretisierung in einen Verwaltungsakt aufgenommen werden könnte. Durch Verwaltungsakt wird nach § 35 Satz 1 VwVfG eine konkret-individuelle oder nach § 35 Satz 2 VwVfG eine konkret-generelle Regelung getroffen. Eine abstrakte Regelung ist Rechtsnormen vorbehalten. Wie vom Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt insoweit aufgezeigt, drängt sich ein Spielerschutz hinsichtlich suchtauslösender Sinnesreize auf. Die Klägerin darf kraft Gesetzes gemäß § 5 Abs. 2 Satz 4 Alt. 2 und Satz 2 GlüStV 2021 insbesondere bei der Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) nicht einsetzen, wenn sich die Werbung an Suchtkranke (als Minderjährigen vergleichbar gefährdete Zielgruppe) richtet oder die Werbung sonst übermäßig ist. Überschreitet die von der Klägerin verantwortete Werbung im konkreten Fall diese abstrakten Grenzen, kann die Beklagte sie durch Verwaltungsakt unterbinden und etwaig wegen einer in Frage gestellten Zuverlässigkeit weitgehende Folgen prüfen.

Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

23. Im dreiundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend das Weiterreichen von Verpflichtungen an Dritte bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflagen in B. 14. s. werden aufrechterhalten. Sie sind hinreichend bestimmt und erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. s. (Satzzahlen nur hier)

„¹ Die mit der Werbung beauftragten Dritten sind - insbesondere auch für den Fall der Online-Werbung auf Drittseiten - auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. ² Die Verpflichtungen sind - vor allem beim Affiliate-Marketing - an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.“

und die ihnen zugeordnete Begründung lauten:

„Durch die Nebenbestimmung wird sichergestellt, dass die Werbevorgaben auch auf Internetseiten beachtet werden, bei denen der Erlaubnisinhaber nicht selbst Inhaltsanbieter ist; in diesen Konstellationen muss der Erlaubnisinhaber Vertragspartner entsprechend verpflichten und müssen diese die Verpflichtung ggf. auch weiterreichen. Die Auflage ist notwendig, um angesichts der vielfältigen vertraglichen Verflechtungen bei der Online-Werbung die Einhaltung der Bestimmungen des Bescheids insbesondere zum Schutz Minderjähriger und zum Schutz gefährdeter Spieler zu sichern. Zum Begriff des Affiliate-Marketings siehe Begründung zur unmittelbar nachfolgenden Regelung.“

Die Klägerin bringt vor, die Auflage sei unverhältnismäßig und teilweise unbestimmt.

Die zulässige Klage gegen B. 14. s. ist unbegründet. Das erkennende Gericht schließt sich unter Abkehr von älterer Rechtsprechung der Kammer (VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 392 ff.) der höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urt. v. 12.2.2025, 8 C 2.24, juris Rn. 26 ff., BVerwGE 184, 359) an:

„Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Nebenbestimmung ist § 36 Abs. 1 Alt. 1 VwVfG i. V. m. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV. Die letztgenannte Vorschrift erlaubt nicht lediglich den Erlass von Nebenbestimmungen hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung von Werbung, sondern auch bezüglich der Einbeziehung Dritter in die Durchführung von Werbung (vgl. Dünchheim, ZfWG 2023, 480 <482>). Dies ergibt sich aus der systematischen Stellung des § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der unmittelbar an die Regelungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV anschließt. Daraus wird deutlich, dass sowohl die in Satz 1 enthaltene Vorgabe der Einhaltung anderweitiger gesetzlicher Bestimmungen als auch die in Satz 2 geregelte Beauftragung Dritter mit der Durchführung von Werbung Gegenstand von Nebenbestimmungen auf der Grundlage von Satz 3 sein können.

a. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Nebenbestimmung Nr. 5.n. verstoße gegen den aus § 37 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 LVwVfG RP folgenden Bestimmtheitsgrundsatz, verletzt revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Der Senat ist hierbei nicht an die Feststellung des angegriffenen Urteils gebunden, diese Nebenbestimmung sehe die Verpflichtung Dritter ‚auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen dieses Bescheids‘ vor. Diese Feststellung steht in offenkundigem Widerspruch zu dem Inhalt des in der Gerichtsakte enthaltenen Bescheids, in dem es heißt, Dritte seien auf die Einhaltung der "gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheids" zu verpflichten (vgl. zur fehlenden Bindungswirkung offensichtlich aktenwidriger Feststellungen BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 - 9 C 54.87 - BVerwGE 79, 291 <297 f.>).

Bei diesem Wortlaut bestehen keine Zweifel an der Bestimmtheit der Nebenbestimmung. Für den im Glücksspielrecht erfahrenen Kläger ist deutlich erkennbar, dass die gesetzlichen wie auch die im Bescheid enthaltenen Beschränkungen der Werbung für sein Glücksspielangebot bei der Einschaltung Dritter an diese vertraglich weitergegeben werden müssen. Dabei differenziert die Nebenbestimmung nicht danach, ob einzelne Vorgaben die inhaltliche Gestaltung oder die Durchführung der Werbung betreffen. Dies führt nicht zur Unbestimmtheit der Regelung. Vielmehr ist dadurch für den Kläger klar erkennbar, dass er alle werberegulierenden Vorgaben an Dritte, die er mit der Durchführung von Werbung beauftragt, weiterzureichen hat. Etwas Anderes folgt nicht daraus, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV nur die Beauftragung Dritter mit der Durchführung von Werbung, nicht jedoch mit deren eigenverantwortlicher Gestaltung erlaubt (vgl. LT-Drs. 17/13498 S. 88). Dies zieht nicht die Bestimmtheit der Nebenbestimmung in Zweifel, sondern wirft allenfalls die Frage ihrer Erforderlichkeit auf (hierzu sogleich).

b. Der Annahme des Berufungsgerichts, die Nebenbestimmung Nr. 5.n. sei unverhältnismäßig, weil jedenfalls unangemessen, vermag der Senat nicht zu folgen. Die Nebenbestimmung dient dem legitimen Zweck, die Einhaltung der Werbevorgaben auch auf Internetseiten sicherzustellen, bei denen der Kläger nicht selbst Inhaltsanbieter ist. Sie ist auch geeignet, zu der Einhaltung der Werbevorgaben beizutragen. Durch die Weitergabeverpflichtung wird erreicht, dass den von dem Kläger beauftragten Dritten die Werbevorgaben im Bereich der Glücksspielwerbung bekannt sind. Zudem ermöglicht sie dem Kläger gegenüber diesen Dritten eine erleichterte zivilrechtliche Durchsetzung der Einhaltung dieser Vorgaben. Die Weitergabeverpflichtung ist zur Erreichung des legitimen Zwecks erforderlich. Auch wenn die Beklagte selbst aus der Weitergabeverpflichtung keinen Durchsetzungsvorteil erlangt, steigert diese präventiv die Wahrscheinlichkeit der Einhaltung der Werbevorgaben. Die Möglichkeit der Beklagten, repressiv gegen gesetzeswidrige Werbung einzuschreiten, stellt hingegen kein gleich wirksames Mittel dar, um die Einhaltung der Werbevorgaben sicherzustellen, zumal Verstöße gegen die Werbevorgaben im Internet regelmäßig kaum bekannt werden.

Der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Nr. 5.n. steht nicht entgegen, dass sie die Weitergabe aller werberegulierenden Vorgaben an Dritte umfasst und damit auch Vorgaben zur Werbegestaltung einbezieht, die Dritten nicht zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen werden dürfen. Die Verpflichtung zur vollständigen Information der beauftragten Dritten ist geeignet und erforderlich, um sicherzustellen, dass bei deren Durchführung der Werbung - beispielsweise mittels Einbettung in eigene Inhaltsseiten - kein Zusammenhang hergestellt wird, der den Aussagegehalt in unzulässiger Weise beeinflusst oder Beschränkungen wie das Verbot, Minderjährige anzusprechen, etwa durch Einbettung in für Minderjährige bestimmte Inhalte konterkariert.

Schließlich steht die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten Zweck und dessen Verwirklichung. Nach der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags kommt der Vermeidung rechtswidriger Glücksspielwerbung ein erhebliches Gewicht zu. Dieses rechtfertigt auch die möglicherweise durch die Weitergabeverpflichtung entstehenden Einschränkungen der Werbemöglichkeiten des Klägers. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich um Musternebenbestimmungen handelt, die auch anderen Glücksspielanbietern auferlegt werden, so dass eine wettbewerbsverzerrende Wirkung nicht zu besorgen ist. Dass die Anordnung anlasslos, also ohne ein vorheriges Fehlverhalten des Klägers erfolgt, ist ebenfalls nicht zu beanstanden, weil die Nebenbestimmung präventiv auf Werbekooperationen einwirken soll.“

24. Im vierundzwanzigsten Spiegelstrich bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflage in B. 14. t. zum Affiliate-Marketing wird aufrechterhalten. Sie ist zur Abgrenzung des erlaubten vom unerlaubten Glücksspiel erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 14. t.

„t. Affiliate-Marketing ist nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind.“

und die ihr zugeordnete Begründung lauten:

„t. Diese Nebenbestimmung regelt den Einsatz von sog. Affiliate-Marketing. Darunter ist eine Marketing-Vereinbarung zu verstehen, bei der ein Veranstalter oder Vermittler öffentlicher Glücksspiele einem Betreiber oder Verantwortlichen einer externen Internetseite ein Entgelt für den Besuch seiner (Veranstalter oder Vermittler) Seite oder für Registrierungen oder für abgeschlossene Verträge zahlt, die durch die Verweise der externen Internetseite generiert wurden.

Die Nebenbestimmung stellt sicher, dass die Werbung für öffentliches Glücksspiel nicht dem staatsvertraglichen Ziel der Kanalisierung aus § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 zuwiderläuft. Werbung für unerlaubtes Glücksspiel ist strafbar gemäß § 284 Abs. 4 StGB. Werbung für erlaubtes Glücksspiel dient dem Ziel, auf dieses legale Glücksspielangebot aufmerksam zu machen und so den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung dorthin zu lenken. Werbung auf Internetseiten von Affiliates, die sowohl in Deutschland erlaubte als auch unerlaubte Glücksspielangebote darstellen, läuft dem Zweck, Spielinteressierten Informationen über die Möglichkeit der Teilnahme an erlaubten Glücksspielen zu liefern und somit dem Ziel der Kanalisierung zuwider.“

Die Klägerin bekundet, sie richte sich nicht gegen das Ziel, sondern gegen ihre Inanspruchnahme dazu. Der Beklagten fiele die Verhinderung von Werbung für illegales Glücksspiel auf Internetseiten der Affiliates zu. Es müsse genügen, dass die Klägerin den Affiliate - soweit möglich - in einem Marketingvertrag entsprechend verpflichte und sich durch eigene Erkundigungen zu Beginn der Kooperation hinreichend vergewissere, dass es entsprechende Verlinkungen bei dem Vertragspartner nicht gebe. Die Klägerin nimmt auf eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Beschl. v. 24.4.2023, 3 M 6/2, juris Rn. 41) Bezug.

Die Beklagte führt aus, es müssten die Schranken der Werbebefugnis des Erlaubnisinhabers sowie die Möglichkeit, sich hierzu beauftragter Dritter zu bedienen, gewahrt werden. Beklage die Klägerin, im unmittelbaren Vergleich zu illegalen Anbietern aufgrund der kohärenten Beschränkung zulässiger Werbung für öffentliche Glücksspiele unattraktiv abzuschneiden, sei es nachvollziehbar, dass darauf Wert gelegt werde, in unmittelbarer Nachbarschaft mit illegalen Anbietern und deren ungleich anziehender Werbebotschaft werben zu wollen bzw. beworben zu werden. Befördere es aber die Werbewirkung der Werbung für Angebote der Klägerin, wenn sie im Zusammenhang mit anderen Anbietern dargestellt werde, müsse das umgekehrt auch für diese anderen Anbieter gelten.

Die zulässige Klage gegen in B. 14. t. ist unbegründet. Die angefochtene Auflage ist rechtmäßig, insbesondere durch ein legitimes Ziel geboten. Das erkennende Gericht knüpft an die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 69 an). Verantwortlich für ihre Werbung ist allein die Klägerin und nicht die Beklagte. Die Klägerin muss ihre Werbung in der Hand behalten. Aus dem Umkehrschluss zu § 5 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 geht hervor, dass ein Erlaubnisinhaber Dritte zwar mit der Durchführung, nicht aber mit der Gestaltung der Werbung beauftragen darf (VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 356). Wird auf der gleichen Internetseite sowohl der Absatz erlaubten als auch unerlaubten Glücksspiels gefördert, so ist dies geeignet, die Angebote Besuchern als gleichwertig darzustellen. Dies ist nach der - bundesrechtlich strafbewehrten - Wertung des Landesgesetzgebers nicht der Fall.

25. Im fünfundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend den Hinweis auf die Vergütung des Affiliate bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflagen in B. 14. u. Abs. 2 werden aufrechterhalten. Sie sind erforderlich, um den Werbecharakter erkennbar zu machen. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. u. (Absatz- und Satzzahlen nur hier)

„u. ^{Abs. 1 Satz 1} Sämtliche Werbeinhalte (Text, Bild, Ton, Bewegtbilder) der Erlaubnisinhaberin auf Internetseiten von Affiliate-Partnern müssen deutlich als solche gekennzeichnet sein. ² Dies gilt nicht für eigenverantwortlich erstellte redaktionelle Inhalte des Affiliate, wie Erfahrungsberichte auf Vergleichsportalen.

^{Abs. 2 Satz 1} Beim Aufrufen der Internetseite hat ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gutwahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen. ² Die Dauer der Einblendung des Hinweises muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen.“

und die ihnen zugeordnete Begründung lauten:

„u. Die Nebenbestimmung stellt eine Konkretisierung des § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 für den Bereich des Affiliate-Marketings dar und soll sicherstellen, dass Werbung als solche für die Nutzer erkennbar ist.“

Die Klägerin bringt vor, es würden allgemeine Vorgaben des Lauterbarkeitsrechts wiederholt. Es bestehe nicht die Gefahr, dass Besucher sich falsche inhaltliche Vorstellungen von dem beworbenen Glücksspielprodukt machten.

Die Beklagte führt aus, die Werbeerkennbarkeit werde für den Bereich des Affiliate-Marketings ausdrücklich darstellt gemäß der gesetzlichen Vorgabe des § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021. Die Entgeltlichkeit sei erhebliches Kriterium für die Erkennbarkeit kommerzieller Inhalte und daher Grund des Erfordernisses für die Regelung der Werbeerkennbarkeit. Es sei erforderlich, die Entgeltlichkeit der Kooperation zur Werbekenntlichkeit zu erwähnen, namentlich weil durch die vermeintlich enthaltenen „O-Töne“ auch das Übermaßverbot der nicht als Werbung kenntlichen, scheinbar redaktionellen Berichterstattung betroffen sei. Schließlich folge die Unverhältnismäßigkeit auch nicht daraus, dass Affiliate-Seiten auch Erfahrungsberichte und Vergleichsübersichten enthielten, für die die Anbieter gerade keine Vergütung erhielten.

Die zulässige Klage gegen B. 14. u. Abs. 2 ist unbegründet. Das erkennende Gericht knüpft an die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 78) an:

„Die in der Nebenbestimmung 13 u Abs. 2 verfügte Hinweispflicht ist ebenso rechtmäßig. In der Nebenbestimmung wird geregelt, dass beim Aufrufen der Internetseite ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen hat, wobei die Dauer der Einblendung des Hinweises so bemessen sein muss, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen. Rechtsgrundlage der Regelung ist § 5 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 2 und 8 GlüStV 2021. Nach § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 ist Werbung unzulässig, die den Eindruck erweckt, redaktionell gestalteter Inhalt zu sein. Durch die angefochtene Nebenbestimmung wird dieser für alle Werbeformen geltende Grundsatz im Hinblick auf Affiliate-Werbung näher konkretisiert. Mit der Kennzeichnung der Entgeltlichkeit wird Werbung erst erkennbar. Links in einem redaktionell gestalteten Beitrag verletzen das Gebot der Trennung zwischen redaktionellen Beiträgen und Werbung. Der Trennungsgrundsatz ist bereits dann verletzt, wenn nicht schon der kommerzielle Charakter des Links, sondern erst des verlinkten Angebots deutlich wird, weil die nicht kenntliche Werbewirkung unumkehrbar wirksam geworden ist (vgl. zu Sportwetten: Lange/Reinhardt: Bildbet & Co. - zur Rechtmäßigkeit von Markenkooperationen im Bereich der Sportwetten unter dem neuen GlüStV - NVwZ 2022, 1171, 1174). Die Maßnahme ist verhältnismäßig. Insbesondere ist ein milderes Mittel, um dem Übermaßverbot aus § 5 Abs. 2 Satz 2 GlüStV 2021 und dem Trennungsgebot/Gebot der Werbekenntlichkeit aus § 5 Abs. 2 Satz 8 GlüStV 2021 gerecht zu werden, nicht ersichtlich. Demgegenüber käme nur die eingriffsintensivere vollständige Untersagung des Affiliate-Marketings in Betracht (vgl. Lange/Reinhardt, a.a.O., Seite 1176).“

Soweit die Klägerin sich zu der Frage verhält, ob der Besucher sich inhaltlich falsche Vorstellungen von dem beworbenen Glücksspielprodukt macht, betrifft dies das Verbot irreführender Werbung (dazu die nicht angefochtene Auflage in B. 14. a. Satz 2). Darin erschöpft sich aber nicht der Regelungsgedanke einer Erkennbarkeit von Werbung, wie er in den Auflagen unter B. 14. u. Abs. 2 zum Ausdruck gelangt. Nur wenn transparent gemacht wird, dass der Affiliate vergütet wird, vermag der Besucher den werbenden Charakter zu erkennen und dadurch zu ermessen, dass die ihm offerierten Tatsachenbehauptungen nicht falsch sein mögen, aber doch ihre Auswahl durch einen kommerziell motivierten Filter bedingt ist. Gerade in einem durch eine Flut an Informationen gekennzeichneten Medium ist es als Meta-Datum zwecks Einordnung besonders wichtig zu erkennen, welche Interessen hinter einer Tatsachendarstellung stehen.

26. Im sechsundzwanzigsten Spiegelstrich - in der Fassung der Klagerweiterung - betreffend Werbung bei Filmveranstaltungen bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die schriftsätzlich geänderte Auflage in B. 14. w. wird aufrechterhalten. Sie ist zum Jugendschutz erforderlich. Der weitergehende Antrag geht ins Leere. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 14. w. in ihrer ursprünglichen Fassung

„w. Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker ist bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten, verboten, und im Übrigen erst nach 21 Uhr zulässig.“

und die ihr zugeordnete Begründung lauteten:

„w. Die Nebenbestimmung konkretisiert das Verbot aus § 5 Abs. 2 Satz 4 GlüStV 2021. Danach darf sich Werbung nicht an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richten. Bei Filmveranstaltungen, die sich überwiegend an Kinder und Jugendliche richten, kann ein Ausschluss dieser Gruppe als Adressat, wie ihn § 5 Abs. 2 Satz 5 GlüStV 2021 vorsieht, nicht anders als durch ein Werbeverbot erzielt werden, um sicherzustellen, dass Werbung für Glücksspiele nicht den Zielen in § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV 2021 zuwiderläuft.

Hinsichtlich des zeitlichen Werbeverbots entspricht die Nebenbestimmung § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021. Aufgrund der erhöhten Suchtgefährlichkeit von virtuellem Automatenspiel und Online- Poker und der vergleichbaren Gefährdungslage bei öffentlichen Filmveranstaltungen darf aus Spielerschutzgründen zwischen 6 Uhr und 21 Uhr auch bei öffentlichen Filmveranstaltungen keine Werbung für virtuelles Automatenspiel/Online-Poker erfolgen.“

Die Beklagte hat die Maßgabe mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2025 neu gefasst

„Werbung für virtuelles Automatenspiel und Online-Poker ist bei öffentlichen Filmveranstaltungen, die sich nicht ausschließlich an Erwachsene richten (FSK 18) verboten.“

und sich zur Begründung auf eine obergerichtliche Entscheidung (OVG Magdeburg, Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 85) gestützt.

Die Klage ist teilweise unzulässig.

Soweit Filmveranstaltungen innerhalb der Embargozeit, die sich ausschließlich an Erwachsene richten (FSK 18), betroffen sind, ist durch die geänderte Auflage kein Werbeverbot ausgesprochen, war es aber in der ursprünglichen Auflage. Indem diese „erst nach 21 Uhr“ Werbung bei öffentlichen Filmveranstaltungen zuließ, untersagte sie - von der FSK-Einstufung unabhängig - Werbung von 6 und 21 Uhr. Demgegenüber enthält die geänderte Auflage - unabhängig von der Tageszeit - bei FSK 18 kein Werbeverbot. In diesem Umfang ist die aufrechterhaltene Klage wegen der Abmilderung der Auflage unzulässig, da der Verwaltungsakt infolge behördlicher Aufhebung nicht länger Regelungsgehalt hat und anfechtbar ist.

Soweit Filmveranstaltungen, die sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten, sowie Filmveranstaltungen innerhalb der Embargozeit, die sich weder vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten noch mit FSK 18 eingestuft sind, betroffen sind, war und ist Werbung durch die Auflage verboten. In diesem Umfang ist die aufrechterhaltene Klage zulässig.

Soweit Filmveranstaltungen außerhalb der Embargozeit, die sich weder vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten noch mit FSK 18 eingestuft sind, betroffen sind, ist Werbung erst durch die geänderte Auflage verboten. In diesem Umfang ist die erweiterte Klage wegen der Schärfung der Auflage zulässig.

Die Klage ist im Umfang, in dem sie zulässig ist, unbegründet. Die geänderte - teils aufrechterhaltene, teils abgemilderte, teils geschärfte - Auflage B. 14. w. ist rechtmäßig. Die Beklagte ist zu nachtäglichen Nebenbestimmungen befugt (s. o. 3.). Zumindest in ihrer geänderten Gestalt ist das Bestimmtheitsgebot aus § 37 Abs. 1 VwVfG gewahrt. Auf den möglicherweise unbestimmten Begriff „sich vorwiegend an Kinder und Jugendliche richten“ wird verzichtet, stattdessen auf die eindeutige Einstufung nach der Freiwilligen Selbstkontrolle abgestellt. In dem Unterlassen des Gesetzesgebers, Verbot von Werbung bei Filmvorführungen auszusprechen, kommt nicht die Wertung zum Ausdruck, dass ein solches Verbot durch Verwaltungsakt ausgeschlossen wäre. Die geänderte Auflage ist für den von der Beklagten verfolgten Zweck des Jugendschutzes geeignet, erforderlich und angemessen. Den Bedenken des Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Beschl. v. 15.6.2023, 3 M 14/23, juris Rn. 83) gegen ein Totalverbot in der Embargozeit hat die Beklagte durch eine schriftsätzlich verfügte Ausnahme von Filmen FSK Rechnung getragen. Die neugefasste Auflage ist geeignet, erforderlich und angemessen.

27. Im siebenundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend den Casinobegriff führt der Antrag teilweise zum Erfolg. Die Auflagen in B. 14. x. Satz 1 und 3 werden aufgehoben. Sie sind anlasslose Wiederholungen des Gesetzes. Die Ausführung in B. 14. x. Satz 2 ist nicht anfechtbar. Sie beschwert die Klägerin nicht. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. x. (Satzzahlen nur hier)

„x. ¹ Im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür ist die Verwendung der Begriffe ‚Casino‘ oder ‚Casinospiele‘ unzulässig. ² Soweit ein Veranstalter sowohl über eine Erlaubnis für virtuelles Automatenspiel als auch für Online-Casinospiele verfügt, dürfen die Begriffe ‚Casino‘ und ‚Casinospiele‘ im Rahmen der Dachmarkenwerbung sowie der Werbung für Online-Casinospiele verwendet werden. ³ Eine Verwendung der Begriffe unmittelbar für die Bezeichnung oder die Werbung für virtuelles Automatenspiel/Online-Poker ist unzulässig.“

und die zugeordnete Begründung lauten:

„x. Die Nebenbestimmung konkretisiert die Regelung in § 22a Abs. 11 GlüStV 2021. Sie dient der Abgrenzbarkeit von virtuellen Automatenspielen und Online-Casinospielen und soll im Sinne des Spielerschutzes eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der beworbenen Glücksspielart ermöglichen. Dadurch soll verhindert werden, dass die Werbung zu irrigen oder verzerrten Annahmen über die Art des angebotenen Glücksspiels führt und übermäßige Spielanreize setzt.“

Die Klägerin wendet ein, es handele sich um eine anlasslose Wiederholung des Gesetzes.

Die Beklagte trägt vor, die Bestimmung setze § 22a Abs. 11 GlüStV 2021 um.

Die Klage gegen B. 14. x Satz 2 ist unzulässig. Weder ist die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft noch kommt der Klägerin die nach § 42 Abs. 2 Var. 1 VwGO erforderliche Klagebefugnis zu. Die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Textstelle des Bescheids enthält keinen die Klägerin beschwerenden Regelungsgehalt eines Verwaltungsaktes. Dem Wortlaut nach ist lediglich bestimmt, dass die Klägerin - falls sie über eine Erlaubnis für Online-Casinospiele verfügte - die Begriffe „Casino“ und „Casinospiele“ verwende dürfte. Dem Wortlaut ist nicht zu entnehmen, dass ihr ein Verhalten untersagt wäre

Die Klage gegen B. 14. x. Satz 1 und 3 ist zulässig und begründet. Die angefochtenen Auflagen beschweren die Klägerin und sind rechtswidrig. Eine anlasslose Wiederholung des Gesetzes ist nicht erforderlich (s. o. 4.). So liegt es hier vor dem Hintergrund des § 22a Abs. 11 GlüStV 2021, wonach der im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür ist die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ unzulässig sind. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

28. Im achtundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend Dokumentationspflichten bleibt der Klageantrag ohne Erfolg. Die Auflagen in B. 14. y. haben Bestand. Sie entsprechen den Wertungen des Gesetzes und sind erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 14. y. (Satzzahlen nur hier)

„y. ^Abs. 1 Eine Aufzeichnung der ausgestrahlten Rundfunk- und Internetwerbesendungen ist für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren und der Erlaubnisbehörde auf Verlangen vorzulegen.

^{Abs. 2 Satz 1}Hinsichtlich der Rundfunkwerbung sind die Sendezeiten und -plätze, hinsichtlich der Werbung im Internet sind die Drittseiten, Affiliates und soziale Netzwerke, auf denen geworben wird, die Werbepartner, der Versand von Newslettern und die jeweiligen Werbezeiten laufend in einer elektronischen Tabelle zu dokumentieren und für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren. ^Satz 2 Auf Verlangen der Aufsichtsbehörde sind dieser die Tabellen zu übermitteln.“

sowie die ihnen zugeordnete Begründung lauten:

„y. Die Aufzeichnungs-, Aufbewahrungs-, Dokumentations- und Vorlagepflicht stellt eine Maßnahme im Aufgabenbereich der Glücksspielaufsicht in ihrer Funktion als Erlaubnisbehörde dar (§ 9 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 GlüStV 2021) und ist für die umfassende Erfüllung der aufsichtsrechtlichen Aufgaben, insbesondere der Überwachung der werberechtlichen Vorschriften des § 5 GlüStV 2021, sowie für Zwecke der Evaluation erforderlich. Sie dient damit insbesondere auch den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags gemäß § 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 GlüStV 2021.

Die Aufzeichnungs-, Aufbewahrungs- und Dokumentations- und Vorlagepflicht erfasst die Werbung im Rundfunk sowie im Internet. Erfasst wird auch Werbung auf Drittseiten, Affiliates und soziale Netzwerke.

Drittseiten meint in diesem Zusammenhang Internetseiten von Anbietern, welche nicht der Erlaubnisinhaberin zuzuordnen sind. Die Definition zu den Affiliates ist der ist der Ziffer 14. Buchst. t zu entnehmen.“

Die Klägerin wendet ein, die Pflichten würden nur zur erleichterten Überwachung auferlegt. Sie seien nicht verhältnismäßig.

Die Beklagte bringt vor, nach der Regelung zur zeitlichen Beschränkung der betroffenen Werbemittel gelte die Aufzeichnungspflicht der Überwachung der Regelungen in der Erlaubnis zum Schutz der Belange besonders schutzbedürftiger Minderjähriger nach § 1 Nr. 3 GlüStV 2021. Durch die Beschränkung der Erlaubnis zur Beauftragung Dritter mit der Werbung für erlaubtes Glücksspiel auf die Durchführung der Werbung ist dem Erlaubnisinhaber benommen, die fehlende Möglichkeit zu Überwachung bzw. Dokumentation einzuwenden.

Die zulässige Klage gegen B. 14. y. ist unbegründet. Die streitgegenständlichen Auflagen sind rechtmäßig. Die der Klägerin auferlegte Aufzeichnungs-, Aufbewahrungs-, Dokumentations- und Vorlagepflicht wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie ist zur Überwachung geeignet, erforderlich und angemessen. Es entspricht bereits einer sorgsamen Ausübung der ihr erteilten Erlaubnis, wenn die Klägerin nachhält, welche Rundfunk- und Internetwerbesendungen für sie geschaltet werden. Ohnehin darf sie die Werbung nicht aus der Hand geben und muss sie selbst verantworten (s. o. 21.). Die Beklagte ist insbesondere wegen praktischer Unmöglichkeit nicht gehalten, selbst umfassend alle der Klägerin zurechenbaren Rundfunk- und Internetwerbesendungen aufzuzeichnen. Die Wertungen des § 9 GlüStV 2021 finden Beachtung. Soweit die Klägerin zur Vorlage bereits vorgehaltener Informationen verpflichtet, ist dies von der Spezialbefugnis in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Halbs. 1 GlüStV 2021 getragen oder steht die Spezialbefugnis zumindest einem Rückgriff auf die Generalklausel für eine Verpflichtung zur Aufzeichnung, Aufbewahrung und Dokumentation nicht entgegen. Das erkennende Gericht knüpft an die Rechtsprechung der Kammer (VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024, 5 K 2624/22, juris Rn. 278, 280, 425 f.) zu § 9 GlüStV 2021 als besonderer gesetzlicher Grenze einer Ausübung behördlichen Ermessens an. Zur Aufgabe der Glücksspielaufsicht gehört es nach Satz 1 Halbs. 1 dieser Bestimmung insbesondere, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen. Die Befugnis der Aufsichtsbehörde ist innerhalb dieser Aufgabe nach der Generalklausel in Satz 2 umfassend. Sie kann die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Eine spezielle Befugnis enthält Satz 3 Nr. 3 Halbs. 1 dahingehend, dass die Aufsichtsbehörde jederzeit Auskunft und Vorlage aller Unterlagen, Daten und Nachweise verlangen kann, die zur Prüfung im Rahmen des Satzes 1 erforderlich sind.

Selbständig tragend: Die Wertung des § 9 GlüStV 2021 stünde auch dann nicht entgegen, wenn die spezielle Befugnis in Satz 3 Nr. 3 Halbs. 1 nicht selbst die Dokumentationspflicht trüge. Denn dann wäre zumindest ein Rückgriff auf die Generalklausel eröffnet und geboten. Die speziellen Aufsichtsmaßnahmen werden im Katalog des Satzes 3 ausdrücklich „unbeschadet sonstiger in diesem Staatsvertrag und anderen gesetzlichen Bestimmungen vorgesehener Maßnahmen insbesondere“ benannt, d. h. auch gegenüber auf die Generalklausel gestützte Aufsichtsmaßnahmen nicht erschöpfend. Da ohne das Vorhalten erforderlicher Informationen eine Vorlagepflicht leer liefe, steht die gesetzliche Wertung gemäß Satz 3 Nr. 3 Halbs. 1 einer Vorhaltepflicht nicht entgegen.

29. Im neunundzwanzigsten Spiegelstrich betreffend das Werbekonzept bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflage in B. 14. z. Satz 1 wird aufrechterhalten. Sie ist erforderlich, da sie ausgehend von den weiteren Maßgaben zur Werbung folgerichtig ist. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 14. z. Satz 1

„z. Das Werbekonzept ist an die Nebenbestimmung Nr. 14 anzupassen und der Erlaubnisbehörde dieser Erlaubnis vorzulegen.“

sowie die insgesamt B. 14. z. zugeordnete Begründung lauten:

„z. Die Nebenbestimmung dient der fortwährenden Erfüllung der Verpflichtungen aus den §§ 5 und 6 GlüStV 2021. So ist auch die nicht nach speziellen Verboten unzulässige Werbung gemäß § 5 Abs. 2 GlüStV 2021 allgemein so auszugestalten, dass diese den Zielen des § 1 GlüStV 2021 nicht zuwiderläuft; § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 GlüStV 2021 verpflichtet die Erlaubnisinhaberin zudem, bei der Nutzung von Werbung bereits konzeptionell den Jugend- und Spielerschutz sicherzustellen, die Spieler zu einem verantwortungsbewussten Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen. Im Hinblick auf die herausragende Bedeutung der lückenlosen Umsetzung dieser Verpflichtungen bilden auch das ergänzend zum allgemeinen Sozialkonzept vorgelegte und im Rahmen dieses Erlaubnisverfahrens gebilligte Werbekonzept sowie dessen Realisierung unverzichtbare Grundlagen für die Erteilung und den Bestand der Erlaubnis. Hiermit einher geht das Erfordernis der unverzüglichen Unterrichtung der Erlaubnisbehörde über wesentliche Änderungen oder Ergänzungen des Werbekonzeptes oder entsprechende Abweichungen vom Werbekonzept, da nur so die Erlaubnisbehörde zur erneuten Prüfung und ggf. Reaktion befähigt wird. Der Begriff der Wesentlichkeit ist hierbei weit zu verstehen; von der Unterrichtungspflicht sind daher nur Änderungen/Abweichungen ausgenommen, bei denen nach objektiver Bewertung jede Relevanz für die weitere Wirkung der Maßnahmen klar ausgeschlossen werden kann.

Ein effektiver Schutz der besonders gefährdeten Personengruppen setzt zudem voraus, dass die Eignung der Schutzvorkehrungen und auch die tatsächliche Wirkung der Werbemaßnahmen fortlaufend beobachtet und evaluiert werden und seitens der Veranstalter in regelmäßigen Abständen auch auf die zwischenzeitlichen Erkenntnisse und Entwicklungen reagiert wird (vgl. grundlegend auch § 6 Abs. 2 Satz 3 Nr. 10 GlüStV 2021). Zur entsprechenden Umsetzung im speziellen Bereich Werbung hat die Erlaubnisinhaberin der Erlaubnisbehörde daher alle zwei Jahre eine Fortschreibung des bei Erlaubniserteilung gebilligten Werbekonzeptes vorzulegen, aus welcher die betreffenden Prüfergebnisse und deren Berücksichtigung in der Fortschreibung des Konzeptes hervorgehen.“

Die Klägerin verweist auf ihre Einwendungen gegen weitere Maßgaben zur Werbung unter B. 14. (s. o. 14.-28.).

Die Beklagte bringt vor, bezweckt sei der ununterbrochene Schutz von besonders vulnerablen Gruppen. Zur Wirksamkeit der Mitteilungspflicht sei es erforderlich, das Werbekonzept zunächst anzupassen.

Die zulässige Klage gegen B. 14. z. Satz 1 ist unbegründet. Die Auflage ist rechtmäßig. Die der Pflicht zur Vorlage vorausgehende Pflicht zur Anpassung des Werbekonzepts ist nur folgerichtig ausgehend von den aufrechterhaltenen Nebenbestimmungen zur Werbung und beschwert die Klägerin nur gering. Soweit die einschlägigen Auflagen (s. o. 14.-28.) Bestand haben, muss die Klägerin ihre Werbung ohnehin in den dadurch vorgegebenen Grenzen halten. Soweit die Werbeauflagen keinen Bestand haben, verlangt B. 14. z. Satz 1 keine Anpassung des Werbekonzepts.

30. Im dreißigsten Spiegelstrich zu der vor - ihrer behördlichen Aufhebung - die Protokollierung der IP-Adresse betreffenden Auflage in B. 20. b) haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.

31. Im einunddreißigsten Spiegelstrich betreffend die Informationstechnologie der Klägerin hat der Antrag teilweise Erfolg. Die Auflage in B. 23. Satz 1 sowie die auflösende Bedingung in B. 23. Satz 2 werden aufrechterhalten in dem Umfang

„Geplante Änderungen an der IT-Infrastruktur und/oder -Architektur, welche die Grundlagen des genehmigten IT-Sicherheitskonzepts betreffen, sind der Erlaubnisbehörde unter Darstellung des relevanten Sachverhalts anzuzeigen. Sie bedürfen der vorherigen Zustimmung durch die Erlaubnisbehörde.“

und im Übrigen aufgehoben. Sie sind nur in dem benannten Umfang hinreichend bestimmt und erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 23 (Satzzahlen nur hier)

„23. ¹ Geplante Änderungen an der IT-Infrastruktur und/oder -Architektur, insbesondere die Sicherheit betreffend, sind der Erlaubnisbehörde unter Darstellung des relevanten Sachverhalts anzuzeigen. ² Wesentliche Änderungen bedürfen der vorherigen Zustimmung durch die Erlaubnisbehörde.“

sowie die Begründung zu B. 19. bis 24. lauten:

„Im IT- Sicherheitskonzept gemäß § 6f als Teil des nach § 4b Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 GlüStV 2021 vorzulegenden Sicherheitskonzepts sind insbesondere die Maßnahmen zur Gewährleistung der IT- und Datensicherheit darzulegen. Diese sind unverzichtbarer Bestandteil ganzheitlicher Informationssicherheit, die neben dem technischen Schutz vor IT-Angriffen auch den sicheren Umgang mit Daten berücksichtigt. Als grundlegende Schutzziele gelten dabei Vertraulichkeit, Verfügbarkeit und Integrität. Konkret bedeuten diese Ziele, dass vertrauliche Kundendaten zu jedem Zeitpunkt vor unbefugter und unnötiger Veröffentlichung, Verwendung und Weitergabe zu schützen sind. Aus diesem Grund ist die Umsetzung des IT-Sicherheitskonzeptes ebenso erforderlich wie die Durchführung der jährlichen Penetrationstests. Die Regelung zum automatischen Sessions-Timeout dient der Verhinderung des Missbrauchs einer Benutzersitzung (Session). Die Verpflichtung die jeweils aktuellen IT-Sicherheitsstandards einzuhalten ergibt sich aus der Verpflichtung zur Gewährleistung der IT- und Datensicherheit. Durch die regelmäßige Heranziehung externen Sachverstandes wird sichergestellt, dass stets aktuelle Erkenntnisse zur IT-Sicherheit einfließen. Nach § 6e Abs. 2 GlüStV 2021 sind zudem verwendete Zufallsgeneratoren auf ihre ordnungsgemäße Funktion zu prüfen. Die ausgegebenen Werte müssen tatsächlich zufällig und dürfen nicht im Einzelfall oder allgemein beeinflussbar sein. Die Zufallsabhängigkeit des Ergebnisses des einzelnen Spiels bzw. des einzelnen Vorgangs in einem Spiel ist wesentliches Merkmal eines Glücksspiels, dessen Einhaltung insbesondere zur Vermeidung von Manipulationen sichergestellt werden muss. Die jährliche Prüfung durch eine unabhängige sachverständige Stelle soll sicherstellen, dass keine Veränderungen oder Manipulationen an den Zufallsgeneratoren erfolgen. Sofern sich aus dem Prüfbericht der sachverständigen Stelle Überarbeitungsbedarf ergibt, greift die Pflicht nach § 6f Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021, die erforderlichen Änderungen in das Konzept zu übernehmen und umzusetzen.“

Die Klägerin bringt vor, zu unterscheiden sei zwischen Erlaubnisvoraussetzungen und Erlaubnisinhalt. Die Regelung sei unbestimmt und greife unangemessen weit aus. Die IT-Architektur von großen Wirtschaftsunternehmen sei ein lebendiges Instrument, das organisch mit dem Geschäftsbetrieb mitwachse und bei neuen Herausforderungen graduell angepasst werde.

Die Beklagte verweist darauf, dass das IT-Sicherheitskonzept nach § 6f GlüStV 2021 gemäß § 4b Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 GlüStV 2021 zum Mindestinhalt des Antrages auf Erlaubniserteilung gehöre. Die Gewährleistung der Einhaltung der Vorgaben in den §§ 6a bis 6j GlüStV 2021 sei Erlaubniserteilungsvoraussetzung nach § 4 Abs. 5 Satz 6 GlüStV 2021.

Die Klage gegen B. 23. ist zulässig. Zur gerichtlichen Überprüfung sind isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen gestellt. Die Beklagte legt der Klägerin in B. 23 Satz 1 eine Anzeigepflicht auf und stellt in B. 23. Satz 2 die Fortdauer der Erlaubnis unter die auflösende Bedingung einer fehlenden Zustimmung.

Die Klage ist unbegründet, soweit die Anzeigepflicht und die auflösende Bedingung einer fehlenden Zustimmung an Änderungen der Grundlagen des genehmigten IT-Sicherheitskonzepts anknüpfen. In diesem Umfang sind die Nebenbestimmungen rechtswidrig, insbesondere von pflichtgemäßem Ermessen getragen. Sie sind bereits nach § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG gerechtfertigt, um die gesetzlichen Erlaubnisvoraussetzungen fortdauernd zu sichern.

Die Klage ist begründet, soweit die Nebenbestimmungen darüber hinaus gehenden. Insoweit sind sie rechtswidrig. Die Beklagte hat keine tragfähigen Ermessenserwägungen dafür angestellt, dass in vieler Hinsicht denkbare, auch alltägliche Änderungen der IT-Architektur, die nicht die Genehmigungsgrundlagen berühren, erforderlich wären, einer Anzeigepflicht oder einem Zustimmungsvorbehalt unterworfen zu werden. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

32. Im zweiunddreißigsten Spiegelstrich betreffend die Authentifizierung bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflage in B. 26. b. Satz 1 wird aufrechterhalten. Sie ist zu Schutzzwecken erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben B. 26. eingangs und unter b. (Satzzahlen nur hier)

„26. Im Rahmen des Registrierungsprozesses sind nachfolgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen: […]

b. ¹ Im Rahmen des Registrierungsprozesses ist der Spieler zur späteren Authentifizierung dazu aufzufordern, ein Kennwort zu vergeben sowie eine weitere Authentifizierungsmethode festzulegen (z.B. Zwei-Faktor-Authentifizierung per SMS, Fingerabdruck). ² Die Mindestanforderungen an das zu vergebende Passwort sind dabei: Groß- und Kleinbuchstaben, mind. eine Zahl + mind. ein Sonderzeichen + Mindestlänge 8 Zeichen.“

sowie die B. 26. b. zugeordnete Begründung lauten

„Es wird gemäß § 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 festgelegt, dass abweichend von der gewöhnlich angewendeten Authentifizierungsmethode (Nutzername und Passwort) eine weitere Authentifizierungsmethode, die von der Erlaubnisbehörde zuvor genehmigt wird, angewandt werden muss (z.B. Zwei-Faktor-Authentifizierung per SMS).“

Die Klägerin wendet ein, es sei ein Ermessensausfall oder -defizit gegeben. Die Beklagte habe ihr Ermessen nach § 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV bewusst auszuüben. Ein gemeinsames Angebot von Lotto und virtuellem Automatenspiel werde erschwert, wenn unterschiedliche Anforderungen gälten. Die Auflagen seien zur Erreichung des Ziels einer sicheren Authentifizierung des registrierten Spielers schon nicht geeignet, wenigstens nicht erforderlich.

Die Beklagte führt aus, die Bestimmung diene der Durchsetzung des Mehrfachspielverbotes gemäß §§ 6h, 22a Abs. 10 GlüStV 2021 durch Einrichtung verschiedener Spielkonten für dieselbe natürliche Person in Verantwortung des Veranstalters öffentlicher Glücksspiele.

Die zulässige Klage gegen B. 26. b. ist unbegründet. Die Auflage ist rechtmäßig. Die Beklagte hat das ihr durch Gesetz eingeräumte Ermessen ausweislich der allgemeinen Begründung zu den Inhalts- und Nebenbestimmungen (s. o. 2.) bewusst ausgeübt. Die Auflage ist verhältnismäßig. Die der Klägerin aufgebürdete Erschwernis ist gerade zu dem verfolgten Zweck erforderlich. Den Interessenten müssen durch die weitere Authentifizierung eine - im Verkehr lästige - Zugangsschwelle überwinden. Damit geht eine erhebliche Belastung der Geschäftstätigkeit der Klägerin einher. Dies ist aber unvermeidlich. Ein milderes, die Klägerin weniger belastendes, aber im gleichen Maß effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Der gesetzliche Übergang von einem totalen zu einem modifizierten Trennungsgebot erfordert, dem größeren Gefährdungspotential Rechnung zu tragen, um allen Interessierten die Unterschiede zu verdeutlichen und jeweils zu einer bewussten Entscheidung anzuhalten.

33. Im dreiunddreißigsten Spiegelstrich zu der - vor ihrer behördlichen Aufhebung - die Protokollierung der IP-Adresse bei vorläufigem Spiel betreffenden Auflage in B. 26. d. Satz 3 haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.

34. Im vierunddreißigsten Spiegelstrich betreffend Verhütung von Geldwäsche führt der Antrag teilweise zum Erfolg. Die Inhaltsbestimmungen in B. 26. f. Satz 1 und 2 unterliegen nicht der Anfechtung. Die Auflagen in B. 26. f. Satz 3 bis 6 werden aufgehoben. Sie sind teils als anlasslose Wiederholung des Gesetzes nicht erforderlich, teils nicht hinreichend bestimmt. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 26. f. (Satzzahlen nur hier)

„f. ¹ Bei der Registrierung, spätestens jedoch vor der ersten Einzahlung, ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. ² Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent- oder E-Geld-Kontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall durch die Erlaubnisinhaberin zu unterbinden. ³ Im Falle des Auseinanderfallens von Ein- und Auszahlungskonto ist die Erlaubnisinhaberin verpflichtet, verschärfte Sorgfalt zur Vermeidung von Geldwäsche walten zu lassen. ⁴ Sie hat sich insbesondere davon zu überzeugen, ob Spieler und Kontoinhaber identisch sind. ⁵ Ist dies für das Alternativkonto zweifelhaft, muss die Transaktion abgebrochen werden. ⁶ Transaktionen von größeren Summen müssen standardmäßig auf ungewöhnliche Aktivitäten hin überprüft werden.“

und die zugeordnete Begründung lauten:

„Die Regelung bildet § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 ab. Zudem folgt sie auch aus § 16 GwG und ist zugleich eine Transparenzvorschrift für den Geldfluss beim Spielbetrieb. Zudem dient die Regelung auch dazu, sicherzustellen, dass der Einzahlende mit dem Inhaber des Spielkontos übereinstimmt und nicht ein - eventuell minderjähriger oder gesperrter - Dritter über das Spielkonto spielt.“

Die Klägerin beanstandet, das Erfordernis eines Bankverbindung nach B. 26. f. Satz 1 gehe ohne Begründung über das Erfordernis eines Zahlungskontos nach § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 hinaus (Bezugnahme auf OVG Magdeburg, Beschl. v. 24.4.2023, 3 M 6/23, juris Rn. 47). B. 26. f. Satz 2 wiederhole lediglich § 6b Abs. 4 GlüStV. Soweit B. 26. f. Satz 3 bis 6 geldwäscherechtliche Pflichten konkretisierte, verfolgten sie ermessenswidrig allein geldwäscherechtliche Ziele (Bezugnahme auf NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 130 f.).

Die Beklagte bringt vor, die Regelung ergebe sich aus der Pflicht zur Erfassung der Bankverbindung, um die Verifizierung bei Zahlungsmittelwechsel nach § 6a Abs. 6 Satz 1 GlüStV 2021 zu ermöglichen. Die gesetzliche Vorgabe in § 6a Abs. 6 GlüStV 2021 gebiete lediglich, die als Zahlungsmittel gefassten Zahlungs-, Bank- und Kontoverbindungen des Spielers zur Feststellung der Erforderlichkeit der erneuten Erhebung und Verifizierung der Personendaten nach § 6a Abs. 2 GlüStV 2021 insgesamt zu erfassen, um deren Änderung, also die Abweichung von den ursprünglich erfassten Zahlungsmitteln zu bemerken und zu behandeln (§ 6a Abs. 6 GlüStV 2021). Da die erneute Identifizierung vor jedem Zahlungsvorgang mit einem bisher nicht verwendeten Zahlungsmittel gesetzlich vorgesehen ist (§ 6a Abs. 6 GlüStV 2021), sei das bisher verwendete Zahlungsmittel über die Identifikation des Zahlungsvorganges nach § 10 GwG hinaus zu erfassen. Nur dann ergebe sich die Änderung des Zahlungsmittels und deren Feststellbarkeit, an die die Pflicht zur Erhebung der Personendaten zur Identifikation von Zahlungsvorgängen geknüpft sei.

Die Klage gegen B. 26. f. Satz 1 und 2 ist unzulässig. Zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Maßgaben stellte sich als nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO nicht anfechtbare Inhaltsbestimmungen der Veranstaltungserlaubnis dar. Die Zulässigkeit der Klage unterstellt, wäre sie unbegründet. Die benannten Maßgaben sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin kann eine nicht durch diese Maßgaben beschränkte Erlaubnis beanspruchen. Sowohl eine Erhebung und Speicherung der Bankverbindung als auch die ohnehin durch § 6b Abs. 4 GlüStV 2021 geforderte Identität für die Spielteilnahme zu verlangen, belastet die Klägerin nicht unzumutbar.

Die zulässige Klage gegen B. 26. f. Satz 3 bis 6 ist begründet. Die Auflagen sind rechtswidrig. Sie sind entgegen § 37 Abs. 1 VwVfG (s. o. 2.) nicht hinreichend bestimmt. Die Klägerin vermag nicht zu erkennen, was von ihr gefordert ist. So ist nicht ermittelbar, was eine „verschärfte Sorgfalt“ ist, welches Maß daran anzulegen ist, sich „zu überzeugen“, wann ein Vorgang „zweifelhaft“ ist, was „größere Summen“ sind und was „ungewöhnliche Aktivitäten“. Die in Rede stehenden Maßgaben hätten allenfalls als Appell, nicht als Vollstreckungstitel in einen Verwaltungsakt Aufnahme finden dürfen. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

35. Im fünfunddreißigsten Spiegelstrich betreffend das Spielersperrsystem hat der Antrag teilweise Erfolg. Die Auflage in B. 26. j. Satz 1 wird aufgehoben, diejenige in B. 26. j. Satz 2 aufrechterhalten. Nur in dem benannten Umfang sind die Nebenbestimmungen frei von Ermessensfehlern. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 26. j. (Satzzahlen nur hier)

„j. ¹ Die Erlaubnisinhaberin hat mit technischen Mitteln sicherzustellen, dass eine Spielteilnahme nur erfolgen kann, wenn die für den jeweiligen Zeitpunkt erforderliche Abfrage beim Spielersperrsystem OASIS ergeben hat, dass der Spieler dort nicht als ‚gesperrt‘ eingetragen ist. ² Die ergriffenen technischen Maßnahmen sind innerhalb von vier Wochen nach Erlaubniserteilung in geeigneter Form nachzuweisen. ³ Die Erlaubnisinhaberin darf auf einen gesperrten Spieler nicht dahingehend einwirken, dass dieser einer Antrag auf Entsperrung stellen soll. ⁴ Insbesondere dürfen einem Spieler keine Vorteile wie Boni oder Rabatte gewährt werden, wenn die Spielersperre aufgehoben worden ist.“

sowie die zugeordnete Begründung lauten

„Die gesetzliche Verpflichtung nach § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV 2021, gesperrte Spieler vom Spiel auszuschließen, besteht auch dann, wenn das Spielersperrsystem OASIS nicht erreichbar ist. Ob der Umstand der Nichterreichbarkeit in einem Fehler des Systems der Erlaubnisinhaberin liegt oder es sich um einen systembedingten Ausfall des Spielersperrsystems OASIS handelt, ist hierbei unerheblich. Die Erlaubnisinhaberin muss auch in den Ausnahmefällen eines kurzzeitigen Systemausfalls sicherstellen, dass gesperrte Spieler nicht am Spiel teilnehmen (vgl. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV 2021). Im Zweifel muss sie für die Dauer eines etwaigen Systemausfalls allen noch nicht überprüften Kunden die Teilnahme am Spiel verwehren. In diesem Zusammenhang wird auf die Schadensersatzpflicht der Erlaubnisinhaberin bei Verlusten von Spielern hingewiesen, denen trotz wirksam eingetragener Sperre die Teilnahme am Spiel ermöglicht wird.“

Die Klägerin wendet gegen die Auflage in B. 26. j. Satz 1 ein, sie sei in der strengen Auslegung durch die Beklagte rechtswidrig. Auch den Fall der Nichterreichbarkeit zu erfassen widerspreche der staatsvertraglichen Wertung. So gebe § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV 2021 nur vor, dass der Ausschluss gesperrter Spieler durch Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten sei. Die Pflicht sei tätigkeits-, nicht erfolgsbezogen, weil den Veranstaltern nichts Unmögliches aufgetragen werden könne. Auch nach § 8 Abs. 3 GlüStV 2021 sei die Pflicht der Veranstalter sicherzustellen, dass gesperrte Spieler nicht an Glücksspielen teilzunehmen (Satz 3), der tätigkeitsbezogenen Pflicht zur Identitätskontrolle und zum Abgleich mit der Sperrdatei (Satz 1 und 2) nachgelagert bzw. knüpft an diese an. Sie beziehe allein auf solche Spieler, für die der Abgleich positiv ergeben habe, dass die Spieler tatsächlich gesperrt sei. Es bestehe eine Analogie zu § 29 Abs. 9 GlüStV 2021 (Bezugnahme auf NRW-LT-Drs. 17/11683, S. 219).

Die Beklagte führt zu B. 26. j. Satz 1 aus, die Sperrdatei zum Ausschluss gesperrter Spieler von der Spielteilnahme und der Werbung für öffentliche Glücksspiele, an denen gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen, sei eine geeignete und erforderliche Maßnahme zur Durchsetzung der gesetzlichen Vorgabe der Spielsuchtvorbeugung und deren Bekämpfung nach § 1 Nr. 1 GlüStV 2021 und des Spielerschutzes nach § 1 Nr. 3 GlüStV 2021.

Die zulässige Klage gegen B. 26. j. Satz 1 ist begründet. Die Auflage in ihrer konkreten Gestalt ist rechtswidrig, da sie an einem Ermessensdefizit nach § 40 VwVfG leidet. Es hätte zumindest eingehender behördlicher Ermessenserwägungen dafür bedurft, eine Spielteilnahme über die gesetzliche Vorgabe hinaus auch dann auszuschließen, wenn die Sperrdatei unerreichbar ist. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

Die zulässige Klage gegen B. 26. j. Satz 2 ist unbegründet. Gesonderte Einwendungen erhebt die Klägerin gegen diese Auflage nicht. Es ist zu dem Zweck der Einhaltung der Ziele des Staatsvertrages geeignet, erforderlich und zumal angesichts der damit verbundenen geringen Belastung angemessen, der Klägerin den Nachweis des Anschlusses an das Spielersperrsystem aufzuerlegen.

36. Im sechsunddreißigsten Spiegelstrich betreffend die Wiederholung der Authentifizierung führt der Antrag teilweise zum Erfolg. Die Auflage in B. 26. q. Satz 1 wird aufgehoben. Sie ist nicht erforderlich, da sie das Gesetz anlasslos wiederholt. Die Inhaltsbestimmung in B. 26. q. Satz 2 unterliegt keiner Anfechtung. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 26. q. (Satzzahlen nur hier)

„q. ¹ Die Identität des Spielers ist bei der Anmeldung zudem in regelmäßigen Zeitabständen, mindestens einmal im Jahr, durch die im Rahmen des Registrierungsprozesses vom Spieler angegebene weitere Authentifizierungsmethode (z.B. Zwei-Faktor-Authentifizierung per SMS, Fingerabdruck) nachzuweisen. ² Ohne erfolgten Nachweis ist eine Spielteilnahme nicht zuzulassen.“

sowie die Begründung zu B. 26. p. und q. lauten

„Diese Nebenbestimmungen bilden zum einen § 6a Abs. 5 und Abs. 6 GlüStV 2021 ab und legen fest, wann eine erneute Überprüfung der Angaben des Spielers zu erfolgen hat. Diese hat grundsätzlich mindestens jährlich sowie anlassbezogen bei Änderungen der Zahlungsverbindung oder persönlicher Angaben zu erfolgen. Dies dient der Sicherstellung, dass derjenige, der über ein Spielkonto spielt, derjenige ist, auf den es registriert ist.

Zudem wird gemäß § 6e Abs. 1 GlüStV 2021 ergänzend festgelegt, dass die Identität des Spielers bei der Anmeldung in regelmäßigen Zeitabständen, ebenfalls mindestens einmal im Jahr, durch die weitere Authentifizierungsmethode nachzuweisen ist. Während § 6a GlüStV 2021 die Registrierung und die Überprüfung der vom Spieler eingegebenen personenbezogenen Daten im Rahmen der Registrierung betrifft, ist Regelungsbereich von § 6e Abs. 1 GlüStV 2021 die Identifizierung und Authentifizierung eines bereits beim Anbieter registrierten Kunden. Durch die regelmäßige Identitätsprüfung über die weitere Authentifizierungsmethode kann vermieden werden, dass Personen, die Zugriff auf ein Authentifizierungsmerkmal erlangt haben (z.B. Passwort), dauerhaft das Spielkonto einer anderen Person nutzen können, vgl. § 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021.“

Die Klägerin rügt, es sei ein Ermessensausfall oder -defizit gegeben. Die Beklagte habe ihr Ermessen nach § 6e Abs. 1 Satz 2 GlüStV bewusst auszuüben.

Die Beklagte führt aus, die Pflicht ergebe sich aus § 6a Abs. 5 Satz 3 GlüStV 2021. Die Regelung zur Wiederholung von Identifizierung und Verifizierung der Personenangaben zur Einrichtung des Spielkontos ergäben sich aus § 6a Abs. 5 GlüStV 2021 nach Zeit, Inhalt und Umfang. Umfasst sei die spiegelbildliche Zwei-Faktor-Authentifizierung bei Einrichtung des Spielkontos.

Die Klage gegen B. 26. q. Satz 1 ist zulässig und begründet. Die angefochtene Auflage erweist sich als rechtswidrig. Sie ist als anlasslose Wiederholung des Gesetzes (s. o. 4.) nicht erforderlich ist. Sie entbehrt gegenüber § 6a Abs. 5 Satz 4 GlüStV 2021 jeder weiteren Konkretisierung, so etwa hinsichtlich der „regelmäßigen“ Zeitabstände. Bereits nach dem Gesetz ist die Ermöglichung der weiteren Spielteilnahme nach Ablauf eines Jahres ab dem Zeitpunkt der letztmaligen Bestätigung der Richtigkeit infolge einer Überprüfung durch den Veranstalter unzulässig. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

Die Klage gegen in B. 26. q. Satz 2 ist unzulässig. Die angefochtene Inhaltsbestimmung ist Teil der Hauptregelung. Eine Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele besteht hinsichtlich eines Interessenten erst ab erbrachtem Nachweis. Wäre die Klage zulässig, so wäre die unbegründet. Den vorherigen Nachweis zu verlangen, ist eine den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags - darunter dem Jugendschutz - dienende, geeignete, erforderliche und angemessene Maßgabe.

37. Im siebenunddreißigsten Spiegelstrich betreffend Geschäftsberichte bleibt der Antrag ohne Erfolg. Die Auflagen in B. 27. sind zur Gewährleistung der fortdauernden wirtschaftlichen Erlaubnisvoraussetzungen erforderlich. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 27. (Satzzahlen nur hier)

„27. ¹ Die Erlaubnisinhaberin stellt die Jahresabschlüsse und die Lageberichte des Unternehmens nach den Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften fristgerecht auf, lässt sie von einem Abschlussprüfer prüfen und stellt sie der Aufsichtsbehörde bis spätestens 30. September des dem Berichtsjahr folgenden Jahres unaufgefordert zur Verfügung. ² Die Darstellung der Geschäftszahlen im Jahresabschlussbericht hat in einer Spartenübersicht getrennt nach dem Deutschlandgeschäft gemäß § 4a GlüStV 2021 und den restlichen Geschäftsvorfällen zu erfolgen. ³ Zusätzlich muss eine Cash-Flow-Rechnung nach IAS 7 eingereicht werden, welche Auskunft über sämtliche Ein- und Auszahlungsvorgänge im Berichtsjahr (12-Monatsübersicht) gibt.“

sowie die ihnen zugeordnete Begründung lauten:

„Die Anforderung beruht auf § 4c Abs. 2 i.V.m. § 4a Abs. 1 Nr. 2a und Nr. 2b GlüStV 2021. Hierdurch soll die Überwachung der finanziellen Leistungsfähigkeit, der Wirtschaftlichkeit des Betriebs sowie der Mittelherkunft und -verwendung sichergestellt werden.“

Die Klägerin bringt vor: Gefordert seien eine spartengetrennte Darstellung und zusätzlich eine Cash-Flow-Rechnung. Eine Auslegung sei möglich, dass die Segmentberichterstattung im ungeprüften Teil des Geschäftsberichts erfolgen dürfe. Die finanzielle Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit könne auch ohne zusätzliche Berichtspflicht, allein mittels Vorlage der Gesamtbilanz im Jahresabschlussbericht erreicht werden.

Die Beklagte bringt vor: Die Regelung beruhe auf der Befugnis zur Regelung der Überwachung der Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021, zu denen nach § 4b Abs. 1 Satz 4 Nr. 4 GlüStV 2021 namentlich die rechtmäßige Herkunft der zum Betrieb benötigten Mittel nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 lt. a GlüStV 2021 sowie die Leistungsfähigkeit zur Bestreitung des Betriebs aus Eigenmitteln nach § 4a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. a GlüStV 2021 und zur Wirtschaftlichkeit unter Berücksichtigung von Kosten und Abgaben nach § 4a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 lit. b GlüStV 2021 gehörten. Die Regelung sei verhältnismäßig. Das betreffe auch den Nachweis des Kapitalflusses nach Buchführungsstandard IAS 7. Nur so sei die ordnungsgemäße Mittelherkunft und -verwendung nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 lit. a GlüStV 2021 darstellbar.

Die zulässige Klage gegen B. 27. ist unbegründet. Die auferlegten Geschäftsberichtspflichten sind geeignet, erforderlich und angemessen, um die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin, die Wirtschaftlichkeit ihres Betriebs sowie die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sicherzustellen. Das Gericht verkennt nicht, dass damit ein erheblicher Aufwand für die Klägerin verbunden ist. Doch muss die Klägerin diesen Aufwand betreiben. Sie kann sich insbesondere nicht darauf zurückziehen, dass ein nach anderen Standards erstellter Geschäftsbericht ihrer Alleingesellschafterin öffentlich verfügbar ist. So muss die Klägerin als Erlaubnisinhaberin die wirtschaftlichen Erlaubnisvoraussetzungen fortdauernd sicherstellen und nicht ihre Alleingesellschafterin, die nach § 1 Abs. 1 Satz 2 AktG nicht für die Klägerin haftet. Soweit es mit Aufwand verbunden ist, ohnehin zu erstellende Geschäftsberichte der Alleingesellschafterin aufzubereiten in der durch B. 27 vorgeschriebenen Gestalt beruht dies auf einer in die Sphäre der Klägerin fallenden unternehmerischen Entscheidung der Konzernstruktur. Folgen einer unternehmerischen Entscheidung hat sie zu tragen (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 28.12.2022, 5 K 4718/19, juris Rn. 133). Je aufwändiger die Aufarbeitung ist, desto weniger kann die der die Beklagten obliegende Glücksspielaufsicht darauf verwiesen werden, sie an Stelle der Beklagten zu leisten.

38. Im achtunddreißigsten Spiegelstrich betreffend den Vorbehalt eines Widerrufs bleibt der Antrag ohne Erfolg. Der Widerrufsvorbehalt in B. 35. wird aufrechterhalten. Er handelt sich um eine Nebenbestimmung, mit der die Erlaubnis nach dem Gesetz zwingend erlassen werden muss. Im Einzelnen:

Die Maßgabe in B. 35.

„35. Die Erlaubnis kann jederzeit vollständig oder teilweise widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis nicht mehr vorliegen.“

und die ihr zugeordnete Begründung lauten:

„Der Widerrufsvorbehalt dient zur Sicherstellung rechtmäßiger Zustände in denjenigen Fällen, in denen die nachträgliche Aufnahme oder Änderung einer Auflage hierzu nicht ausreicht. Insbesondere das dauerhafte Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen soll durch den Vorbehalt des Widerrufs sichergestellt werden. Die Anforderungen an die erweiterte Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit sowie Transparenz und Sicherheit des Glücksspiels ergeben sich aus § 4a Abs. 1 Nrn. 1, 2 und 3 GlüStV 2021 und gelten auch während der Laufzeit der Erlaubnis fort. Sofern diese Voraussetzungen bei der Erlaubnisinhaberin nicht mehr vorliegen, kann die Behörde diesen Bescheid widerrufen.

Zudem stellt auch § 4 Abs. 5 Nr. 6 GlüStV 2021 klar, dass die Einhaltung der §§ 6a bis 6j GlüStV 2021 Voraussetzung für die Erteilung einer Erlaubnis ist. Sofern gegen diese speziellen Vorschriften für Glücksspiele im Internet verstoßen wird, entfällt daher auch eine Voraussetzung für die Erteilung der Erlaubnis und die Behörde kann diesen Bescheid widerrufen.

Damit wird klargestellt, dass neben speziellen Vorschriften zum Widerruf einer Erlaubnis (z.B. § 4d Abs. 4 GlüStV 2021) auch die dem § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen Anwendung finden.“

Die Klägerin trägt vor: Es liege eine Nebenbestimmung in Form eines Widerrufvorbehalts i. S. d § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG vor. Es werde nicht klar, unter welchen Voraussetzungen der Widerruf möglich sei. Der Widerrufsvorbehalt sei nicht erforderlich. Die Regelung des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021, wonach die Ländererlaubnisse widerruflich zu erteilen seien, sei auf die im ländereinheitlichen Verfahren erteilte Erlaubnis für das virtuelle Automatenspiel nicht anwendbar.

Die Beklagte trägt vor: Es ergebe sich nicht, was die Klägerin gegen den gesetzlich vorgesehenen und vorgegebenen Widerrufsvorbehalt aus § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 einwenden möchte. Er sei insbesondere nicht durch § 4d Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 GlüStV 2021 ausgeschlossen.

Die Klage gegen B. 35. ist zulässig. Die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Maßgabe ist ausgehend vom Katalog des § 36 Abs. 2 VwVfG und der höchstrichterlichen Rechtsprechung (s. o. 3.) eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Wenngleich die Bescheidbegründung dies nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck bringt, erschöpft sich die Maßgabe nicht in einem Hinweis auf die gesetzliche Ermächtigung in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG, einen begünstigenden Verwaltungsakt dann zu widerrufen, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Vielmehr zwingen der Bescheidtenor sowie das Gebot gesetzeskonformer Auslegung dazu, in B. 35. einen verwaltungsaktförmigen Vorbehalt des Widerrufs nach § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG zu sehen, der aufgrund § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 2 VwVfG bei Vorliegen der in der Nebenbestimmung enthaltenen Voraussetzungen einen Widerruf eröffnet. Ein verwaltungsaktförmiger Widerrufsvorbehalt ist gesetzlich vorgeschrieben.

Öffentliche Glücksspiele zu veranstalten oder zu vermitteln, bedarf nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 der Erlaubnis. „Soweit in diesem Staatsvertrag nichts anderes bestimmt ist“, wird die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 von der zuständigen Behörde für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebietes erteilt. Sie ist nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 widerruflich zu erteilen und zu befristen. Das Gesetz schreibt in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 vor, eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nur eingehegt durch Befristung und Widerrufsvorbehalt zu erlassen. Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck bieten insoweit keinen Anhalt für eine Ausnahme.

Lediglich der Grundsatz einer landesbezogenen Erlaubnis sieht in § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV 2021 ausdrücklich eine Abweichung vor. Nur insoweit trifft § 9a GlüStV 2021 für das ländereinheitliche Verfahren eine abweichende Regelung. (Während es im gebündelten Verfahren bei der Erteilung der Erlaubnis jeweils nur für ein Land verbleibt, VG Hamburg, Urt. v. 14.11.2024. 5 K 2624/22, juris Rn. 111). Die Vorgaben eines notwendigen Widerrufsvorbehalts und einer notwendigen Befristung in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 unterliegen im Wortlaut der Vorschrift demgegenüber keiner Ausnahme.

Dass § 4d Abs. 4 Satz 5 GlüStV 2021 für Erlaubnisse einer Veranstaltung virtuellen Automatenspiels ausdrücklich auf eine Anwendung des § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 verweist, lässt keinen Umkehrschluss dahingehend zu, dass Erlaubnisse einer Veranstaltung virtuellen Automatenspiels nicht § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 unterlägen. Der benannten Verweisungsnorm bedarf es lediglich zur Klarstellung, dass die in § 4c Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV 2021 bestimmten besonderen Folgen eines Verstoßes gegen der Erlaubnis bereits beigefügte Inhalts- und Nebenbestimmungen (s. o. 4.) es nicht ausschließen, insbesondere ebenfalls anknüpfend an solche Verstöße der Erlaubnis nachträglich weitere Nebenbestimmungen auf Grundlage des § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV 2021 beizufügen. Die Verstößen vorausgehende Frage, mit welchen Nebenstimmungen die Erlaubnis ursprünglich erlassen ist, wird in § 4c Abs.4 GlüStV 2021 bereits im Ansatz nicht berührt, so dass es insoweit keiner Klarstellung bedarf.

Die Anwendung des § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 auf Erlaubnisse zur Veranstaltung virtuellen Automatenspiels sind vielmehr von Sinn und Zweck des Gesetzes erfordert. Sie lassen es nicht zu, von der vorgeschriebenen Einhegung gerade bei der nach §§ 4c Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1, 9a Abs. 1 Nr. 3 Var. 4 GlüStV 2021 im ländereinheitlichen Verfahren zu erwirkenden Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen abzusehen, obwohl dieser Glücksspielform ein erhöhtes Gefährdungspotential innewohnt. Eine gegenüber § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 speziellere und damit vorrangige Regelung enthält § 4c Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GlüStV 2021 nur hinsichtlich der Befristung (durch vorbestimmte Fristen), nicht aber hinsichtlich des Vorbehalts eines Widerrufs.

Die Klage gegen B. 35. ist unbegründet. Der angefochtene Vorbehalt des Widerrufs ist entweder rechtmäßig oder verletzt die Klägerin zumindest nicht in ihren Rechten. Er leidet nicht an einem solchen Ermessensfehler, der zum Nachteil der Klägerin austrüge, denn er beschränkt sich auf das durch das Gesetz vorgeschriebene Mindestmaß. Soweit die Entscheidung des Gesetzgebers in § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV 2021 der Beklagten pflichtgemäßes Ermessen belässt, ist dies kein Entschließungsermessen, sondern nur ein zudem begrenztes Auswahlermessen. Die Erlaubnis muss unter Vorbehalt des Widerrufs erlassen werden. Der Vorbehalt des Widerrufs muss zudem praktische Wirksamkeit entfalten, um nicht die Entscheidung des Gesetzgebers zu unterlaufen. Mindestens muss der Widerruf eröffnet sein in dem Fall, dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer Erlaubnis nicht mehr vorliegen. Denn in diesem Fall darf die Erlaubnis nicht aufrechterhalten werden. Obwohl in diesem Fall auch ein Widerruf aufgrund § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG eröffnet wäre, trägt ein den Widerruf aufgrund § 49 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG eröffnender verwaltungsaktförmiger Widerrufsvorbehalt doch aus und ist jedenfalls deshalb nicht entbehrlich, weil er gerade nicht nach näherer Maßgabe des § 49 Abs. 6 VwVfG Entschädigungspflichten auslöst.

39. Im neununddreißigsten Spiegelstrich betreffend Rabatte und Boni führt der Antrag teilweise zum Erfolg. Die Auflagen in B. 36. Satz 1 bis 4, 7 und 8 werden aufrechterhalten, da sie ausgehend vom innewohnenden Gefährdungspotenzial angemessen sind. Die Auflagen in B. 36. Satz 5 und 6 werden aufgehoben, da sie nicht hinreichend bestimmt sind. Der Auflagenvorbehalt in B. 36. Satz 9 wird aufgehoben, da es seiner nicht bedarf. Die erledigte Auflage in B. 36. Satz 10 unterliegt nicht länger einer Anfechtung. Im Einzelnen:

Die Maßgaben in B. 36 (Satzzahlen nur hier)

„36. ¹ Zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 kann die Erlaubnisinhaberin auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. ² Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. ³ Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. ⁴ Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. ⁵ Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. ⁶ Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. ⁷ Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 beurteilt werden kann. ⁸ Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:

a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,

b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber

c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst nachfolgenden Altersgruppen:

• 18 Jahre bis 24 Jahre
• 25 Jahre bis 44 Jahre
• 45 Jahre und älter.

d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:

• Lotterien
• Sportwetten/Pferdewetten
• Virtuelles Automatenspiel
• Online-Poker
• Online-Casino
• Sonstige Glücksspiele
• Keine Glücksspiele
• Keine Angaben.

⁹ Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. ¹⁰ Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2023 vorzulegen.“

sowie die zugeordnete Begründung lauten:

„Bonus- und Rabattaktionen können nur zugelassen werden, wenn es zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, erforderlich ist. Dies kann im Bereich der virtuellen Automatenspiele vor allem bei der Ansprache von Kunden illegaler Glücksspielangebote mit höherem Gefährdungspotential angenommen werden. Die Berichtspflicht ist somit Voraussetzung für die Beurteilung der Wirksamkeit und Notwendigkeit von Bonus- und Rabattaktionen zur Erreichung der Ziele des GlüStV 2021 durch die Erlaubnisbehörde. Insbesondere die Anzahl sowie das Spielverhalten der für legale Glücksspielangebote gewonnenen Neukunden beinhalten hierfür erste, wichtige Indizien, die auch in Bezug zu anderweitigen Erhebungen über die Schwarzmarktentwicklung gesetzt werden können. Nur wenn hier eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, festgestellt wird, kommt eine Verlängerung der Erlaubnis für Bonus- und Rabattaktionen in Betracht. Mit den Zielen des § 1 GlüStV 2021 sind Boni- und Rabattaktionen jedoch nur vereinbar, soweit sie nicht dazu beitragen, die Spielsucht zu fördern und zusätzliche Spielanreize zu setzen. Daher ist es geboten, die zulässigen Rabatte und Boni der Höhe nach zu begrenzen. Mit der Begrenzung Boni und Rabatte in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren), höchstens aber bis zu einem Betrag von 100 Euro pro Jahr gewähren zu können, wurde ein Rahmen gewählt, der es einerseits ermöglicht, attraktive Preisnachlässe gewähren zu können und andererseits gerade noch das verantwortliche Maß einzuhalten, keine unnötigen Spielanreize zu schaffen. Der Rahmen ist damit nicht beliebig veränderbar, sondern nur auf Grundlage vorliegender Evaluationsergebnisse, anhand derer erkennbar ist, dass durch eine Anhebung die Ziele des § 1 GlüStV 2021 nicht gefährdet werden dürften.“

Die Klägerin wendet ein, dass die Auflage in Teilen nicht hinreichend bestimmt sei. Sie mache nicht hinreichend deutlich, ob - wie es notwendig sei - eine Kumulierung der Spieleinsätze hinsichtlich der Bemessung der Boni erlaubt sei. Die Höchstgrenze für den Einzelrabatt von 10 % auf 1 EUR sei kein attraktives Rabattangebot.

Die Beklagte bringt vor: Die besondere Bedeutung der Beschränkung der Werbung mit Boni und Rabatten ergebe sich aus der Anordnung ihres Sofortvollzuges. Die Erlaubnis ohne die an mehreren Stellen getroffene Regelung zu Boni und Rabatten und der Werbung mit Boni und Rabatten in Nebenbestimmungen der Erlaubnis entspreche nicht dem in der Erlaubnis zutage getretenen Willen des Beklagten.

Die zulässige Klage gegen B. 10. Satz 1 bis 4 ist unbegründet. Die angefochtenen Auflagen sind rechtmäßig. Wie von der Klägerin aufgezeigt, werden Rabatte und Boni eng begrenzt. Ein attraktives, d. h. zum Spiel anreizendes, nicht lediglich einen vorhandenen Spieltrieb kanalisierendes Angebot darf aber auch nicht gemacht werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Belastung der Klägerin durch die angefochtenen Auflagen als zu dem verfolgten Zweck geeignet, erforderlich und angemessen dar. Die gesetzlichen Grenzen des behördlichen Ermessens erfordern insbesondere keine Kumulierung der Spieleinsätze hinsichtlich der Bemessung der Boni. Der Einzelbonus darf 10 % des Einzeleinsatzes nicht übersteigen.

Die zulässige Klage gegen B. 10. Satz 5 und 6 ist begründet. Die Auflagen sind rechtswidrig. Inwieweit eine Eignung für die Ziele des § 1 GlüStV 2021 und damit ein der Beklagten Prüfungserfordernis reichen sollten, ist nicht in der für einen Verwaltungsakt als Einzelfallregelung hinreichenden Weise bestimmt. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

Die zulässige Klage gegen B. 10. Satz 7 und 8 ist unbegründet. Die Auflagen sind rechtmäßig. Die der Klägerin auferlegte Berichtspflicht ist durch den Katalog hinreichend konkretisiert und angemessen.

Die zulässige Klage gegen B. 10. Satz 9 ist begründet. Der verwaltungsaktförmige Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ist rechtswidrig. Es bedarf seiner nicht als anlasslose Wiederholung des Gesetzes (s. o. 4.). Die Beklagte ist insoweit bereits kraft §§ 9 Abs. 4 Satz 3, 4d Abs. 4 Satz 5 GlüStV 2021 zu nachträglichen Auflagen befugt. Eine isolierte gerichtliche Aufhebung der rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht ausnahmsweise ausgeschlossen. Sie führt keine neue Rechtswidrigkeitslage herbei.

Die Klage gegen B. 10. Satz 10 ist unzulässig. Die vormalige Auflage ist nicht länger nach § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO anfechtbar. Sie hat sich nach § 43 Abs. 2 VwVfG und § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt, da ein erster Bericht erstellt ist.

40. Im Hilfsantrag zu 2. bleibt die Klage ohne Erfolg. Im Einzelnen:

Soweit der Antrag zu 1. für erledigt erklärt ist (s. o. 2., 18., 30., 33.), gilt dies für den Antrag zu 2. in entsprechendem Umfang.

Soweit der Antrag zu 1. zulässig und begründet ist (s. o. 5., 6., 9., 10., 12., 13., 15., 19., 20., 21., 22. und teilweise 4., 8., 11., 27., 31., 34., 35., 36., 39.), ist über den lediglich hilfsweise gestellten Antrag zu 2. nicht zu entscheiden.

Soweit der Antrag zu 1. zulässig, aber wegen der Rechtmäßigkeit der zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Nebenbestimmung unbegründet ist (s. o. 3., 7., 14., 17., 23., 24., 25., 28. 29., 32., 37., 38. und teilweise 4., 8., 11., 26., 31., 35., 39.), ist der Antrag zu 2. unzulässig, da er unstatthaft ist. Ist zur gerichtlichen Überprüfung einer Nebenbestimmung eine Anfechtungsklage statthaft, so ist grundsätzlich keine Verpflichtungsklage zusätzlich eröffnet. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG erfordert eine Ausnahme nur in dem - hier nicht vorliegenden - Fall, dass eine zulässige Anfechtungsklage trotz Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung deshalb unbegründet ist, weil deren isolierte gerichtliche Aufhebung eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführen würde.

Soweit der Antrag zu 1. deshalb unzulässig ist, weil die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Ausführung im Bescheid zumindest gegenwärtig ohne Regelungsgehalt ist (s. o. 1., 16. und teilweise 26., 27., 39.), ist der Antrag zu 2. desgleichen unzulässig, weil er unstatthaft ist. Mit der Verpflichtungsklage kann gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 und 3 VwGO nur die Verurteilung zu einem abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakt begehrt werden. Der Kläger muss ein Mehr an gegenwärtiger Regelung eines Einzelfalls durch Verwaltungsakt entsprechend § 35 VwVfG erstreben. Daran fehlt es jeweils.

Soweit der Antrag zu 1. deshalb unzulässig ist, weil die zur Überprüfung gestellte Maßgabe als Teil der Hauptregelung eine nicht anfechtbare Inhaltsbestimmung bildet (s. o. teilweise 34. und 36.), ist die zulässige Verpflichtungsklage nach § 113 Abs. 5 VwGO unbegründet. Die Klägerin kann eine weitergehende als die ihr erteilte, nicht durch die benannten Inhaltsbestimmungen beschränkte Erlaubnis nicht beanspruchen. Diese Inhaltsbestimmungen sind rechtmäßig und verletzen sie nicht in ihren Rechten.

III. Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, 167 Abs. 1 und 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 1 und Satz 2 ZPO.