Auf Antrag der Beigeladenen verlängerte die Beklagte die Frist für den Beginn der Bauarbeiten für die Errichtung des Windparks mit Bescheiden vom 25. Mai 2005, 17. Oktober 2007 und 17. Februar 2011. Mit dem letzten Änderungsbescheid wurde der Termin für den spätesten Beginn der Bauarbeiten auf den 31. Dezember 2014 festgesetzt. Die Beklagte übersandte Abdrucke dieser Verlängerungsbescheide an den Kläger, der dagegen nicht vorging. Eine Klage des .... gegen den Bescheid vom 25. Mai 2005 (19 K 2169/06) wurde zurückgenommen.

2. Durch Verordnung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 15. September 2005 (BGBl. I S. 2782) wurde das als Europäisches Vogelschutzgebiet registrierte Meeresgebiet „Östliche Deutsche Bucht“ (DE 1011-401), dessen Fläche auch den geplanten Windpark umfasst, zum Naturschutzgebiet erklärt. Die Unterschutzstellung dient nach § 3 der Verordnung der dauerhaften Erhaltung und Wiederherstellung des Meeresgebietes in seiner Funktion als Nahrungs-, Überwinterungs-, Mauser-, Durchzugs- und Rastgebiet für bestimmte dort vorkommende Arten, insbesondere für Sterntaucher (Gavia stellata) und Prachttaucher (Gavia arctica). Die Verordnung ist mittlerweile durch die Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes „Sylter Außenriff – Östliche Deutsche Bucht“ vom 22. September 2017 (BGBl. I S. 3423) ersetzt worden (vgl. entsprechend zum Schutzzweck hinsichtlich der Stern- und Prachttaucher § 5 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und b), Nr. 3 der Verordnung).

3. Mit Schreiben vom 21. Februar 2014 an das Bundesamt für Naturschutz (im Folgenden: BfN) beantragte der Kläger, die Errichtung und den Betrieb des geplanten Windparks zu untersagen, da ein dauerhafter, nicht mehr umkehrbarer relevanter Lebensraumverlust für die Vogelarten Stern- und Prachttaucher in ihrem Hauptkonzentrationsgebiet drohe. Hilfsweise beantragte der Kläger, zum Schutz der Schweinswale im Bereich des geplanten Windparks während der Fortpflanzungszeit von Mai bis August ein Bauverbot auszusprechen, um die ansonsten zu erwartenden erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die dort vorhandene Schweinswalpopulation zu vermeiden. Das BfN werde als gemäß § 58 BNatSchG zuständige Behörde aufgefordert, entsprechende Gefahrenabwehrmaßnahmen auf der Grundlage des Umweltschadensgesetzes zu ergreifen.

Mit Bescheid vom 5. März 2014 lehnte das BfN den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, für die Untersagung unzuständig zu sein. Das Umweltschadensrecht sei auf die Gefahrenabwehr bei Seeanlagen nicht anwendbar. Die Überwachung der Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorschriften bei Errichtung und Betrieb von Seeanlagen im Bereich der deutschen AWZ und des Festlandsockels obliege nicht dem BfN, sondern allein dem BSH. § 58 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG weise dem BfN die Zuständigkeit zur Durchführung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes und der auf seiner Grundlage erlassenen Vorschriften nur zu, soweit nichts anderes bestimmt sei. Eine anderweitige Bestimmung im vorgenannten Sinne sei bei Seeanlagen die Spezialregelung des § 16 SeeAnlV. Diese weise dem BSH die Aufgabe zu, die Anlagen, ihre Errichtung und ihren Betrieb zu überwachen, und räume dem BSH entsprechende Befugnisse ein. Eine Zuständigkeit des BfN zur Anordnung von Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltbeeinträchtigungen durch Seeanlagen ergebe sich auch nicht aus dem Umweltschadensgesetz.

Den dagegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies das BfN mit Widerspruchsbescheid vom 17. April 2014 zurück. Das BfN sei wie im Ausgangsbescheid ausgeführt nicht nach § 58 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG für die Gefahrenabwehr bei Seeanlagen zuständig. Fachrechtliche Bestimmungen gingen dem Umweltschadensgesetz immer vor, wenn sie dem Anspruchsniveau des Umweltschadensgesetzes entsprächen oder weitergehende Anforderungen stellten. Dies sei bei den Vorschriften des Seeanlagenrechts hinsichtlich der Pflicht zur Vermeidung von Biodiversitätsschäden und der entsprechenden Überwachung von Windparks der Fall.

Am 23. April 2014 erhob der Kläger gegen die Beklagte, vertreten durch das BfN, Klage beim VG Köln (11 K 2359/14). Er beantragte, die Beklagte zu verpflichten, die weitere Errichtung und den Betrieb des geplanten Windparks zu untersagen, da ein dauerhafter, nicht mehr umkehrbarer relevanter Lebensraumverlust für die Vogelarten Stern- und Prachttaucher in ihrem Hauptkonzentrationsgebiet drohe. Außerdem begehrte er, wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden am Lebensraum der vorgenannten Vogelarten die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen, ferner die Beklagte zu verpflichten, zum Schutz der Schweinswale im Bereich des im Bau befindlichen Windparks während der Fortpflanzungszeit von Mai bis August ein Bauverbot auszusprechen, um den ansonsten zu erwartenden Umweltschaden im Hinblick auf die dort vorhandene Schweinswalpopulation zu vermeiden, sowie wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden an der im Bereich des Windparkstandorts lebenden Schweinswalpopulation die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen.

Durch Hinweisschreiben vom 19. Mai 2014 teilte das VG Köln dem Kläger mit, die Überwachung der Einhaltung naturschutzrechtlicher Vorschriften bei Errichtung und Betrieb von Seeanlagen im Bereich der deutschen AWZ und des Festlandsockels obliege allein dem BSH. Die Klage habe daher keine Aussicht auf Erfolg.

Mit Urteil vom 9. Juli 2014 wies das VG Köln die Klage im Verfahren 11 K 2359/14 als unzulässig ab. Soweit sie die begehrten Sanierungsmaßnahmen betreffe, folge dies bereits daraus, dass der Kläger sie bislang gegenüber der Beklagten noch nicht geltend gemacht habe. Soweit der Kläger mit den weiteren Anträgen das Begehren verfolge, „nur und ausschließlich das Bundesamt für Naturschutz zu verpflichten, die Errichtung und den Betrieb des geplanten Offshore-Windparks zu untersagen sowie [...] ebenfalls nur und ausschließlich das Bundesamt für Naturschutz zu verpflichten, ein zeitlich befristetes Bauverbot auszusprechen, folgt die Unzulässigkeit der Klage aus der fehlenden Passivlegitimation des Bundesamtes für Naturschutz. Denn dieses ist nach Auffassung des Gerichts für die begehrten Maßnahmen nicht zuständig.“ Zuständig sei vielmehr allein das BSH nach § 16 SeeAnlV, der eine andere Bestimmung i. S. v. § 58 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sei.

4. Als Reaktion auf das Hinweisschreiben des Verwaltungsgerichts Köln beantragte der Kläger am 26. Mai 2014 auch beim BSH, die weitere Errichtung und den Betrieb des geplanten Windparks zu untersagen, da ein dauerhafter, nicht mehr umkehrbarer relevanter Lebensraumverlust für die Vogelarten Stern- und Prachttaucher in ihrem Hauptkonzentrationsgebiet drohe. Außerdem begehrte er, wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden am Lebensraum der vorgenannten Vogelarten die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen, ferner die Beklagte zu verpflichten, zum Schutz der Schweinswale im Bereich des im Bau befindlichen Windparks während der Fortpflanzungszeit von Mai bis August ein Bauverbot auszusprechen, um den ansonsten zu erwartenden Umweltschaden im Hinblick auf die dort vorhandene Schweinswalpopulation zu vermeiden, sowie wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden an der im Bereich des Windparkstandorts lebenden Schweinswalpopulation die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen.

5. Am 17. Juni 2014 hat der Kläger die vorliegende Klage beim VG Hamburg als Untätigkeitsklage erhoben. Mit Klageerhebung hat er beantragt, 1. die Beklagte zu verpflichten, die weitere Errichtung und den Betrieb des geplanten Offshore-Windparks ..... zu untersagen, da mit der Errichtung und dem Betrieb des Parks ein dauerhafter, nicht mehr umkehrbarer relevanter Lebensraumverlust für die Vogelarten Sterntaucher (Gavia stellata) und Prachttaucher (Gavia arctica) in ihrem Hauptkonzentrationsgebiet droht; 2. wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden am Lebensraum der vorgenannten Vogelarten die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen; 3. die Beklagte zu verpflichten, zum Schutz der Schweinswale (Phocoena phocoena) im Bereich des im Bau befindlichen Offshore-Windparks ... während der Fortpflanzungszeit von Mai bis August ein Bauverbot auszusprechen, um den ansonsten zu erwartenden Umweltschaden im Hinblick auf die dort vorhandene Schweinswalpopulation zu vermeiden; 4. wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden an der im Bereich des Windparkstandortes lebenden Schweinswalpopulation die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen,

Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor: Bau und Betrieb des Windparks begründeten die Gefahr eines Umweltschadens. Die Windparkfläche liege innerhalb des FFH-Gebiets „Sylter Außenriff“ und des Vogelschutz- bzw. Naturschutzgebiets „Östliche Deutsche Bucht“. Der tatsächliche Umfang des drohenden Umweltschadens sei ihm, dem Kläger, erst aufgrund eines Gutachtens des...vom 30. Januar 2014 klar geworden. Er sei als anerkannter Umweltverband berechtigt, nach §§ 10, 11 USchadG die erforderlichen Maßnahmen zur Abwehr eines drohenden bzw. zur Sanierung eines eingetretenen Umweltschadens bei der zuständigen Behörde zu beantragen und die Ablehnung dieses Antrags gerichtlich überprüfen zu lassen. Die bestandskräftige Genehmigung stehe dem nicht entgegen, weil bei der Genehmigungserteilung die den Umweltschaden begründenden Gesichtspunkte weder zutreffend erkannt noch bewältigt worden seien. Es sei ein Umweltschaden im Sinne des § 19 BNatSchG und des Unionsumweltrechts zu befürchten. Denn durch den Windpark fielen relevante Habitatbereiche des Vogelschutzgebiets für die dort wertgebenden Arten Stern- und Prachttaucher weg und es komme zu einer Störung dieser Arten i. S. v. § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG.

6. Mit Bescheid vom 1. August 2014 lehnte das BSH die Anträge ab. Maßgebliche Rechtsgrundlage sei § 16 SeeAnlV. Der Kläger sei jedoch als anerkannter Umweltverband nicht antragsbefugt. Soweit er sich auf das Umweltschadensgesetz berufe, sei nach § 58 Abs. 1 BNatSchG nicht das BSH, sondern das BfN zuständig. Die Antragsbefugnis lasse sich auch nicht auf eine analoge Anwendung von § 2 UmwRG i. V. m. § 11 USchadG stützen. Anerkannte Umweltverbände könnten einen Antrag auf Tätigwerden gemäß § 10 USchadG nur zur Durchsetzung von Sanierungspflichten stellen und danach gemäß § 11 Abs. 2 USchadG Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Ein solches Beteiligungsrecht bestehe bei der Gefahrenabwehr jedoch nicht. Die Anträge des Klägers seien außerdem unbegründet. Die Errichtung des Windparks führe zu keiner Gefahr für die Seetaucherpopulation in dem maßgeblichen Gebiet. Wegen der Feststellungswirkung der Genehmigung vom 18. Dezember 2002 dürfe dem Träger des Vorhabens nicht entgegengehalten werden, das Vorhaben sei nicht mit Rechtsvorschriften vereinbar, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen gewesen seien, solange die Wirksamkeit der Genehmigung andauere. Eine Rücknahme der Genehmigung auf der Grundlage des § 48 VwVfG komme nicht in Betracht. Das BSH habe ohne Rechtsverstoß angenommen, dass der Windpark ... nicht zu einer rechtlich relevanten Beeinträchtigung der Populationen der Stern- und Prachttaucher führe. Auch ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG scheide aus. Zwar sei durch die nachträgliche Ausweisung des Naturschutzgebiets „Östliche Deutsche Bucht“ eine Rechtsvorschrift geändert worden, jedoch habe der Genehmigungsinhaber von der Genehmigung bereits Gebrauch gemacht, indem er mit dem Bau der Anlage begonnen habe. Außerdem würde ohne den Widerruf nicht das öffentliche Interesse gefährdet. Denn es sei nicht einmal davon auszugehen, dass das Schutzgebiet durch die Errichtung und den Betrieb des Windparks erheblich beeinträchtigt werde. Errichtung und Betrieb des Windparks verursachten keinen erheblichen Habitat verlust für die Seetaucher. Auch eine hilfsweise Vergleichsprüfung nach dem Umweltschadensgesetz führe zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr sei auch nach dem Umweltschadensgesetz zu berücksichtigen, dass der Vorhabenträger über eine Genehmigung verfüge, in der die Beeinträchtigung der Seetaucherpopulation eingehend untersucht worden sei, und dass er im berechtigten Vertrauen auf diese Genehmigung sein Vorhaben verwirkliche. Für die auf Sanierung gerichteten Anträge sei gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG i. V. m. dem Umweltschadensgesetz das BfN zuständig.

Dagegen erhob der Kläger mit Schreiben vom 7. August 2014 Widerspruch, den er auf den Antrag auf Untersagung der weiteren Errichtung und des Betriebs des Windparks beschränkte. Er führte aus, ebenfalls von der fehlenden Zuständigkeit des BSH für die Sanierungsanträge auszugehen. Auch habe sich infolge der Beendigung der Rammarbeiten der Antrag auf Maßnahmen der Gefahrenabwehr hinsichtlich des drohenden Schadens an der Schweinswalpopulation erledigt. Mit Schriftsatz vom 8. August 2014 teilte der Kläger dem Verwaltungsgericht mit, seinen Widerspruch auf seinen ursprünglichen Antrag zu 1) beschränkt zu haben, so dass die Klageanträge zu 2) bis 4) nicht aufrechterhalten würden.

7. Zur Begründung seines verbleibenden Klageantrags trug der Kläger ergänzend insbesondere vor: Seine Klagebefugnis folge aus § 11 Abs. 2 USchadG. Die beschränkte Antragsbefugnis nach § 10 USchadG sei nicht an die Klagebefugnis gekoppelt, sondern schaffe lediglich die zusätzliche Möglichkeit einer auf Sanierungsmaßnahmen bezogenen Tätigkeitserzwingung. Die Einräumung einer Klagebefugnis sei auch durch die Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (ABl. L 143 v. 30.4.2004, S. 56 – Umwelthaftungsrichtlinie, im Folgenden: UHRL) geboten. Art. 12 Abs. 5 UHRL ermögliche nur, das Antragsrecht gegenüber der Behörde zu beschränken, nicht aber, auch die gerichtliche Prüfung auszuschließen. Außerdem gebiete das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (BGBl. II 2006, S. 1252 – Aarhus-Konvention, im Folgenden: AK), sowohl Art. 12 und 13 UHRL als auch die Vorschriften des nationalen Verfahrensrechts so auszulegen, dass Umweltverbände verwaltungsbehördliche Entscheidungen anfechten könnten, die deutschem oder europäischem Umweltrecht widersprächen. Sollte Art. 12 Abs. 5 UHRL die Verbandsklagebefugnis einschränken, verstieße dies gegen eine die Europäische Union bindende völkerrechtliche Bestimmung. Die Klage sei auch begründet. Das Umweltschadensgesetz und die Seeanlagenverordnung ermächtigten insbesondere nicht nur zu vorübergehenden Maßnahmen oder solchen, die den weiteren Betrieb der Anlagen ermöglichten. Die Behörde dürfe auch die Beseitigung einer Anlage anordnen, wenn sich ein Umweltschaden nicht auf andere Weise abwenden lasse. Die Legalisierungswirkung der Genehmigung und ihrer Verlängerungen stehe dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Eine Legalisierungswirkung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG bestehe nicht. Hierfür genüge es nicht, einen möglichen Umweltschaden im Genehmigungsverfahren irgendwie zu behandeln. Die Beklagte habe den drohenden Umweltschaden nicht korrekt ermittelt. Die Auswirkungen auf die Seetaucher seien in völlig unzureichender Weise geprüft worden. Die Verträglichkeitsprüfung sei anhand eines falschen Maßstabs durchgeführt worden. Maßgeblich seien vor der formellen Schutzgebietsausweisung nicht Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 vom 22.7.1992, S. 7 – FFH-Richtlinie, im Folgenden FFH-RL) und § 34 BNatSchG gewesen. Vielmehr habe der strengere Maßstab des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (jetzt Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.11.2009, kodifizierte Fassung, ABl. L 20 vom 26.1.2010, S. 7 – Vogelschutzrichtlinie, im Folgenden: VRL) gegolten. Das BSH hätte zudem vor jeder Verlängerung der Genehmigung erneut prüfen müssen, ob eine Gefahr für die Meeresumwelt drohe, und die Genehmigung nur verlängern dürfen, wenn dies nicht der Fall gewesen wäre. Für die Anwendbarkeit der Anordnungsbefugnisse nach dem Umweltschadensgesetz bzw. der Seeanlagenverordnung sei auch keine vorherige Aufhebung der Genehmigung nach §§ 48, 49 VwVfG erforderlich. Selbst wenn man dies anders sehen würde, sei das Ermessen auf Null reduziert und eine Aufhebung der Genehmigung zwingend geboten. Die in diesem Fall einschlägige Rücknahme nach § 48 VwVfG sei jedoch für die Anwendbarkeit des Umweltschadensgesetzes keine Voraussetzung.

Zur inhaltlichen Begründung der Schadensgefahr für die Seetaucher hat der Kläger im vorliegenden Verfahren im Wesentlichen ausgeführt: Die unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens bestehe hinsichtlich des Wegfalls relevanter Habitatbereiche für die Arten Stern- und Prachttaucher mit negativen Auswirkungen auf die Erhaltungsziele und der gleichzeitigen Störung dieser Arten nach § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG i. V. m. Art. 12 Abs. 1 lit. b) FFH-RL und Art. 5 lit. d) VRL. Das Vogelschutzgebiet Östliche Deutsche Bucht sei gemeinsam mit den westlich angrenzenden Bereichen das Hauptkonzentrationsgebiet der Seetaucher in der deutschen Nordsee. Erhaltungsziele dieses Gebietes seien die dauerhafte Erhaltung und Wiederherstellung des Meeresgebietes in seiner Funktion als Nahrungs-, Überwinterungs-, Mauser-, Durchzugs- und Rastgebiet für die Stern- und Prachttaucher. Diese zählten anerkanntermaßen zu den empfindlichsten Seevogelarten in Bezug auf Störungen durch jegliche Art menschlicher Nutzung. Offshore-Windparks übten auf Stern- und Prachttaucher eine starke Scheuchwirkung aus. Die Anlagen würden mit einem großen Abstand gemieden. In einem Zwei-Kilometer-Abstand um die Windparks kämen keine Stern- und Prachttaucher mehr vor und in einem Abstand von zwei bis vier Kilometern um den Windpark sei die Individuendichte um ca. 50 % reduziert. Die Errichtung von Windparks führe durch das ausgeprägte Meideverhalten der Seetaucher zu einem dauerhaften Habitatverlust. Der Bau des Windparks ... verkleinere deshalb die durch die Seetaucher nutzbare Schutzgebietsfläche des Vogelschutzgebietes erheblich. Die Beklagte habe die Verträglichkeit der Errichtung und des Betriebs des Windparks mit den Erhaltungszielen des von ihr zutreffend angenommenen faktischen Vogelschutzgebietes aufgrund einer grob fehlerhaften Prüfung der Beeinträchtigung des Habitatschutzes und unter Ausklammerung einer artenschutzrechtlichen Prüfung bejaht. Sie habe bei der Bestimmung der Erheblichkeit der Beeinträchtigung sowohl einen falschen Populations- als auch einen falschen Flächenmaßstab zugrunde gelegt. Die von ihr im betroffenen Gebiet angenommene Seetaucherdichte sei viel zu gering veranschlagt worden und sie habe nicht zwischen der Prachttaucher- und der Sterntaucherpopulation differenziert. Außerdem habe sie die durch den Windpark beeinträchtigte Habitatfläche zu gering bemessen. Gleichzeitig habe sie die Fläche des faktischen Vogelschutzgebietes, zu dem die beeinträchtigte Fläche in Relation gesetzt worden sei, viel zu groß veranschlagt und Kumulationswirkungen ausgeblendet. Eine artenschutzrechtliche Prüfung, insbesondere des hier offensichtlich verletzten Störungsverbots, sei vollständig unterblieben. Die Beigeladene habe hinsichtlich des drohenden Umweltschadens schließlich auch fahrlässig i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 USchadG gehandelt, da der Schaden für sie vorhersehbar gewesen sei.

Ursprünglich hatte der Kläger seinen verbleibenden Antrag mit dem Inhalt angekündigt, den Bescheid der Beklagten vom 1. August 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Oktober 2014 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die weitere Errichtung und den Betrieb des geplanten Offshore-Windparks ... zu untersagen, da mit Errichtung und Betrieb des Parks ein dauerhafter, relevanter, nicht mehr umkehrbarer Lebensraumverlust für die Vogelarten Sterntaucher (Gavia stellata) und Prachttaucher (Gavia arctica) in ihrem Hauptkonzentrationsgebiet drohe. In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat er ausgeführt, bisher keine Kenntnis von dem Abschluss der Errichtung des Windparks gehabt zu haben. Er stelle den Antrag auf Untersagung der Errichtung des Windparks nunmehr auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag um. Das notwendige Fortsetzungsfeststellungsinteresse folge aus der Wiederholungsgefahr, dass im Hauptkonzentrationsgebiet der beiden Seetaucherarten weitere Offshore-Windparks durch die Beklagte genehmigt und anschließend realisiert werden könnten. Zudem führte der Kläger aus, die vorliegende Klage richte sich im Übrigen nicht gegen die Genehmigung des Windparks sowie deren dreimalige Verlängerung.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 1.8.2014 – soweit dieser entgegensteht – und des Widerspruchsbescheids vom 1.10.2014 – soweit dieser entgegensteht – zu verpflichten, den Betrieb des Offshore-Windparks ... zu untersagen,

sowie

festzustellen, dass die mit dem angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 1.8.2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1.10.2014 ausgesprochene Ablehnung des weiter verfolgten Antrags des Klägers vom 26.5.2014 im Hinblick auf die Errichtung des Windparks rechtswidrig war.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Klage sei bereits unzulässig, weil der Kläger weder nach der Seeanlagenverordnung noch nach dem Umweltschadensgesetz eine Klagebefugnis besitze. Der Sache nach gehe es dem Kläger um die Beseitigung der Zulassung der Anlage. Dem stehe die Bestandskraft der Genehmigung entgegen. Das Umweltschadensgesetz räume trotz seiner Einschränkungen des Bestandsschutzes keinen Anspruch ein, der die Legalisierungswirkung einer Zulassung beseitige. Im Übrigen habe der Kläger, der nach der Zulassung der Anlage und dem Ende des dagegen gerichteten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens fast zehn Jahre untätig geblieben sei, einen etwaigen Anspruch verwirkt. Das Klagerecht eines Umweltverbandes bestehe außerdem nur zur Durchsetzung von Sanierungspflichten. Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. Der sachliche Anwendungsbereich des Umweltschadensgesetzes nach § 3 Abs. 1 USchadG sei nicht eröffnet; insbesondere habe die Beigeladene nicht fahrlässig im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 USchadG gehandelt. Auch liege kein Umweltschaden i. S. v. § 19 Abs. 1 BNatSchG vor. Die Beklagte habe eine mögliche Beeinträchtigung der Seetaucher im Genehmigungsbescheid ausführlich geprüft und keine erheblichen Beeinträchtigungen festgestellt. Diese Prüfung habe nicht an schwerwiegenden Fehlern gelitten, so dass die Genehmigung nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG Legalisierungswirkung habe. Des Weiteren ermögliche § 16 Abs. 3 SeeAnlV nur eine vorübergehende, keine endgültige Untersagung des Betriebs eines Windparks. Auch das Umweltschadensgesetz ermögliche nur punktuelle nachträgliche Einschränkungen des Betriebsrechts einer genehmigten Anlage, die jedoch die Zulassung an sich nicht in Frage stellen dürften. Eine auf die Aufgabe des Betriebs gerichtete Verfügung sei im Übrigen ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Grundrechte des Betreibers aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG. Außerdem fehle es an der Spruchreife, weil die zuständige Behörde bislang noch nicht die notwendigen Ermittlungen zur Feststellung eines Umweltschadens durchgeführt habe.

8. Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 18. September 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie nicht zurückgenommen worden war, abgewiesen. Hinsichtlich der zunächst anhängig gemachten Anträge zu 2) – 4) sei das Prozessverhalten des Klägers – n28;mlich die Aufgabe der Anträge im Verwaltungsverfahren durch Beschränkung des Widerspruchs vom 7. August 2014 verbunden mit den Erklärungen im gerichtlichen Verfahren, insbesondere im Schriftsatz vom 8. August 2014 – als Klagerücknahme zu werten. Im Übrigen sei die Klage unzulässig. Zwar schließe die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. Juli 2014 weder das allgemeine Rechtsschutzinteresse des Klägers noch die Entscheidungsbefugnis des Verwaltungsgerichts Hamburg aus. Denn das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln treffe nur eine für das vorliegende Streitverhältnis zu der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das BSH, unergiebige verbindliche Aussage dazu, dass der Kläger gegenüber dem BfN wegen dessen Unzuständigkeit keinen Anspruch auf Gefahrenabwehrmaßnahmen gegenüber der Beigeladenen geltend machen könne. Es habe lediglich über diesen eng gefassten Streitgegenstand der fehlenden Passivlegitimation des BfN, nicht dagegen der Bundesrepublik Deutschland, entschieden.

Die Verpflichtungs- und die Fortsetzungsfeststellungsklage seien jedoch mangels Klagebefugnis unzul8;ssig. Der Kläger habe insbesondere kein Verbandsklagerecht. Ein solches ergebe sich weder aus dem Umweltschadensgesetz in Verbindung mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz noch aus anderen Gesetzen. Die Verbandsklagebefugnis folge nicht aus §§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 UmwRG. Denn die Klage richte sich nicht gegen eine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, sondern sei ausschließlich auf eine Verpflichtung der Beklagten gerichtet, nach dem Umweltschadensgesetz tätig zu werden. Die der Beigeladenen erteilte Genehmigung aus dem Jahre 2002 sowie die Verlängerungsentscheidungen aus den Jahren 2005, 2007 und 2011 seien nicht Klagegegenstand. Eine Verbandsklagebefugnis des Klägers folge auch nicht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 UmwRG i. V. m. § 11 Abs. 2 USchadG. Denn diese Verbandsklagebefugnis sei auf solche Fälle beschränkt, in denen ein anerkannter Naturschutzverband die Vornahme von Sanierungsmaßnahmen begehre. Sofern die Klage wie im vorliegenden Fall auf eine Verpflichtung staatlicher Behörden zur Vornahme von Gefahrenabwehrmaßnahmen gerichtet sei, scheide eine Verbandsklagebefugnis aus. Denn trotz des ohne Einschränkung formulierten Wortlauts von § 11 Abs. 2 USchadG beziehe sich die dort vorgesehene Verbandsklagebefugnis allein auf die Fälle, für die § 10 USchadG auch eine Antragsbefugnis des Verbandes gegenüber der zuständigen Behörde eröffne, mithin auf Sanierungsmaßnahmen im Gegensatz zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Eine solche Auslegung der §§ 10, 11 USchadG ergebe sich aus Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck sowie Systematik der Vorschriften des Umweltschadensgesetzes. Das Unionsrecht stehe einer solchen Auslegung ebenso wenig wie die Aarhus-Konvention entgegen. Eine Verbandsklagebefugnis folge auch nicht aus § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. § 16 SeeAnlV bzw. aus § 16 SeeAnlV in analoger Anwendung der entsprechenden Vorschriften des Umweltschadensgesetzes. Abgesehen davon, dass § 11 Abs. 2 USchadG eine Verbandsklagebefugnis nur zur Durchsetzung von Sanierungsmaßnahmen vorsehe, regele die Vorschrift ihrem eindeutigen Wortlaut nach auch nur eine Verbandsklagebefugnis in Bezug auf behördliche Entscheidungen oder deren Unterlassung nach dem Umweltschadensgesetz selbst. Auch aus §§ 64, 63 BNatSchG ergebe sich keine Klagebefugnis des Klägers, da es im vorliegenden Fall nicht um eine Entscheidung in einem Planfeststellungsverfahren oder um eine Plangenehmigung und auch nicht um eine Befreiung von den Ge- oder Verboten einer Verordnung über geschützte Meeresgebiete oder gleichgestellte Gebiete gehe.

9. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache hinsichtlich der Frage der Beschränkung der Verbandsklagebefugnis nach §§ 10, 11 Abs. 2 USchadG auf Fälle von Sanierungsmaßnahmen zugelassen. Nach Zustellung des Urteils an den Kläger am 29. Oktober 2015 hat dieser am 26. November 2015 Berufung eingelegt und diese – nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist durch den Senatsvorsitzenden bis zum 29. Januar 2016 – am 28. Januar 2016 begründet.

Zur Begründung der Berufung führt der Kläger im Wesentlichen aus: Die Klage sei entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zulässig. Zutreffend sei zwar die Feststellung des Verwaltungsgerichts, es gehe im vorliegenden Verfahren ausschließlich um den Erlass von Gefahrenabwehrmaßnahmen nach dem Umweltschadensgesetz und nicht um Sanierungsmaßnahmen. Nach den europa- und völkerrechtlichen Vorgaben bestehe die Verbandsklagebefugnis nach § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 UmwRG jedoch auch für die Durchsetzung von Gefahrenabwehrmaßnahmen. Art. 13 UHRL weise bereits dem Wortlaut nach keinerlei Einschränkungen der Klagebefugnis auf. Ein direkter Bezug des Art. 13 Abs. 1 UHRL zu der in Art. 12 Abs. 5 UHRL geregelten Beschränkungsmöglichkeit sei nicht ersichtlich. Auch die Formulierung in Art. 12 Abs. 1 lit. a) UHRL, die auf wahrscheinlich von einem Umweltschaden betroffene Personen abstelle, zeige, dass Art. 13 Abs. 1 UHRL vorsehe, dass auch natürliche und juristische Personen, die von der unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens betroffen seien, ein Gericht anrufen könnten. Dieses Ergebnis werde durch die Gesetzgebungshistorie bestätigt. In Art. 15 Abs. 1 des Richtlinienentwurfs der Kommission sei die Befugnis zur Anrufung eines Gerichts nämlich noch an eine vorherige Aufforderung zum Tätigwerden gekoppelt gewesen; diese Anknüpfung enthalte jedoch die Neufassung der Vorschrift nach Einführung der Einschränkung des späteren Art. 12 Abs. 5 UHRL nicht mehr. Vielmehr sollten nunmehr alle Personen im Sinne des Art. 12 Abs. 1 UHRL einschließlich derjenigen, die von der unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens betroffen seien, zur Einlegung von Rechtsbehelfen befugt sein. Auch Sinn und Zweck der Regelung ergäben nichts anderes. Es leuchte nicht ein, dass der wahrscheinlich in naher Zukunft eintretende Schaden rechtsschutzlos gestellt werden solle, obwohl die Vermeidung und damit die Abwehr der unmittelbaren Gefahr von Umweltschäden in den Gründen der Richtlinie gleich-, wenn nicht sogar vorrangig neben der Sanierung entstandener Schäden genannt werde. Nach Nr. 26 der Erwägungsgründe sollten im Übrigen betroffene natürliche oder juristische Personen Zugang zu Verfahren haben, in deren Rahmen Entscheidungen, Handlungen oder die Untätigkeit der zuständigen Behörden überprüft würden. Dieses Auslegungsergebnis der UHRL folge auch aus Art. 9 Abs. 3 AK. Dessen Vorgaben würden nicht nur für das nationale Recht der Mitgliedstaaten gelten, sondern auch für prozessrechtliche Vorschriften des Gemeinschaftsrechtes selbst, weil die Europäische Union ebenfalls Vertragsstaat der Aarhus-Konvention sei. Der Inhalt der Umwelthaftungsrichtlinie sei deshalb ebenfalls völkerrechtskonform zur Aarhus-Konvention auszulegen. Aus Art. 9 Abs. 3 AK folge nach der Rechtsprechung des EuGH, dass die Vorschriften der Umwelthaftungsrichtlinie soweit wie möglich so zu interpretieren seien, dass es einer Umweltvereinigung ermöglicht werde, dem europ28;ischen Umweltrecht widersprechende Entscheidungen gerichtlich überprüfen zu lassen. Sei dies nicht möglich, sei entgegenstehendes Recht nach der „Protect“-Entscheidung des EuGH außer Acht zu lassen. Auch § 11 Abs. 2 USchadG enthalte bereits nach seinem Wortlaut wie Art. 13 UHRL keine Einschränkung der Klagebefugnis. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz enthalte hierfür ebenfalls keinen Hinweis. Zwar möge es zutreffend sein, dass der deutsche Gesetzgeber auch eine Einschränkung der Klagebefugnis im Auge gehabt habe. Dies sei jedoch angesichts der entgegenstehenden Vorgaben des Art. 13 Abs. 1 UHRL unbeachtlich. Auch Sinn und Zweck der Verbandsklagebefugnis sprächen nicht für eine Beschränkung auf Sanierungspflichten. Denn Art. 12 Abs. 5 UHRL und § 10 USchadG liege ausschließlich die Absicht zugrunde, eine Befassung der Behörden mit zahlreichen Eingaben der Umweltverbände in Fällen der Gefahrenabwehr zu reduzieren. Davon unberührt bleibe die vom Europarecht und Art. 9 Abs. 3 AK vorgezeichnete Möglichkeit der Umweltverbände, offensichtliche Amtspflichtverletzungen der zuständigen Behörde im Rahmen der gebotenen Vermeidung von Umweltschäden gerichtlich überprüfen zu lassen. Bereits hierdurch würde der Verwaltungsaufwand beachtlich reduziert, denn erfahrungsgemäß machten Umweltverbände von den Klagemöglichkeiten schon aus finanziellen Gründen nur äußerst zurückhaltend Gebrauch. Auch sei die Verbandsklagebefugnis keine zwingende oder logische Konsequenz aus einem vorherigen Verbandsantragsrecht. Die Antrags- bzw. Mitwirkungsbefugnis sei von dem formellen Antragserfordernis nach dem deutschen Verwaltungsverfahrensrecht zu trennen. Dieses unabhängig von einer Tätigkeitsaufforderung bestehende Antragserfordernis schließe es aus, dass es an einem Gegenstand der Rechtskontrolle fehlen könne. Im Übrigen seien Klagen ohne vorheriges Verwaltungsverfahren im Bereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes eine regelmäßig anzutreffende Konstellation. Aus der systematischen Auslegung der §§ 10, 11 Abs. 2 USchadG ergebe sich nichts anderes. Insbesondere enthalte § 11 Abs. 2 USchadG keinen Verweis auf § 10 USchadG. Auch könne nicht darauf verwiesen werden, dass der maßgebliche Rechtsschutz im Rahmen des vorgelagerten Genehmigungsverfahrens erfolge. Diese Sichtweise werde der Konzeption des Umwelthaftungsrechts nicht gerecht, die zwischen Genehmigungsverfahren und Verfahren zur Bewältigung von Umweltschäden strikt trenne. Nach § 13 USchadG sei das Gesetz nicht auf Schäden anzuwenden, die vor dem 30. April 2007 eingetreten seien oder vor diesem Zeitpunkt verursacht worden seien. Im vorliegenden Fall sei der Umweltschaden im Jahr 2015 verursacht worden. Genehmigungen eines Vorhabens seien nur insoweit relevant, als zu prüfen sei, ob sie die dem Umweltschutz dienenden Vorschriften korrekt abgearbeitet und die umweltrechtliche Problematik hinreichend berücksichtigt hätten. Sei dies nicht der Fall, komme der Genehmigung keine Legalisierungswirkung hinsichtlich des Umweltschadens zu.

Im Übrigen folge die Klagebefugnis des Klägers nunmehr auch aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG i. V. m. § 16 Abs. 3 SeeAnlV sowie aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Es bestehe eine Gefahr für die Meeresumwelt im Sinne von § 16 Abs. 3 SeeAnlV hinsichtlich der Funktionstüchtigkeit des Vogelschutzgebietes „Östliche Deutsche Bucht“, der Verkleinerung der dortigen Seetaucherpopulation und der Auswirkungen auf die Seetaucherpopulation in der Deutschen Bucht, der deutschen Nordsee und der betroffenen biogeografischen Region insgesamt. Mit Errichtung des Windparks sei der Schadenseintritt noch nicht vollumfänglich eingetreten. Die Entziehung der Frühjahrs-Nahrungsgründe der Seetaucher in dem Schutzgebiet führe nach gegenwärtigem Kenntnisstand zu einer Verschlechterung der Reproduktion und damit zu einer permanenten Reduktion des Bruterfolges beider Vogelarten. Der Bestand der ohnehin nicht in einem guten Erhaltungszustand befindlichen Vogelarten nehme ab. Es trete also nicht nur ein Umweltschaden an dem Vogelschutzgebiet und dem Bestand der Seetaucher im Schutzgebiet ein, sondern auch an der außerhalb des Schutzgebietes vorhandenen lokalen Population sowie voraussichtlich an der biogeografischen Population der Seetaucher insgesamt. Dieser Schaden einer fortlaufenden Verschlechterung des Populationserfolgs würde mit erheblicher Wahrscheinlichkeit entstehen, wenn die Anlagen an Ort und Stelle stünden und betrieben würden. Bei der geltend gemachten Gefahrenabwehr gehe es anders als bei den Sanierungsmaßnahmen darum, die zukünftige, noch nicht eingetretene Verschlechterung des Erhaltungszustands der Seetaucherarten durch den Weiterbetrieb der Anlagen durch geeignete Maßnahmen zu unterbinden. Alternativen zur Betriebsuntersagung zur Abwendung der Gefahr seien nicht gegeben. Entschließungs- und Auswahlermessen der Beklagten nach § 16 Abs. 3 SeeAnlV seien auf Null reduziert. Vor dem Hintergrund der Bedrohung der Funktionen des Vogelschutzgebietes und der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 6 Abs. 2 FFH-RL komme eine Hinnahme der Gefahr nicht in Betracht. Für eine temporäre Betriebsuntersagung nach § 16 Abs. 3 SeeAnlV bedürfe es auch keiner Aufhebung der Betriebsgenehmigung. Im Übrigen könne der Kläger als Umweltverband die Aufhebung der Genehmigung gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 6 UmwRG i. V. m. § 48 Abs. 1 oder § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 5 VwVfG verlangen. Bei beiden Aufhebungsvorschriften sei das Ermessen wegen des Verstoßes gegen das europäische Naturschutzrecht und der Pflicht zur Schadensabwehr aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL auf Null reduziert. Vertrauensschutzgesichtspunkte müssten abgesehen von Entschädigungsregelungen hinter das europarechtlich determinierte öffentliche Interesse zurücktreten. Im Übrigen ergebe sich die gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG einklagbare Pflicht der Beklagten zur Untersagung des Betriebs und zur Aufhebung der Genehmigung auch direkt aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL, gegebenenfalls in Verbindung mit §§ 48, 49 VwVfG. Die Legalisierungswirkung einer Genehmigung stehe nach der Rechtsprechung des EuGH nicht der aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL folgenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten entgegen, auch anlagenbezogene Maßnahmen zu ergreifen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und Habitate sowie Störungen von Arten abzuwehren. Die Aufhebung der Genehmigung der Beigeladenen sei, so sie denn notwendig sei, auch von dem Antrag auf Betriebsuntersagung implizit umfasst und deshalb Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Zwar habe der Kläger im bisherigen Prozess klargestellt, dass er sich nicht gegen die bestandskräftige Genehmigung wende. Damit sei jedoch nur die Klage gegen die bestandskräftige Genehmigung gemeint gewesen, nicht die implizite Aufhebung der Genehmigung auf der Grundlage von §§ 48, 49 VwVfG als Voraussetzung für die Betriebsuntersagung. Im Übrigen gelte für eine entsprechende Antragserweiterung § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO.

Der Kläger beantragt,

1. das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 18. September 2015 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 1. August 2014 – soweit dieser entgegensteht – und des Widerspruchsbescheids vom 1. Oktober 2014 – soweit dieser entgegensteht – zu verpflichten, den Betrieb des Offshore-Windparks „...“ bis zur Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes zu untersagen,

- hilfsweise zu verpflichten, den Betrieb des Offshore-Windparks „...“ zu untersagen,

- hilfsweise zu verpflichten, den Betrieb des Offshore-Windparks „...“ bis zur Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes zu untersagen und die Genehmigung, soweit sie entgegensteht, ganz oder teilweise aufzuheben,

- hilfsweise zu verpflichten, den Betrieb des Offshore-Windparks „...“ zu untersagen und die Genehmigung, soweit sie entgegensteht, ganz oder teilweise aufzuheben,

- hilfsweise zu verpflichten, den Betrieb des Offshore-Windparks „...“ zu untersagen und die Beseitigung der Anlagen anzuordnen und die Genehmigung, soweit sie entgegensteht, ganz oder teilweise aufzuheben,

sowie

2. festzustellen, dass die mit dem angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 1. August 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. Oktober 2014 ausgesprochene Ablehnung des weiter verfolgten Antrags des Klägers vom

26. Mai 2014 im Hinblick auf die Errichtung des Windparks rechtwidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht sie sich zunächst die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in der angefochtenen Entscheidung zu eigen und weist die dagegen mit der Berufungsbegründung vorgebrachten Einwände jeweils im Einzelnen zurück. Ergänzend hierzu führt sie insbesondere aus: Der Verpflichtungsantrag des Klägers habe sich mittlerweile erledigt. Die von dem Kläger geltend gemachte Gefahr eines Umweltschadens in Form des Habitatverlusts für Stern- und Prachttaucher habe sich nach seinem eigenen Vortrag mit Beginn des Regelbetriebs des Windparks verwirklicht. Mit Schadenseintritt könnten keine Gefahrenabwehrmaßnahmen, sondern nur noch Sanierungsmaßnahmen nach § 6 USchadG geltend gemacht werden. Des Weiteren begründe § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG kein Verbandsklagerecht für die Durchsetzung einer Betriebsuntersagung nach § 16 Abs. 3 SeeAnlV. Denn solche Überwachungsmaßnahmen seien nicht im Sinne dieser Vorschrift auf die „Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen“ nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 UmwRG gerichtet. Das durch die Vorschrift begründete Klagerecht beschränke sich vielmehr auf die Durchsetzung der aus der Genehmigung folgenden Pflichten. Umweltverbände könnten so sicherstellen, dass der Genehmigungsinhaber sich tatsächlich an den Umfang seiner Genehmigung halte, darin geregelte Schutzauflagen beachte und etwaige angeordnete Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen durchführe.

Die Beklagte hat einer Änderung des Streitgegenstands, insbesondere im Hinblick auf den zur Begründung des Anspruchs vorgetragenen Umweltschaden an der Population der Seetaucher (S. 3 des Protokolls der Sitzung vom 12.2.2019, Schriftsatz vom 1.4.2019) wie auch im Hinblick auf die Reichweite der beantragten Maßnahmen (Einbeziehung einer temporären Untersagung des Betriebs, von Schadensbegrenzungs- und Sanierungsmaßnahmen nach dem Umweltschadensgesetz und der Aufhebung der Genehmigung zum Betrieb des Windparks) widersprochen (S. 3 f. des Protokolls der Sitzung vom 8.4.2019).

Die Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihren erstinstanzlichen Vortrag, schließt sich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts an und führt im Wesentlichen ergänzend aus: Mit dem Eintritt des von dem Kläger geltend gemachten Umweltschadens hätten sich Maßnahmen der Gefahrenabwehr nach § 5 USchadG erledigt und es kämen nur noch Sanierungsmaßnahmen nach § 6 USchadG, insbesondere Schadensbegrenzungsmaßnahmen, in Betracht. Im Übrigen folge die Klagebefugnis des Klägers auch nicht aus der „Protect“-Entscheidung des EuGH. Auch diese gehe – wie das Verwaltungsgericht – davon aus, dass Art. 9 Abs. 3 AK den Mitgliedstaaten einen Spielraum bei der Ausgestaltung von Rechtsschutzmöglichkeiten belasse, der nur dann eingeschränkt werde, wenn es – was hier nicht der Fall sei – praktisch unmöglich werde, entsprechende Handlungen oder Unterlassungen anzufechten. Die Klagebefugnis folge auch nicht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG. Dem Kläger gehe es um die Beseitigung der Genehmigung; dies sei bereits vom Wortlaut der Vorschrift nicht erfasst. § 16 Abs. 3 SeeAnlV ermögliche keine Eingriffe in den Anlagenbetrieb, die letztlich auf eine Aufhebung der Genehmigung hinausliefen. Ein solcher Anspruch ergebe sich auch nicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL, der keinerlei Eingriffsbefugnisse gebe, sondern materielle Rechtmäßigkeitsanforderungen für Veränderungen von bzw. Störungen in „Natura 2000“-Gebieten aufstelle.

Die Beigeladene hat einer Änderung des Streitgegenstands, insbesondere im Hinblick auf den zur Begründung des Anspruchs vorgetragenen Umweltschaden an der Population der Seetaucher (S. 3 des Protokolls der Sitzung vom 12.2.2019) wie auch im Hinblick auf die Reichweite der beantragten Maßnahmen (Einbeziehung einer temporären Untersagung des Betriebs, von Schadensbegrenzungs- und Sanierungsmaßnahmen nach dem Umweltschadensgesetz und der Aufhebung der Genehmigung zum Betrieb des Windparks) widersprochen (S. 3 f. des Protokolls der Sitzung vom 8.4.2019).

10. Parallel zu dem vorliegenden Verfahren hatte der Kläger bereits am 30. April 2014 seinen am 21. Februar 2014 gestellten Antrag beim BfN 222;ergänzt“ (zum Folgenden VG Köln, Urt. v. 29.11.2016, 2 K 6873/15, juris Rn. 9 ff.) und über den bereits gestellten Antrag hinaus beantragt, wegen gegebenenfalls bereits eingetretener Umweltschäden am Lebensraum der Vogelarten Stern- und Prachttaucher die erforderlichen Sanierungsarbeiten und wegen bereits eingetretener Umweltschäden an der im Bereich des Windpark-Standorts lebenden Schweinswalpopulation die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen gegenüber dem Vorhabenträger anzuordnen. Nach Ablehnung des Antrags durch Bescheid des BfN vom 26. März 2015 und Zurückweisung des Widerspruchs durch Widerspruchsbescheid vom 30. Oktober 2015 erhob der Kläger am 30. November 2015 Klage beim VG Köln und beantragte dort, die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden Bescheide zu verpflichten, die Beseitigung des durch den Windpark ... verursachten Umweltschadens für das Vogelschutzgebiet „Östliche Deutsche Bucht“ und die beiden Vogelarten Stern- und Prachttaucher durch geeignete Sanierungsmaßnahmen unter Beachtung der Auffassung des Gerichts anzuordnen.

Das VG Köln wies die Klage durch Urteil vom 29. November 2016 (2 K 6873/15) ab und ließ die Berufung zu, die derzeit beim OVG Münster anhängig ist. Es führte aus, der Zulässigkeit der Klage stehe nicht die Rechtshängigkeit des vorliegenden Berufungsverfahrens vor dem OVG Hamburg entgegen. Denn dort greife der Kläger ein Urteil des VG Hamburg an, dessen Streitgegenstand das Begehren auf die Anordnung von Gefahrenabwehrmaßnahmen durch das BSH auf der Grundlage des Umweltschadensgesetzes sei. Im Verfahren vor dem VG Köln gehe es jedoch um eine Sanierungsmaßnahme nach dem Umweltschadensgesetz. Dies sei ein anderer Streitgegenstand als der des beim OVG Hamburg anhängigen Berufungsverfahrens. Die Klage sei jedoch unbegründet. Der Anwendungsbereich des Umweltschadensgesetzes nach § 3 USchadG sei nicht eröffnet. Die Beigeladene übe keine berufliche Tätigkeit i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Anlage 1 USchadG aus und sie habe im vorliegenden Fall einen Umweltschaden auch nicht schuldhaft, d. h. vorsätzlich oder fahrlässig, i. S. v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 USchadG verursacht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Auf die Protokolle der mündlichen Verhandlung vom 12. Februar 2019 und 8. April 2019 wird ergänzend Bezug genommen. Die Sachakten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

B. Der Hilfsantrag, mit dem der Kläger die Verpflichtung der Beklagten begehrt, der Beigeladenen den Betrieb des Windparks ... zu untersagen, ist als Verpflichtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig (unten I.). Er ist jedoch unbegründet (unten II.).

I. Die Klage ist zulässig.

1. Ihr fehlt nicht von vornherein das Rechtsschutzbedürfnis, weil die von dem Kläger mit der beantragten Betriebsuntersagung bezweckte Gefahrenabwehr nach Errichtung des Windparks und Betriebsaufnahme nicht mehr erreicht werden könnte.

2. Der Kläger besitzt auch die erforderliche Klagebefugnis, allerdings lediglich, soweit er die Untersagung des Betriebs der Windkraftanlagen auf § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV stützt, nicht hingegen, soweit er diesen Anspruch aus dem Umweltschadensgesetz herleitet.

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage gemä;ß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein.

Der Kläger ist durch Betrieb und Errichtung der Windenergieanlage nicht in eigenen materiellen Rechten betroffen und macht dies auch nicht geltend. Er kann sich jedoch darauf berufen, dass i. S. v. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO gesetzlich etwas „anderes bestimmt“ ist, weil ihm ein Verbandsklagerecht als anerkannter Umwelt- oder Naturschutzverband zusteht. Ein solches folgt zwar weder aus § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. §§ 2, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG (unten a) noch aus §§ 2, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG i. V. m. den Vorschriften des Umweltschadensgesetzes (unten b). Der Kläger besitzt aber ein Verbandsklagerecht aus §§ 2, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG i. V. m. § 16 Abs. 3 SeeAnlV (unten c).

a) Aus § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. §§ 2, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG folgt keine Verbandsklagebefugnis des Klägers zur Verpflichtung der Beklagten, den Betrieb des Windparks gegenüber der Beigeladenen zu untersagen.

Nach § 11 Abs. 2 USchadG gilt für Rechtsbehelfe von Vereinigungen gegen eine Entscheidung oder das Unterlassen einer Entscheidung der zuständigen Behörde nach dem Umweltschadensgesetz das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, u. a. Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder deren Unterlassen umweltbezogene Rechtsvorschriften verletzt (§ 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG), und sie geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG). Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG ist das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anzuwenden auf Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG findet das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach Satz 1 getroffen worden ist.

Die Verbandsklagebefugnis nach § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. §§ 2, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG besteht jedoch nicht für Vermeidungsmaßnahmen gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG. Die in § 11 Abs. 2 USchadG vorgesehene Verbandsklagebefugnis bezieht sich, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, allein auf Fälle, für die § 10 USchadG auch eine Antragsbefugnis des Verbandes gegenüber der zuständigen Behörde eröffnet, d. h. auf die Durchsetzung von Sanierungspflichten im Gegensatz zu Gefahrenvermeidungspflichten (vgl. auch VG Trier, Beschl. v. 3.3.2016, 6 L 720/16.TR, BeckRS 2016, 43152; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Loseblatt, Stand: September 2018, § 1 UmwRG Rn. 71; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, 2014, Rn. 383; Schrader/Hellenbroich, ZUR 2007, 289, 291, 294; Kohler, in: Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2017, Einl. zum Umwelthaftungsrecht, Rn. 437; wohl auch Cosack/Enders, DVBl. 2008, 405, 415; in der Tendenz ebenso VG Schleswig, Urt. v. 20.9.2012, 6 A 186/11, juris Rn. 74; Cuypers, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 19 Rn. 63; vgl. auch Franzius, in: Schink/Reidt/Mitschang, UVPG/UmwRG, 2018, § 1 UmwRG Rn. 20; unklar Petersen, Umweltschadensgesetz, 2013, § 10 Rn. 23 einerseits und § 11 Rn. 29 andererseits; a. A. OVG Saarlouis, Urt. v. 11.12.2014, 2 A 449/13, juris Rn. 54, das allerdings ohne weitere Problematisierung schon das Initiativrecht des § 10 USchadG entgegen dem Gesetzeswortlaut sowohl auf Vermeidungs- als auch auf Sanierungsmaßnahmen bezieht; Beckmann/Wittmann, UPR 2008, 421, 424; dies., in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2018, § 11 Rn. 20 f., 29; wohl auch Becker, Das neue Umweltschadensgesetz, 2007, Rn. 125, 172; Schieferdecker, in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 5. Aufl. 2018, § 1 UmwRG Rn. 57). Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens sind wie ausgeführt (s. o. A. I.) ausschließlich Vermeidungsmaßnahmen zur Abwehr einer unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens (§§ 5, 7 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 2 Nr. 6 USchadG), nicht dagegen solche zur Erfüllung von Sanierungspflichten nach §§ 6, 7 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m.
67; 2 Nr. 7 und 8 USchadG.

aa) Der Wortlaut von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG und § 11 Abs. 2 USchadG ergibt eine Beschränkung der Verbandsklagebefugnis auf die Fälle der Durchsetzung von Sanierungspflichten zwar nicht. Denn nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG ist der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes nicht auf bestimmte Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz beschränkt, sondern umfasst alle Entscheidungen nach diesem Gesetz. Gleiches gilt für § 11 Abs. 2 USchadG, der von Rechtsbehelfen von Vereinigungen gegen eine Entscheidung oder das Unterlassen einer Entscheidung der zuständigen Behörde „nach diesem Gesetz“; spricht. Das Umweltschadensgesetz regelt verschiedene 222;Entscheidungen“, die die zuständige Behörde „nach diesem Gesetz“ treffen kann: Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 USchadG kann sie dem Verantwortlichen aufgeben, alle erforderlichen Informationen und Daten über eine unmittelbare Gefahr von Umweltschäden, über den Verdacht einer solchen unmittelbaren Gefahr oder einen eingetretenen Schaden sowie eine eigene Bewertung vorzulegen (Informationspflicht, §; 4 USchadG). Gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG kann sie dem Verantwortlichen aufgeben, die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu treffen (Gefahrenabwehrpflicht, § 5 USchadG). Nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 USchadG kann sie dem Verantwortlichen aufgeben, die erforderlichen Schadensbegrenzungs- und Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen (Sanierungspflicht, § 6 USchadG). Gemäß § 8 Abs. 2 USchadG entscheidet die zuständige Behörde nach Ma3;gabe der fachrechtlichen Vorschriften über Art und Umfang der durchzuführenden Sanierungsmaßnahmen. Nicht ausdrücklich, aber implizit ist zudem in § 10 USchadG die Entscheidung der zuständigen Behörde über einen Antrag eines Betroffenen oder einer Vereinigung auf Tätigwerden geregelt. Mangels einer Beschränkung der Geltung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes auf bestimmte Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz deutet die Wortlautauslegung deshalb darauf hin, dass die Klagebefugnis einer Umweltvereinigung für alle Rechtsbehelfe besteht, die sich gegen irgendeine der oben genannten Entscheidungen der zuständigen Behörde oder deren Unterlassen richten. Damit wäre auch das Unterlassen der Anordnung von Vermeidungsmaßnahmen nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG erfasst.

Die systematische (unten bb), historische (unten cc) und teleologische (unten dd) Auslegung der maßgeblichen Vorschriften führt jedoch zu einer Beschr28;nkung der Verbandsklagebefugnis auf Fälle der Anordnung von Maßnahmen zur Durchsetzung der Sanierungspflicht (§§ 6, 7 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 2 Nr. 7 und 8 USchadG). Diese Auslegung ist auch mit der Umwelthaftungsrichtlinie vereinbar (unten ee) und verstößt nicht gegen die Vorgaben der Aarhus-Konvention (unten ff).

bb) § 10 USchadG sieht vor, dass die zuständige Behörde zur Durchsetzung der Sanierungspflichten nach dem Umweltschadensgesetz von Amts wegen tätig wird oder, wenn ein Betroffener oder eine Vereinigung, die nach § 11 Abs. 2 USchadG Rechtsbehelfe einlegen kann, dies beantragt und die zur Begründung des Antrags vorgebrachten Tatsachen den Eintritt eines Umweltschadens glaubhaft erscheinen lassen. Die in der ersten Alternative des § 10 USchadG geregelte Pflicht der Behörde, zur Durchsetzung der Sanierungspflichten von Amts wegen tätig zu werden, ergibt sich bereits aus § 7 Abs. 1 USchadG. Die Pflicht aus § 7 Abs. 1 USchadG ist auch nicht auf die Durchsetzung der Sanierungspflichten nach §§ 6, 7 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 2 Nr. 7 und 8 USchadG beschränkt, sondern bezieht sich auch auf Vermeidungsmaßnahmen nach §§ 5, 7 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 2 Nr. 6 USchadG (vgl. auch Petersen, USchadG, 2013, § 10 Rn. 9; Beckmann/Wittmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2018, § 10 Rn. 3). Einen eigenen Regelungsgehalt besitzt dagegen die zweite Alternative des § 10 USchadG, die der Umsetzung von Art. 12 Abs. 1 und Abs. 3 UHRL dient: Sie schafft ein Initiativrecht der dort genannten Betroffenen und Vereinigungen gegenüber der zuständigen Behörde. Verfahrensrechtlich wird sie durch die auf Art. 7 Abs. 4, 12 Abs. 1 UHRL zurückgehende (vgl. BT-Drs. 16/3806, S. 25) Unterrichtungspflicht nach § 8 Abs. 4 USchadG flankiert. Anders als im Fall eines „Betroffenen“, also einer Person, die durch den zu sanierenden Umweltschaden in ihren Rechten oder rechtlich geschützten Interessen betroffen sein kann (vgl. BT-Drs. 16/3806, S. 27; Beckmann/Wittmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2018, § 10 Rn. 5; Petersen, Umweltschadensgesetz, 2013, § 10 Rn. 15), räumt
67; 10 USchadG einer Vereinigung, die nach § 11 Abs. 2 USchadG Rechtsbehelfe einlegen kann, aber sich nicht auf ein eigenes subjektives Recht berufen kann, ein eigenständiges „altruistisches“ Initiativrecht gegenüber der zuständigen Behörde ein. Dieses Recht geht weiter als die stets bestehende Möglichkeit einer Vereinigung, der zuständigen Behörde einen Umweltschaden anzuzeigen und ein Tätigwerden von Amts wegen anzuregen (vgl. auch BT-Drs. 16/3806, S. 27; Cosack/Enders, DVBl. 2008, 405, 414). Es begründet einen Anspruch auf Einleitung eines Verwaltungsverfahrens i. S. v. §§ 9, 22 Satz 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG (vgl. auch Schrader/Hellenbroich, ZUR 2007, 289, 291) und Bescheidung des Antrags unter Befassung mit den zur Glaubhaftmachung des Umweltschadens vorgetragenen Tatsachen (vgl. auch Beckmann/Wittmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2018, § 10 Rn. 8), ohne dass der Antrag wegen fehlender Antragsbefugnis als unzulässig abgelehnt werden könnte.

Ein solches behördliches Ausgangs- und Widerspruchsverfahren ist jedoch für die Erwirkung von Vermeidungsmaßnahmen zur Erfüllung der Gefahrenabwehrpflicht (vgl. §§ 5, 7 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 2 Nr. 6 USchadG) durch Umweltvereinigungen gerade ausgeschlossen: Eine Antragsbefugnis aus der Betroffenheit in einem eigenen subjektiven öffentlichen Recht kommt bei Umweltvereinigungen regelmäßig nicht in Betracht. Anders als im Fall des durch § 10 USchadG eingeräumten Initiativrechts für die Durchsetzung von Sanierungspflichten (vgl. § 6 USchadG) hat der Gesetzgeber den Umweltvereinigungen für die Durchsetzung von Vermeidungsmaßnahmen i. S. d. Umweltschadensgesetzes auch bewusst (hierzu sogleich) keine „altruistische“ Antragsberechtigung eingeräumt. Ein derartiger Antrag bei der Behörde würde deshalb auch keinen Anspruch auf Einleitung eines Verwaltungsverfahrens i. S. v. §§ 9, 22 Satz 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG und auf Bescheidung unter Befassung mit den zur Glaubhaftmachung des Umweltschadens vorgetragenen Tatsachen begründen. Er könnte vielmehr wegen Fehlens der Antragsbefugnis als unzulässig abgelehnt werden. Legte man § 11 Abs. 2 USchadG so aus, dass er ein Klagerecht zur Erwirkung von Vermeidungsmaßnahmen begründete, so würde mithin ein Recht auf sofortige Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zur Verpflichtung der zuständigen Behörde bestehen. Dies ließe sich mit den soeben dargestellten verfahrensrechtlichen Grundsätzen nicht vereinbaren.

cc) Zwar wäre eine Abweichung von diesen Grundsätzen des nationalen Verfahrensrechts nicht ausgeschlossen, wenn der nationale Gesetzgeber sie, etwa im Lichte unionsrechtlicher Vorschriften, ausdrücklich so vorsehen wollte. Insbesondere sieht auch § 68 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO („wenn ein Gesetz dies bestimmt“) ausdrücklich vor, dass durch Gesetz vom Erfordernis des Vorverfahrens abgewichen werden kann. Es wäre jedoch zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber eine derartige Abweichung ausdrücklich regelt oder sich eine solche Regelungsabsicht zumindest eindeutig aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt. Dies ist jedoch nicht der Fall. Vielmehr ergibt auch die historische Auslegung, dass der Gesetzgeber sowohl das Antrags- als auch das Klagerecht auf Fälle der Sanierungspflicht in Bezug auf einen bereits eingetretenen Schaden beschränken wollte. Im Einzelnen ergibt sich dies aus Folgendem:

„Für Vereinigungen, die gemäß § 3 Abs. 1 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 7. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2816) anerkannt sind oder als anerkannt gelten, gilt für Rechtsbehelfe gegen eine Entscheidung oder das Unterlassen einer Entscheidung der zuständigen Behörde nach diesem Gesetz § 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes entsprechend.“

Bei Inkrafttreten des Umweltschadensgesetzes am 14. November 2007 enthielt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz noch keine ausdrückliche Regelung zu seiner Anwendbarkeit auf Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG wurde erst durch Art. 1 Nr. 1 a) cc) des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95) eingefügt. Zugleich erhielt §; 11 Abs. 2 USchadG durch Art. 4 Nr. 2 desselben Gesetzes mit Wirkung vom 1. August 2013 seine heutige Fassung. Der Gesetzgeber sah darin lediglich eine „rechtstechnische Ergänzung“, die der Systematisierung diene. Die bisher in § 11 Abs. 2 USchadG getroffene Regelung zu Rechtsbehelfen von Vereinigungen sollte nunmehr in das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz überführt werden, dessen Bestimmungen nun unmittelbar gälten, während § 11 Abs. 2 USchadG bisher eine „entsprechende“ Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes angeordnet habe. Damit sei „im Vergleich zur bestehenden Rechtslage keine Erweiterung oder Beschränkung der Rechtsbehelfsmöglichkeiten von anerkannten Umweltvereinigungen verbunden“ (BT-Drs. 17/10957, S. 15). Deshalb sind für die Bestimmung der Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers im Zusammenhang mit der Reichweite der durch § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. den Vorschriften des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes eingeräumten Verbandsklagebefugnis nach wie vor die Gesetzgebungsmaterialien zum Erlass des Umweltschadensgesetzes maßgeblich.

Nach diesen Gesetzgebungsmaterialien (zum Folgenden BT-Drs. 16/3806, S. 27) beschränkt sich die Regelung des § 10 USchadG „[e]ntsprechend der durch Artikel 12 Abs. 5 der Umwelthaftungsrichtlinie eingeräumten Option, das Antrags- und Klagerecht [Hervorhebung hinzugefügt] auf Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Schadens nicht anzuwenden“ auf die Durchsetzung der Sanierungspflichten nach § 6 USchadG. In Fällen, in denen eine unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens abgewendet werden müsse, erscheine es im Hinblick auf eine effektive Gefahrenabwehr nicht zielführend, vor dem Ergreifen der notwendigen Maßnahmen ein gesondertes Verfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit durchführen zu müssen.

Daraus ergibt sich, dass der historische Gesetzgeber die Ausschlussklausel des Art. 12 Abs. 5 UHRL als Ermächtigung der Mitgliedstaaten verstanden hat, sowohl das Antragsrecht gegenüber der zuständigen Behörde als auch das gerichtliche Klagerecht in Fällen der unmittelbaren Gefahr eines Schadens bei der Umsetzung der Umwelthaftungsrichtlinie in nationales Recht auszuschließen. Zwar erwähnen die Gesetzgebungsmaterialien diese Option explizit nur im Zusammenhang mit § 10 USchadG, der das Initiativrecht gegenüber der Behörde regelt. Diese Erwähnung dürfte jedoch nur dann Sinn ergeben, wenn der Gesetzgeber sowohl das Initiativrecht gegenüber der Behörde als auch die Verbandsklagebefugnis für ein gerichtliches Verfahren entsprechend der ihm aus Sicht des Richtliniengebers eingeräumten Möglichkeit ausschließen wollte. Hierfür spricht auch, dass die Gesetzgebungsmaterialien zu § 11 USchadG einleitend lediglich feststellen, dieser enthalte „ergänzende Regelungen zum Rechtsschutz gegenüber einem Handeln oder Unterlassen der zuständigen Behörde“, und zu dessen Abs. 2 ausfü;hren, dieser diene der Umsetzung von Art. 13 UHRL; es k6;nne daher auf die Regelungen des entsprechenden Umsetzungsgesetzes (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) und die Begründung hierzu direkt verwiesen werden (BT-Drs. 16/3806, S. 27 f.). Hätte der Gesetzgeber dagegen tatsächlich die systematische Anomalie regeln wollen, das Antragsrecht gegenüber der Behörde für Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens auszuschließen, hierfür aber zugleich ohne jegliches Vorverfahren einen Zugang zu einer gerichtlichen Klage zu eröffnen, obwohl er davon ausging, nach der Umwelthaftungsrichtlinie beides ausschließen zu können, so wären hierzu in der Gesetzesbegründung weitere Erläuterungen zu erwarten gewesen. Stattdessen legt die Entwurfsbegründung den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber davon ausging, schon mit der Regelung in § 10 USchadG „Antrags- und Klagerecht“ im Hinblick auf Vermeidungsmaßnahmen ausgeschlossen zu haben, und die Verweisung auf das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in § 11 Abs. 2 USchadG nur noch als „ergänzende“ Regelung zur Ausgestaltung sonstiger Rechtsbehelfe von Umweltvereinigungen unter den weiteren Voraussetzungen des § 2 UmwRG a. F. ansah.

dd) Zuletzt legen Sinn und Zweck der Einschränkung der Antragsbefugnis in § 10 USchadG ebenfalls nahe, diese Beschränkung auch auf die Klagebefugnis in § 11 Abs. 2 USchadG zu beziehen.

Zwar wird der vom historischen Gesetzgeber verfolgte Regelungszweck in den Gesetzgebungsmaterialien nicht ausdrücklich formuliert. Dem Gesetzgeber erschien es in „Fällen, in denen eine unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens abgewendet werden muss, [...] im Hinblick auf eine effektive Gefahrenabwehr nicht zielführend, vor dem Ergreifen der notwendigen Maßnahmen ein gesondertes Verfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit durchführen zu müssen“ (BT-Drs. 16/3806, S. 27; ebenso Beckmann/Wittmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2018, 7; 10 Rn. 2). Es ist allerdings nicht ersichtlich, inwieweit ein Initiativrecht von Betroffenen und Umweltvereinigungen die zuständige Behörde tatsächlich bei der effektiven „Gefahrabwehr“ behindern könnte. Die Behörde bliebe nach § 10 Alt. 1 USchadG stets von Amts wegen verpflichtet, im Falle einer unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens nach pflichtgemäßem Ermessen über die notwendigen Vermeidungsmaßnahmen gemäß §§ 7 Abs. 2 Nr. 2, 2 Nr. 6 USchadG zu entscheiden und diese durchzusetzen, unabhängig von einem laufenden Antragsverfahren gemäß § 10 Alt. 2 USchadG. Das Beteiligungsverfahren nach § 8 Abs. 4 USchadG gilt außerdem nur in einem auf die Anordnung von Sanierungsmaßnahmen gerichteten Verwaltungsverfahren. Es wäre regelungstechnisch ohne weiteres möglich gewesen, es bei dieser Beschränkung der Beteiligung zu belassen, gleichzeitig aber das Initiativrecht in § 10 USchadG auch auf die Vermeidungsmaßnahmen bei bestehender Gefahrenabwehrpflicht (§§ 5, 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG) auszudehnen, ohne eine dem § 8 Abs. 4 USchadG entsprechende Beteiligungsmöglichkeit bei der Festsetzung von Vermeidungsmaßnahmen i. S. v. § 2 Nr. 6 USchadG einzuräumen. Auch aus sonstigen Rechtsvorschriften ergibt sich kein Erfordernis einer 4;ffentlichkeitsbeteiligung, die gebotene Vermeidungsmaßnahmen zur Erfüllung der Gefahrenabwehrpflicht (§; 5 USchadG) hinauszögern könnte. Insbesondere müsste die Behörde bei Gefahr im Verzug gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG eine Vereinigung auch nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG zu einer geplanten Vermeidungsmaßnahme anhören, wenn nach deren Antragstellung bereits ein Verwaltungsverfahren eingeleitet worden wäre. Auch die Umwelthaftungsrichtlinie gibt – anders als für Sanierungsmaßnahmen in Art. 7 Abs. 4 UHRL – in Art. 5 UHRL nicht vor, dass bei der Anordnung von Vermeidungsmaßnahmen die in Art. 12 Abs. 1 UHRL genannten Personen zu beteiligen sind.

Eine objektiv-teleologische Auslegung ergibt jedoch, dass die Beschränkung in § 10 USchadG darauf gerichtet ist, die zuständige Behörde von der Bearbeitung entsprechender Anträge zu entlasten. Sie soll nicht über ein Initiativrecht gezwungen werden können, in jedem der potenziell zahlreichen und – auch bei der Behauptung einer „unmittelbaren“ Gefahr i. S. v. § 2 Nr. 5 USchadG – mit prognostischen Unsicherheiten befrachteten Fälle einer von Betroffenen oder Umweltvereinigungen geltend gemachten unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens gemäß § 22 Satz 2 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG ein auf Sachbescheidung gerichtetes Verwaltungsverfahren einleiten zu müssen. Demgegenüber ist die Gefahr einer zahlreichen Belastung der Behörde mit Anträgen auf die Vornahme von Schadensbegrenzungs- und Sanierungsmaßnahmen (§ 6 USchadG) deutlich geringer, weil hier ein konkreter, bereits eingetretener Umweltschaden glaubhaft gemacht werden muss. Dieses Ziel würde jedoch verfehlt, wenn eine Umweltvereinigung gegen die Behörde ohne weitere Vorbefassung ein auf Verpflichtung zur Anordnung von Vermeidungsmaßnahmen gerichtetes gerichtliches Verfahren initiieren könnte. Denn auch dort müsste sich die Behörde als Beklagte mit dem Vortrag der Umweltvereinigung zum Bestehen einer Gefahr, für den anders als nach § 10 USchadG nicht einmal das Erfordernis der Glaubhaftmachung gelten würde, auseinandersetzen. In noch weitergehendem Maße gilt dies für das Gericht, das gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO von Amts wegen aufklären müsste, ob die vorgetragene Gefahr eines Umweltschadens vorliegt. Auch wenn die zu erwartende Zahl gerichtlicher Verfahren geringer sein dürfte als die Zahl von Anträgen gegenüber der Behörde, wäre es kein schlüssiges Regelungskonzept, die mit der Vorschrift bezweckte Entlastung von der Bearbeitung solcher Anträge auf das behördliche Verfahren zu beschränken und den Rechtsstreit zwischen Behörde und Umweltvereinigung ohne filterndes Behördenverfahren auf die zur Amtsermittlung verpflichteten Verwaltungsgerichte zu verlagern.

Im Zusammenhang mit dem soeben dargestellten Entlastungszweck sind bei einer Rechtsfolgenbetrachtung vor allem auch die Fälle in den Blick zu nehmen, in denen die zugrunde liegende Tätigkeit – wie im vorliegenden Fall Errichtung und Betrieb des Windparks ... – zuvor behördlich genehmigt wurde. Der Ausschluss des Initiativrechts in der hier vertretenen Auslegung verhindert in diesen Fällen, dass sich die Behörde und das Gericht (erneut) mit dem Bestehen einer von der Tätigkeit ausgehenden behaupteten Schadensgefahr befassen müssen, die bereits Gegenstand eines Zulassungsverfahrens war. Einem solchen Antrag könnte nämlich nicht ohne weiteres schon die Erlaubniswirkung der Genehmigung entgegen gehalten werden. Das Regelungsregime des Umweltschadensrechts erkennt, wie insbesondere § 2 Nr. 3 USchadG zeigt, eine grundsätzliche Legalisierungswirkung von Zulassungen bzw. Genehmigungen nicht an (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.9.2017, 7 C 29/15, NVwZ 2018, 427 ff., juris Rn. 25; Petersen, NuR 2014, 525, 530; Fellenberg, in: Lütke/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 19 Rn. 43 f. m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entlastet deshalb allein die Rechtmäßigkeit des Handelns in Ausübung einer Genehmigung auch nicht von der Verantwortlichkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 USchadG (BVerwG a. a. O.). Eine Genehmigung kann lediglich in begrenztem Umfang bei der Bestimmung des Vorliegens eines Umweltschadens Legalisierungswirkung entfalten: Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist eine Schädigung von Arten und natürlichen Lebensräumen im Sinne des Umweltschadensgesetzes jeder Schaden, der erhebliche nachteilige Auswirkungen auf die Erreichung oder Beibehaltung des günstigen Erhaltungszustands dieser Lebensräume oder Arten hat. Nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG liegt allerdings abweichend von § 19 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG keine Schädigung vor bei zuvor ermittelten nachteiligen Auswirkungen von Tätigkeiten einer verantwortlichen Person, die von der zuständigen Behörde nach den §§ 34, 35, 45 Abs. 7 oder § 67 Abs. 2 BNatSchG oder, wenn eine solche Prüfung nicht erforderlich ist, nach § 15 BNatSchG oder auf Grund der Aufstellung eines Bebauungsplans nach § 30 oder § 33 BauGB genehmigt wurden oder zulässig sind. Die Reichweite dieser beschränkten Legalisierungswirkung ist im Einzelnen nicht abschließend geklärt (vgl. die Übersicht bei Petersen, NuR 2014, 525, 530 f.; Knopp/Lohmann/Schumacher, NuR 2017, 741, 744 f. m. w. N.; Fellenberg, in: Lütke/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 19 Rn. 28 ff.; Cuypers, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 19 Rn. 29). Überwiegend wird sie mit der Formel umschrieben, das Vorhaben müsse in Kenntnis der zuvor ermittelten nachteiligen Auswirkungen „sehenden Auges“ zugelassen worden sein (Petersen, NuR 2014, 525, 531; Fellenberg, a. a. O., Rn. 29 m. w. N.). In Genehmigungsfällen müsste die Behörde deshalb aufgrund eines Initiativantrags einer Umweltvereinigung die Glaubhaftmachung der unmittelbaren Schadensgefahr prüfen, die entsprechenden Untersuchungen und ihre Ergebnisse im Genehmigungsverfahren nachvollziehen und feststellen, ob die nachteiligen Auswirkungen, auf die sich die geltend gemachte Gefahr bezieht, vor Genehmigungserteilung zutreffend ermittelt wurden und ihre rechtliche Bewertung nicht zumindest an schwerwiegenden Mängeln leidet (vgl. Fellenberg, a. a. O., Rn. 34 m. w. N.). Die Beschränkung des Initiativrechts entlastet die Behörde mithin insbesondere davon, auf der Grundlage einer geltend gemachten Schadensgefahr eine solche Überprüfung der Genehmigungsentscheidung leisten zu müssen. Gerade in diesen Fällen wäre es jedoch nicht schlüssig, einen direkten Zugang zu den Gerichten zu eröffnen, die nunmehr das Bestehen einer unmittelbaren Schadensgefahr ermitteln und ohne behördliches Verfahren die ursprüngliche Zulassungsentscheidung nach dem oben dargestellten Maßstab auch nach Eintritt der Bestandskraft überprüfen müssten.

ee) Diese Auslegung von § 11 Abs. 2 USchadG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG ist auch mit der Umwelthaftungsrichtlinie vereinbar. Diese gestattet den Mitgliedstaaten wie vom deutschen Gesetzgeber angenommen den Ausschluss sowohl des Antrags- als auch des Klagerechts in Bezug auf Vermeidungsmaßnahmen bei bestehender Gefahrenabwehrpflicht (§§ 5, 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG).

§ 10 USchadG dient der Umsetzung von Art. 12 UHRL. Nach Art. 12 Abs. 1 UHRL erhalten natürliche oder juristische Personen, die von einem Umweltschaden betroffen oder wahrscheinlich betroffen sind oder ein ausreichendes Interesse an einem umweltbezogenen Entscheidungsverfahren bezüglich des Schadens haben oder alternativ eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsverfahrensrecht bzw. Verwaltungsprozessrecht eines Mitgliedstaats dies als Voraussetzung erfordert, das Recht, der zuständigen Behörde Bemerkungen zu ihnen bekannten Umweltschäden oder zu einer ihnen bekannten unmittelbaren Gefahr solcher Schäden zu unterbreiten und die zuständige Behörde aufzufordern, gemäß dieser Richtlinie tätig zu werden. Nach Art. 12 Abs. 5 UHRL können die Mitgliedstaaten beschließen, Art. 12 Abs. 1 und 4 UHRL auf die Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Schadens nicht anzuwenden. Hiervon hat die Bundesrepublik Deutschland Gebrauch gemacht und das Initiativrecht nach § 10 USchadG auf die Durchsetzung von Sanierungsmaßnahmen beschränkt (vgl. auch Petersen, Umweltschadensgesetz, 2013, § 10 Rn. 8). § 11 Abs. 2 USchadG geht demgegenüber auf Art. 13 Abs. 1 UHRL zurück. Danach können die in Art. 12 Abs. 1 UHRL genannten Personen ein Gericht oder eine andere unabhängige und unparteiische öffentliche Stelle anrufen, um Entscheidungen, Handlungen oder die Untätigkeit der nach dieser Richtlinie zuständigen Behörde auf formelle und materielle Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen.

Der Wortlaut dieser Regelungen ergibt nicht eindeutig, dass es den Mitgliedstaaten gestattet ist, auch den in Art. 13 Abs. 1 UHRL vorgeschriebenen Zugang zu einem Gericht in Fällen der unmittelbaren Gefahr eines Schadens auszuschließen: Die Bezugnahme auf die „in Art. 12 Abs. 1 genannten Personen“ könnte lediglich der Eingrenzung des klagebefugten Personenkreises in dem Sinne dienen, dass der Zugang zu einem Gericht nur solchen natürlichen oder juristischen Personen eröffnet werden muss, die die weiteren Voraussetzungen des Art. 12 Abs. 1 UHRL erfüllen. Selbst wenn die Mitgliedstaaten gemäß Art. 12 Abs. 5 UHRL beschlossen haben, das Initiativrecht nach Art. 12 Abs. 1 UHRL auf die Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Schadens nicht anzuwenden, so könnte diese Bezugnahme als lediglich definitorische Verweisung auch für den Zugang zu einem Vermeidungsmaßnahmen i. S. d. § 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG betreffenden gerichtlichen Verfahren ihre Geltung behalten.

Der Wortlaut des Art. 13 Abs. 1 UHRL lässt sich jedoch auch so verstehen, dass eine Klagebefugnis der „in Artikel 12 Absatz 1 genannten Personen“ voraussetzt, dass Art. 12 Abs. 1 UHRL im jeweiligen Mitgliedstaat überhaupt Anwendung findet. In diesem Fall würde die vom Mitgliedstaat nach Art. 12 Abs. 5 UHRL beschlossene Nichtanwendung des Art. 12 Abs. 1 UHRL auch den Zugang zu einem gerichtlichen Verfahren nach Art. 13 Abs. 1 UHRL ausschließen. Die Entstehungsgeschichte der Umwelthaftungsrichtlinie führt zur letzteren Lesart des Verweises in Art. 13 Abs. 1 UHRL:

Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Umwelthaftung betreffend die Vermeidung von Umweltschäden und die Sanierung der Umwelt (2002/C 151 E/06) vom 21. Februar 2002 (ABl. C 151 E/132) sah in Art. 14 vor, dass „Personen, denen durch Umweltschäden nachteilige Auswirkungen entstehen oder wahrscheinlich entstehen, sowie qualifizierte Einrichtungen“ das Recht hätten, der zuständigen Behörde alle ihnen bekannten Beobachtungen von Umweltschäden mitzuteilen und die Behörde aufzufordern, im Rahmen dieser Richtlinie tätig zu werden. Gleichzeitig sah Art. 15 des Entwurfs vor, dass jede „Person oder qualifizierte Einrichtung, die im Rahmen dieser Richtlinie eine Aufforderung zum Tätigwerden eingereicht hat“, ein Gericht anrufen kann, um Entscheidungen, Maßnahmen oder ein Untätigbleiben der zuständigen Behörde auf formelle und materielle Rechtmäßigkeit überprüfen zu lassen. Die Formulierung „Beobachtungen von Umweltschäden“ legt nahe, dass nur bereits eingetretene Umweltschäden gemeint waren, der Entwurf also kein Initiativrecht gegenüber der zuständigen Behörde im Hinblick auf ein Tätigwerden bei unmittelbarer Gefahr eines Umweltschadens vorsah. Von diesem Verständnis des ursprünglichen Entwurfs gingen auch der Rat und die Kommission aus: Der Rat führt in der Begründung des späteren Gemeinsamen Standpunktes aus, in Art. 12 des Gemeinsamen Standpunkts sei „jetzt vorgesehen, dass auch die Fälle unmittelbarer Schadensgefahr erfasst werden“ (ABl. C 277 E/30). In der darauf folgenden Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt vom 19. September 2003 (SEK [2003] 1027 endgültig) führt die Kommission zu dem neugefassten Art. 12 Abs. 1 UHRL aus, das Verfahren ermögliche „nun auch Anträge auf Maßnahmen, wenn eine unmittelbare Gefahr eines Schadens besteht“. Da die Möglichkeit des Zugangs zu einem gerichtlichen Verfahren in Art. 15 des Entwurfs an eine vorherige Aufforderung zum Tätigwerden gekoppelt war, bestand mithin nach dem Entwurf der Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz im Falle einer unmittelbaren Gefahr nicht.

Ihre heutige Fassung erlangte die Richtlinie durch den Gemeinsamen Standpunkt (EG) Nr. 58/2003, vom Rat festgelegt am 18. September 2003 (ABl. C 277 E/10). Ein zwischenzeitiger Vorschlag des Europäischen Parlaments, in Art. 14 Abs. 1 des Entwurfs ohne Beschränkungsmöglichkeit eine Erweiterung aufzunehmen, wonach qualifizierte Einrichtungen in Fällen, in denen die unmittelbare Gefahr eines Schadens für die Umwelt besteht, das Recht haben, unmittelbare rechtliche Schritte gegen den Betreiber (nicht die Behö;rde) zu unternehmen, konnte sich nicht durchsetzen (vgl. Art. 15 Abs. 1 lit. c) des Standpunkts des Europäischen Parlaments festgelegt in erster Lesung am 14. Mai 2003 im Hinblick auf den Erlass der Richtlinie 2003/.../EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Umwelthaftung betreffend die Vermeidung von Umweltschäden und die Sanierung der Umwelt, ABl. 2004/C 67 E/186; vgl. auch Bericht über den Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Umwelthaftung betreffend die Vermeidung von Umweltschäden vom 2. Mai 2003, A5-0145/2003, S. 122). Neben der neugefassten Umschreibung des initiativberechtigten Personenkreises wurde im Gemeinsamen Standpunkt im neuen Art. 12 Abs. 1 UHRL das Initiativrecht auf die unmittelbare Gefahr von Umweltschäden erweitert. Zugleich wurde in Art. 12 Abs. 5 UHRL aufgenommen, dass die Mitgliedstaaten beschließen können, die Absätze 1 und 4 auf die Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Schadens nicht anzuwenden. Die bisherige ausdrückliche Koppelung des Rechts auf Zugang zu einem gerichtlichen Verfahren wurde in dem neugefassten Art. 13 Abs. 1 UHRL zwar aufgegeben und durch die Bezugnahme auf die „in Artikel 12 Absatz 1 genannten Personen“ ersetzt. Aus der Begründung des Gemeinsamen Standpunkts ergibt sich jedoch, dass mit dieser neuen Verweisung in Art. 13 Abs. 1 UHRL keine Änderung des Zugangs zu gerichtlichem Rechtsschutz im Vergleich zu dem vorhergehenden Kommissionsvorschlag beabsichtigt war. In der Begründung des Rates wird bei der Beschreibung der wesentlichen vom Rat eingeführten neuen Elemente lediglich ausgeführt, dass Art. 12 des Gemeinsamen Standpunkts jetzt vorsehe, dass auch die Fälle unmittelbarer Schadensgefahr erfasst würden, „wobei Anpassungen möglich sind“ (ABl. C 277 E/30). In der darauf folgenden Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament betreffend den vom Rat angenommenen gemeinsamen Standpunkt vom 19. September 2003 (SEK [2003] 1027 endgültig) führt die Kommission aus, Art. 12 Abs. 5 UHRL sei neu und ermögliche es den Mitgliedstaaten, „die Verfahren gemäß den Absätzen 1 bis 4 an Fälle einer unmittelbaren Gefahr eines Schadens anzupassen“. Zu Art. 13 Abs. 1 UHRL führt die Kommission lediglich aus, dieser entspreche Art. 15 Abs. 1 des Kommissionsvorschlags.

Zusammengefasst ergibt sich aus dieser Entstehungsgeschichte, dass zunächst eine Beschränkung des Initiativrechts und des Zugangs zu einem gerichtlichen Verfahren auf Fälle eines bereits eingetretenen Umweltschadens beabsichtigt war. Auf Betreiben des Rates wurde das gegenüber der Behörde bestehende Initiativrecht auf die Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens erweitert, jedoch zugleich eine Klausel eingeführt, die es den Mitgliedstaaten ermöglichen sollte, diese Erweiterung bei der Umsetzung in nationales Recht wieder auszuschließen. Eine eindeutige Regelung dieser Ausschlussmöglichkeit im Zusammenhang mit dem Zugang zum gerichtlichen Verfahren wurde nicht in die Richtlinie aufgenommen. Die Begründungen des Rates und der Kommission zu dem Gemeinsamen Standpunkt lassen jedoch erkennen, dass eine über das Initiativrecht hinausgehende Eröffnung des Zugangs zu gerichtlichem Rechtsschutz nicht beabsichtigt war, sondern beide davon ausgingen, dass sich bei der Regelung des gerichtlichen Rechtsschutzes im Vergleich zum ersten Entwurf nichts Wesentliches ändere. Es wäre auch zu erwarten gewesen, dass eine derart gravierende Änderung des dem Kommissionsvorschlag zugrunde liegenden Rechtsschutzmodells wie die Einführung eines von den Mitgliedstaaten nicht abdingbaren und von der Durchführung einer vorherigen behördlichen Befassung losgelösten gerichtlichen Klagerechts in Fällen der unmittelbaren Gefahr eines Umweltschadens in den Gesetzgebungsmaterialien Erwähnung gefunden hätte. Die fehlende eindeutige Regelung der Möglichkeit des Ausschlusses des gerichtlichen Rechtsschutzes in Fällen einer unmittelbaren Schadensgefahr ist deshalb als redaktionelle Ungenauigkeit einzuordnen. Art. 13 Abs. 1 UHRL ist daher so zu auszulegen, dass die „in Artikel 12 Absatz 1 genannten Personen“ ein Gericht nur dann anrufen können, soweit Art. 12 Abs. 1 UHRL in dem jeweiligen Mitgliedstaat überhaupt anwendbar und seine Geltung für Fälle der unmittelbaren Gefahr eines Schadens nicht nach Art. 12 Abs. 5 UHRL ausgeschlossen worden ist.

Zuletzt legen Sinn und Zweck der durch Art. 12 Abs. 5 UHRL eingeräumten Einschränkungsmöglichkeit ebenfalls nahe, diese auch auf die Klagebefugnis zu beziehen. Zwar formulieren die Materialien nicht deutlich, welchen Regelungszweck der historische Richtliniengeber mit Art. 12 Abs. 5 UHRL verfolgte: Wie oben dargestellt f52;hrt die Begr2;ndung des Rates zu Art. 12 des Gemeinsamen Standpunkts aus, dieser erfasse jetzt auch Fälle unmittelbarer Schadensgefahr, es seien jedoch „Anpassungen möglich“ (ABl. C 277 E/30). Die Kommission stellt zu dem neugefassten Art. 12 Abs. 1 UHRL in ähnlicher Weise fest, Art. 12 Abs. 5 UHRL sei neu und ermögliche es den Mitgliedstaaten, „die Verfahren gemäß den Absätzen 1 bis 4 an Fälle einer unmittelbaren Gefahr eines Schadens anzupassen“ (SEK [2003] 1027 endgültig). In beiden Stellungnahmen wird von einer „Anpassungsmö;glichkeit“ gesprochen, obwohl es sich um die Möglichkeit eines vollständigen Ausschlusses der gerade neu in den Entwurf aufgenommenen Ausdehnung des Initiativrechts auf Fälle der unmittelbaren Schadensgefahr handelt. Wie schon oben zum nationalen Recht festgestellt, dient eine solche Möglichkeit der Entlastung der zuständigen Behörden des Mitgliedstaats. Aus den bereits oben ausgeführten Gründen würde dieses Ziel jedoch verfehlt, wenn eine Umweltvereinigung befugt wäre, gegen die Behörde direkt gerichtlich vorzugehen. Es wäre insbesondere nicht plausibel, dass den Mitgliedstaaten mit Art. 12 Abs. 5 UHRL nur die Möglichkeit gegeben werden sollte, ihre zuständigen Behörden von derartigen Anträgen zu entlasten, sie aber gleichzeitig eine Belastung ihrer Gerichte mit entsprechenden Rechtsstreitigkeiten hinnehmen müssten.

Aus dem von dem Kläger angeführten Erwägungsgrund Nr. 26 UHRL, der vorsieht, dass die betroffenen natürlichen oder juristischen Personen Zugang zu Verfahren haben sollten, in deren Rahmen Entscheidungen, Handlungen oder die Untätigkeit der zust8;ndigen Behörden überprü;ft werden, ergibt sich kein anderes Auslegungsergebnis. Die konkrete Regelung des Art. 12 Abs. 5 UHRL geht diesem Programmsatz vor. Seine allgemeine Formulierung lässt im Übrigen ohne weiteres zu, dass die Richtlinie den Zugang zu entsprechenden Überprüfungsmöglichkeiten nicht ausnahmslos für jede Entscheidung, Handlung oder Untätigkeit eröffnet.

ff) Das nach dem Vorstehenden gewonnene Auslegungsergebnis ist auch nicht aufgrund der Vorgaben der Aarhus-Konvention dahingehend zu korrigieren, dass die Verbandsklagebefugnis gemäß § 11 Abs. 2 USchadG auf die Durchsetzung von Gefahrenvermeidungspflichten auszuweiten wäre.

(1) Art. 9 Abs. 2 AK gebietet es nicht, eine derartige Verbandsklagebefugnis zu schaffen. Nach Art. 9 Abs. 2 UAbs. 1 AK stellt jede Vertragspartei im Rahmen ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften sicher, dass Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben oder alternativ eine Rechtsverletzung geltend machen, sofern das Verwaltungsprozessrecht einer Vertragspartei dies als Voraussetzung erfordert, Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht und/oder einer anderen auf gesetzlicher Grundlage geschaffenen unabhängigen und unparteiischen Stelle haben, um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, für die Art. 6 AK und – sofern dies nach dem jeweiligen innerstaatlichen Recht vorgesehen ist und unbeschadet des Art. 9 Abs. 3 AK – sonstige einschlägige Bestimmungen dieses Übereinkommens gelten.

Der Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 2 AK ist hier nicht eröffnet. Es geht im vorliegenden Fall nicht um die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, für die Art. 6 AK gilt. Nach Art. 6 Abs. 1 AK wendet jede Vertragspartei diesen Artikel bei Entscheidungen darüber an, ob die in Anhang I AK aufgeführten geplanten Tätigkeiten zugelassen werden (lit. a), und wendet diesen Artikel in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht auch bei Entscheidungen über nicht in Anhang I AK aufgeführte geplante Tätigkeiten an, die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können (lit. b). Art. 6 Abs. 1 AK bezieht sich damit allgemein auf „Entscheidungen“ über die genannten Tätigkeiten, mit denen festgestellt wird, dass diese ausgeführt werden dürfen, d.h. auf Zulassungs- bzw. Genehmigungsentscheidungen (Epiney/Diezig/Pirker/Reitemeyer, Aarhus-Konvention, 2018, Art. 6 Rn. 3 ff.). Um eine solche Zulassungsentscheidung geht es hier nicht.

(2) Auch aus Art. 9 Abs. 3 AK folgt keine völkervertragsrechtliche Pflicht, im Rahmen des Umweltschadensgesetzes eine Verbandsklagebefugnis zur Durchsetzung von Vermeidungsmaßnahmen i. S. d. § 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG einzuräumen.

Nach Art. 9 Abs. 3 AK stellt jede Vertragspartei zusätzlich und unbeschadet der in Art. 9 Abs. 1 und 2 AK genannten Überprüfungsverfahren sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Die Aarhus-Konvention bindet als völkerrechtlicher Vertrag nicht nur die Bundesrepublik Deutschland (vgl. BGBl. II 2007, S. 1392), sondern ist wegen ihrer Unterzeichnung durch die Gemeinschaft auch Bestandteil der Unionsrechtsordnung (vgl. EuGH, Urt. v. 8.3.2011, C-240/09, NVwZ 2011, 673 ff., juris Rn. 30 m. w. N. – „Slowakischer Braunbär“).

Nach der Rechtsprechung des EuGH entfaltet Art. 9 Abs. 3 AK allerdings keine unmittelbare Wirkung, weil er keine klare und präzise Verpflichtung enthält. Da die Vorschrift jedoch auf die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes abzielt, gebietet es nach der Auffassung des EuGH der Grundsatz der Effektivität, dass ein nationales Gericht das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen hat, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten (EuGH, Urt. v. 8.3.2011, a. a. O., Rn. 45 ff.; so auch Urt. v. 20.12.2017, C-664/15, NVwZ 2018, 225 ff., juris Rn. 54 – „Protect“).

In der „Protect“-Entscheidung (zum Folgenden EuGH, Urt. v. 20.12.2017, C-664/15, NVwZ 2018, 225 ff., juris Rn. 45 ff. – „Protect“) hat der EuGH festgestellt, die Rechte aus Art. 9 Abs. 3 AK hätten als solche zwar keine unmittelbare Wirkung. In Verbindung mit Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: GRCh) verpflichte Art. 9 Abs. 3 AK die Mitgliedstaaten aber dazu, einen wirksamen gerichtlichen Schutz der durch das Recht der Union garantierten Rechte, insbesondere der Vorschriften des Umweltrechts zu gewährleisten. Das in Art. 9 Abs. 3 AK vorgesehene Recht, einen Rechtsbehelf einzulegen, hätte keine praktische Wirksamkeit, wenn durch Kriterien des innerstaatlichen Rechts bestimmten Kategorien der „Mitglieder der Öffentlichkeit“, erst recht der „betroffenen Öffentlichkeit“ wie Umweltorganisationen, die die Voraussetzungen von Art. 2 Nr. 5 AK erfüllten, der Zugang zu den Gerichten gänzlich verwehrt würde. Umweltorganisationen dürfe durch im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien insbesondere nicht die Möglichkeit genommen werden, die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangen Rechtsvorschriften überprüfen zu lassen, zumal solche Rechtsvorschriften in den meisten Fällen auf das allgemeine Interesse und nicht auf den alleinigen Schutz der Rechtsgüter Einzelner gerichtet seien und Aufgabe besagter Umweltorganisationen der Schutz des allgemeinen Interesses sei. Dies bedeute zwar, dass die Mitgliedstaaten einen Gestaltungsspielraum behielten. Kriterien, die derart streng seien, dass es für Umweltorganisationen praktisch unmöglich sei, Handlungen und Unterlassungen im Sinne von Art. 9 Abs. 3 AK anzufechten, seien aber nicht zulässig. Sollte deshalb eine den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK und der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte so weit wie möglich Rechnung tragende Auslegung nationaler Vorschriften im Sinne der Entscheidung „Slowakischer Braunbär“ nicht möglich sein, müsse das nationale Gericht die in Rede stehende nationale Verfahrensvorschrift aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lassen (EuGH, Urt. v. 20.12.2017, a. a. O., Rn. 55; dem folgend BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201 ff., juris Rn. 36). Damit geht der EuGH über das noch in der „Braunbär“-Entscheidung postulierte Gebot einer bloßen unionsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts hinaus (vgl. Wegener, ZUR 2018, 217, 219; Sobotta, EuZW 2018, 165; Klinger, NVwZ 2018, 231 f.). Aus der Entscheidung wird teilweise abgeleitet, alle hinreichend bestimmten und damit unmittelbar wirksamen Umweltschutznormen des Unionsrechts müssten durch anerkannte Umweltvereinigungen ohne weiteres gerichtlich einklagbar sein (VG Berlin, Urt. v. 18.4.2018, 11 K 216.17, ZUR 2018, 497 ff., juris Rn. 27; Wegener, ZUR 2018, 217, 221; enger VG Düsseldorf, Urt. v. 24.1.2018, 6 K 12341/17, juris Rn. 226 ff.). Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus jedoch nicht, dass eine Ausweitung der Verbandsklagebefugnis nach § 11 Abs. 2 USchadG zur Durchsetzung von Gefahrenabwehrpflichten nach §§ 5, 7 Abs. 2 Nr. 2 USchadG geboten ist.

Das Seeanlagengesetz gilt gemäß seinem § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 (in der Fassung vom 17.12.2018, BGBl. I S. 2549, 2568) nur für Anlagen, die der Erzeugung von Energie aus Wasser oder Strömung oder anderen wirtschaftlichen Zwecken, insbesondere der Gewinnung von Energie aus Windenergieanlagen auf See ohne Netzanschluss und sonstigen Energiegewinnungsanlagen, dienen. Außerdem sind nach § 18 Abs. 1 SeeAnlG auf Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 2 SeeAnlG, die nach den Vorschriften der Seeanlagenverordnung vom 23. Januar 1997 (BGBl. I S. 57), die zuletzt durch Art. 55 der Verordnung vom 2. Juni 2016 (BGBl. I S. 1257) geändert worden ist, errichtet worden sind, die bisherigen Vorschriften weiter anzuwenden. Für die Zulassung, die Errichtung, die Inbetriebnahme und den Betrieb von Windenergieanlagen auf See ist nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See vom 13. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2258, 2310, „Windenergie-auf-See-Gesetz“ – WindSeeG) das WindseeG einschlägig, allerdings nur soweit die Anlagen nach dem 31. Dezember 2020 in Betrieb genommen werden. Nach § 77 Abs. 1 WindSeeG (in der Fassung des Gesetzes vom 22.12.2016, BGBl. I S. 3106, 3144) sind auf Windenergieanlagen auf See sowie Anlagen zur Übertragung von Strom aus Windenergieanlagen auf See einschließlich der jeweils zur Errichtung und zum Betrieb der Anlagen erforderlichen technischen und baulichen Nebeneinrichtungen (Einrichtungen) im Bereich der AWZ der Bundesrepublik Deutschland (§ 44 Abs. 1 WindSeeG), die nach den Bestimmungen der Seeanlagenverordnung errichtet und vor dem 1. Januar 2017 in Betrieb genommen worden sind, die bisherigen Bestimmungen der Seeanlagenverordnung so lange weiter anzuwenden, bis wegen einer wesentlichen Änderung der Einrichtung ein Antrag auf Planfeststellung gestellt wird. Bei dem Windpark ... handelt es sich um eine Anlage im Sinne von § 44 Abs. 1 WindSeeG, die vor dem 1. Januar 2017 errichtet und in Betrieb genommen worden ist. Für das Verpflichtungsbegehren des Klägers ist deshalb die im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung geltende letzte Fassung der Seeanlagenverordnung heranzuziehen.

Nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG gilt das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz u. a. für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG (oder wie hier deren Unterlassen, § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG), die am 2. Juni 2017 noch keine Bestandskraft erlangt haben. Die Ablehnung der Untersagung des Betriebs des Windparks durch Bescheid des BSH vom 1. August 2014 und Widerspruchsbescheid vom 1. Oktober 2014 hat wegen der anhängigen Klage bisher noch keine Bestandskraft erlangt. Zwar hat der Kläger gegen die Ablehnung des Einschreitens Klage erhoben, ohne vor dem 2. Juni 2017 eine Klagebefugnis nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 UmwRG i. V. m. § 11 Abs. 2 USchadG zu besitzen. Dennoch hat diese Klage den Eintritt der Bestandskraft der Bescheide gehindert. Zwar geht die herrschende Ansicht davon aus, dass ein Rechtsbehelf bei offensichtlicher Unzulässigkeit, namentlich bei Verfristung oder Fehlen der Widerspruchs- oder Klagebefugnis, keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO entfaltet (vgl. z. B. Saurenhaus/Buchheister, in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 80 Rn. 7). Dennoch hindert eine wie im vorliegenden Fall zunächst ohne Klagebefugnis erhobene Klage im Rahmen von § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG den Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsakts (ausführlich zu § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG BayVGH, Beschl. v. 1.8.2018, 22 BV 17.1059, NVwZ-RR 2019, 205 ff., juris Rn. 27 ff. m. w. N.; ebenso zur Eröffnung einer rückwirkenden Klagebefugnis für anerkannte Naturschutzverbände nach dem BNatSchG bereits BVerwG, Zwischenurt. v. 28.6.2002, 4 A 59/01, NVwZ 2002, 1234 f., juris). § 8 Abs. 2 UmwRG soll verschiedene Fallgruppen noch nicht abgeschlossener Verfahren erfassen, für die das neue Recht anwendbar sein soll. Für diese Fä;lle noch nicht abgeschlossener Verfahren wollte der Gesetzgeber die Klagebefugnis rückwirkend erweitern. Der Anwendungsbereich von § 8 Abs. 2 Nr. 1 UmwRG wäre jedoch kaum relevant, wenn der Eintritt der Bestandskraft einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG nur durch einen Rechtsbehelf gehindert worden wäre, der mit einer bereits bestehenden (Verbands-)Klagebefugnis erhoben worden ist. Das Merkmal der Bestandskraft soll vielmehr ausschließen, dass bisher nicht fristgemäß angefochtene Verwaltungsakte nachträglich einem Rechtsbehelfsverfahren unterzogen werden können, nachdem bisher davon abgesehen worden ist, innerhalb der geltenden Fristen überhaupt einen Rechtsbehelf zu erheben. Diese Auslegung legen auch die Gesetzgebungsmaterialien nahe (vgl. hierzu eingehend BayVGH, a. a. O., Rn. 33 f.). Eine Lösung, die sich bei der Bestimmung der Bestandkraft danach richtet, ob die Klage „offensichtlich unzulässig“ war, wäre auch unpraktisch und nicht hinreichend abgrenzungsscharf zu handhaben.

cc) Die begehrte Untersagung des Betriebs nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV betrifft auch einen Verwaltungsakt (bzw. sein Unterlassen, §; 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG) über eine Überwachungsmaßnahme im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG. Zwischen Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen ist kein wesentlicher Unterschied erkennbar. Jedenfalls der Begriff der Überwachungsmaßnahmen erfasst in einem weiten Sinne Maßnahmen des Gesetzesvollzugs (vgl. Schieferdecker, in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, UmwRG, 5. Aufl. 2018, § 1 UmwRG Rn. 79). Eine solche Maßnahme stellt das Einschreiten nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV dar.

dd) Die begehrte Maßnahme nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV würde auch „zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5“ erfolgen.

(1) Die Genehmigung des Windparks ist eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. a) UmwRG. Dieser erfasst Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bestehen kann. Die Genehmigung vom 18. Dezember 2002 nach §§ 2 ff. SeeAnlV a. F. war eine Zulassungsentscheidung über ein Vorhaben, für die nach dem im Genehmigungszeitpunkt geltenden Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (in der Gültigkeit vom 25.6.2002 bis 19.7.2004 – im Folgenden UVPG a. F.) gemäß §§ 3b Abs. 1, 3 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 2 Nr. 1 lit. a, Abs. 3 Nr. 1 i. V. m. Anlage 1 Ziff. 1.6.1 UVPG a. F. eine UVP-Pflicht bestand (Errichtung und Betrieb einer Windfarm mit Anlagen in einer Höhe von jeweils mehr als 35 Metern mit 20 oder mehr Windkraftanlagen; heute ist die Errichtung und der Betrieb von Windfarmen mit Anlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils mehr als 50 m mit 20 oder mehr Windkraftanlagen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 UVPG i. V. m. Anlage 1, Ziff. 1.6.1 zum UVPG UVP-pflichtig).

(2) Die Untersagung des Betriebs nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV wäre auch eine Maßnahme „zur Umsetzung oder Durchführung“ der Genehmigung des Windparks vom 18. Dezember 2002. Diese Tatbestandsvoraussetzung umfasst alle Maßnahmen des Gesetzesvollzugs, die im Zusammenhang mit einer Zulassungsentscheidung i. S. v. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG stehen. Sie nimmt allenfalls selbstständige Überwachungsmaßnahmen aus dem Anwendungsbereich der Vorschrift aus, deren rechtliche Voraussetzungen unabhängig von einer solchen Entscheidung sind, z. B. bei einem Einschreiten gegen nicht zulassungspflichtige Tätigkeiten (vgl. Schiller, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Loseblatt, Stand: September 2018, § 1 UmwRG Rn. 121). Letzteres ist bei der Untersagung eines genehmigten Anlagenbetriebs nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV nicht der Fall. Die Vorschrift bildet als behördliche Überwachungs- und Eingriffsbefugnis zusammen mit § 16 Abs. 2 SeeAnlV das Gegenstück zu den dynamischen Pflichten des Genehmigungsinhabers aus §§ 14 Abs. 1 Nr. 1, 15 Abs. 1 Nr. 2 SeeAnlV. Dieser hat u. a. sicherzustellen, dass von der Anlage während des Betriebs keine Gefahren f52;r die Meeresumwelt ausgehen. Das Einschreiten nach § 16 Abs. 3 SeeAnlV ist in seinen rechtlichen Voraussetzungen auch insoweit nicht unabhängig von der vorangegangenen Genehmigung des Windparks, als deren Legalisierungswirkung ihrerseits die Reichweite der Eingriffsbefugnis nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV einschränkt (s. hierzu unten B.II.1.).

Eine engere Auslegung des Tatbestandsmerkmals „zur Umsetzung oder Durchführung von Entscheidungen nach den Nummern 1 bis 5“ dahingehend, dass die Vorschrift nur Maßnahmen erfasst, die auf die Durchsetzung der aus der Genehmigung selbst folgenden Vorgaben gerichtet sind, kommt nicht in Betracht. Sie ist durch den weiten Wortlaut der Vorschrift nicht geboten und würde deren Sinn und Zweck widersprechen. Mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 UmwRG wollte der Gesetzgeber ausdr52;cklich die Vorgaben von Art. 9 Abs. 3 AK umsetzen, wonach auch bei der Anwendung umweltbezogener Bestimmungen durch Behörden oder Private eine gerichtliche Überprüfungsmöglichkeit eröffnet werden müsse, damit ein umweltrechtskonformer Zustand sichergestellt bzw. sofern notwendig erreicht werden könne. Nach dem traditionellen Verständnis des deutschen Verwaltungsrechts kämen insoweit nur Rechtsbehelfe gegen eine Behörde in Betracht, „die zu einer Überwachung oder zu einer sonstigen aufsichtlichen Maßnahme veranlasst werden soll, damit ein umweltrechtskonformer Zustand sichergestellt bzw. sofern notwendig erreicht werden kann“ (BT-Drs. 18/9526, S. 36 f.). Die Gesetzgebungsmaterialien enthalten im Übrigen keine weitere Erläuterung der Wendung „zur Umsetzung oder Durchführung“. Stattdessen beschränken sie sich auf die Feststellung, „inhaltlich bezieh[e] sich die neue Nummer 6 auf Überwachungs- und Aufsichtsmaßnahmen, die der Durchsetzung von umweltbezogenen Rechtsvorschriften bei der Umsetzung bzw. der Durchführung von Entscheidungen im Sinne des § 1 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 5 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes dienen“ (BT-Drs. 18/9526, S. 37). Mit der Regelungsabsicht des Gesetzgebers, die Vorgaben von Art. 9 Abs. 3 AK umzusetzen, wäre eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Vorschrift auf Fälle, in denen es lediglich um die Durchsetzung der Einhaltung eines bestimmten Genehmigungsumfangs geht, nicht vereinbar. Art. 9 Abs. 3 AK verpflichtet die Mitgliedstaaten, anerkannten Umweltvereinigungen Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren zu gewähren, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen „umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts“ verstoßen. Eine Einschränkung auf behördliche Aufsichtsmaßnahmen zur Durchsetzung von Pflichten Privater, die unmittelbar aus einer bestimmten Genehmigung folgen, ergibt sich aus dieser Bestimmung nicht.

ee) Eine Betriebsuntersagung nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV dient auch der Durchsetzung von „umweltbezogenen Rechtsvorschriften“ beim Vollzug der Genehmigung. Nach § 1 Abs. 4 UmwRG sind umweltbezogene Rechtsvorschriften im Sinne des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes Bestimmungen, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand von Umweltbestandteilen im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG oder Faktoren im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG beziehen. Umweltbestandteile sind gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG u. a. natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen. § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV dient u. a. der Abwehr einer „Gefahr für die Meeresumwelt“, die von einer genehmigten Anlage oder ihrem Betrieb ausgeht.

II. Die Klage ist jedoch unbegründet.

Ein Anspruch des Klägers aus § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV auf eine zeitlich unbeschränkte Untersagung des Betriebs des Windparks ... besteht nicht (unten 1.). Ein solcher Anspruch folgt auch nicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL (unten 2.). Der auf die Untersagung des Betriebs des Windparks gerichtete Klagantrag umfasst nicht „implizit“ auch den Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung der erteilten Genehmigung (unten 3.). Soweit das Vorbringen des Klägers dahingehend verstanden wird, dass er hilfsweise zusätzlich – als Minus zur zeitlich unbeschränkten Untersagung – die Untersagung des Betriebs bis zur Herstellung eines ordnungsgemäßen Zustands begehrt, so besteht auch ein solcher Anspruch nicht (unten 4.).

1. Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV kann das BSH, wenn eine Anlage, ihre Errichtung oder ihr Betrieb zu einer Gefahr für die Meeresumwelt führt, die Errichtung oder den Betrieb ganz oder teilweise bis zur Herstellung des ordnungsgemäßen Zustands untersagen, soweit sich die Beeinträchtigung oder die Gefahr auf andere Weise nicht abwenden lässt oder die Einstellung der Errichtung oder des Betriebs zur Aufklärung der Ursachen der Beeinträchtigung oder der Gefahr unerlässlich ist.

§ 16 Abs. 3 SeeAnlV ermächtigt jedoch weder zu einer dauerhaften noch zu einer (von dem Kläger mit seinem Antrag ebenfalls begehrten – s. unten 4.) „bis zur Herstellung des ordnungsgemäßen Zustands“ vorübergehenden Untersagung des Betriebs zur Abwehr von Gefahren, deren Prüfung bereits Gegenstand der Planfeststellung nach §§ 2 ff. SeeAnlV bzw. – wie hier – der Genehmigung nach § 2 SeeAnlV a. F. war. Der Planfeststellungsbeschluss bzw. die Genehmigung nach § 2 SeeAnlV a. F. entfalten eine Legalisierungswirkung, die sich auf die nach den gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen zu treffenden Feststellungen erstreckt (vgl. allgemein zur Genehmigungswirkung des Planfeststellungsbeschlusses § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG; zur Bindungs- bzw. Legalisierungswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung z. B. Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt, Stand: September 2018, § 13 BImSchG Rn. 119; BVerwG, Urt. v. 2.12.1977, IV C 75.75, BVerwGE 55, 118 ff., juris). Maßgeblich für die Reichweite der Legalisierungswirkung im Einzelfall sind Gegenstand und Inhalt der Zulassung sowie der behördliche Prüfungsumfang (vgl. OVG Magdeburg, Urt. v. 22.4.2015, 2 L 47/13, juris Rn. 63, 72 m. w. N.). War mithin die Prüfung einer bestimmten Gefahr Gegenstand der Genehmigung, so ist der Betrieb der Anlage gerade auch im Hinblick auf diese durch ihn verursachte Gefahr legalisiert worden.

Zwar kann das maßgebliche Fachrecht die Genehmigungsbehörde zu nachträglichen Anordnungen und Nutzungsuntersagungen ermächtigen und so die Bindungswirkung einer bestandskräftigen Genehmigung spezialgesetzlich einschränken (vgl. OVG Magdeburg, a. a. O.; zum BImSchG Seibert, a. a. O.). So sehen z. B. §§ 17, 20, 21 BImSchG ein abgestuftes Instrumentarium nachträglicher Eingriffsbefugnisse (nachträgliche Anordnungen, Untersagung, Stilllegung, Beseitigung, Widerruf) nach Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vor. Für die seeanlagenrechtliche Planfeststellung bzw. Genehmigung enthalten die Regelungen in § 16 Abs. 2, 3, 5 und 6 SeeAnlV derartige Befugnisse für ein nachträgliches Einschreiten gegen die genehmigte Anlage. Dabei trägt § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV, dessen Wortlaut davon spricht, dass der Betrieb einer Anlage zu einer Gefahr für die Meeresumwelt „führt“, dem Umstand Rechnung, dass sich die tatsächlichen Gegebenheiten während des Anlagenbetriebs ändern können oder eine Beeinträchtigung oder Gefahr zum Genehmigungszeitpunkt nicht vorhersehbar war (vgl. Beckmann, NordÖR 2001, 273, 280; Brandt/Gaßner, Seeanlagenverordnung, Kommentar, 2002, § 15 Rn. 12; Spieth, in: Spieth/Lutz-Bachmann, Offshore-Windenergierecht, Kommentar, 2018, § 57 WindSeeG, Rn. 13). Dementsprechend muss es sich bei der abzuwehrenden Gefahr für die Meeresumwelt um eine solche handeln, die bei der Genehmigung von der Behörde nicht vorhergesehen werden konnte (vgl. Schmälter, in: Danner/Theobald, Energierecht, Kommentar, Stand: Juni 2018, § 16 SeeAnlV Rn. 4). Die Eingriffsbefugnisse des BSH nach § 16 Abs. 2 und 3 SeeAnlV korrespondieren insoweit mit den dynamischen Pflichten des Anlagenbetreibers und des Genehmigungsinhabers nach §§ 14, 15 Abs. 1 SeeAnlV. Nach § 14 Nr. 1 SeeAnlV haben die verantwortlichen Personen sicherzustellen, dass von der Anlage während des Betriebs keine Gefahren für die Meeresumwelt ausgehen. Auch diese Pflicht ist so auszulegen, dass grundsätzlich die Genehmigung die Einzelheiten regelt, die zur Vermeidung von Gefahren und Beeinträchtigungen erforderlich sind, und der Anlagenbetreiber darüber hinaus verpflichtet ist, keine der genannten Gefahren und Beeinträchtigungen zu verursachen und sich laufend an sich ändernde Anforderungen anzupassen. Er soll mithin sicherstellen, dass nicht nachträglich Gründe eintreten, die die Versagung der Genehmigung rechtfertigen würden (vgl. Schmälter, in: Danner/Theobald, Energierecht, Kommentar, Stand: Juni 2018, § 14 SeeAnlV Rn. 2; Beckmann, NordÖR 2001, 273, 278).

§ 16 Abs. 3 SeeAnlV ist dagegen nicht so auszulegen, dass er der Genehmigungsbehörde jederzeit die erneute Prüfung einer bestimmten bereits in der Genehmigung behandelten Gefahr für die Meeresumwelt eröffnet und auf dieser Grundlage eine Untersagung des genehmigten Betriebs (Satz 1) oder sogar die Anordnung der Beseitigung der Anlage (Satz 2) ermöglicht. Bei einer solchen Auslegung würden der Planfeststellungsbeschluss bzw. die Genehmigung nach § 2 SeeAnlV a. F. im Hinblick auf die Bestandsschutzinteressen des Genehmigungsinhabers, der bei Errichtung und Betrieb in der Regel erhebliche Investitionen vornimmt, ihren Sinn weitgehend verfehlen. Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorschrift eine derart weitgehende Aushöhlung der Legalisierungswirkung bewirken soll. Vielmehr verweist § 16 Abs. 6 SeeAnlV darauf, dass die Vorschriften über Rücknahme und Widerruf unberührt bleiben. Stellt sich die Genehmigung im Hinblick auf einen bestimmten zur Legalisierung führenden Prüfungspunkt im Nachhinein als von Anfang an rechtswidrig oder aufgrund nachträglich eingetretener Umstände fehlerhaft dar, so kann die Genehmigung bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen nach §§ 48, 49 VwVfG zurückgenommen oder widerrufen werden. Eine besondere Möglichkeit der Beseitigung der Legalisierungswirkung der ursprünglichen Zulassungsentscheidung regelt nunmehr auch ausdrücklich der – im vorliegenden Fall noch nicht anwendbare – § 57 Abs. 3 Satz 2 WindSeeG. Danach kann die Planfeststellungsbehörde, wenn die Beeinträchtigung oder Gefahr nicht auf andere Weise abgewendet werden kann, einen zuvor ergangenen Planfeststellungsbeschluss oder die Plangenehmigung aufheben und die Beseitigung der Anlage anordnen.

Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus Folgendes: Die der Beigeladenen nach § 2 SeeAnlV a. F. erteilte und bisher nicht aufgehobene Genehmigung vom 18. Dezember 2002 (zusammen mit den nachfolgenden Verlängerungsbescheiden) legalisiert die durch den Betrieb der Anlage verursachten Beeinträchtigungen der Seetaucher. Sie erlaubt die Errichtung und den Betrieb des Windparks aufgrund der Feststellung, dass Errichtung und Betrieb mit den zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar sind und insbesondere kein Versagungsgrund nach § 3 SeeAnlV a. F. vorliegt. Nach § 3 Satz 1 SeeAnlV a. F. war die Gefährdung der Meeresumwelt ein zwingender Grund für die Versagung der Genehmigung (vgl. entsprechend zur später eingeführten und hier nicht einschlägigen Planfeststellung § 5 Abs. 6 Nr. 2 SeeAnlV). Wegen dieser Genehmigungsvoraussetzung war die von dem Windpark „...“ ausgehende Beeinträchtigung der Stern- und Prachttaucher ein wesentlicher Gegenstand des Genehmigungsverfahrens (vgl. z. B. Umweltverträglichkeitsstudie der Firma ..... im Genehmigungsverfahren, Juni 2002, Bl. 1272 ff., 1390 f. der Sachakte; Stellungnahme des BfN vom 2.9.2002, Bl. 2253 ff., 2283 f. der Sachakte; Anhörungstermin v. 4.9.2002, Bl. 2222 ff. der Sachakte) und wurde im Genehmigungsbescheid ausführlich gewürdigt (S. 43 bis 55 des Bescheids vom 18.12.2002). Die Beklagte hat im Ergebnis trotz der durch den Windpark eintretenden Beeinträchtigungen der Seetaucher festgestellt, dass keine Gefährdung der Meeresumwelt i. S. v. § 3 Satz 1 SeeAnlV a. F. vorliegt (S. 22, 29 f., 43 ff., 62 f. des Genehmigungsbescheids v. 18.12.2002). Der Verlängerungsbescheid vom 25. Mai 2005 hält fest, dass keine tatsächlichen Umstände bekannt geworden sind, die eine Änderung der im Ausgangsbescheid abgegebenen Bewertungen und Prognosen zur Gefährdung der Meeresumwelt nahelegen würden. Die Verlängerungsbescheide vom 17. Oktober 2007 und 17. Februar 2011 gehen hierauf nicht mehr ausdrücklich ein, sondern prüfen nur die Voraussetzungen für die Verlängerung der in der Nebenbestimmung Nr. 23 des Ausgangsbescheids geregelten Frist nach § 4 Abs. 3 SeeAnlV in der damals geltenden Fassung, ohne die ursprünglichen Feststellungen zu dem Versagungsgrund nach § 3 Satz 1 SeeAnlV a. F. zu modifizieren.

Demgegenüber macht der Kläger keine – für ein Einschreiten nach § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV erforderliche – nachträglich eingetretene bzw. zum Zeitpunkt der Genehmigung als solche nicht vorhersehbare Gefahr für die Meeresumwelt geltend. Er wendet sich vielmehr der Sache nach gegen die damalige Bewertung der Beklagten, die Auswirkungen des Windparks auf die Seetaucher stellten keine Gefährdung der Meeresumwelt i. S. v. § 3 Satz 1 SeeAnlV a. F. dar. Zusammengefasst sieht er die Gefahr für die Meeresumwelt in dem durch Errichtung und Betrieb des Windparks verursachten Wegfall relevanter Habitatbereiche für die Arten Stern- und Prachttaucher sowie der damit einhergehenden Störung dieser Arten nach § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG i. V. m. Art. 12 Abs. 1 lit. b) FFH-RL und Art. 5 lit. d) VRL. Die Beklagte habe die Verträglichkeit der Errichtung und des Betriebs des Windparks mit den Erhaltungszielen des von ihr zutreffend angenommenen faktischen Vogelschutzgebietes aufgrund einer grob fehlerhaften Prüfung der Beeinträchtigung des Habitatschutzes und unter Ausklammerung einer artenschutzrechtlichen Prüfung bejaht. Die Einwände des Klägers richten sich sowohl gegen den rechtlichen Maßstab der Verträglichkeitsprüfung als auch gegen die von der Beklagten gewählte Methodik der Ermittlung der Auswirkungen des Windparks auf die Seetaucher und ihren Lebensraum. Der Berücksichtigung dieser rechtlichen Einwände und insbesondere einer nochmaligen Prüfung der Verträglichkeit steht jedoch die Legalisierungswirkung der bestandskräftigen Genehmigung vom 18. Dezember 2002 in Verbindung mit den Verlängerungsbescheiden entgegen, solange diese nicht aufgehoben worden sind. Die Seeanlagenverordnung sieht anders als § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 BNatSchG für den Bereich des Umweltschadensrechts auch keinen „qualitativen Maßstab“ für die Reichweite der Legalisierungswirkung der Genehmigung vor (vgl. zu deren Reichweite oben B.I.2.a)dd). Die sachliche Begrenzung der Legalisierungswirkung nach § 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 BNatSchG gilt nur für die Pflichten nach dem Umweltschadensgesetz, das sonstige Handlungspflichten und behördliche Eingriffsbefugnisse auf anderen Rechtsgrundlagen unberührt lässt und ergänzend zu diesen gilt (vgl. zu Letzterem auch Fellenberg, a. a. O., Rn. 5). Die Beschränkung der Legalisierungswirkung ist im Regime des Umwelthaftungsrechts durch Art. 2 Nr. 1 lit. a) UAbs. 2 UHRL vorgegeben. Da entsprechende Regelungen in der Seeanlagenverordnung jedoch fehlen, ist die Legalisierungswirkung einer bestandskräftigen Genehmigung nach § 2 SeeAnlV a. F. gerade nicht davon abhängig, dass die von der Genehmigungsbehörde als solche gesehene und im Genehmigungsbescheid behandelte Gefahr für die Meeresumwelt auch im Einzelnen zutreffend ermittelt wurde und ihre Bewertung zumindest nicht an schwerwiegenden Mängeln leidet. Stattdessen müsste die Genehmigung im Falle einer nachträglichen Neubeurteilung der schon im Ausgangsbescheid bewerteten Gefahren wie ausgeführt zunächst unter den einschränkenden Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG zurückgenommen oder widerrufen werden, bevor der erlaubte Betrieb untersagt werden kann.

2. Die Möglichkeit einer Untersagung des Betriebs gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 SeeAnlV unter Durchbrechung der Legalisierungswirkung der fortbestehenden Genehmigung des Windparks folgt auch nicht aus Art. 6 Abs. 2 FFH-RL. Aus dieser Vorschrift folgt auch kein unmittelbarer Anspruch des Klägers auf Untersagung des Betriebs des Windparks.

Nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie St46;rungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.