Die Beklagte wird verurteilt, den derzeit geltenden Luftreinhalteplan für Hamburg (2. Fortschreibung) vom 30. Juni 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts unverzüglich so fortzuschreiben, dass er die erforderlichen Maßnahmen enthält, um den Zeitraum der Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 μg/m³ so kurz wie möglich zu halten. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

Der Kläger, ein anerkannter Umweltverband, begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans der Beklagten.

1. Am 30. Juni 2017 beschloss der Senat der Beklagten den Luftreinhalteplan für Hamburg (2. Fortschreibung – im Folgenden nur noch: Luftreinhalteplan). Anlass war das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 5. November 2014 (9 K 1280/13), durch das die Beklagte verurteilt worden war, den seinerzeit gültigen Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionswertes für Stickstoffdioxid (im Folgenden: NO₂) in Höhe von 40 µg/m³ enthält.

Zur Beurteilung der Luftqualität in Hamburg greift die Beklagte auf die vom Hamburger Luftmessnetz gelieferten Daten zurück. Dieses betreibt im Hamburger Stadtgebiet die auf der folgenden Karte verzeichneten ortsfesten Messstationen (Luftreinhalteplan, S. 18):

a) Der Luftreinhalteplan (S. 21) führt die in den Jahren 2012 bis 2016 an den verschiedenen Standorten gemessenen NO₂-Werte in folgender Tabelle auf:

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Die Messungen ergaben an den verkehrsnahen Messstationen Habichtstraße, Kieler Straße, Max-Brauer-Allee und Stresemannstraße für die Jahre 2012 bis 2016 durchgehend Überschreitungen des NO₂-Jahresmittelgrenzwertes von 40 µg/m³. Die auf der Webseite des Hamburger Luftmessnetzes (http://luft.hamburg.de) abrufbaren Daten ergeben, dass der Jahresmittelwert von 40 µg/m³ bereits in den Jahren 2002 bis 2011 an allen verkehrsnahen Messstationen durchgehend überschritten wurde (an der Messstation Habichtstraße von 2002 bis 2011 in µg/m³: 59, 68, 64, 64, 68, 62, 64, 63, 60, 61).

Für diese und weitere Standorte wurden zudem mit Modellrechnungen Immissionswerte für 2014 („Bezugsjahr“), 2020 und 2025 für eine Höhe von 1,5 m ermittelt. Dazu wurden mit dem Emissionsmodell IMMIS^em die Schadstoffemissionen des Kfz-Verkehrs berechnet. Diese Berechnung erfolgte auf der Grundlage des im Juli 2014 veröffentlichten Handbuchs für Emissionsfaktoren des Straßenverkehrs (im Folgenden: HBEFA) in der Version 3.2. Das Ende April 2017 bereits vorliegende HBEFA 3.3 wurde nicht verwendet. Allerdings wurde dem Umstand, dass Messungen seit der Veröffentlichung des HBEFA 3.2 ergeben hätten, dass Diesel-Pkw und leichte Lkw der Euro-Norm 6 deutlich höhere NO_x-Emissionen hätten als bisher angenommen, auf Vorschlag des Umweltbundesamts Rechnung getragen, indem in der Berechnung die Emissionen dieser Fahrzeuge pauschal um 90% erhöht wurden (vgl. hierzu eingehend IVU Umwelt GmbH, Endbericht Berechnung der Kfz-bedingten Schadstoffimmissionen in Hamburg unter Berücksichtigung von potenziellen Maßnahmen der Luftreinhaltung, Endfassung 14.3.2018 – im Folgenden: IVU 2018 – S. 17 ff. sowie Luftreinhalteplan, S. 32). Mit dem Ausbreitungsmodell IMMIS^net wurde die urbane und regionale Hintergrund-Luftschadstoffbelastung und mit dem Screeningmodell IMMIS^luft die jeweilige Gesamtbelastung berechnet (zur Methode dieser Screening-Berechnungen vgl. Luftreinhalteplan, S. 58 ff.; IVU 2018, S. 19 f.).

Für das Prognosejahr 2020 fasst der Luftreinhalteplan (S. 123) die nach dieser Modellierung nach Umsetzung der sog. Maßnahmenpakete 1 - 10 (hierzu sogleich – sog. „Kombinationsszenario“) noch von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Standorte in folgender Tabelle zusammen:

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Zur Senkung der NO₂-Belastung sieht der Luftreinhalteplan zum einen zehn gesamtstädtisch angelegte Maßnahmenpakete und zum anderen mehrere lokale Einzelmaßnahmen, durch die die NO₂-Grenzwertüberschreitungen in bestimmten Straßenabschnitten reduziert werden sollen, vor. Die zehn Maßnahmenpakete (MP) bezeichnet der Luftreinhalteplan wie folgt (im Einzelnen S. 67 ff., 186 ff.; vgl. auch S. 6):

Als lokale Einzelmaßnahmen legt der Luftreinhalteplan eine Durchfahrtsbeschränkung für Pkw und Lkw mit Dieselantrieb mit Ausnahme von Fahrzeugen der Abgasnorm Euro 6/VI in der Max-Brauer-Allee bzw. nur für Lkw in der Stresemannstraße sowie den Einsatz emissionsarmer Busse auf zahlreichen Straßenabschnitten, vereinzelt kombiniert mit Drosselungs- und Verstetigungsmaßnahmen, fest.

b) An der Luftmessstation in der Habichtstraße wurde wie aus der „Tabelle 6“ ersichtlich für das Jahr 2014 ein NO₂-Jahresmittelwert von 58 µg/m³ und für das Jahr 2016 von 62 µg/m³ [Messhöhe: 1,5 m] bzw. 59 µg/m³ [Messhöhe 4 m] gemessen. Außerdem ermittelte die Beklagte aufgrund der Screening-Berechnungen Modellwerte für das Bezugsjahr 2014 und für die Prognosejahre 2020 und 2025. Für 2014 wurde ein Modellwert von 52 µg/m³ an der Messstation Habichtstraße berechnet (vgl. Luftreinhalteplan, S. 63), der tatsächliche Messwert also um 6 µg/m³ unterschätzt. Für den Fall der Umsetzung der zehn gesamtstädtisch wirkenden Maßnahmen in Kombination (Kombinationsszenario) sei nach der Modellrechnung mit einer NO₂-Immissionsreduktion für das Jahr 2020 von 2,2 µg/m³ und für das Jahr 2025 von 4,7 µg/m³ zu rechnen. Ohne diese Maßnahmen („Basisszenario“) sei im Jahr 2020 eine NO₂-Belastung in Höhe von 39,4 µg/m³ (2025: 29,9 µg/m³), im Kombinationsszenario dagegen in Höhe von 37,2 µg/m³ (2025: 25,2 µg/m³) zu erwarten (Luftreinhalteplan, S. 63, 109 f.). Da der Modellwert für das Jahr 2014 den tatsächlichen Messwert 2014 unterschätzt hatte, addierte die Beklagte zu dem modellierten Prognosewert für das Jahr 2020 die Abweichung von 6 µg/m³ (43,2 µg/m³). Der Luftreinhalteplan enthält hierzu folgende Übersicht (S. 124):

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Da die tatsächliche NO₂-Belastung an der Luftmessstation von 58 µg/m³ im Jahr 2014 auf 62 µg/m³ [Höhe 1,5 m] im Jahr 2016 angestiegen war, berücksichtigte die Beklagte zudem einen weiteren Aufschlag in Höhe von 4 µg/m³ und gelangte so zu einem Wert von 47,2 µg/m³ [Höhe 1,5 m] für das Prognosejahr 2020 am Abschnitt der Luftmessstation Habichtstraße (vgl. Luftreinhalteplan, S. 125 ff.). Außerdem führte die Modellberechnung für das Prognosejahr 2020 zur Annahme einer Grenzwertüberschreitung von 1,1 µg/m³ südlich der Luftmessstation. Der Luftreinhalteplan enthält hierzu folgende Darstellung (S. 125):

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Der Luftreinhalteplan führt hierzu aus (S. 125 f.):

„Die Modellierung weist für das Prognosejahr 2020 am rot markierten Straßenabschnitt südlich der Luftmessstation eine Überschreitung des NO₂-Jahresmittelgrenzwertes von +1,1 μg/m³ aus. Dieser Abschnitt hat eine Länge von 140 m und eine DTV-Belastung ca. 43.000 Kfz/24h. 170 Anwohner sind hier von der Grenzwertüberschreitung betroffen.

Der rot markierte Abschnitt am Standort der Luftmessstation hat eine Länge von 139 m und eine DTV-Belastung von ca. 34.000 Kfz/24h. Unter Berücksichtigung der modellbasierten Unterschätzung für das Jahr 2014 von 6 μg/m³ am Abschnitt der Luftmessstation (vgl. Tabelle 54) wurde für diesen Abschnitt eine Überschreitung in Höhe von +3,2 μg/m³ für das Prognosejahr 2020 errechnet. Da die tatsächliche NO₂-Belastung an der Luftmessstation von 58 μg/m³ im Jahr 2014 auf 62 μg/m³ im Jahr 2016 angestiegen ist, wurden unter konservativer Betrachtungsweise weitere 4 μg/m³ „Aufschlag“ berücksichtigt, sodass für die weiteren Betrachtungen von einem Wert von 47,2 μg/m³ im Jahr 2020 am Abschnitt der Luftmessstation Habichtstraße ausgegangen wird.“

Die Verursacheranteile an den Immissionen an der Messstation Habichtstraße im Jahr 2014 fasst der Luftreinhalteplan (S. 50) in folgender Abbildung zusammen:

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Wegen der prognostizierten Grenzwertüberschreitung prüfte die Beklagte für die Habichtstraße lokale Einzelmaßnahmen zur Senkung der NO₂-Belastung (Luftreinhalteplan, S. 126 ff.). Im Ergebnis legte sie als einzig umzusetzende Maßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse fest. Dieser lasse eine Immissionsreduktion von -0,5 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation und von -0,3 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt erwarten. Bei Umsetzung dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde. Eine Diesel-Durchfahrtsbeschränkung komme nicht in Betracht, weil sie unverhältnismäßig sei. Sie habe zwar voraussichtlich eine Immissionsreduktion von -11,7 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation und von -13,8 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt zur Folge. Die Habichtstraße habe jedoch als Teil des Hauptverkehrsstraßennetzes und des Rings 2 eine herausragende Funktion im hamburgischen Straßennetz. Eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung habe erhebliche Verkehrsverlagerungen zur Folge. Bis zu 11.000 Kfz/24h würden sich auf das umgebende Straßennetz mit zum Teil ausgeprägter Wohnbebauung verlagern. Betroffen seien vor allem die Bramfelder Straße, Krausestraße, Saarlandstraße, Steilshooper Straße, Werner-Otto-Straße und der Wiesendamm mit zusätzlichen Belastungen von jeweils zwischen 1.600 und 2.300 Kfz/24h. Außerdem müssten für rund 2.200 Lkw alternative Routen gesucht werden. Ein Teil der Ausweichrouten, zum Beispiel die Steilshooper Straße und der Wiesendamm, hätten damit Mehrverkehre von insgesamt 20 bis 25 % zu verkraften. Die zusätzlichen Verkehre könnten insbesondere zu den Hauptverkehrszeiten nicht in gleicher Weise abgewickelt werden und würden erhebliche Rückstaus verursachen. Die Leistungsfähigkeit der dortigen Verkehrsknoten werde durch die zusätzlichen Verkehrsbelastungen überschritten. Wegen der bereits jetzt hohen Verkehrsbelastung bestehe kaum Optimierungspotenzial durch Umschaltung der Lichtsignalanlagen. Auch eine bauliche Anpassung der Knoten könne wegen fehlender Flächen nur bedingt zu Verbesserungen führen. Außerdem steige durch die verlagerten Verkehre die Gesamtverkehrsleistung an, weil sich die individuellen Wege häufig verlängerten. Da es sich bei den Verlagerungsverkehren ausschließlich um Diesel-Pkw und Lkw handele, steige die NO₂-Belastung im Vergleich zur durchschnittlichen Flottenzusammensetzung überproportional. Zudem führe insbesondere der erhöhte Lkw-Anteil zu einer stärkeren Lärmbelastung. Durch die Verkehrsverlagerungen würden somit mehr Betroffene einem Anstieg der NO₂-Belastung – wenn auch keiner Grenzwertüberschreitung – sowie einem erheblichen Anstieg der Lärmbelastung ausgesetzt. Eine reine Lkw-Durchfahrtsbeschränkung habe eine geringe Wirksamkeit (-2,4 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation und -2,2 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt). Sie führe aber zur Verdrängung von Lkw-Verkehren in Straßen, die dafür weniger geeignet seien als der Ring 2. Die Maßnahme sei deshalb nicht verhältnismäßig. Auch eine Drosselung des Verkehrs in der Habichtstraße würde zu einer Verlagerung des Verkehrs vom Ring 2 führen. Eine Reduzierung von einfahrendem Verkehr in diesem Bereich ab Habichtsplatz bzw. Lämmersieth würde zu erheblichen Verkehrsproblemen in den angrenzenden Knotenpunkten (Nordschleswiger Straße/Straßburger Straße, Straßburger Straße/Krausestraße, Habichtstraße/Steilshooper Straße) führen und u. a. die Krausestraße stärker belasten. An der Habichtstraße selbst wäre in diesem Fall mit Rückstaus zu rechnen. Zwar würde es durch die Verlagerungseffekte an keinem anderen Abschnitt zu NO₂-Grenzwertüberschreitungen kommen. Durch die Verkehrsverlagerungen würden jedoch mehr Betroffene einer höheren NO₂- und Lärmbelastung ausgesetzt. Insbesondere in den Hauptverkehrszeiten seien auf der Habichtstraße und im direkten Umfeld keine Leistungsreserven im Straßennetz vorhanden. Die Maßnahme führe damit nicht nur in dem Streckenabschnitt der Habichtstraße selbst, sondern auch in benachbarten Straßen mit Wohnnutzung zu regelmäßigen Rückstaus, die wiederum lokal erhöhte Schadstoff- und Lärmbelastungen verursachten. Die Maßnahme sei deshalb unverhältnismäßig. Zuletzt habe auch ein nennenswertes Verstetigungspotenzial (Prüfung von Lichtsignalanlagen, bauliche Anpassungen, Bushaltestellenverlegungen, Anordnung einer Einbahnstraße, Park- und Haltebeschränkungen, Lieferzonen) nicht identifiziert werden können. Der Luftreinhalteplan (S. 126) fasst diese Maßnahmenprüfung in folgender Übersicht zusammen:

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Hinsichtlich der prognostizierten Verkehrsentwicklungen in der Habichtstraße und Umgebung in den verschiedenen Maßnahmenszenarien wird auf die entsprechenden Graphiken in dem von der Firma ARGUS Stadt- und Verkehrsplanung im Auftrag der Behörde für Wirtschaft, Verkehr und Innovation erstellten „Verkehrsmodell LRP“ vom 16. Mai 2017 (im Folgenden: Verkehrsmodell LRP, dort S. 162 ff.) Bezug genommen.

c) Für die Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße prognostiziert der Luftreinhalteplan aufgrund der Modellrechnung für das Jahr 2020 Überschreitungen des NO₂-Jahresmittelgrenzwertes in Höhe von +2,7 bis +5,6 µg/m³ an insgesamt vier Abschnitten. Der Luftreinhalteplan enthält hierzu folgende Darstellung (S. 138):

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Er führt hierzu aus (a. a. O.):

„Die Modellierung weist für das Prognosejahr 2020 an rot markierten Abschnitten in einer Gesamtlänge von 581 m die Überschreitung des NO₂-Jahresmittel-Grenzwertes von +2,7 bis +5,6 μg/m³ aus. Die Verkehrsbelastung auf der Spaldingstraße und Nordkanalstraße beträgt jeweils ca. 28.000 Kfz/24h, der Högerdamm weist eine Belastung von ca. 16.000 Kfz/24h auf. Insgesamt 191 Anwohner sind von der Grenzwertüberschreitung betroffen.

Nordkanalstraße: 42,7 und 45,6 μg/m³ / 34 Anwohner
Spaldingstraße 43 μg/m³ / 125 Anwohner
Högerdamm: 42,8 μg/m³ / 32 Anwohner“

Die Beklagte prüfte deshalb auch für diesen Straßenabschnitt lokale Einzelmaßnahmen zur Senkung der NO₂-Belastung und legte als einzige Maßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse auf den dort verkehrenden fünf Buslinien fest (Luftreinhalteplan, S. 139 f.). Dieser lasse eine Immissionsreduktion von -0,2 µg/m³ bis -0,5 µg/m³ erwarten. Aufgrund dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde. Nach Abwägung aller Belange sei die Umsetzung weiterer geprüfter Maßnahmen nicht verhältnismäßig. Die Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße bildeten ein leistungsfähiges Straßensystem im Zulauf zu den Elbbrücken und als Verbindung der Bundesstraßen B 4, B 5 und B 75. Sie übernähmen als Teil eines übergeordneten Straßensystems unter anderem die Aufgabe, Pendlerverkehre aufzunehmen und die Anbindung an die A 1 und die A 24 im Osten sicherzustellen. Mit einer gemeinsamen Belastung der Spaldingstraße/Nordkanalstraße von rund 56.000 Kfz/24h gehöre dieser Abschnitt zu den verkehrlich hochbelasteten Straßen. Wegen des engen Zusammenhangs führe jede verkehrsbeschränkende Maßnahme auf der Spaldingstraße/Nordkanalstraße zu Mehrverkehr auf dem Högerdamm. Eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung verursache eine Verkehrsverlagerung aus dem gewerblich geprägten Gebiet dieser Straßenzüge bis in die Innenstadt. Dies habe Grenzwertüberschreitungen an anderen Straßenabschnitten zur Folge, von denen ebenfalls Anwohner betroffen wären. In ähnlicher Weise würde sich eine Lkw-Durchfahrtsbeschränkung auswirken. Auch eine Zufahrtsdrosselung sei aus den genannten Gründen ungeeignet. Der Luftreinhalteplan (S. 139) fasst die Maßnahmenprüfung für die genannten Straßen und ihr Ergebnis in folgender Übersicht zusammen:

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Hinsichtlich der prognostizierten Verkehrsentwicklungen in den Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße für die verschiedenen Maßnahmeszenarien wird auf die Graphiken in dem zugrunde liegenden Verkehrsmodell LRP (dort S. 182 ff.) Bezug genommen.

2. Nach Erlass des Luftreinhalteplans wurden für die Jahre 2017 und 2018 an den verkehrsnahen Messstationen folgende NO₂-Jahresmittelwerte gemessen (Quelle: Hamburger Luftmessnetz über http://luft.hamburg.de/):

Im Jahr 2019 wurden an den Messstationen folgende Monatswerte gemessen (Messhöhe 1,5 m/4 m):

3. Mit Schreiben vom 20. Juni 2018 beantragte der Kläger bei der Behörde für Umwelt und Energie, den Luftreinhalteplan unter Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit und Erforderlichkeit von Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge zeitnah fortzuschreiben und zonale Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge sowie gegebenenfalls weitere streckenbezogene Beschränkungen auszuweisen. Insbesondere werde beantragt, mindestens in den Bereichen der Habichtstraße sowie der Straßenzüge Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße jeweils eine zonale Durchfahrtsbeschränkung für bestimmte Dieselfahrzeuge nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeitsanforderungen des Bundesverwaltungsgerichts zu erlassen. Außerdem solle die Beklagte die Einführung einer zonalen Durchfahrtsbeschränkung um die Messstellen an der Max-Brauer-Allee und der Stresemannstraße prüfen.

Diese Anträge beantwortete die Behörde für Umwelt und Energie mit Schreiben vom 18. Juli 2018: Zonalen Dieseldurchfahrtsbeschränkungen stehe die 35. BImSchV entgegen. Zwar müsste nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nationales Recht unangewendet bleiben, soweit es der wirksamen Umsetzung von Unionsrecht entgegenstehe. Zum Zeitpunkt der Aufstellung des Luftreinhalteplans sei der Senat hierzu jedoch nicht ohne entsprechende gerichtliche Entscheidung befugt gewesen. Eine solche Verwerfungskompetenz stehe allein den Gerichten zu. Der Luftreinhalteplan enthalte im Übrigen alle notwendigen Maßnahmen, um den NO₂-Jahresmittelgrenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Für die drei Straßenzüge Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße sei die Einführung einer Durchfahrtsbeschränkung geprüft worden. Die hierdurch verursachten Verlagerungen der Verkehre aus dem gewerblich geprägten Bereich bis in Innenstadtlagen hätten Grenzwertüberschreitungen an anderen Straßenabschnitten zur Folge. Von den Erhöhungen in diesen Abschnitten wären sogar mehr Anwohner betroffen als ohne die geprüfte Durchfahrtsbeschränkungszone. Auch in der Habichtstraße hätte eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung erhebliche Verlagerungseffekte zur Folge. Die im Luftreinhalteplan dargelegte Abwägung, die vor allem die herausragende Funktion der Habichtstraße im hamburgischen Straßennetz hervorhebe und auf die geringe Leistungsfähigkeit der von Ausweichverkehren betroffenen Knotenpunkte hinweise, habe weiterhin Bestand. Im Übrigen sei das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu zonalen Dieseldurchfahrtsbeschränkungen in Stuttgart nicht auf Hamburg übertragbar. Das Bundesverwaltungsgericht sei an die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart gebunden gewesen. Dieses habe in dem angefochtenen Urteil festgestellt, dass ein ganzjähriges Verkehrsverbot in der Umweltzone Stuttgart die effektivste und am besten geeignete Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung der NO₂-Emissionsgrenzwerte sei und keine andere gleichwertige Maßnahme zur Verfügung stehe. Diese Voraussetzungen lägen in Hamburg wie dargelegt nicht vor.

4. Am 23. Juli 2018 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Hamburg Klage mit dem Ziel erhoben, die Beklagte zu verpflichten, den derzeit geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ enthalte. Mit Beschluss vom 7. August 2018 hat das Verwaltungsgericht Hamburg sich für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Hamburgische Oberverwaltungsgericht verwiesen.

Zur Begründung seiner Klage führt der Kläger aus: Eine Luftreinhalteplanung verstoße gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 v. 11.6.2008, S. 1 – Luftqualitätsrichtlinie, im Folgenden: RL 2008/50/EG), wenn davon auszugehen sei, dass der NO₂-Grenzwert erst 2020 und 2024 oder später eingehalten werde. Die Prognose im Luftreinhalteplan beziehe sich auf die Jahre 2020 und 2025. Für eine schnellstmögliche Einhaltung der Grenzwerte sei die Einführung zonaler Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge geboten. Andere wirksame Instrumente für die nötige Schadstoffreduktion seien nicht ersichtlich. Die Beklagte habe in ihren Erwägungen zum Luftreinhalteplan zonale Verkehrsverbote von vornherein ausgeschlossen und sei dabei irrig davon ausgegangen, es fehle an einer Rechtsgrundlage für derartige Verbote. Das Bundesverwaltungsgericht habe jedoch entschieden, dass § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG eine Rechtsgrundlage für zonale Verkehrsverbote darstelle und im Übrigen entgegenstehendes nationales Recht wie die 35. BImSchV wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts gegebenenfalls unangewendet bleiben müsse. Dies habe die Beklagte verkannt und zonale Verbote bei ihrer Prüfung ermessensfehlerhaft von vornherein außer Betracht gelassen. Zonale Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge seien in mindestens zwei Bereichen geboten, nämlich in der Habichtstraße und im Bereich Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße. Insoweit sei der planerische Gestaltungsspielraum reduziert, weil sich diese Verbote als die einzigen geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte erwiesen.

Der Luftreinhalteplan setze als Maßnahme für die Habichtstraße lediglich den Einsatz emissionsarmer Busse fest und gehe davon aus, dass dadurch der Grenzwert spätestens 2025 sicher eingehalten werde. Die Erwägungen, mit denen die Beklagte weitere Maßnahmen abgelehnt habe, seien rechtswidrig. Dies gelte zunächst für die Ablehnung einer streckenbezogenen Durchfahrtsbeschränkung. Die herausgehobene Verkehrsfunktion der Habichtstraße rechtfertige nicht, die Prüfung weitergehender Maßnahmen abzubrechen, wenn nach der Prognose des Luftreinhalteplans der Grenzwert erst deutlich nach 2020 gesichert erscheine. Denn die Überschreitungen der NO₂-Grenzwerte träten typischerweise gerade an Messstellen stark befahrener Straßen auf, die regelmäßig zum Hauptverkehrsstraßennetz gehörten. Soweit die Beklagte streckenbezogene Durchfahrtsbeschränkungen mit dem weiteren Argument ablehne, durch die Verlagerungsverkehre würden Betroffene an anderen Straßenzügen stärker als bisher belastet, so trage auch dieses Argument nicht, wenn durch die Umlenkung der Verkehrsströme an anderer Stelle keine erstmalige oder weitere Überschreitung des NO₂-Grenzwertes verursacht werde. Dies sei nach den Prognosen der Beklagten bei Verkehrsbeschränkungen auf der Habichtstraße nicht der Fall. § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG verpflichte zur Einhaltung der Grenzwerte, enthalte aber kein allgemeines Minimierungsgebot. Des Weiteren sei zwar einzuräumen, dass Rückstaus unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten für die Entscheidung über Durchfahrtsbeschränkungen relevant sein könnten. Ihre Bedeutung und eine sachgerechte Berücksichtigung bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung könnten jedoch nur auf der Grundlage einer konkreten Begutachtung der Leistungsfähigkeit des von Verlagerungen betroffenen Straßennetzes erfolgen. Daran fehle es soweit ersichtlich im vorliegenden Fall. Unabhängig von den Bedenken gegen die Argumentation der Beklagten hätte diese jedoch zwingend eine zonale Verkehrsbeschränkung für bestimmte Dieselfahrzeuge prüfen müssen. Denn eine solche könne gerade so gestaltet werden, dass sie die Absenkungen der Schadstoffbelastungen und Verkehrsverlagerungen in umliegende Gebiete in ein ausgewogenes Verhältnis bringe. Erforderlich sei eine Abwägung zwischen den mit der Überschreitung der NO₂-Grenzwerte verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit einerseits und den Belastungen und Einschränkungen, die mit einem Verkehrsverbot insbesondere für die betroffenen Fahrzeugeigentümer, -halter und -nutzer und darüber hinaus für die Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft verbunden seien. Die Belastung der Betroffenen könne nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts durch ein zeitlich gestuft eingeführtes zonales Verkehrsverbot auf ein zumutbares Maß begrenzt werden.

Auch im Bereich Högerdamm/Spaldingstraße/Nordkanalstraße sei ein gestuftes zonales Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge eine verhältnismäßige und daher gebotene Maßnahme, um eine möglichst schnelle Einhaltung der NO₂-Grenzwerte zu erreichen. Auch hier sei nach der Prognose im Luftreinhalteplan bei Umsetzung der vorgesehenen Maßnahme (Einsatz emissionsarmer Busse) damit zu rechnen, dass die Grenzwerte erst im Jahr 2025 eingehalten würden. Soweit die Beklagte davon ausgegangen sei, dass eine streckenbezogene Dieseldurchfahrtsbeschränkung zur Verlagerung von Verkehren aus dem gewerblich geprägten Bereich bis in Innenstadtlagen führen und dadurch Grenzwertüberschreitungen an anderen Straßenzügen verursachen würde, so habe sie auch hier unterlassen, ein zonales Verbot zu prüfen.

Im Übrigen unterstelle die Beklagte in ihren Prognosen, dass die von Durchfahrtsbeschränkungen betroffenen Dieselfahrzeuge weiterhin dauerhaft und über neue Strecken versuchen würden, ihre Ziele zu erreichen. Realistischer sei aber, dass Teile der Verkehre nicht auf andere Straßen verlagert, sondern vermieden oder auf andere Verkehrsträger verlagert würden. Der Vortrag der Beklagten, seit der Erstellung der dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen habe sich die Fahrzeugflotte verändert und betroffene Dieselfahrzeuge seien bereits teilweise mit Software-Updates für die Abgasreinigung versehen worden, überzeuge nicht. Tatsächlich machten Dieselfahrzeuge bei den Pkw in Hamburg nach den Daten des Kraftfahrtbundesamts knapp 33,9 % der Fahrzeugflotte aus. Die Neuzulassungen von Pkw mit Dieselantrieb hätten im Jahre 2018 (bis November) in Deutschland einen Anteil von 32 %. Zwar seien die Neuzulassungen für Diesel-Pkw im Vergleich zu 2017 gesunken, der tatsächliche Anteil der Neuzulassungen entspreche jedoch in etwa dem derzeitigen Dieselanteil der Hamburger Flotte. Die unterstellte Entlastung sei deshalb nicht hinreichend konkret zu erwarten. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass auch die Flottenerneuerung mit Euro 6-Diesel-Fahrzeugen nicht den erhofften Entlastungseffekt bringe, weil der NO₂-Ausstoß von vielen Euro 6-Fahrzeugen im Realverkehr weiterhin sehr deutlich über den Grenzwerten liege. Auch lasse die Auswertung der realen Messergebnisse an der Messstation Habichtstraße für 2018 (bis November) nicht einmal erwarten, dass die im Luftreinhalteplan für 2020 prognostizierte Grenzwertüberschreitung von noch 7 µg/m³ erreicht werde. Die Einbeziehung von Software-Updates in die Überlegungen der Beklagten zur Entwicklung der Belastungssituation an der Habichtstraße verkenne, dass die Umsetzung langsamer verlaufe als angenommen und auch die tatsächliche Reduzierung des NO₂-Ausstoßes relativ gering ausfalle. So komme das Umweltbundesamt zu der Einschätzung, dass die NO₂-Emissionen durch die Software-Updates um lediglich 3% bis 7% sinken würden.

Zu den im vorliegenden Verfahren vorgelegten neuen Prognosen der Beklagten führt der Kläger im Wesentlichen aus, diese beruhten auf dem nunmehr ebenfalls veralteten HBEFA 3.3, da mittlerweile die Version HBEFA 4.1 vorliege. Das HBEFA 4.1 weise erhebliche Unterschiede in Bezug auf die durchschnittlichen NO₂-Emissionen von Pkw und leichten sowie schweren Nutzfahrzeugen im Vergleich zur Version 3.3 auf. In diesem Zusammenhang verweist der Kläger auf eine Studie des Umweltbundesamtes vom 20. September 2019, auf die Bezug genommen wird (Anlage K 5, Bl. 362 ff. der Gerichtsakte). Daraus ergebe sich, dass Berechnungen mit HBEFA 3.3 zu einer erheblichen Unterschätzung der verkehrsbedingten NO₂-Belastung führten. Des Weiteren müsse die Mess- und Modellierungshöhe nach den Vorgaben der Anlage 3 der 39. BImSchV so gewählt werden, dass sie Informationen über die Verschmutzung der am stärksten belasteten Orte lieferten; deshalb bleibe eine Mess-/Modellierungshöhe von 1,5 m erforderlich.

Mit Schriftsatz vom 4. November 2019 hat der Kläger zudem vorgetragen, dass auch von hohen NO₂-Belastungen durch die Autobahn A 7 auszugehen sei, welche die Einrichtung einer verkehrsnahen Messstation erforderlich machten. Es sei davon auszugehen, dass der NO₂-Grenzwert auch dort erheblich überschritten werde und der Luftreinhalteplan um entsprechende Maßnahmen zur Grenzwerteinhaltung fortzuschreiben sei.

Nachdem der Kläger zunächst beantragt hatte, den derzeit geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ enthält, hat er zwischenzeitlich beantragt, die Beklagte zu verurteilen, den derzeit in seiner Fassung der 2. Fortschreibung vom 30. Juni 2017 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg bis zum 31. März 2019 – hilfsweise: schnellstmöglich – so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ enthält. Nunmehr beantragt er,

die Beklagte zu verurteilen, den derzeit in seiner Fassung der 2. Fortschreibung vom 30. Juni 2017 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts bis zum 31. Mai 2020 so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ enthält,

hilfsweise,

die Beklagte zu verurteilen, den derzeit in seiner Fassung der 2. Fortschreibung vom 30. Juni 2017 gültigen Luftreinhalteplan für die Freie und Hansestadt Hamburg schnellstmöglich so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ enthält.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zunächst hat die Beklagte zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Zwar seien die Grenzwerte der RL 2008/50/EG und der 39. BImSchV strikt einzuhalten, die dazu erforderlichen Luftreinhaltepläne könnten aber nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Luftverschmutzung und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden. Hierzu gehörten jedoch nicht nur die Nutzungsinteressen der Fahrzeughalter, sondern auch die Interessen, die durch Belastungen und Einschränkungen berührt würden, die mit einem Verkehrsverbot für die Versorgung der Bevölkerung und die gewerbliche Wirtschaft verbunden seien. Zwar seien durch streckenbezogene oder zonale Fahrverbote bewirkte Verkehrsverlagerungen nicht von vornherein unzulässig. Wenn sie aber auch entlang der Umleitungsstrecken zu schwerwiegenden Nachteilen führten, sei ein Durchfahrtsverbot kein verhältnismäßiges Mittel, um die Einhaltung von Immissionsgrenzwerten entlang der Verbotsstrecke sicherzustellen. Deshalb könnten sich Fahrverbote auch dann als unverhältnismäßig erweisen, wenn sie zwar Grenzwertüberschreitungen beenden und auch an anderer Stelle nicht neu auslösen würden, aber die damit verbundene anderweitige Belastung für berücksichtigungspflichtige Belange zu hoch ausfalle. Dies sei auch dann der Fall, wenn in einem Luftreinhalteplan Fahrverbote für Straßen festgelegt würden, denen im Verkehrssystem eine so hohe Bedeutung für den Verkehrsfluss insgesamt zukomme, dass es unter kumulativer Berücksichtigung der betroffenen Verkehrsteilnehmer einerseits und der von den Verlagerungseffekten betroffenen Anwohner andererseits nicht mehr angemessen sei, an sich geeignete Fahrverbote anzuordnen. Zwar gelte für NO₂-Emissionen unterhalb des Grenzwerts kein gesetzliches Optimierungsgebot. Dies gelte aber für Unfallgefahren und Verkehrsrisiken gerade nicht, so dass diese zu der strikten Erfolgsverpflichtung, den Grenzwert für NO₂ einzuhalten, ins Verhältnis gesetzt werden müssten. Unter Berücksichtigung des jeweils jüngsten Erkenntnisstandes bestehe danach keine Verpflichtung der Beklagten, weitere Maßnahmen der Luftreinhaltungsplanung zu ergreifen. Jedenfalls bestehe keine Verpflichtung, die vom Kläger konkret in der Klagebegründung geforderten Fahrverbote festzusetzen.

Für den Bereich der Habichtstraße seien sowohl streckenbezogene als auch zonale Fahrverbote unangemessen. Derartige Fahrverbote seien nicht mit dem Gebot vereinbar, die Straßen und damit das Verkehrssystem als solches zum Schutz der Verkehrsteilnehmer funktionsfähig und vor allem – in grundrechtlicher Hinsicht – verkehrssicher auszugestalten. Der Habichtstraße komme als Teil des Hauptverkehrsstraßennetzes und des Rings 2 eine derart herausragende Funktion im hamburgischen Straßennetz zu, dass ein dortiges Fahrverbot wegen der damit verbundenen gefährdenden Auswirkungen auf Dritte unverhältnismäßig wäre. Der Ring 2 übernehme in Ergänzung zum überwiegend radialen System des übergeordneten Netzes eine tangentiale stadtteil- und bezirksübergreifende Verteilungsfunktion, die er als Umfahrung des Stadtzentrums und als Zubringer für die Autobahnen A 1, A 24 und A 25 erfülle. Er nehme zum großen Teil Durchgangs-, Pendler- und Schwerlastverkehr mit teilweise über 40.000 Kfz/24h auf. Dadurch habe er eine erhebliche Bündelungswirkung und entlaste Nebenstraßen. Eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung in der Habichtstraße habe starke Verkehrsverlagerungen in das umgebende Straßennetz zur Folge. Betroffen wären vor allem die Bramfelder Straße, die Krausestraße, die Saarlandstraße, die Steilshooper Straße, die Werner-Otto-Straße und der Wiesendamm. Dort befinde sich teilweise ausgeprägte Wohnnutzung. Diese Straßen seien nicht als Hauptverkehrsachsen geeignet und dienten im Wesentlichen der Erschließung der umliegenden Wohngebiete. Nur wenige dieser Straßen seien für Durchgangsverkehr geeignet. Vielfach handele es sich um Tempo 30-Zonen, die nach ihrem Querschnitt und den dort geltenden Verkehrsregeln, namentlich der allgemeinen Vorfahrtregel und der fehlenden Fahrbahnrandbeschränkungen für Durchgangsverkehr nicht ausgelegt seien. Auch die Verkehrsknotenpunkte dieser Straßen untereinander und mit dem Ring 2 seien nicht auf die zu erwartenden Verlagerungen ausgerichtet. Sie könnten die zu erwartenden Verkehre nicht ohne erhebliche ungeplante und ungesteuerte Rückstaus aufnehmen. Die dortigen Abbiegestreifen seien auf die aktuellen Verkehrsstärken ausgerichtet und dürften für zusätzliche Abbiegeverkehre zu kurz sein. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Knoten des Rings 2 ausnahmslos über Lichtzeichenanlagen geregelt würden. Die Gefahr von Einbiege- oder Kreuzungsunfällen sei dadurch auf dem Ring 2 potenziell geringer als auf untergeordneten Straßen ohne Lichtzeichenregelung. Zudem seien wegen des Durchgangsverkehrs auf Hauptverkehrsstrecken im Verhältnis zur Verkehrsstärke insgesamt weniger Abbiegevorgänge festzustellen als in Bereichen mit Wohnbebauung und auf Zubringerstraßen. Gerade im Zusammenhang mit Ab- und Einbiegevorgängen seien jedoch besonders viele Unfälle festzustellen. Im Jahre 2017 hätten sich auf Hamburgs Straßen 8.740 Verkehrsunfälle bei solchen Vorgängen ereignet, von denen etwa 35% zu Personenschäden geführt hätten. Dabei wiederum habe die Gefahr schwerwiegender Verletzungen bei 3,7% gelegen, während diese Gefahr bei den übrigen Unfalltypen im Vergleich nur 0,8% betragen habe. Die Auslastung der Straßen korreliere eindeutig mit der Wahrscheinlichkeit individueller Fehler. Bei einem Fahrverbot in der Habichtstraße sei daher zu befürchten, dass sich aufgrund der Struktur des Straßennetzes und der veränderten Verkehrswege die Zahl der unfallträchtigen Verkehrsvorgänge erhöhen werde. Es sei mit einem proportionalen Anstieg der Verkehrsunfälle bei diesen Verkehrsvorgängen und damit letztlich auch der Verkehrsunfälle mit Personenschäden zu rechnen. Unabhängig von der Frage, inwieweit andere Mittel in der Lage wären, die Grenzwertüberschreitungen noch schneller abzusenken als der Einsatz emissionsarmer Busse, wäre somit jedenfalls ein streckenbezogenes oder zonales Fahrverbot mit einem Anstieg von Belastungen an anderer Stelle verbunden, die sich gegenüber der Beendigung der Grenzwertüberschreitungen mittels emissionsarmer Busse bis 2025 als nicht mehr verhältnismäßig erweisen würden. Diese Problematik würde sich angesichts der Durchgangsverkehrsfunktion der Habichtstraße bei einem beliebig weit gezogenen zonalen Durchfahrtsverbot in gleicher Weise stellen. Die anderen Hauptverkehrsachsen könnten den von der Habichtstraße und damit dem Ring 2 verlagerten Verkehr nicht so auffangen, dass damit die betroffenen Nebenachsen und Wohngebiete verschont blieben.

Im Bereich Högerdamm/Spaldingstraße/Nordkanalstraße sei ein streckenbezogenes Fahrverbot nicht nur wegen seiner allgemeinen verkehrlichen Auswirkungen abgelehnt worden, sondern auch, weil es wegen der Verdrängungswirkung an anderen Streckenabschnitten NO₂-Grenzwertüberschreitungen verursachen würde. Dann aber müsse zwingend von einem Fahrverbot abgesehen werden. Stattdessen müssten wirksame Maßnahmen ohne derartige Verdrängungseffekte festgelegt werden. Entgegen der Annahme des Klägers liege dem Luftreinhalteplan eine Prüfung zugrunde, die wegen der örtlichen Besonderheiten dieses Bereichs faktisch zugleich die Wirkungen einer denkbaren zonalen Verkehrsbeschränkung berechnet und prognostiziert habe. Denn die Beklagte habe die verkehrlichen Auswirkungen einer Verkehrsbeschränkung für Dieselfahrzeuge sowohl in jedem Straßenzug einzeln als auch in Kombination aller drei Straßen als Durchfahrtsbeschränkungszone untersucht. Die drei Straßen bildeten ein System, das in seiner Gesamtheit eine wichtige Funktion für die Anbindung der Elbbrücken, mehrerer Bundesstraßen und -autobahnen erfülle und damit eine zentrale Verbindungsfunktion für andere Straßensysteme in Hamburg wahrnehme. Streckenbezogene Fahrverbote auf diesen Straßen hätten von vornherein faktisch zonale Wirkungen, die zu Verdrängungseffekten und Grenzwertüberschreitungen an anderen Stellen führen würden.

Auch für diesen Bereich sei festzustellen, dass eine Verlagerung von Verkehren nicht nur zu Grenzwertüberschreitungen an anderer Stelle, sondern auch zu anderen unverhältnismäßigen Wirkungen führen würde. Die Spalding- und die Nordkanalstraße verbänden die B 4 und B 5 miteinander und stellten so eine der wichtigsten und leistungsfähigsten Ost-West-Verbindungen für Durchgangsverkehre im Hamburger Straßennetz dar. Diese Verbindung wiederum werde über den Högerdamm an die Elbbrücken angebunden. Insgesamt bewirke dieses Straßensystem auch eine Anbindung an die Autobahnen A 1 und A 24. Dieser Funktion entsprechend werde insbesondere Pendler- und Schwerlastverkehr über diese Straßen abgewickelt. Ihnen komme deshalb eine gesamtstädtische Verteilungsfunktion zu, die über die Stadtgrenze hinauswirke. Mit einer gemeinsamen Belastung von ungefähr 53.000 Kfz/24h in der Spalding- und Nordkanalstraße sowie ungefähr 15.000 Kfz/24h im Högerdamm hätten die Straßen eine herausragende Bündelungsfunktion in einem vornehmlich gewerblich geprägten Gebiet. Zudem seien sie Bestandteil des Positivnetzes zur Beförderung gefährlicher Güter auf Straßen im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg und stellten dabei die wichtigste Verbindungsachse zwischen der B 4 und der B 75 im Positivnetz dar, für die keine Alternativroute zur Verfügung stehe. Für den Fall einer Dieseldurchfahrtsbeschränkung wäre in diesem Bereich mit einer Verlagerung des Verkehrs in andere Straßensysteme zu rechnen. Das Straßensystem im Umfeld sei vor allem durch Hauptverkehrsstraßen mit schon jetzt durchschnittlichen werktäglichen Verkehrsstärken zwischen 30.000 und 71.000 Kfz/24h gekennzeichnet, die dann auch noch einen wesentlichen Teil der verlagerten Verkehre aufnehmen müssten. Die dortigen Verkehrsknoten seien zu den Hauptverkehrszeiten bereits heute ausgelastet, so dass die Leistungsfähigkeit der umliegenden Hauptverkehrsstraßen nicht aufrechterhalten werden könnte. Da hier in gleicher Weise wie in der Habichtstraße kaum Optimierungspotenzial durch eine Anpassung der Lichtsignalanlagen bestehe, wäre die umliegende Wohnbebauung beispielsweise um die Borgfelder Straße oder in den Wohngebieten in St. Georg und Hohenfelde nicht nur durch Mehrverkehr, sondern auch durch zusätzliche Rückstaus belastet.

Mit Schriftsatz vom 30. August 2019 hat die Beklagte die Ergebnisse von Nachberechnungen und Modellierungen für die Straßenabschnitte Habichtstraße sowie Högerdamm/Spaldingstraße/Nordkanalstraße vorgelegt. Hierzu trägt sie vor:

Für diese Straßenabschnitte seien die Berechnungen, die dem Luftreinhalteplan zugrunde gelegen hätten, auf der Grundlage veränderter Eingangsdaten bei im Übrigen gleicher Vorgehensweise wie beim Luftreinhalteplan aktualisiert worden. Die Veränderungen der Eingangsdaten bestünden darin, dass das HBEFA in der Version 3.3 verwendet, die Zusammensetzung der Pkw-Flotte für Hamburg anhand der Zulassungsdaten des Kraftfahrtbundesamtes (KBA) angepasst, der Effekt von Software-Updates bei Diesel-Pkw auf der Grundlage eines vom Umweltbundesamt (UBA) veröffentlichten Szenarios (vgl. UBA, Wirkung der Beschlüsse des Diesel-Gipfels auf die NO₂-Gesamtkonzentration, Stand: 18.8.2017) berücksichtigt, eine aktualisierte lokale Verteilung von Schiffsemissionen zugrunde gelegt und die den Modellen zugrunde liegende Verkehrsbelastung in Gestalt des durchschnittlichen täglichen Verkehrs (DTV) aktualisiert worden sei.

Für die Habichtstraße ergäben diese Berechnungen für das Kombinationsszenario nunmehr, dass 2020 im nördlichen Abschnitt der Habichtstraße im Jahresmittel mit einer NO₂-Belastung von 43,8 µg/m³ (bisherige Prognose: 47,2 µg/m³) und im südlichen Abschnitt von 37,4 µg/m³ (bisherige Prognose: 41,1 µg/m³) zu rechnen sei. Dabei sei wegen der Unterschätzung der Modellwerte im Vergleich zum tatsächlichen Wert für 2014 für den nördlichen Teil erneut ein Aufschlag von 10 µg/m³ vorgenommen worden; für den südlichen Teil sei dies nach fachlicher Einschätzung der Behörde nicht geboten. Für den nördlichen Abschnitt seien wegen der nach wie vor prognostizierten Grenzwertüberschreitung die Wirkungen verschiedener verkehrlicher Beschränkungen (streckenbezogene Dieseldurchfahrtsbeschränkung für Diesel-Kfz Euro 1-5, zonale Dieseldurchfahrtsbeschränkung für Diesel-Kfz Euro 1-5, zonale Dieseldurchfahrtsbeschränkung für Diesel-Kfz Euro 1-4, Verkehrsdrosselung um 4.000 Kfz/Tag) berechnet worden.

Diese Berechnungen hätten für den nördlichen Abschnitt folgende Ergebnisse ergeben (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 7):

Abbildung 2: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte der untersuchten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen für 2020 in der Habichtstraße auf Höhe der verkehrsnahen Luftmessstation (DFB=Durchfahrtbeschränkung).

Dabei sei noch der Effekt des im Luftreinhalteplan festgesetzten Einsatzes emissionsarmer Busse hinzuzurechnen (-0,5 µg/m³). Denn diese lokale Einzelmaßnahme sei bisher nicht umgesetzt worden; dies sei bis 2020 geplant. Die Berechnungen hätten weiter ergeben, dass keine dieser Maßnahmen Verlagerungseffekte zur Folge hätte, aufgrund derer der Jahresmittelgrenzwert an anderer Stelle überschritten würde.

Vorsichtshalber seien diese Berechnungen auch für den südlichen Abschnitt der Habichtstraße mit folgendem Ergebnis vorgenommen worden (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 8):

Abbildung 3: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte der untersuchten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen für 2020 auf dem südlichen Straßenabschnitt der Habichtstraße.

Die Beklagte habe entschieden, in der Habichtstraße eine unspezifische Drosselung des Verkehrs um 4.000 Kfz pro Tag einzuführen. Diese Maßnahme werde bis zum 10. November 2019 vollständig umgesetzt sein. Sie benötige keine weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans als Rechtsgrundlage, sondern könne im Rahmen der allgemeinen straßenverkehrsbehördlichen Verkehrslenkung umgesetzt werden. Durch eine veränderte Ampelschaltung an verschiedenen Knotenpunkten werde der durchfahrende Verkehr so gelenkt, dass rund 4.000 Kfz pro Tag weniger durch die Habichtstraße führen als bisher.

Im Bereich Nordkanalstraße/Spaldingstraße/Högerdamm habe die Neuberechnung zu folgenden Prognosen geführt (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 9):

Abbildung 4: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte für 2020 gemäß Luftreinhalteplan 2017 und Neuberechnung 2019.

Auch hier sei noch der Effekt des im Luftreinhalteplan festgesetzten und 2020 vollständig umgesetzten Einsatzes emissionsarmer Busse hinzuzurechnen (-0,3 µg/m³). Im Ergebnis sei damit 2020 nur noch im Abschnitt 22184 der Nordkanalstraße mit einer Grenzwertüberschreitung (40,9 µg/m³) in einer Höhe von 1,5 m zu rechnen. Davon seien insgesamt 24 Anwohner auf einer Straßenlänge von 304 m betroffen. Die Berechnung der Auswirkungen zonaler Durchfahrtsbeschränkungen habe folgende neue Ergebnisse ergeben (Abbildung der Beklagten, Schriftsatz vom 30.8.2019, S. 10):

Abbildung 5: Modellierte NO2-Jahresmittelwerte der untersuchten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen für 2020 im Bereich Nordkanalstraße.

Da in diesem Bereich jede streckenbezogene Durchfahrtsbeschränkung zu Ausweichverkehren innerhalb des Systems der drei Straß;en führen würde, sodass Grenzwertüberschreitungen nur verlagert würden, seien deren Auswirkungen nicht berechnet worden. Die mit einer Durchfahrtsbeschränkung verbundenen Verlagerungseffekte seien ebenfalls berechnet worden. Diese führten andernorts zwar zu einem Anstieg der NO₂-Belastung, nicht aber zu einer Grenzwertüberschreitung.

Des Weiteren sei zu berücksichtigen, dass die Beklagte an der Probenahmestelle Habichtstraße seit 2016 nicht mehr nur in einer Höhe von 1,5 m, sondern auch von 4 m messe. Die auf 4 m Höhe ermittelten Werte seien niedriger und zeigten eine positivere Entwicklung. Bei einer Betrachtung in der Höhe von 4 m werde in der Habichtstraße spätestens im Jahresmittel 2020 der Grenzwert von 40 μg/m³ bereits im Kombinationsszenario des Luftreinhalteplans eingehalten werden; die Berechnungen für die Gitterzelle der Messstation Habichtstraße ergäben für 2020 sogar einen Jahresmittelwert von nur noch 33 μg/m³. Auch für den am höchsten belasteten Abschnitt in der Nordkanalstraße, für den bei einer Modellierungshöhe von 1,5 m für das Jahr 2020 ein Jahresmittelwert von 41,2 μg/m3 prognostiziert worden sei, sei davon auszugehen, dass der Jahresmittelwert 2020 bei einer maßgeblichen Messhöhe von 4 m unter dem Grenzwert liegen werde.

Aus den Neuberechnungen der Luftschadstoffbelastung für das Jahr 2020 folge, dass der NO₂-Jahresgrenzwert im südlichen Abschnitt der Habichtstraße, in der Spaldingstraße, im Högerdamm und im Abschnitt 22174 der Nordkanalstraße nicht mehr überschritten werde. Für diese Bereiche könne eine weitere Fortschreibung deshalb in tatsächlicher Hinsicht nicht mehr dazu führen, dass der Zeitraum der Grenzwert2;berschreitung kürzer gehalten werde, als er es auf Grundlage der bereits festgelegten und umgesetzten Maßnahmen prognostisch ohnehin sein werde. Dies komme nur noch im Hinblick auf die derzeit bekannten und weiterhin prognostizierten Überschreitungen im nördlichen Bereich der Habichtstraße und für den Abschnitt 22184 der Nordkanalstraße in Betracht. In beiden Abschnitten sei allerdings nach den Kriterien für die Auswahl der Probenahmestellen gemäß Anlage 3 der 39. BImSchV nicht der Mess- oder Modellierungswert in der von der Beklagten bisher nur aus Vorsorgegründen und zur Vereinheitlichung der Messstationen und -verfahren gewählten H6;he von 1,5 m relevant. Maßgeblich seien vielmehr die in einer Höhe von rund 4 m bzw. in einer Höhenschicht zwischen 3,6 m und 4,3 m gemessenen bzw. modellierten Werte. Nach Anlage 3, Abschnitt B. Nr. 1. lit. a) der 39. BImSchV seien für die Beurteilung der Luftqualität Daten über Bereiche innerhalb von Gebieten und Ballungsräumen heranzuziehen, in denen die höchsten Werte auftreten, denen die Bevölkerung wahrscheinlich direkt oder indirekt über einen Zeitraum ausgesetzt sein werde, der im Vergleich zum Mittelungszeitraum der betreffenden Immissionsgrenzwerte signifikant sei. Gemäß Anlage 3, Abschnitt C der 39. BImSchV müsse sich der Messeinlass grundsätzlich in einer Höhe zwischen 1,5 m (Atemzone) und 4 m über dem Boden befinden. Die Messstellen und die modellierten Immissionsorte müssten danach einen Bezug zwischen der Aufenthaltsdauer von Menschen und dem für diese Aufenthaltsdauer relevanten Grenzwert herstellen, bei langen Mittelungszeiträumen also repräsentativ für Orte sein, an denen sich Menschen lange aufhielten, während hingegen Messungen für Grenzwerte mit kurzen Mittelungszeiträumen so erfolgen müssten, dass sie repräsentativ für Orte seien, an denen sich Menschen dem jeweiligen Mittelungszeitraum entsprechend kurz aufhielten. Der Jahresmittelwert sei daher insbesondere für die Wohnbevölkerung relevant, der Stundenmittelwert dagegen beispielsweise für Verkehrsteilnehmer, v. a. Fußgänger, die sich eher kurz vor Ort aufhielten. Demnach seien die für den Jahresmittelwert relevanten Immissionsorte je nach örtlicher Bauweise in Bezug auf die am stärksten betroffenen Wohnungen zu bestimmen. In dem noch von Grenzwertüberschreitungen betroffenen Straßenabschnitt in der Habichtstraße herrsche Wohnbebauung mit Hochparterre vor. Der Abschnitt 22184 der Nordkanalstraße sei von gewerblichen Nutzungen in den unteren Stockwerken geprägt. Eine Wohnnutzung unterhalb des ersten Obergeschosses finde nicht statt, in der Mehrzahl der Gebäude auch in den weiteren Obergeschossen nicht. In der dafür maßgeblichen Höhe von 4 m sei aber eine Grenzwertüberschreitung bereits im Kombinationsszenario und damit ohne weitergehende Einzelmaßnahmen spätestens für 2020 nicht mehr zu erwarten. Damit falle auch für die beiden verbliebenen Abschnitte der Auslösewert für eine weitere Fortschreibung des Luftreinhalteplans weg.

Die Klage ist zulässig.

Das Oberverwaltungsgericht ist bereits aufgrund der Bindungswirkung des Verweisungsbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 7. August 2018 gemäß § 83 Satz 1 VwGO i. V. m. § 17a Abs. 2 Satz 3 GVG für die Entscheidung des Rechtsstreits sachlich zuständig. Das Verwaltungsgericht ist im Übrigen zutreffend von der sachlichen Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 UmwRG ausgegangen.

II. Zulässigkeit der neuen Fassung des Klageantrags

III. Bestimmtheit des Klageantrags

Der Klageantrag ist auch hinreichend bestimmt und genügt damit den Anforderungen des § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Danach soll die Klage einen bestimmten Antrag enthalten. Die Beschränkung des Klageantrags auf die Benennung des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt. Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt. Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen kann, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind (so zum Vorstehenden BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 54 ff. – Luftreinhalteplan Darmstadt).

IV. Statthafte Klageart

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Der geltend gemachte Anspruch ist auf Ä;nderung des Luftreinhalteplans gerichtet, der seiner Rechtsnatur nach kein Verwaltungsakt, sondern einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, a. a. O., juris Rn. 18).

V. Klagebefugnis

Der Kläger ist auch klagebefugt. Ihm steht entsprechend § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO als einer nach 7; 3 UmwRG anerkannten Umweltvereinigung eine gesetzlich besonders bestimmte Befugnis gemäß §§ 2 Abs. 1 Satz 1, 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG zu, sich gegen das Unterlassen der Fortschreibung eines Luftreinhalteplans zu wenden (vgl. zum Ganzen auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 82 ff.; VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 24; vgl. auch VGH Kassel, Beschl. v. 17.12.2018, 9 A 2037/18, NVwZ 2019, 329, juris Rn. 13).

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn die Vereinigung 1. geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht, 2. geltend macht, in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes durch die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen berührt zu sein, und 3. b) im Falle eines Verfahrens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG zur Beteiligung berechtigt war und sie sich hierbei in der Sache gemäß den geltenden Rechtsvorschriften geäußert hat oder ihr entgegen den geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist. Bei Rechtsbehelfen gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2a bis 6 UmwRG oder gegen deren Unterlassen muss die Vereinigung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 UmwRG zudem die Verletzung umweltbezogener Rechtsvorschriften geltend machen.

Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a) UmwRG ist das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anzuwenden auf Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG, für die nach Anlage 5 des UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) bestehen kann; ausgenommen hiervon sind Pläne und Programme, über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet nach § 1 Abs. 1 Satz 2 UmwRG auch Anwendung, wenn entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG getroffen worden ist. Ein Luftreinhalteplan – dessen unterlassene Änderung im vorliegenden Fall Streitgegenstand ist – ist ein Plan im Sinne von § 2 Abs. 7 UVPG. Für den Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a UmwRG genügt des Weiteren die abstrakte Möglichkeit einer Pflicht zur Durchführung einer SUP. Auch diese besteht: Eine Strategische Umweltprüfung ist nach § 35 Abs. 1 UVPG durchzuführen bei Plänen und Programmen, die 1. in der Anlage 5 Nr. 1 des UVPG aufgeführt sind oder 2. in der Anlage 5 Nr. 2 des UVPG aufgeführt sind und für Entscheidungen über die Zul28;ssigkeit von in der Anlage 1 des UVPG aufgeführten Vorhaben oder von Vorhaben, die nach Landesrecht einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, einen Rahmen setzen. Luftreinhaltepläne nach § 47 Abs. 1 BImSchG sind in Anlage 5 Nr. 2.2 des UVPG aufgeführt. Eine Pflicht zur Durchführung einer SUP besteht damit gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 2 UVPG nur, wenn der Luftreinhalteplan im konkreten Fall im o. g. Sinne rahmensetzend ist. Ob er dies im konkreten Fall tatsächlich ist, kann jedoch offen bleiben. Denn nach dieser Vorschrift genügt, dass der Plan SUP-pflichtig sein „kannR20;, nicht, ob er es konkret ist (VGH Kassel, Beschl. v. 17.12.2018, 9 A 2037/18, juris Rn. 13). Eine andere Auslegung würde der gesetzgeberischen Absicht und dem Völkervertragsrecht widersprechen. Denn sie würde bei nicht rahmensetzenden Luftreinhalteplänen zu dem Ergebnis führen, dass der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a UmwRG nicht eröffnet wäre und das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz keine Klagebefugnis von Umweltverbänden vorsähe (vgl. zum Folgenden auch OVG Münster, Beschl. v. 6.12.2018, 8 D 62/18.AK, ZUR 2019, 97, juris Rn. 42 ff.). Der Gesetzgeber wollte mit der Einführung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG durch das Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben (v. 29.5.2017, BGBl. I S. 1298) jedoch gerade im Hinblick auf Luftreinhaltepläne eine gegen Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention verstoßende Rechtsschutzlücke schließen. Zugleich wollte er der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Darmstadt Rechnung tragen (vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 1, 23 f., 35). Darin hatte das Bundesverwaltungsgericht eine „prokuratorische“ Klagebefugnis von Umweltverbänden gemäß § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO zur Durchsetzung der Änderung von Luftreinhalteplänen angenommen (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 38 ff.). Die Vorschrift muss deshalb so ausgelegt werden, dass bei Klagen gegen Luftreinhaltepläne bzw. auf deren Änderung nicht Rechtsschutzlücken verbleiben, die dieser gesetzgeberischen Absicht zuwiderlaufen. Daher kann es nicht darauf ankommen, ob der konkrete Luftreinhalteplan tatsächlich einen Rahmen für Entscheidungen über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 des UVPG aufgeführten Vorhaben oder von Vorhaben, die nach Landesrecht einer Umweltverträglichkeitsprüfung oder Vorprüfung des Einzelfalls bedürfen, setzt (so auch VGH Kassel, a. a. O.; eine Prüfung dieser Voraussetzungen unterlassend auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 82 ff.; jedenfalls eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 lit. a) UmwRG auf nicht rahmensetzende Luftreinhaltepläne im Lichte des Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention und der eindeutigen gesetzgeberischen Absicht befürwortend OVG Münster, Beschl. v. 6.12.2018, 8 D 62/18.AK, ZUR 2019, 97, juris Rn. 40 ff.; im Anschluss daran ebenso VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 24).

B. Begründetheit der Klage

Die Klage ist mit ihrem Hilfsantrag nach Maßgabe der folgenden Gründe auch begründet.

Der Hauptantrag hat keinen Erfolg, weil der Kläger die begehrte vollstreckungsfähige Festsetzung des Datums 31. Mai 2020, bis zu dem die Fortschreibung des Luftreinhalteplans erfolgt sein soll, nicht beanspruchen kann (hierzu unten B.III.2). Insoweit war die Klage abzuweisen.

Das Unterlassen der begehrten Fortschreibung des derzeit geltenden Luftreinhalteplans verstößt im Sinne von § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind (unten I.), und dieser Verstoß berührt Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger nach seiner Satzung fördert. Der Luftreinhalteplan ist daher unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts so zu ändern, dass er Maßnahmen enthält, welche die schnellstmögliche Einhaltung des NO₂-Grenzwertes erwarten lassen (unten II., III.). § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG steht der Begründetheit der Klage nicht entgegen (unten IV.).

I. Verstoß gegen § 47 Abs. 1 BImSchG

Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Fortschreibung des Luftreinhalteplans ist § 47 Abs. 1 BImSchG.

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

§ 47 Abs. 1 BImSchG ist eine umweltbezogene Vorschrift i. S. v. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2, § 1 Abs. 4 Nr. 1 UmwRG i. V. m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG, die sich zum Schutz von Mensch und Umwelt auf den Zustand der Luft bezieht. Mit ihr setzt das deutsche Recht die unionsrechtlichen Vorgaben aus Art. 23 RL 2008/50/EG bzw. Art. 8 Abs. 1 und 3 der Vorgängerrichtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualit8;t (ABl. L 296, S. 55 211; Luftqualitätsrahmenrichtlinie) um (vgl. BT-Drs. 14/8450, S. 13; BT-Drs. 17/800, S. 7). § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG verpflichtet nicht nur zur erstmaligen Aufstellung eines Luftreinhalteplans, sondern auch zur Fortschreibung eines Plans, der nicht die gesetzliche Vorgabe erfüllt, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten. Denn mit einem Luftreinhalteplan, der das gesetzlich geforderte Ziel nicht erreicht, hat die zust8;ndige Behörde ihre Rechtspflicht aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG noch nicht erfüllt (OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 101).

1. Überschreitung des NO₂-Immissionsgrenzwerts

Nach § 3 Abs. 2 der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen – im Folgenden: 39. BImSchV) beträgt zum Schutz der menschlichen Gesundheit der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für NO₂ 40 μg/m³. Er ist nach Anlage 11 der 39. BImSchV ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten. Nach § 1 Nr. 15 der 39. BImSchV ist ein Immissionsgrenzwert ein Wert, der auf Grund wissenschaftlicher Erkenntnisse mit dem Ziel festgelegt wird, schädliche Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder die Umwelt insgesamt zu vermeiden, zu verhüten oder zu verringern, und der innerhalb eines bestimmten Zeitraums eingehalten werden muss und danach nicht überschritten werden darf. Der in § 3 Abs. 2 i. V. m. Anlage 11 der 39. BImSchV geregelte Grenzwert beruht seinerseits auf Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI B. RL 2008/50/EG, der vorsieht, dass ab dem 1. Januar 2010 der festgelegte Grenzwert für NO₂ von 40 μg/m³ im Kalenderjahr nicht mehr überschritten werden darf. Art. 2 Nr. 5 RL 2008/50/EG enthält eine Grenzwertdefinition, die § 1 Nr. 15 der 39. BImSchV entspricht (vgl. zur Umsetzung BT-Drs. 17/508, S. 42).

Die Frist zur vollständigen Einhaltung des Grenzwertes ohne Berücksichtigung einer Toleranzmarge ist auch nicht gemäß Art. 22 Abs. 1 und 4 RL 2008/50/EG, § 21 Abs. 2 der 39. BImSchV verlängert worden. Zwar hat die Bundesrepublik Deutschland eine (zuletzt am 27. Dezember 2012 um wesentliche Informationen zur Situation in Hamburg ergänzte) Mitteilung an die Europäische Kommission gerichtet, dass sie u. a. für den Ballungsraum Hamburg eine solche Fristverlängerung in Anspruch nehmen wolle. Die Kommission hat jedoch gegen die Fristverlängerung hinsichtlich des Jahresgrenzwertes für NO₂ im Ballungsraum Hamburg innerhalb der neunmonatigen Frist des Art. 22 Abs. 4 UAbs. 2 RL 2008/50/EG, § 21 Abs. 4 Satz 1 der 39. BImSchV Einwände erhoben (vgl. Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses der Kommission vom 20.2.2013 betreffend die Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland über die Verlängerung der Frist für das Erreichen der NO₂-Grenzwerte in 57 Luftqualitätsgebieten, C (2013) 900 final). Damit wurde die Frist für die Verpflichtung zur Einhaltung des NO_2-Jahresgrenzwertes ab dem 1. Januar 2010 ohne Toleranzmarge nicht verlängert.

Der Jahresimmissionsgrenzwert für NO₂ von 40 μg/m³ wird – was zwischen den Beteiligten unstreitig ist – derzeit im Hamburger Stadtgebiet nicht eingehalten. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Feststellung der Grenzwertüberschreitung als Voraussetzung für den mit der Leistungsklage geltend gemachten Anspruch auf Änderung des Luftreinhalteplans ist die letzte mündliche Verhandlung des Gerichts (OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, a. a. O., Rn. 106).

Der Jahresimmissionsgrenzwert für NO₂ wurde an den vier verkehrsnahen Messstationen Habichtstraße, Kieler Straße, Max-Brauer-Allee und Stresemannstraße seit Beginn seiner verbindlichen Geltung am 1. Januar 2010 bis zum letzten gemittelten Kalenderjahr 2018 in beiden Messhöhen (1,5 m und 4 m) durchgehend überschritten. Insoweit wird auf die im Tatbestand dargestellten Messwerte Bezug genommen. An der Messstation in der im vorliegenden Verfahren insoweit maßgeblichen Habichtstraße betrugen die Jahresmittelwerte für 2018 55 µg/m³ [1,5 m] bzw. 50 µg/m³ [4 m]. Auch der aus den bisherigen Monatswerten der Messstation Habichtstraße im Jahr 2019 bis Oktober gebildete Durchschnitt überschritt den Grenzwert von 40 μg/m³ deutlich (49,1 µg/m³ [1,5 m] bzw. 44 µg/m³ [4 m]). Da die aktuell gemessenen Werte den Grenzwert in beiden Messhöhen überschreiten, kommt es hier noch nicht darauf an, ob die Beklagte lediglich die in 4 m Höhe gemessenen Werte als maßgeblich erachten darf.

2. Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans

Wird eine Grenzwertüberschreitung festgestellt, so folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG grundsätzlich eine Pflicht der zuständigen Behörde, einen Luftreinhalteplan aufzustellen. Hat die Behörde wie hier bereits einen Luftreinhalteplan aufgestellt, so ist zu prüfen, ob sie damit ihre aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG folgende Pflicht zur Aufstellung eines hinreichenden Luftreinhalteplans erfüllt hat. Dazu muss der Luftreinhalteplan den Anforderungen genügen, die das Gesetz an eine für die Einhaltung des Grenzwerts hinreichend geeignete Luftreinhalteplanung stellt; ist der Luftreinhalteplan unzureichend, so ist er fortzuschreiben. Damit ist der im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung geltende Plan Gegenstand der gerichtlichen Rechtmäßigkeitsprüfung (OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 165 ff.).

§ 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG überlässt es grundsätzlich dem planerischen Gestaltungsspielraum der Behörde, welche Maßnahmen sie festlegt, erlegt ihr jedoch eine Erfolgsverpflichtung – die dauerhafte Verminderung der Luftverunreinigungen – auf. Nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG müssen die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans zudem geeignet sein, den Zeitraum einer Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten. Dabei muss er die künftige Entwicklung der Immissionsbelastungen im Plangebiet in den jeweiligen Maßnahmenszenarien ohne einen der gerichtlichen Kontrolle unterliegenden Prognosefehler beurteilen (vgl. zum Ganzen auch OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, a. a. O., Rn. 164 ff., 177 ff.; vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 44 ff.).

§ 47 Abs. 1 BImSchG setzt insoweit die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI, 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG um:

Nach Art. 13 Abs. 1 UAbs. 2 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B RL 2008/50/EG dürfen die NO₂-Grenzwerte ab 1. Januar 2010 nicht mehr überschritten werden; daraus folgt eine Ergebnisverpflichtung der Mitgliedstaaten (vgl. EuGH, Urt. v. 19.11.2014, C-404/13, NVwZ 2015, 419, juris Rn. 30 – Client Earth). Verstößt ein Mitgliedstaat gegen diese Pflicht, so kommt es nicht darauf an, ob er absichtlich oder fahrlässig handelte oder ob der Verstoß auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen er sich möglicherweise gegenüber sah (EuGH, Urt. v. 5.4.2017, C-488/15, ZUR 2017, 417, juris Rn. 76 – KOM./.Bulgarien; BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201, juris Rn. 32; Urt. v. 27.2.2018, 7 C 26/16, NVwZ 2018, 890, juris Rn. 29). Eine Berufung des Mitgliedstaates auf unüberwindliche Schwierigkeiten kommt nur in besonderen Fällen in Betracht, z. B. im Falle höherer Gewalt (vgl. EuGH, Urt. v. 19.12.2012, C-68/11, juris Rn. 64 – KOM./.Italien; BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, a. a. O.).

Aus der Verletzung des Art. 13 Abs. 1 RL 2008/50/EG ergibt sich allerdings noch keine auf eine bestimmte Einzelmaßnahme hin konkretisierte Handlungspflicht (BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, a. a. O., Rn. 33 bzw. Rn. 30). Nach Art. 23 Abs. 1 UAbs. 1 und 2 Satz 1 RL 2008/50/EG sorgen, wenn in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge überschreiten, die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV RL 2008/50/EG festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten. Im Falle der Überschreitung dieser Grenzwerte, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, enthalten die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann. Die zuletzt genannte Pflicht zur Zügigkeit begrenzt den grundsätzlich bestehenden Spielraum bei der Festlegung von Maßnahmen. Die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne sind einzelfallbezogen darauf zu prüfen, ob sie dieser Verpflichtung genügen (EuGH, Urt. v. 5.4.2017, C-488/15, ZUR 2017, 417, juris Rn. 108 – KOM./.Bulgarien; Urt. v. 22.2.2018, C-336/16, juris Rn. 96 – KOM./.Polen). Dabei ist auch die Länge des Zeitraums einer andauernden Grenzwertüberschreitung zu betrachten. So kann ein Verstoß gegen die Erfolgs- und Zügigkeitspflicht auch ohne detaillierte Prüfung des jeweiligen Luftreinhalteplans bejaht werden, wenn bereits lang andauernd und systematisch gegen die Verpflichtung zur Grenzwerteinhaltung aus Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI RL 2008/50/EG verstoßen wurde (EuGH, Urt. v. 5.4.2017, C-488/15, ZUR 2017, 417, juris Rn. 115 ff. – KOM./.Bulgarien; vgl. auch Urt. v. 22.2.2018, C-336/16, juris Rn. 99 ff. – KOM./.Polen; BVerwG, Urteile v. 27.2.2018, a. a. O., Rn. 34 bzw. Rn. 31).

Danach kann der planerische Gestaltungsspielraum reduziert sein, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 5.9.2013, 7 C 21/12, BVerwGE 147, 312, juris Rn. 59). Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts verstößt deshalb jedenfalls eine Luftreinhalteplanung gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG, die die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden kann (BVerwG, Urt. v. 27.2.2018, 7 C 30/17, BVerwGE 161, 201, juris Rn. 35; Urt. v. 27.2.2018, 7 C 26/16, NVwZ 2018, 890, juris Rn. 32).

Nach diesen Maßstäben wird der derzeit geltende Luftreinhalteplan der Beklagten den Anforderungen aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG bzw. Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG nicht gerecht. Die bisher festgelegten Maßnahmen stellen nicht sicher, dass die NO₂-Grenzwerte an den im vorliegenden Verfahren in Rede stehenden Straßen vor 2025 eingehalten werden (unten a). Die Beklagte hat im Luftreinhalteplan in rechtswidriger Weise davon abgesehen, weitere Maßnahmen festzulegen, durch die der Grenzwert schneller eingehalten werden könnte (unten b).

a) Wirkung der bisherigen Maßnahmen

aa) Maßstab Prognosekontrolle

Die Beklagte kann ihre aus Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 1 und 3 BImSchG folgende Ergebnisverpflichtung mit den im Luftreinhalteplan angeordneten Maßnahmen nur erfüllen, wenn ihre Planung auf rechtlich nicht zu beanstandenden Prognosen der Entwicklung der Immissionsbelastungen beruht.

Da es bei Planungsentscheidungen, die auf Prognosen zukünftiger Tatsachen beruhen, keine Richtigkeitsgewähr und damit auch keine eindeutige Tatsachenfeststellung durch ein Gericht geben kann, unterliegen derartige Prognosen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle: Die Gerichte prüfen, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet wurden, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist (vgl. m. w. N. BVerwG, Urt. v. 9.2.2017, 7 A 2/15, BVerwGE 158, 1, juris Rn. 40 – Elbvertiefung; zur gerichtlichen Kontrolle eines Luftreinhalteplans auch BVerwG, Beschl. v. 11.7.2012, 3 B 78/11, NVwZ 2012, 1175, juris Rn. 11; OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 168 ff.). Dies setzt mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung einer möglichst effektiven Luftreinhalteplanung des Weiteren voraus, dass ihnen belastbares Datenmaterial zugrunde liegt. Als Prognosegrundlage müssen deshalb vorbehaltlich sachlicher Gründe für eine abweichende Vorgehensweise möglichst aktuelle Daten dienen, die eine realitätsnahe Feststellung der derzeitigen und zukünftigen Situation ermöglichen (OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 176). Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Beurteilung der Einhaltung der vorgenannten Anforderungen ist, um der prognostischen Natur der Planungsentscheidung gerecht zu werden, grundsätzlich der Zeitpunkt dieser Entscheidung, hier also der Beschlussfassung über die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans (BVerwG, Beschl. v. 11.7.2012, a. a. O., Rn. 7, 11).

Offen bleiben kann in diesem Zusammenhang, ob aus der unionsrechtlich determinierten Ergebnisverpflichtung aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG schärfere Anforderungen an die Überprüfung von Prognoseentscheidungen in Luftreinhalteplänen in dem Sinne abzuleiten sind, dass bei Prognosen über den voraussichtlichen Erfolg von geplanten Maßnahmen zur Luftreinhaltung von worst-case-Szenarien auszugehen ist (vgl. hierzu VGH Mannheim, Urt. v. 18.3.2019, 10 S 1977/18, NVwZ 2019, 813, juris Rn. 44; diese Bedenken nicht aufgreifend OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 172 f., 329 f.; dagegen auch VG Berlin, Urt. v. 9.10.2018, 10 K 207.16, juris Rn. 80). Im vorliegenden Fall kommt es nicht darauf an, ob die Prognosen des Luftreinhalteplans an Prognosefehlern leiden. Denn selbst wenn man unterstellt, sie seien fehlerfrei erstellt worden, genügen sie jedenfalls nicht dem Zügigkeitsgebot des § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG, Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG (hierzu sogleich).

bb) Maßnahmen Habichtstraße

Für die Habichtstraße legt die Beklagte im Luftreinhalteplan neben den allgemeinen Maßnahmenpaketen als lokale Einzelmaßnahme nur den Einsatz emissionsarmer Busse fest. Dieser lässt nach den Prognosen des Luftreinhalteplans jedoch nur eine Immissionsreduktion von -0,3 µg/m³ am südlichen Straßenabschnitt und von -0,5 µg/m³ am Straßenabschnitt mit der Luftmessstation erwarten (Luftreinhalteplan, S. 126, Tabelle 55). Bei Umsetzung dieser Maßnahme werde der Grenzwert „so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten“ (Luftreinhalteplan, S. 128). Die Beklagte hat dagegen davon abgesehen, das nach ihren eigenen Annahmen geeignetste Mittel zur Senkung der NO₂-Belastung an der Habichtstraße, nämlich eine Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge, festzusetzen. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung mit einer Ausnahmequote von 20% die NO₂-Belastung an der Luftmessstation um 11,7 µg/m³ und am südlichen Straßenabschnitt um 13,8 µg/m³ verringern würde (Luftreinhalteplan, S. 126, Tabelle 55).

Legt man die Prognosewerte des Luftreinhalteplans zugrunde, so sind nach Einführung der lokalen Einzelmaßnahme im Jahr 2020 sowohl für den Bereich der Luftmessstation Habichtstraße als auch im südlichen Teil der Habichtstraße nach wie vor Grenzwertüberschreitungen zu erwarten. Diese betragen bei Verwendung der modellierten Werte 6,7 µg/m³ (47,2 µg/m³ - 0,5 µg/m³) im Bereich der Luftmessstation und 0,8 µg/m³ (41,1 1;g/m³ - 0,3 µg/m³) im südlichen Teil. Der erwartete weitere Rückgang der NO₂-Immissionen bis „spätestens [...] 2025“ ginge nicht auf Maßnahmen der Beklagten zurück, sondern wäre Folge der von der Beklagten angenommenen allgemeinen Entwicklung der NO_x-Emissionen. Die Beklagte geht insbesondere von der Prognose aus, die straßenverkehrsbedingten NO_{xsub>-Emissionen würden trotz Zunahme der Gesamtfahrleistung ohne jede weitere Maßnahme der Beklagten um 40% von 2014 bis 2020 und um weitere 34% von 2020 bis 2025 (also um ca. 60% von 2014 bis 2025) zurückgehen (vgl. Luftreinhalteplan, S. 34, Tabelle 10). Dies folge im Wesentlichen aus den Effekten der Flottenerneuerung mit modernen, abgasärmeren Dieselfahrzeugen, v. a. bei schweren Nutzfahrzeugen und Bussen, aber auch bei Pkw und leichten Nutzfahrzeugen. Da die NO2-Belastung der Habichtstraße zu ca. zwei Dritteln auf die lokale Zusatzbelastung durch Kfz-Verkehr zurückgeht (vgl. Luftreinhalteplan S. 50, Abbildung 16), ist davon auszugehen, dass diese Prognose entscheidend für die Annahme einer Einhaltung des Grenzwertes bis spätestens 2025 ist.}

Dies genügt nach dem oben dargelegten strengen Maßstab des Bundesverwaltungsgerichts – vorbehaltlich einer Verhältnismäßigkeitsprüfung der in Betracht kommenden wirksamen Luftreinhaltemaßnahmen (hierzu s. u. B.I.2.b.cc) – nicht der Verpflichtung der Beklagten, den NO₂-Grenzwert schnellstmöglich einzuhalten: Der Grenzwert wird an der Habichtstraße seit Beginn seiner verbindlichen Geltung am 1. Januar 2010 durchgehend überschritten. Die Beklagte hatte mithin hinreichend Zeit, entsprechende Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwertes vorzubereiten. Der derzeitige Luftreinhalteplan enthält für den Bereich der Habichtstraße jedoch lediglich Maßnahmen, deren Erfolg nicht nur vor dem 1. Januar 2020 ausgeschlossen ist, sondern die nach den Planungen der Beklagten erst im Jahr 2025 wirksam werden könnten. Die im Luftreinhalteplan angedeutete Möglichkeit einer früheren Einhaltung des Grenzwertes bleibt unsubstantiiert.

cc) Maßnahmen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße

aaa) Nach den Prognosen des Luftreinhalteplans auf der Grundlage der Modelle IMMIS^em, IMMIS^net und IMMIS^luft ist in allen drei Straßenzügen im Kombinationsszenario 2020 mit Grenzwertüberschreitungen zu rechnen: Die Screening-Berechnungen ergeben für das Bezugsjahr 2014 modellierte Überschreitungen des NO₂-Jahresmittelgrenzwertes an insgesamt 349 Straßenabschnitten auf einer Länge von 40,8 km mit 41.358 betroffenen Anwohnern. Darunter sind auch die Straßen Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße (vgl. Luftreinhalteplan, S. 61, Abbildung 24). Für das „Kombinationsszenario“ 2020 prognostiziert der Luftreinhalteplan (S. 138) für die Straßen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße Überschreitungen des NO₂-Jahresmittelgrenzwerts in Höhe von +2,7 bis +5,6 µg/m³ an insgesamt vier Abschnitten mit einer Gesamtlänge von 581 m und insgesamt 191 betroffenen Anwohnern (zwei Abschnitte auf der Nordkanalstra23;e: 42,7 und 45,6 μg/m³ / 34 Anwohner; Abschnitt Spaldingstraße: 43 μg/m³ / 125 Anwohner; Abschnitt Högerdamm: 42,8 μg/m³ / 32 Anwohner).

bbb) Mit den für diese Straßen im Luftreinhalteplan vorgesehenen Maßnahmen erfüllt die Beklagte ihre Pflicht aus § 47 Abs. 1 BImSchG nicht: Der Plan sieht als einzige lokale Maßnahme den Einsatz emissionsarmer Busse auf den dort verkehrenden fünf Buslinien vor. Er prognostiziert als Effekt dieser Maßnahme eine Immissionsreduktion von -0,2 µg/m³ bis -0,5 µg/m³. Aufgrund dieser Maßnahme sei damit zu rechnen, dass der Grenzwert so schnell wie möglich, spätestens im Jahr 2025 sicher eingehalten werde. Auch hier hat die Beklagte davon abgesehen, das nach ihren eigenen Annahmen geeignetste Mittel zur Senkung der NO₂-Belastung, nämlich eine Durchfahrtsbeschränkung für Dieselfahrzeuge, festzusetzen. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass eine Dieseldurchfahrtsbeschränkung mit einer Ausnahmequote von 20% die NO>2-Belastung in diesen Straßenzügen um 6,6 bis 9,7 µg/m³ verringern würde (Luftreinhalteplan, S. 139, Tabelle 59).

Auch insoweit erfüllt die Beklagte nach dem oben dargelegten Maßstab – vorbehaltlich einer Verhältnismäßigkeitsprüfung der in Betracht kommenden wirksamen Luftreinhaltemaßnahmen (hierzu s. u. B.I.2.b.cc) – nicht ihre Ergebnisverpflichtung, den NO₂-Grenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Das Reduktionspotenzial der festgesetzten Einzelmaßnahme von -0,2 µg/m³ bis -0,5 µg/m³ allein genügt nicht, um die prognostizierten NO₂-Werte auf ein Niveau zu senken, das den Grenzwert einhält:

Der Luftreinhalteplan enthält auch für diesen Bereich lediglich Maßnahmen, deren Erfolg nicht nur vor dem 1. Januar 2020 ausgeschlossen ist, sondern die nach den Planungen der Beklagten erst im Jahr 2025 wirksam werden könnten und maßgeblich von den Wirkungen der zukünftigen Flottenerneuerung abhängen. Zwar kann nicht festgestellt werden, ob und in welchem Umfang die Grenzwerte in diesen Straßenzügen in den vergangenen Jahren überschritten wurden. Denn die genannten Werte beruhen auf Modellrechnungen, die sich auf die Jahre 2014, 2020 und 2025 beschränken. Dennoch gilt auch hier, dass angesichts der Verbindlichkeit des Grenzwertes seit dem 1. Januar 2010 hinreichend Zeit war, die Einhaltung des Grenzwertes in diesen Straßen zu überprüfen und entsprechende Maßnahmen vorzubereiten.

dd) Keine Berücksichtigung neuer Prognosen bei Prüfung des Luftreinhalteplans

Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 30. August 2019 (IVU-Endbericht v. 17.7.2019 und daran ankn2;pfende Auswertung der Beklagten v. 23.5.2019/21.8.2019) sowie in der mündlichen Verhandlung am 29. November 2019 (IVU, Detailmodellierung Nordkanalstraße v. 27.11.2019) neue Prognosen mit veränderten Prognosegrundlagen zur Immissionsentwicklung an den hier betroffenen Straßenzügen vorgelegt. Diese Prognosen ersetzen nicht die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen.

Gegenstand der gerichtlichen Prüfung, ob die Behörde ihre durch die Grenzwertüberschreitung ausgelöste Pflicht aus § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG zur Aufstellung eines hinreichenden Luftreinhalteplans erfüllt hat oder ob dieser fortzuschreiben ist, ist der im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung geltende Luftreinhalteplan (vgl. OVG Münster, Urt. v. 31.7.2019, 8 A 2851/18, juris Rn. 165). Erfüllt der geltende Plan mit den ihm zugrundeliegenden Prognosen die maßgeblichen Rechtmäßigkeitsanforderungen nicht, so trifft die Behörde grundsätzlich eine Pflicht zur Fortschreibung des Planes aus § 47 Abs. 1 BImSchG. Die Ausübung des Prognosespielraums hinsichtlich der Entwicklung der Immissionswerte und der Wirksamkeit bestimmter Maßnahmenvarianten ist der Kern der Aufgabe des Plangebers in Erfüllung seiner aus §; 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG folgenden Planungspflicht. Die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegende Beurteilung der Immissionsbelastung und möglicher Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität durch die Behörde ist notwendiger Planinhalt (vgl. § 27 Abs. 3 i. V. m. Anlage 13 der 39. BImSchV) und unterliegt zudem den besonderen Regelungen des – bereits bei Erlass der 2. Fortschreibung des streitgegenständlichen Luftreinhalteplans gültigen – § 47 Abs. 5, 5a BImSchG über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Planaufstellung und -änderung und über die Bekanntmachung des Plans. Diese Regeln gelten für planexterne Prognosen nicht. Die Beteiligungs- und Publizitätsanforderungen sind aber insbesondere für die Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes durch Mitglieder der Öffentlichkeit von wesentlicher Bedeutung, weil sie eine Fixierung der maßgeblichen Prognoseerwägungen und ihre Prüfung auf etwaige Prognosefehler ermöglicht. Dies wäre nicht mehr gewährleistet, wenn die Prognosen des geltenden Luftreinhalteplans nachträglich, etwa im Rahmen eines Gerichtsverfahrens, durch nicht zum Gegenstand eines Luftreinhalteplans gemachte neuere Prognosen verändert oder sogar vollst28;ndig ausgetauscht werden könnten.

ee) Keine Prüfung weiterer Bereiche des Plangebiets

Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung weitere Straßen im Plangebiet benannt hat, in Bezug auf die der geltende Luftreinhalteplan aus seiner Sicht unzureichende Maßnahmen zur Senkung der NO₂-Belastung festlegt (namentlich: Autobahn A 7, Klopstockstraße, Elbchaussee, Willy-Brandt-Straße, Reeperbahn, Holstenstraße, Große Elbstraße), sind diese Einwendungen vom Gericht in der Sache vorliegend nicht zu prüfen.

Insoweit liegt zwar keine Beschränkung des Streitgegenstands des vorliegenden Verfahrens vor (hierzu unten aaa), jedoch ist das Vorbringen gemäß § 6 Satz 2 UmwRG präkludiert (hierzu unten bbb). Aus diesem Grund war auch nicht – entsprechend dem von dem Kläger mit Schriftsatz vom 4. November 2019 angekündigten Beweisantrag – weiter aufzuklären, ob der Grenzwert auch im Bereich der Bundesautobahnen, insbesondere an der Autobahn A 7, überschritten wird.

aaa) Der Streitgegenstand wird durch den prozessualen Anspruch (Klagebegehren) sowie den ihm zugrunde gelegten Lebenssachverhalt (Klagegrund) bestimmt (BVerwG, Beschl. v. 21.5.1999, 7 B 16/99, Buchholz 428 § 30 VermG Nr. 11, juris Rn. 9; Urt. v. 31.8.2011, 8 C 15/10, BVerwGE 140, 290, juris Rn. 20 m. w. N.). Der Klagegrund ist der tatsächliche Lebenssachverhalt, aus dem der Kläger die begehrte Rechtsfolge herleitet. Dabei geht er grundsätzlich über die Tatsachen, welche unter die Tatbestandsmerkmale einer bestimmten Rechtsgrundlage zu subsumieren sind, hinaus. Er umfasst alle Tatsachen, die bei einer natürlichen, vom Standpunkt der Parteien ausgehenden Betrachtungsweise zu dem durch den Vortrag des Klägers zur Entscheidung gestellten Tatsachenkomplex gehören (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.3.2016, 7 B 45/15, Buchholz 300 § 17 GVG Nr. 8, juris Rn. 6 m. w. N.).

Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf Verurteilung der Beklagten zur Änderung des derzeit geltenden Luftreinhalteplans dahingehend, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO₂ in Höhe von 40 µg/m³ enthält. Der geltend gemachte prozessuale Anspruch wird nicht weiter beschränkt: Die Fassung des Antrags benennt keine konkreten Maßnahmen, um die der Luftreinhalteplan ergänzt werden soll, und trägt so – wie oben bereits zur Bestimmtheit des Antrags in der Zulässigkeitsprüfung ausgeführt – nach Art eines Bescheidungsantrags der planerischen Gestaltungsfreiheit der Behörde Rechnung.

Zu dem relevanten Tatsachenkomplex, der mit diesem Antrag zur Entscheidung gestellt wird, gehört die Frage, an welchen Orten im Plangebiet der NO_{2>-Grenzwert weiterhin überschritten wird bzw. werden wird und mit welchen geeigneten Maßnahmen der Grenzwert schnellstmöglich eingehalten werden kann. Denn das ist für die Beantwortung der maßgeblichen Rechtsfrage erheblich, ob die Beklagte mit dem geltenden Luftreinhalteplan ihre Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO2-Grenzwertes erfüllt hat oder der Anspruch auf Fortschreibung besteht. Eine Beschränkung des maßgeblichen Lebenssachverhalts (auf die Einhaltung von Grenzwerten nur an bestimmten Orten) oder des geltend gemachten Klaganspruchs (auf bestimmte Maßnahmen) ergibt sich auch nicht aus der Klagebegründung vom 23. Juli 2018. Danach geht es dem Kläger zwar vor allem um den Erlass zonaler Durchfahrtsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge an zwei bestimmten Straßenzügen. Es wird jedoch an mehreren Stellen der Klagebegr52;ndung deutlich, dass es ihm insgesamt um den Erlass von Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte überall dort geht, wo diese aus seiner Sicht auch unter Berücksichtigung der Maßnahmen des Luftreinhalteplans nicht gewährleistet ist. So bezeichnet er die Benennung einzelner Straßen in seinem vorgerichtlichen Antrag vom 20. Juni 2018 als „>beispielhafte [Hervorhebung hinzugefügt] Konkretisierung des Antrages“ (Klagebegründung vom 23. Juli 2018, S. 4). Er habe in dem Antrag gegenüber der Beklagten ausgeführt, diese habe „[m]indestens (Hervorhebung hinzugefügt) an den genannten Messstellen, an denen eine Einhaltung erst für das Jahr 2025 prognostiziert wird“ den Erlass zonaler Verkehrsverbote prüfen müssen (Klagebegründung vom 23. Juli 2018, S. 5). Zur Begründetheit der Klage führt der Kläger zunächst allgemein aus, ein Luftreinhalteplan sei rechtswidrig, wenn er wie im vorliegenden Fall nicht die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 einhalte (Klagebegründung vom 23. Juli 2018, S. 9). Im Luftreinhalteplan heiße es zu den einzelnen Messstationen sowie den „Stationen“, auf die sich die Modellrechnung beziehe, eine sichere Einhaltung des Grenzwertes werde im Jahr 2020 bzw. „an mehreren Messstellen (Hervorhebung hinzugefügt) erst im Jahr 2025 erreicht“. Für eine schnellstmögliche Einhaltung des Grenzwertes sei die Einführung zusätzlicher zonaler Dieselfahrverbotszonen geboten (Klagebegründung vom 23. Juli 2018, S. 10). Ein solches zonales Verkehrsverbot für bestimmte Dieselfahrzeuge sei „mindestens (Hervorhebung hinzugefügt) in zwei Bereichen erforderlich, um einen möglichst kurzen Zeitraum der Überschreitung der Grenzwerte für NO2 zu erreichen“ (Klagebegründung vom 23. Juli 2018, S. 12). Im Weiteren führt die Klagebegründung zwar nur noch aus, warum das Planungsermessen der Beklagten aus Sicht des Klägers auf den Erlass zonaler Verkehrsverbote für die Habichtstra23;e und die Straßen Högerdamm, Spaldingstraße und Nordkanalstraße reduziert sei. Aus dem dargestellten Kontext wird jedoch hinreichend deutlich, dass der Kläger damit den Erlass gebotener Maßnahmen in Bezug auf andere Bereiche nicht ausschließen will.}

bbb) Die Pflicht, aber auch die Befugnis des Gerichts, die Verpflichtung der Beklagten zum Erlass weiterer Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des NO₂-Grenzwertes an anderen Orten als den vom Kläger behandelten Straßenzügen zu prüfen, ist jedoch durch § 6 Satz 2 UmwRG beschränkt.

Nach § 6 UmwRG hat eine Vereinigung im Sinne des § 4 Abs. 3 Satz 1 UmwRG innerhalb einer Frist von zehn Wochen ab Klageerhebung die zur Begründung ihrer Klage gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder gegen deren Unterlassen dienenden Tatsachen und Beweismittel anzugeben. Erklärungen und Beweismittel, die erst nach Ablauf dieser Frist vorgebracht werden, sind nur zuzulassen, wenn die Voraussetzung nach § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO erfüllt ist. § 87b Abs. 3 Satz 2 und 3 VwGO gilt entsprechend. Die Klagebegründungsfrist kann durch den Vorsitzenden oder den Berichterstatter auf Antrag verlängert werden, wenn die Person oder die Vereinigung in dem Verfahren, in dem die angefochtene Entscheidung ergangen ist, keine Möglichkeit der Beteiligung hatte.

Die in § 6 Satz 1 UmwRG geregelte Klagebegründungsfrist stellt keine Zulässigkeitsvoraussetzung, sondern eine prozessuale Obliegenheit des Klägers dar: Hält er sie nicht ein, ist er mit späterem Vortrag im Prozess präkludiert (sog. innerprozessuale Präklusion), was zur (teilweisen) Unbegründetheit der Klage führen kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.11.2018, 9 A 8/17, BVerwGE 163, 380, juris Rn. 14 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 28.5.2018, 12 ME 25/18, ZUR 2018, 480, juris Rn. 27; Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand: Februar 2019, § 6 UmwRG Rn. 74; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2004, 4 A 11/04, NVwZ 2005, 589, juris Rn. 14 zu entsprechenden fachgesetzlichen Regelungen).

(1) § 6 UmwRG ist im vorliegenden Fall zeitlich anwendbar: Die Klage wurde am 23. Juli 2018, mithin nach Inkrafttreten der aktuellen Fassung am 2. Juni 2017 (BGBl. I S. 1298) erhoben. Auf die Regelungen der Überleitungsvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 UmwRG kommt es damit nicht an.

(2) § 6 UmwRG ist auch sachlich anwendbar: Die Klagebegründungsfrist gilt nach dem Wortlaut der Norm für alle Klagen gegen eine Entscheidung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder gegen deren Unterlassen. Sie gilt deshalb auch im vorliegenden Fall, der eine Leistungsklage auf Erlass einer unterlassenen Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG (Fortschreibung eines Luftreinhalteplans) zum Gegenstand hat. Fachgesetzliche Sonderregelungen bestehen im vorliegenden Fall nicht.

(3) Die zehnwöchige Frist begann mit Erhebung der Klage nach § 81 Abs. 1 VwGO, d. h. mit Eingang der Klage beim Verwaltungsgericht am 23. Juli 2018, zu laufen und endete gemäß § 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 ZPO, §
67; 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB mit dem 1. Oktober 2018. Die Verweisung vom Verwaltungsgericht an das Oberverwaltungsgericht ändert jedenfalls im Ergebnis nichts daran, dass die zehnw46;chige Frist abgelaufen war, bevor der Kläger erstmals weitere Straßenzüge zur Begründung seiner Klage angeführt hat: Eine Verweisung an das sachliche zuständige Gericht ist keine erneute „Klageerhebung“ im Sinne des § 6 Satz 1 UmwRG und dürfte schon deshalb den Lauf der Frist nicht berühren. Abgesehen davon wurde die Rechtssache gemäß § 17b Abs. 1 Satz 1 GVG mit Eingang der übersandten Akten am 9. August 2018 beim Oberverwaltungsgericht anhängig. Die 10-Wochen-Frist wäre dann nicht schon mit dem 1. Oktober 2018, sondern mit dem 18. Oktober 2018 abgelaufen. Zum Ablauf beider Fristen lagen die Klagebegründung vom 23. Juli 2018 sowie der Schriftsatz vom 25. Juli 2018, der sich mit der Zuständigkeit des VG auseinandersetzte, vor; der weitere Schriftsatz vom 24. August 2019 bezieht sich nur auf die Prozessvollmacht und enthält keine inhaltlichen Ausführungen. Konkrete Ausführungen zu anderen Straßen machte der Kläger erstmals in seinem Schriftsatz vom 4. November 2019 sowie in der mündlichen Verhandlung am 29. November 2019.

(4) Der innerhalb der Frist erfolgte Tatsachenvortrag des Klägers genügte nicht, um die tatsächlichen Grundlagen der Einhaltung der Verpflichtung der Beklagten zur schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung (über die konkret angesprochenen Straßen Habichtstraße, Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße hinaus) im ganzen Plangebiet zum maßgeblichen Streitstoff des Verfahrens zu machen.

Die Anforderungen an den innerhalb der Frist zu liefernden Tatsachenvortrag sind nach Sinn und Zweck von § 6 UmwRG zu bestimmen (vgl. Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand: Februar 2019, § 6 UmwRG Rn. 56). Dieser besteht darin, zur Straffung des Gerichtsverfahrens beizutragen, indem der Prozessstoff zu einem frühen Zeitpunkt handhabbar gehalten wird (hierzu und zum Folgenden BVerwG, Urt. v. 27.11.2018, 9 A 8/17, BVerwGE 163, 380, juris Rn. 14 m. w. N.). Der Kläger hat den Prozessstoff grundsätzlich innerhalb der Begründungsfrist festzulegen. Damit soll für das Gericht und die übrigen Beteiligten klar und unverwechselbar feststehen, unter welchen tatsächlichen Gesichtspunkten eine behördliche Entscheidung angegriffen wird. Beweismittel für einen späteren förmlichen Beweisantrag sind innerhalb der Klagebegründungsfrist bereits anzugeben. Hierdurch soll verhindert werden, dass in einem späten Stadium des gerichtlichen Verfahrens neuer Tatsachenvortrag erfolgt, auf den die übrigen Beteiligten und das Gericht nicht mehr angemessen reagieren können. Der Kläger muss alle Tatsachenkomplexe benennen, die aus seiner Sicht die Klage begründen (Fellenberg/Schiller, a. a. O., Rn. 56, 59; Happ in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 6 UmwRG Rn. 3). Der erforderliche Tatsachenvortrag muss zwar nicht erschöpfend sein. Aus Sinn und Zweck der Norm wird jedoch gefolgert, dass der Kläger die maßgeblichen Tatsachen mit einem Mindestmaß an Schlüssigkeit und Substanz vortragen muss. Sein Vortrag muss geeignet sein, dem Gericht und den übrigen Verfahrensbeteiligten einen hinreichenden Eindruck von dem jeweiligen Tatsachenkomplex zu verschaffen und ihnen zu ermöglichen, bei verbleibenden Unsicherheiten gezielt nachzuforschen (Fellenberg/Schiller, a. a. O., Rn. 53, 56, 61). Späterer lediglich vertiefender Tatsachenvortrag wird damit nicht ausgeschlossen. Eine spekulative Klageerhebung in der Hoffnung, einen Gegenstand der Beschwer nachträglich zu finden, schützt das Gesetz dagegen nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.9.1993, 7 A 14/93, NVwZ 1994, 371, juris Rn. 48 f. zu § 5 Abs. 3 VerkPBG). Wird z. B. ein Planfeststellungsbeschluss angegriffen, so hat die Rechtsprechung die Substantiierungslast eines Klägers dahingehend konkretisiert, dass es nicht reiche, wenn er in der Klagebegründung lediglich pauschal auf seine im Planfeststellungsverfahren erhobenen Einwände Bezug nehme oder diese wörtlich wiederhole, ohne auf den Planfeststellungsbeschluss einzugehen. Vielmehr müsse er sich mit dem zwischenzeitlich ergangenen Planfeststellungsbeschluss auseinandersetzen, weil dieser Gegenstand der Klage sei (BVerwG, Urt. v. 6.4.2017, 4 A 16/16, DVBl. 2017, 1039, juris Rn. 37 zu § 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.8.2015, 7 KS 148/12, NVwZ-RR 2016, 254, juris Rn. 28 ff. zu § 17e Abs. 5 FStrG).

Nach diesem Maßstab war der Kläger im vorliegenden Fall nach Ablauf der Frist mit weiterem Vortrag in Bezug auf andere als die benannten Straßenzüge nach § 6 Satz 2 UmwRG präkludiert: Er hat als tatsächliche Gesichtspunkte, unter denen er den Luftreinhalteplan als unzureichend angreift und seinen prozessualen Anspruch begründet, nur die Situation in den genannten Straßenzügen und die hierauf bezogenen Maßnahmen des Luftreinhalteplans angeführt. Zwar lassen seine Formulierungen, wie ausgeführt, erkennen, dass er etwaige andere Bereiche damit nicht ausschlie23;en wollte. Für andere Bereiche fehlt es jedoch an jeglicher Substantiierung von Tatsachen, die den geltend gemachten Anspruch auf Fortschreibung des Plans begründen könnten. Für den Ausschluss der Präklusion nach § 6 Satz 2 UmwRG kann es nicht ausreichen zu bekunden, der eigene Vortrag zu dem für die Begründung des Klagebegehrens relevanten Lebenssachverhalt sei nicht abschließend.

Zum einen bestünde dann kein Unterschied zwischen der Begrenzung des entscheidungserheblichen Streitstoffes durch den Streitgegenstand einerseits und durch § 6 Satz 2 UmwRG andererseits. Das Gericht ist bei seiner Entscheidungsfindung gemäß § 88 VwGO auch ohne die Regelung des § 6 UmwRG an das im Streitgegenstand zum Ausdruck kommende Klagebegehren gebunden (Bamberger in: Wysk, VwGO, 2. Aufl. 2016, § 88 Rn. 4). Die Begrenzung des gerichtlichen Prüfungsumfangs durch § 6 Satz 2 UmwRG ist von der Begrenzung des Prüfungsumfangs durch den Streitgegenstand zu unterscheiden: Sie verwehrt dem Kläger nach Ablauf der Klagebegründungsfrist, den geltend gemachten prozessualen Anspruch (hier: Änderung des Luftreinhalteplans) mit bestimmten Elementen des hierfür nach der herkömmlichen Streitgegenstandslehre grundsätzlich maßgeblichen Lebenssachverhalts zu begründen.

Zum anderen würde es Sinn und Zweck des § 6 UmwRG zuwiderlaufen, wenn eine pauschale Bezugnahme auf weiteren, den Klaganspruch unter Umständen stützenden Tatsachenstoff die Präklusion ausschlösse. Denn § 6 UmwRG soll den – in umweltrechtlichen Verfahren häufig potenziell sehr breiten – Streitstoff frühzeitig in einer für alle Beteiligten absehbaren Weise fixieren und keinen Raum für eine spekulative Klage lassen, die nachträglich um konkretere Rügen angereichert wird. Dies muss auch gelten, wenn – wie hier – einzelne Tatsachen als „Mindest“-Rügen konkret benannt werden und damit „spekulativ“ angedeutet wird, der geltend gemachte Klaganspruch könnte gegebenenfalls auch noch aus anderen tatsächlichen Gründen bestehen. Andernfalls müsste sich das Gericht über den Vortrag des Klägers hinaus eben doch von Amts wegen auf die Suche nach weiteren Tatsachen machen, welche den vom Kläger geltend gemachten Anspruch stützen könnten – eine Folge, die § 6 UmwRG gerade ausschließen soll.

Für diese Sichtweise spricht auch die bereits zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. April 2017 (4 A 16/16, DVBl. 2017, 1039, juris Rn. 37 mit Rn. 2 und 4 zum Sachverhalt) zur ebenfalls prozessualen Präklusion nach § 43e Abs. 3 Satz 1 EnWG (der allerdings anders als § 6 UmwRG vollständig auf § 87b Abs. 3 VwGO verweist, also noch eine gerichtliche Entscheidung über die Zurückweisung vorsieht): Sie lässt in einer Klage gegen einen Planfeststellungsbeschluss nicht einmal die pauschale Bezugnahme auf die eigenen konkreten und mit „umfangreiche[n] naturschutzfachliche[n] Stellungnahmen“ unterlegten Einwendungen aus dem Planfeststellungsverfahren genügen und fordert zur Wahrung des Begründungserfordernisses eine Auseinandersetzung mit dem zwischenzeitlich ergangenen Planfeststellungsbeschluss.

Nicht hinreichend sind daher die allgemeinen Ausführungen des Klägers, der Luftreinhalteplan enthalte nicht die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO₂ im Plangebiet und die dafür gegebene Begründung. Zur Begründung trägt der Kläger insoweit vor, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verstoße ein Luftreinhalteplan gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG, der lediglich Maßnahmen festlege, aufgrund derer die NO₂-Grenzwerte erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten würden, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung der Grenzwerte ermöglichten. An mehreren Orten werde der Immissionsgrenzwert erst im Jahr 2025 erreicht. Für eine schnellstmögliche Erreichung sei vielmehr die Einführung zonaler Verkehrsverbote für bestimmte Dieselfahrzeuge zusätzlich zu den beiden geltenden streckenbezogenen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge verhältnismäßig und geboten. Denn andere wirksame Instrumente für die in der Sache nötige schnellere Schadstoffreduktion seien nicht ersichtlich (vgl. Klagebegründung vom 23.7.2018, S. 10). Zonale Verkehrsverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge seien in mindestens zwei Bereichen erforderlich, um einen kurzen Zeitraum der Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid zu erreichen (vgl. Klagebegründung vom 23.7.2018, S. 12). Diesem Vortrag fehlt bereits die Benennung der weiteren Straßenzüge, bei denen der Grenzwert erst 2020 oder später eingehalten werden soll, und in Bezug auf die der Kläger Verkehrsverbote für notwendig erachtet. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung ausführt, er habe sich „beispielhaft“ für das gerügte Problem nur mit den beiden genannten Straßenkomplexen auseinandergesetzt, kann dies zum einen der innerhalb der Frist eingereichten Klagebegründung nicht deutlich entnommen werden. Zum anderen verfehlt dies die Anforderungen, die an den klägerischen Vortrag zu stellen sind, um die Frist des § 6 Satz 1 UmwRG zu wahren. Denn es fehlt – jenseits der Straßenzüge Habichtstraße sowie Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße – jegliche auf die anderen Straßen bezogene konkrete Auseinandersetzung mit der im Luftreinhalteplan dargestellten Situation sowie mit der Begründung für ein Absehen von weiteren Maßnahmen. Da – wie ausgeführt – ein Überschreiten des Zeitpunkts der Einhaltung nach 2020 zulässig sein kann, wenn weitere Maßnahmen, insbesondere auch streckenbezogene oder zonale Durchfahrtsbeschränkungen, unverhältnismäßig wären, wäre eine Auseinandersetzung mit der konkreten Situation in der jeweiligen Straße und ihrer Einschätzung im Luftreinhalteplan geboten gewesen. Da es hieran bereits im Ansatz fehlt, können die klägerischen Ausführungen in der mündlichen Verhandlung zu den weiteren Straßenzügen auch nicht als vertiefender Vortrag angesehen werden.

(5) Der Kläger hat seinen verspäteten Vortrag nicht gemäß § 6 Satz 2, 3 UmwRG i. V. m. § 87b Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 VwGO entschuldigt.

(6) Auch die Voraussetzungen des § 6 Satz 3 UmwRG i. V. m. § 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO liegen nicht vor. Danach tritt die Präklusion nicht ein, wenn es mit geringem Aufwand möglich ist, den Sachverhalt auch ohne Mitwirkung des Beteiligten zu ermitteln. Dies ist hier nicht der Fall.

§ 87b Abs. 3 Satz 3 VwGO ist eine klarstellende einfachgesetzliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.2.1998, 11 A 6/97, NVwZ-RR 1998, 592, juris Rn. 25). Es handelt sich um einen Bagatellvorbehalt, der lediglich eine im Einzelfall unverhältnismäßige Präklusion ausschließen soll und deshalb eng auszulegen ist (hierzu und zum Folgenden Fellenberg/Schiller in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand: Februar 2019, § 6 UmwRG Rn. 88; a. A. Winkler in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 5. Aufl. 2018, § 6 Rn. 7). Seine Anwendung kommt nur in Betracht, wenn die Klagebegründungsobliegenheit eine bloße Förmlichkeit wäre und die Präklusion unverhältnismäßig wäre. Wird dagegen im Gegensatz zum Regelungszweck – Rechtssicherheit für das Gericht und die Verfahrensbeteiligten durch frühzeitige Fixierung des Prozessstoffes – durch den Vortrag des Klägers zum Sachverhalt für die übrigen Beteiligten nicht hinreichend deutlich, unter welchen Gesichtspunkten er die Entscheidung angreift, so ist keine Ausnahme von der Präklusion zu machen. Deshalb genügt es nicht, dass sich der in Rede stehende Sachverhalt aus den Verfahrensakten ergibt. Seine Feststellung muss dem Gericht vielmehr ohne nennenswerten sachlichen, finanziellen oder auch zeitlichen Aufwand möglich sein. Das Studium umfangreichen schriftsätzlichen Vortrags oder das Durchsuchen der Verwaltungsakten nach bestimmten Tatsachen und Erklärungen ist nicht mehr als geringer Aufwand anzusehen (Jacob in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 87b Rn. 28; deutlich weiter dagegen Peters/Müller in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 87b Rn. 34 ff.; Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019,
67; 87b Rn. 12).

Für diese enge Auslegung spricht auch, dass die Verzögerung des Rechtsstreits nicht mehr Voraussetzung der Präklusion nach § 6 UmwRG ist. Regelungszweck des § 6 UmwRG ist es, den Streitstoff durch seine möglichst frühe Festlegung zu straffen und dadurch beherrschbar zu machen (BVerwG, Urt. v. 27.11.2018, 9 A 8/17, BVerwGE 163, 380, juris Rn. 13 f.; vgl. auch Rennert, DVBl. 2017, 69, 75). Dem Gericht soll der Aufwand abgenommen werden, von Amts wegen nach denkbaren weiteren tatsächlichen Gesichtspunkten zu suchen, die das Rechtsschutzbegehren des Klägers stützen könnten. Dass sich solche Gesichtspunkte allein aus den Akten ergeben, kann deshalb nicht genügen, um eine Präklusion abzulehnen. Eine Ausnahme von der Präklusion ist vielmehr auf Fälle zu beschränken, in denen die vom Kläger nicht ausdrücklich vorgetragenen tatsächlichen Gesichtspunkte dem Gericht ohne weiteres bekannt sind oder sich offensichtlich aus der Akte oder anderen leicht zugänglichen Quellen ergeben, sodass es unter Berücksichtigung des klägerischen Rechtsschutzbegehrens eine unverhältnismäßige Förmelei wäre, sie nicht zu berücksichtigen (vgl. für einen solchen Fall z. B. OVG Lüneburg, Urt. v. 15.11.2018, 1 KN 29/17, NordÖR 2019, 136, juris Rn. 31).

G l i e d e r u n g

Tatbestand     5

Entscheidungsgründe     33

A. Zulässigkeit der Klage     33

    I. Sachliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts     33

    II. Zulässigkeit der neuen Fassung des Klageantrags     33

    III. Bestimmtheit des Klageantrags     34

    IV. Statthafte Klageart     34

    V. Klagebefugnis     34

B. Begründetheit der Klage     36

    I. Verstoß gegen § 47 Abs. 1 BImSchG     37

        1. Überschreitung des NO2-Immissionsgrenzwerts     38

            a) Keine Zweifel an Gültigkeit des NO2-Immissionsgrenzwerts     39

            b) Überschreitung im Plangebiet im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung     39

        2. Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans     39

            a) Wirkung der bisherigen Maßnahmen     42

                aa) Maßstab Prognosekontrolle     42

                bb) Maßnahmen Habichtstraße     43

                cc) Maßnahmen Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße     44

                dd) Keine Berücksichtigung neuer Prognosen bei Prüfung des Luftreinhalteplans     46

                ee) Keine Prüfung weiterer Bereiche des Plangebiets     47

                ff) Keine Prüfung der Prognosen im Zusammenhang mit dem Einsatz emissionsarmer Busse     57

            b) Kein rechtmäßiges Absehen von Verkehrsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge im Luftreinhalteplan     58

                aa) Verkehrsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge geeignetste Maßnahmen     59

                bb) Rechtsgrundlage für Verkehrsbeschränkungen für Dieselfahrzeuge     60

                cc) Verhältnismäßigkeitsprüfung     60

                    aaa) § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG     60

                    bbb) Maßstab des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes     61

                    ccc) Berücksichtigungsfähige Gesichtspunkte auf der Angemessenheitsstufe     62

                    ddd) Kein Ausschluss von Fahrverboten nach § 47 Abs. 4a BImSchG     64

                    eee) Darlegungsanforderungen an den Plangeber bei Verhältnismäßigkeitsprüfung     66

                    fff) Subsumtion     67

                        (1) Habichtstraße     68

                            (a) Gesundheitliche Beeinträchtigung der umliegenden Wohnbevölkerung durch Verlagerungsverkehre     68

                            (b) Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit durch Verlagerungsverkehre     70

                            (c) Beeinträchtigung der betroffenen Fahrzeugeigentümer/-halter/-nutzer und der Versorgung der Bevölkerung und Wirtschaft     71

                        (2) Högerdamm, Spalding- und Nordkanalstraße     72

                            (a) Grenzwertüberschreitungen andernorts im Plangebiet?     72

                            (b) Besondere Bedeutung für die Verkehrsinfrastruktur     73

    II. Rechtsfolge: Pflicht zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans/Fortschreibung nicht obsolet     74

        1. Keine sichere schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung nach neuen Prognosen     74

            a) Inhalt der neuen Prognosen     74

                aa) Habichtstraße     74

                bb) Spaldingstraße, Högerdamm, Nordkanalstraße     75

            b) Prognosemängel     76

            c) Mangelnde Datenaktualität     79

2. Keine ausschließliche Maßgeblichkeit der Mess-/Modellierungshöhe von 4 m     80

            a) Habichtstraße: Werte in 4 m Höhe     81

            b) Högerdamm, Spalding-/Nordkanalstraße: Werte in 4 m Höhe     81

            c) Rechtliche Vorgaben zur Bestimmung der Mess-/Modellierungshöhe     82

            d) Ablehnung der Beweisanträge der Beklagten in der mündlichen Verhandlung     89

    III. Anforderungen an die Fortschreibung     92

        1. Inhaltliche Anforderungen     92

            a) Allgemeine Vorgaben     92

            b) Notwendigkeit einer zweiten Planungsstufe im Luftreinhalteplan     94

2. Unverzügliche Fortschreibung     95

    IV. Keine Beschränkung durch § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG     95

C. Nebenentscheidungen     96